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一、導(dǎo)言

在我國(guó)現(xiàn)階段，“三農(nóng)”問(wèn)題倍受各界關(guān)注，因土地是農(nóng)民的命根子，是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提，也是目前我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民用于生活保障的唯一資源，故“三農(nóng)”問(wèn)題歸根結(jié)底是土地問(wèn)題。由于農(nóng)地問(wèn)題的特殊重要性，其解決關(guān)系到我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的全局，也是我國(guó)賴以穩(wěn)定發(fā)展之本，因此，對(duì)農(nóng)地立法問(wèn)題進(jìn)行研究，有利于從法律上促進(jìn)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，加快全面建設(shè)小康社會(huì)的步伐；有利于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的科學(xué)與和諧；也有利于農(nóng)民身份的改變、社會(huì)保障的實(shí)現(xiàn)和基本人權(quán)的維護(hù)。同時(shí)，還可為立法者提供參考文本、為法院審理農(nóng)地案件提供裁判依據(jù)和理論淵源。

（一）本文研究的問(wèn)題

學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)地制度的研究成果頗豐，但這些研究成果主要集中于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村社會(huì)學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域，法學(xué)界對(duì)該問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)深入研究甚少。在物權(quán)法制定過(guò)程中，該領(lǐng)域引起了部分學(xué)者的密切關(guān)注，但其研究多是局限于在物權(quán)法所涉及的內(nèi)容方面獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，基本上未形成多層次研究的思路和成就。而且，針對(duì)農(nóng)地立法問(wèn)題，法學(xué)理論研究也存在諸多缺陷，其主要表現(xiàn)在以下方面：第一，缺乏對(duì)農(nóng)地權(quán)利法律制度的體系化探討，研究成果更多地是致力于農(nóng)地立法問(wèn)題中某一、二個(gè)具體制度的設(shè)計(jì)，而忽視了農(nóng)地法律制度的整體和諧；第二，未能注意到農(nóng)地制度并非單純法律問(wèn)題，割裂了農(nóng)地制度與政治經(jīng)濟(jì)體制和歷史傳統(tǒng)的密切聯(lián)系，致使研究難以深入；第三，社會(huì)實(shí)證的研究方法的運(yùn)用有待加強(qiáng)、研究?jī)?nèi)容單薄，不夠全面，缺乏對(duì)農(nóng)村基層實(shí)際的深入全面了解，從而也難以提出更妥當(dāng)務(wù)實(shí)的解決方案；第四，研究視野褊狹，致使從性別視角探討婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)問(wèn)題的成果尚待深入，對(duì)從基本人權(quán)視角研究農(nóng)民社會(huì)保障立法的研究也相對(duì)薄弱，同時(shí)研究大多集中在農(nóng)業(yè)用地方面，對(duì)包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)關(guān)注較少。這種對(duì)與農(nóng)地立法具有密切聯(lián)系的特殊群體和特殊問(wèn)題研究的薄弱，僵化了農(nóng)地立法問(wèn)題的研究對(duì)象，并導(dǎo)致相關(guān)研究難以深入。因此，本文針對(duì)法學(xué)理論對(duì)農(nóng)地立法問(wèn)題研究的薄弱環(huán)節(jié)，除堅(jiān)持傳統(tǒng)的法學(xué)研究的優(yōu)勢(shì)之外，還運(yùn)用社會(huì)學(xué)的實(shí)地調(diào)研的研究方式重點(diǎn)研究以下兩個(gè)問(wèn)題：

1、考察農(nóng)地立法的國(guó)情基礎(chǔ)

農(nóng)地立法盡管牽扯的范圍規(guī)范，但其主要是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的規(guī)范，事關(guān)農(nóng)民的切身利益，故必須考慮農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式、農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利運(yùn)行的期盼、現(xiàn)行法律規(guī)范和政策的實(shí)施造成的農(nóng)民利益的得失等。因此，我們沒(méi)有畫(huà)地為牢，自我設(shè)限，以流行的法律模式和理論“套”中國(guó)農(nóng)地法律制度的現(xiàn)實(shí)所體現(xiàn)的復(fù)雜情況，而是深入田間地頭，認(rèn)真聽(tīng)取了農(nóng)村普通農(nóng)民對(duì)土地法律和政策的一些樸素的意見(jiàn)和建議以及中國(guó)基層政府官員和村干部就農(nóng)地法律和政策的基本觀點(diǎn)。上述素材均從不同方面反映了我國(guó)農(nóng)地立法應(yīng)當(dāng)給予高度重視的國(guó)情基礎(chǔ)，從而在本文中被加以細(xì)致分析。

