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Restructeofchina’sTaxRight

【摘要】稅權是分稅制財政管理體制法的核心內容。我國于1994年實行分稅制財政體制,對稅權進行了配置,但從多年運作的情況看,這種稅權配置存在不少問題。就中國稅權的重構作了一些初步探討,并建議賦予地方以適當的稅收立法權,合理劃分稅種,使地方政府的事權與財權相統(tǒng)一。

Thetaxrightisthekeyoffinancialsystemoflawofthesystemoftaxallocation.Chinaimplementedthefinancialsystemoftheallocationin1994,disposedthetaxright,butseenfromsituationoperatedformanyyears,manyquestionsexist.ThisarticleconstructandmakesomediscussionagainbytaxrightonChina,proposeandentrusttoplacewiththepropertaxrevenuelegislativeright,anddividethetaxcategoryproperly,makethedutiesandreponsbilitiesofthelocalgovernmentconformwithownesrofproperty.

【正文】

在*屆全國人大第*次會議通過的《國民經濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》中,“統(tǒng)一稅政,集中稅權,公平稅負”的原則被提出來用以指導新一輪稅制改革,“稅權”一詞初次在立法文件中出現。雖然目前法學界對何謂稅權有不同看法,但從狹義上來說,稅權主要包括稅收立法權、稅收征管權和收益分配權[1]。一個合理的稅權結構,對于規(guī)范中央和地方政府之間的利益分配關系以及實現事權與財權的統(tǒng)一,具有積極意義。需指出的是,我國始于1994年的分稅制財政體制盡管取得了一些成效,但在實際運作中仍存在不少問題,需作進一步深入探討完善。以下本文擬就我國稅權的重構作些探討。

一、中國稅權的現狀、存在的問題及其原因分析

鑒于多年來“分灶吃飯”的財政管理體制存在諸多問題,我國于1994年借鑒國外分稅制財政體制的成功經驗,并結合我國實際,實施了分稅制財政管理體制改革。其中,就稅權在中央與地方之間的分配作出了規(guī)定。概括起來,主要有以下幾個方面:

1.在稅收立法方面,《國務院關于實行分稅制財政管理的決定》明確規(guī)定:“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央,以保證中央政令統(tǒng)一,維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”。據此規(guī)定,稅收立法權高度集中于中央,地方無稅收立法權。由此確立了我國高度集中的稅收立法體制。

2.在稅收征管方面,實現了稅收征管權的分離,亦即設立中央與地方兩套稅務機構分別征管,由國稅局負責中央稅、共享稅的征管,地稅局負責地方稅的征管。

3.在收益分配方面,一是根據稅種劃分中央和地方稅收收入,亦即將維護國家權益,實施宏觀調控所必需的稅種劃分為中央稅;將與地方利益關系密切、稅源分散,需要發(fā)揮地方組織收入積極性、便于地方征管的稅種劃分為地方稅;將與經濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅。二是根據1995年《過渡時期轉移支付辦法》規(guī)定,確立了主要以體制補助或上解、稅收返還及專項撥款為內容的轉移支付制度。

現行稅權的劃分,對于實現稅法的統(tǒng)一,規(guī)范中央政府與地方政府的財政分配關系,增強中央政府的宏觀調控能力等曾起到了積極作用。但10年來運行的實踐表明,現行稅權的設置存在不少亟待解決的問題:

第一,稅收立法權高度集中于中央,在一定程度上體現了我國稅權高度集中、中央統(tǒng)攬全局的合理要求,對保證國家稅收政策的權威性和稅制體系的統(tǒng)一性起到了一定的積極作用[2]。但在統(tǒng)一稅法、集中稅權時,忽視了授予地方稅收立法權。這突出地表現為我國目前幾乎所有稅種的稅法、條例及實施細則都由中央制定和頒布,地方原則上無立法權。稅收立法權的過度集中,一是使地方政府不能對一些地域性的較為零散的稅源立法征稅,影響了地方政府開辟稅源,組織財政收入的積極性,也制約了地方稅制結構的靈活性和多樣性,造成各地區(qū)間的苦樂不均。二是地方對于分權的客觀需要導致了地方政府的越權行為,擾亂了分配秩序。例如近年來,地方政府在財政困難且沒有稅收立法權的情況下,為了彌補財政缺口,不得不動用行政手段,以收費的形式來集中收入。而地方政府對稅收立法權的這種變通,不僅引發(fā)了目前收費膨脹、分配秩序混亂的局面,而且也弱化了經濟管理中的法制約束及稅法統(tǒng)一。三是一些地方政府基于財政收入的考慮,往往對國稅的征收、入庫進行不正當干預,兩稅“混級混庫”事件也由此而生。

第二,在稅收征管方面,分別設立國稅、地稅機構,對于保證中央財政收入和地方財政收入的穩(wěn)定增長,加強稅收征管,調動中央和地方兩個積極性,保證分稅制的順利實施,發(fā)揮了一定的作用。但在運行中也出現了一些問題:一是機構重復設置,導致人員、經費猛增,加大了征稅成本,這也不符合稅收效率原則;二是同一稅源兩家管理,不利于理清征納關系,也給企業(yè)帶來不便;三是國稅、地稅工作人員的工資、獎金、福利待遇有差別,影響了國稅工作人員的積極性;四是地稅工作某種程度上受制于地方政府,稅收計劃層層加碼,執(zhí)行稅收政策受到干擾;五是地方稅管理力量薄弱、管理制度不健全,與國稅之間的關系也尚未理順。

第三,在稅收收益分配方面,所存在的問題主要是財權事權不統(tǒng)一,造成地方財政困難。一級政府有多大的事權,就該有相應的財權作保障。財權與事權相統(tǒng)一,也是我國財政管理體制法的一項重要原則。堅持二者的一致性,不僅可以充分調動中央、地方兩個積極性,而且可以使國家的稅收導向與國家的政治、經濟導向趨于一致。但實際上,我國目前財權和事權相互交錯,沒有真正劃分清楚,經常出現地方財權范圍過小,事權范圍過大的現象,有的屬于中央政府的事卻由地方出錢(如教育),于是地方開征“附加費”,不僅擾亂了稅收制度,也影響了政府運作效率。稅權集中于中央,而事權則往往向地方傾斜,形成兩極反差,恰恰違背了分稅制事權與財權相統(tǒng)一的原則。與此同時,造成了地方財政困難進一步加劇。地方財政困難,究其原因,雖然是多方面的,如機構臃腫、財政供給的人員過多、財政監(jiān)督不力等,但與現行稅收收益權的劃分不合理不無關系。具體來說,一是地方財源萎縮,財政收入增長乏力。受宏觀經濟運行不暢、市場持續(xù)低迷的影響,目前地方經濟結構不夠合理,原有的財源趨于萎縮,新的財源成長緩慢。在這種情況下,地方財政只是“吃飯財政”,難以進行經濟建設和發(fā)展地方經濟;二是不符合我國各地復雜的經濟情況和千差萬別的稅源狀況,也不利于地方政府利用稅收杠桿調控經濟運行;三是地方稅稅種劃分不具科學性。現行的地方稅稅種數量覆蓋過小,該開征的稅尚未開征,如社會保障稅、遺產與贈與稅等;地方稅稅源分散且大多為一些零星稅種,征收難度大。目前我國地方稅的16個稅種中,除營業(yè)稅的收入較為穩(wěn)定外,其他多為零星分散且難以征管的零星小額稅種。城市維護建設稅不是一個獨立的稅種,僅僅是增值稅、營業(yè)稅和消費稅三稅的附加,收入狀況也不理想;財產稅尚未形成一個完備的體系,收入規(guī)模很小,且現有稅種的改革相對滯后,與現實的經濟發(fā)展狀況不相適應。此外,造成地方政府的收費權限和收費規(guī)模日益膨脹,與市場經濟下政府通行的規(guī)范化分配方式相悖。從國外市場經濟國家的情況看,政府分配歷來以稅收分配為主,收費分配為輔,而且將政府收費納入政府統(tǒng)一的預算管理。而我國當前的現實是,在稅權高度集中、地方缺乏必要稅權而且地方財政收支矛盾日益突出的情況下,地方的收費權限和收費規(guī)模卻在膨脹,與國外市場化國家較為規(guī)范的分配格局形成鮮明的反差。近年來地方各級政府以各種行政性收費方式參與社會收入分配的現象日益嚴重,無論是收費種類,還是收費數額,都已經超出了地方稅收入規(guī)模[3]。可以說,這也是造成目前“三亂”的體制性原因。