2、研析“紙上的法”與“行動(dòng)中的法”之距離所生問(wèn)題

不為獲取資料的便利而限于對(duì)時(shí)髦的法律詞語(yǔ)進(jìn)行乏味的邏輯演繹，而是知難而進(jìn)，自覺(jué)地采納了有別于傳統(tǒng)經(jīng)院式、學(xué)究式說(shuō)理與論證的實(shí)證研究方法。盡管基于法律條文進(jìn)行規(guī)范研究在民法學(xué)中是一種主流方式，在我國(guó)目前民法學(xué)研究水平還比較落后的情況下有積極的意義，但相比較而言，我國(guó)民法學(xué)界對(duì)法律制度的實(shí)證研究則顯得較為欠缺。而缺乏實(shí)證研究的成果反映在對(duì)農(nóng)地法律制度中，要么難以被現(xiàn)實(shí)生活接受，要么偏離了理論設(shè)計(jì)的初始目標(biāo)，而對(duì)解決中國(guó)的農(nóng)地問(wèn)題束手無(wú)策。因此，本文不僅關(guān)注“紙上的法”，而且更關(guān)注“行動(dòng)中的法”，并將研析這兩者之間差距所生問(wèn)題作為重要內(nèi)容。

（二）本項(xiàng)研究的思路

在當(dāng)前全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，準(zhǔn)確把握國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，順應(yīng)時(shí)代要求，根據(jù)我國(guó)國(guó)情建立農(nóng)地權(quán)利法律體系，完善農(nóng)地立法無(wú)疑是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的制度保障。本項(xiàng)研究將以貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)和社會(huì)主義新鄉(xiāng)村的宏觀背景為基礎(chǔ)，依循從解釋論到立法論的基本思路，充分采用歷史實(shí)證、法律實(shí)證和法社會(huì)學(xué)方法，尤其是社會(huì)實(shí)證的田野調(diào)查方法，深入了解和分析我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利法律制度。具體而言，本文沿著兩條路徑推進(jìn)：其一，運(yùn)用法社會(huì)學(xué)方法，重點(diǎn)展開(kāi)針對(duì)我國(guó)農(nóng)地權(quán)利法律制度體系、全面運(yùn)行狀態(tài)的田野調(diào)查，通過(guò)以問(wèn)卷抽樣調(diào)查和對(duì)典型對(duì)象個(gè)別訪談的形式進(jìn)行廣闊的實(shí)地調(diào)研，全面了解農(nóng)地權(quán)利法律制度在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行的實(shí)然狀態(tài)，探尋農(nóng)地權(quán)利法律制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境，進(jìn)而展開(kāi)其成因、問(wèn)題與基本對(duì)策的探求，這是本項(xiàng)研究展開(kāi)的主線和基本前提。其二，運(yùn)用法律實(shí)證方法，對(duì)我國(guó)農(nóng)地權(quán)利現(xiàn)行法律制度初步解讀，探求影響農(nóng)地立法的制度背景和社會(huì)環(huán)境，結(jié)合社會(huì)實(shí)證研究的成果，探究農(nóng)地權(quán)利法律制度的應(yīng)然功能和實(shí)然功能之間的距離及其產(chǎn)生的原因。

（三）本文的研究背景和依據(jù)

1、本文的研究背景

本項(xiàng)研究不是為了追求純粹的理論上的卓越與艱深，而是以了解社會(huì)現(xiàn)狀、解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為依歸，因此，在研究過(guò)程中，我國(guó)以當(dāng)前指導(dǎo)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的政策和法律的規(guī)定為分析問(wèn)題的背景。

（1）本文研究的政策背景。黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》為做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的“三農(nóng)”工作指明了方向。而且，為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，黨中央、國(guó)務(wù)院以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，采取了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的重大政策，更是于2006年在全國(guó)范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的趨勢(shì)得到了有效的遏制，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了積極變化，迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)，今年的《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)指出：推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，必須把重點(diǎn)放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入上；堅(jiān)持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持因地制宜、從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，反對(duì)形式主義和強(qiáng)迫命令。這使保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益有了更明確的指導(dǎo)。此外，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立也始受重視?？梢?jiàn)，我國(guó)“三農(nóng)”政策較之以往更加明確、更加細(xì)致、覆蓋面更加廣泛。

（2）本項(xiàng)研究的立法背景。2002年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)地承包法》）是我國(guó)規(guī)范農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的最重要、最全面的法律規(guī)范，是研究農(nóng)地立法問(wèn)題的主要法律依據(jù)。但更重要的是，2007年3月16日全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》），該法律較之于《農(nóng)地承包法》層次更高，而且內(nèi)容更完整，其對(duì)集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)均做出了最新的明確的規(guī)范。這兩部法律是本項(xiàng)研究的最為主要的立法資料。其他有關(guān)農(nóng)地權(quán)利的法律規(guī)范也是本文分析的對(duì)象。

2、本報(bào)告的研究依據(jù)

實(shí)地調(diào)查的真實(shí)數(shù)據(jù)和面對(duì)面的訪談是本項(xiàng)研究工作展開(kāi)的重要前提，因此，我們分5個(gè)調(diào)查小組，于2007年5初月至8月初對(duì)東部、南部、西部、北部、中部五個(gè)各具特色的農(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)的10省30縣90鄉(xiāng)180村1800個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了前后歷時(shí)4個(gè)月的大規(guī)模實(shí)地調(diào)查。共收回1799份有效問(wèn)卷和200余份訪談?dòng)涗浺约皫资萃恋丶m紛判決書(shū)、調(diào)解書(shū)等珍貴的一手資料。這些材料是本項(xiàng)研究的重要支撐素材。

二、農(nóng)地權(quán)利體系構(gòu)建

農(nóng)地制度涉及諸多法律問(wèn)題，橫跨公、私法，牽涉國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人。在價(jià)值取向上，其中的法律問(wèn)題均應(yīng)以對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益保障為核心。因?yàn)檗r(nóng)地權(quán)利不僅是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，更是彰顯農(nóng)民人格的內(nèi)在要求。因此，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)地權(quán)利體系意義重大。

1、農(nóng)地權(quán)利類(lèi)型之梳理與整合

（1）現(xiàn)存農(nóng)地權(quán)利之梳理

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前法律制度的規(guī)范，農(nóng)地權(quán)利類(lèi)型主要有農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和自留山使用權(quán)等。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)，是其中最為核心的權(quán)利，可謂為建構(gòu)農(nóng)地權(quán)利體系的基石，其他農(nóng)地權(quán)利類(lèi)型均為其所派生?？梢哉f(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬狀況的規(guī)定非常明確，即屬于農(nóng)民集體，但遺憾的是，其在實(shí)踐中卻被有意無(wú)意的輕視甚至忽視了。

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其依法承包的土地享有的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。該權(quán)利是當(dāng)前農(nóng)民享有的一種重要的土地權(quán)利，也是各界最為關(guān)注的農(nóng)地權(quán)利，相當(dāng)一部分民法學(xué)者將注意力放在農(nóng)村集體土地的利用制度的設(shè)計(jì)上，并以此作為解決農(nóng)村集體土地制度之弊端的契機(jī)。

集體建設(shè)用地使用權(quán)，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)而使用土地的一種用益物權(quán)。它主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地。該種類(lèi)型的農(nóng)地權(quán)利的法律規(guī)范還很不完善，有待大力加強(qiáng)。

宅基地使用權(quán)，是村民建設(shè)住宅使用集體的土地而形成的土地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格緊密地聯(lián)系在一起的，且在一定程度上具有社會(huì)福利和社會(huì)保障功能。對(duì)于這種重要的權(quán)利，我國(guó)法律的規(guī)范非常原則，且缺乏可操作性。

自留山使用權(quán)。自留地、自留山是農(nóng)業(yè)合作化以后集體分配給其成員長(zhǎng)期使用的土地。自留地主要是菜地，自留山主要為解決社員的生活用材。自留地只能用來(lái)種植農(nóng)作物，自留山只能用來(lái)種植林木，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改作他用。