第四,過渡期轉移支付不足且不規(guī)范。這種補助考慮了一定的因素按公式分配,真正具有均衡撥款的性質,但受以上轉移支付方式限制,實施力度很小。1995年它僅占整個轉移支付額的0.83%,到2001年它也僅占整個轉移支付總額的2.29%[4]。與此同時,轉移支付極不規(guī)范,隨意性較大,轉移支付過程中“討價還價”等不正?，F象屢見不鮮。

現行稅權的設置之所以存在上述問題,有其深刻的歷史背景。如前所述,在實行分稅制財政體制之前,我國實行的是“分灶吃飯”財政體制。在這種財政體制下,地方財政收入增長較快,但中央財政占比較低且缺乏宏觀調控的能力。由此而產生了地方政府強烈的投資沖動,重復建設,經濟發(fā)展過熱?？梢哉f,現行分稅制就是為矯正這種弊端而得以產生。但這項改革過分地考慮了中央財政的需要及宏觀調控職能,有矯枉過正之嫌。與此同時,現行稅權配置是以稅種的劃分為基礎進行的,亦即在事權未得到明晰界定的前提下來確定各級政府的財權。由此決定了稅權設置不可能不存在問題。西方國家分稅制的成功經驗說明,對事權的科學界定,是分稅制建立的必要前提條件,在此基礎上再據以劃分財權,使兩者統(tǒng)一起來。我國建國以來,財政體制不斷反復、頻繁更迭也證明了這一點。由于事權劃分不清,導致中央政府與地方政府在一些事務上權責不明,形成真空地帶,實際運作中央集權與強烈的地方傾向含混其中互為消長,財政分割一直沿著“集權—分權—再集權—再分權”的軌跡變更[5]。此外,目前的稅收分權模式,有悖公共財政理論。公共財政學論認為,公共產品具有層次性,按其受益范圍的大小,可以分為全國性公共產品和地方性公共產品。公共產品的提供由中央和地方之間的分工制度確定,是一種經濟機制設計,有必要由中央政府提供全國性的公共產品,地方政府提供地方性公共產品。稅收是公共財政的主要來源,稅收作為公共產品的價格,各級財政支出所提供的公共產品的范圍大體與本級政府轄區(qū)界限相一致。所以,中央和地方在公共產品的提供上,應具有相對的獨立性,相應地,中央和地方應擁有各自的稅權。只有中央和地方政府擁有各自的稅權,才能保證各級政府支出的基本需要,才能有效地提高政府機構的效率。而我國現行分稅制的稅權劃分不清晰,不符合公共財政理論的要求[6]。

二、國外稅權模式及其對我國的借鑒意義

稅權劃分是分級財政體制的重要內容,同時也是各級稅收體系協調機制的有機組成部分。從國外來看,稅權劃分有以下三種模式:

1.分散型。亦即各級政府都依法享有很大的稅收權限,且實行徹底分稅制。美國是典型的稅權高度分散的國家。作為聯邦制國家,美國三級政府相對獨立,各級政府不存在領導與被領導的關系。它們各自按法律確定的權力邊界、活動范圍和行為方式行事。與其相適應,美國稅收管理權分別由聯邦、州和地方行使,各級政府都有明確的事權和獨立的征稅權。聯邦政府的事權范圍是國防、國際事務、郵政、空間科技、大型公共工程、農業(yè)補貼等關系到國家利益的各項事務和全國性的社會福利等。州政府的事權范圍是本州的福利事業(yè),如高等教育、公共設施、公路建設、衛(wèi)生福利等。地方政府則是依據州的法律規(guī)定和州政府的授權處理當地事務,主要有初等教育、地方治安消防和地方基礎生活設施等。與事權獨立相適應,美國三級政府各自行使屬于本級政府的稅收立法權、執(zhí)行權。聯邦稅收由聯邦政府立法和執(zhí)行,州稅收由聯邦政府立法和執(zhí)行,地方政府征稅權由州賦予。在各州之間,由于立法上的差異,在征稅、免稅的規(guī)定上也各不相同[7]。就稅種的劃分而言,美國實行徹底分稅制,亦即將稅種按中央稅和地方稅徹底分開,不設置中央與地方共享稅,各級政府具有相對獨立的稅收體系。由此形成了統(tǒng)一的聯邦稅制與千差萬別的州、地方稅制并存的格局。這一模式的優(yōu)點在于保證各級財政尤其地方財政自主地組織和支配財源,實現各自的財政職能和財政目標。