上述各種農(nóng)地權(quán)利雖然在法律中均有規(guī)范，但從農(nóng)地權(quán)利在體系化來(lái)看，在構(gòu)建上卻有一定的不足之處，有必要加以整合。

（2）農(nóng)地權(quán)利體系之整合

對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行整合是農(nóng)地權(quán)利體系立法構(gòu)建的基本前提和重要基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)地權(quán)利加以整合可以從不同的角度進(jìn)行，本文將以主體為軸線展開(kāi)。現(xiàn)分述如下：

第一，農(nóng)民作為主體。

我國(guó)《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹诂F(xiàn)階段，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是在一定的范圍內(nèi)為全體成員的整體利益，由全體成員以集體或集體組織的名義享有土地所有權(quán)，并在集體利益的基礎(chǔ)上實(shí)行成員的個(gè)人利益。由于村集體所承載的行政負(fù)擔(dān)淡化了其私權(quán)屬性，當(dāng)村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時(shí)，所有者的角色就當(dāng)然為公法所吞沒(méi)。同時(shí)，法律缺乏關(guān)于單個(gè)農(nóng)民作為集體成員一份子通過(guò)何種途徑參與到所有權(quán)的行使中去，分享所有權(quán)帶來(lái)的收益的規(guī)范，致使農(nóng)民未能合理的享有農(nóng)地所有權(quán)的利益。上述情形已經(jīng)影響到農(nóng)民對(duì)農(nóng)地所有權(quán)歸屬的期望。

除農(nóng)地所有權(quán)外，農(nóng)民對(duì)集體土地還享有使用權(quán)。該種權(quán)利是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利，包括農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)兩大類(lèi)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)村集體投資興辦公用事業(yè)、工商業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)、村辦企業(yè)）或農(nóng)民興辦工商業(yè)（各種形式的企業(yè)）、以自身居住為目的建設(shè)房屋等使用農(nóng)村集體土地而形成的土地使用權(quán)，具體包括鄉(xiāng)村企業(yè)和公用事業(yè)用地的使用權(quán)、宅基地使用權(quán)。在現(xiàn)行法律、法規(guī)以及實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)并列而獨(dú)立存在的，該種處理方式是不妥當(dāng)?shù)?，因?yàn)閮烧卟o(wú)本質(zhì)區(qū)別。

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的產(chǎn)物，是農(nóng)民作為集體土地所有人之一份子所應(yīng)獲得的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，是他們就業(yè)和獲得生活來(lái)源的法律手段，也是農(nóng)民生存權(quán)內(nèi)容的體現(xiàn)。該權(quán)利是國(guó)家政策、法律規(guī)范的重點(diǎn)。在我國(guó)南方不少地區(qū)存在著自留山使用權(quán)，其是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種特殊形式，該權(quán)利主要因客體的特殊性而形成不同于一般的以農(nóng)業(yè)耕作為目的的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。就農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，存在兩種情況：一是權(quán)利的自主行使問(wèn)題；二是無(wú)地農(nóng)民對(duì)享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期盼。隨著法律、政策對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的日益強(qiáng)化和農(nóng)民法律意識(shí)的提高，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的認(rèn)識(shí)更明確。同時(shí)，外在社會(huì)環(huán)境也在改善，村集體和基層政府對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自主性的認(rèn)可程度大大提升，法律上的保護(hù)也更為有效。但如何使未承包土地的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題，仍然是實(shí)踐中的一大難題。

關(guān)于宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)注意到其是對(duì)農(nóng)民居住環(huán)境的保障，也具有農(nóng)民生存權(quán)的內(nèi)容。對(duì)于農(nóng)民而言，該權(quán)利是如此理所當(dāng)然和必需，以至于法律所規(guī)定的一些審批程序都在實(shí)踐中被都被打了折扣，引發(fā)了“一戶多宅”、宅基地使用權(quán)取得根據(jù)多元化、“地下流轉(zhuǎn)”等諸多問(wèn)題。