2.適度集中、相對分散型。亦即將某一部分稅權劃歸中央,其余部分歸地方,如立法權集中、執(zhí)行權分散。德國與日本是這一類型的典型。德國是聯邦制國家,在政治體制上分聯邦、州和區(qū)三級,在稅收管理體制上,實行專享稅與共享稅相結合,以共享稅為主的分稅制。在德國,絕大部分稅種的立法權集中在聯邦,各州在聯邦尚未行使其立法權的范圍內有一定的立法權,但州以下地方當局則無稅收立法權。在征管權方面,除關稅及聯邦消費稅外的其他稅收的征管權均分散給州及地方政府,尤其集中于州一級。日本與德國類似。日本是中央集權制國家,實行中央、都道府縣和市盯村三級自治。稅收立法權大多集中于中央,管理使用權分散在地方,但中央對地方的稅權限制更詳細具體一些,地方政府在執(zhí)行《地方稅法》的操作中要受到許多相關規(guī)定的制約,如課稅否決制度、對特定稅種稅率規(guī)定上限甚至統(tǒng)一稅率等。稅收根據行政體制分為國稅和地方稅,主體稅種所得稅分為國家所得稅和地方所得稅,消費稅為共享稅,共享稅收入由各級政府按比例分配。該方式若處理得當,可以體現出集權而不統(tǒng)攬,分權而不分散的優(yōu)點。

3.集中型。指基本稅收權限集中于中央,地方只有較少的權限,如在英國、法國、印度和韓國,不論中央稅還是共享稅或地方稅的立法權均集中于中央,地方只對其專有稅種享有一定的調整權和征管權等機動權力。

采用后兩種稅權模式的國家為適度的分稅制(集權分稅型)。適度分稅制的特點是:第一,在稅種劃分上,除中央稅和地方稅外,還設置共享稅;第二,中央制定統(tǒng)一的稅收法律和管理法規(guī),地方政府主要是執(zhí)行中央的統(tǒng)一稅法或以其為依據,制定本地的具體實施管理辦法。實行這種分稅制的多為單一制或中央集權制國家[8]。

上述稅權模式,均系各國基于不同的政體、經濟制度和經濟發(fā)展水平而采取的,很難說孰優(yōu)孰劣。但各國政府無一不是根據財權與事權相統(tǒng)一的原則,首先以法律形式對中央與地方政府的事權加以規(guī)范,然后在此基礎上確立中央和地方稅權;其次,即使在實行適度分稅制的國家,也考慮到如何在保障中央政府宏觀調控能力的同時,充分發(fā)揮地方政府的積極性。這也是分稅制正常運行的不可缺少的重要前提。最后,制定相關法律,對稅權的設置及其內容加以規(guī)范,使各級政府在法律規(guī)定的權限范圍內依法行使各自的權力。鑒此,我們有必要吸取國外的先進經驗,在明確界定各級政府事權的基礎上,進一步合理劃分稅權,解決現行稅權設置中存在的問題。

【注釋】

[1]張守文.稅權的定位與分配[J].法商研究,2000,(1).

[2]胡宇.試論我國地方稅收立法權的確立與界定[J].中央財經大學學報,1999,(2).

[3]蘇明.當前我國地方稅稅權劃分存在的主要問題[J].改革縱橫,2000,(7).

[4]焦國華.分稅制財政體制評價與建議[J].財經論叢,2003,(6).

[5]呂焰.關于進一步完善分稅制,構建地方稅法制體系有關問題的探討[J].蘭州學刊,2002,(6).

[6]孫習亮.稅權劃分的理性思考[J].揚州大學稅務學院學報,2001,(1).

[7]梅春國,王逸.分散與統(tǒng)一:美國的分稅制[J].山東稅務縱橫,1999,(4).

[8]劉玲玲,馮健身.中國公共財政[M].經濟科學出版社,1999.174.

[9]劉劍文.財政稅收法[M].法律出版社,1997.63.

[10]周旺生.立法研究•第1卷[M].法律出版社,2000.462-464.