除上述權(quán)利類(lèi)型外，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地還享有若干派生性權(quán)利，如征收補(bǔ)償權(quán)、社會(huì)保障權(quán)和農(nóng)民的社員權(quán)等。征收補(bǔ)償權(quán)是在土地征收中，農(nóng)民享有國(guó)家對(duì)其公平補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。為使農(nóng)民充分享有征地補(bǔ)償權(quán)，并保障征地補(bǔ)償權(quán)的實(shí)現(xiàn)，抵制征收權(quán)的濫用，應(yīng)賦予農(nóng)民參與協(xié)商、談判的權(quán)利以及參與形成合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。關(guān)于社會(huì)保障權(quán)，農(nóng)民表達(dá)出強(qiáng)烈的需求。而健全的社會(huì)保障的建立，首先需要解決的就是資金問(wèn)題。由于在農(nóng)村社會(huì)，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)力處于虛無(wú)狀態(tài)；農(nóng)戶自身經(jīng)濟(jì)能力十分有限，故要完善農(nóng)民的社會(huì)保障水平，必須借助外力，因此，現(xiàn)實(shí)要求國(guó)家成為建立社會(huì)保障制度的主導(dǎo)力量。可見(jiàn)，基于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、基礎(chǔ)性特點(diǎn)，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家享有請(qǐng)求提供一定社會(huì)保障資金的權(quán)利。此外，農(nóng)民作為集體組織的成員，其還享有社員權(quán)，通過(guò)社員權(quán)的行使，農(nóng)民參與到集體事務(wù)的決策，分享集體的收益。不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的社員權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織糾纏不清，盡管《物權(quán)法》對(duì)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的組織進(jìn)行了規(guī)范，但其實(shí)效還有待檢驗(yàn)。

第二，集體作為主體。

根據(jù)法律的規(guī)定，集體是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，但從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)的運(yùn)行狀況來(lái)看，集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中出現(xiàn)了主體虛位、錯(cuò)位，保護(hù)不夠全面等問(wèn)題。而且，由于受到以物的“利用”為中心代替以物的“所有”為中心的思潮的影響，出現(xiàn)了淡化所有權(quán)的趨勢(shì)，這對(duì)作為農(nóng)地所有權(quán)主體的集體利益的保護(hù)十分不利。

土地使用權(quán)是以集體所有的土地為基礎(chǔ)而設(shè)立的，故農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法享有相應(yīng)的收益。由于我國(guó)土地資源極為稀缺，不管以何種形式占用土地，除經(jīng)集體土地所有權(quán)人同意外，還必須經(jīng)土地管理部門(mén)批準(zhǔn)。即使對(duì)于具有生存權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)，也應(yīng)當(dāng)考慮適應(yīng)根據(jù)所有權(quán)的法律屬性和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，建立農(nóng)村宅基地有償使用制度，這樣不但利于集體資金的籌集，有助于提高土地的利用效率，也是宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)的必要條件。同時(shí)，確立集體對(duì)于宅基地使用權(quán)人的收益權(quán)，可以加速農(nóng)村宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)制度的改革，健全土地利用規(guī)劃和宅基地使用權(quán)管理體制，從而使農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市建設(shè)用地使用權(quán)被同等對(duì)待，還農(nóng)村宅基地使用權(quán)于應(yīng)有的法律地位。

集體對(duì)土地享有收益權(quán)，既表現(xiàn)為設(shè)定土地使用權(quán)時(shí)可收取租金，也表現(xiàn)為在國(guó)家征收時(shí)獲得合理的補(bǔ)償，同時(shí)，還表現(xiàn)為可以設(shè)定擔(dān)保物權(quán)。

第三，國(guó)家作為主體。

在農(nóng)地方面，國(guó)家擁有對(duì)農(nóng)村集體土地的征收權(quán)。在現(xiàn)行法律制度之下，此權(quán)力的行使極易導(dǎo)致集體和農(nóng)民權(quán)益受到侵害而成為農(nóng)地征收的犧牲品。因此，國(guó)家征收權(quán)作為公權(quán)力在行使過(guò)程中應(yīng)在實(shí)體、程序方面受到嚴(yán)格限制。另外，為了維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，國(guó)家還有實(shí)行土地用途管制、編制土地利用總體規(guī)劃等權(quán)力。

綜上所述，農(nóng)地權(quán)利體系包含以下層次與內(nèi)容：土地所有權(quán)為第一層次。農(nóng)地使用權(quán)、土地收益權(quán)、征地補(bǔ)償權(quán)為第二層次。取得土地收益的權(quán)利，如收取地租。農(nóng)地使用權(quán)包括農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)雖屬第二層次，但都有征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。因以土地為生的農(nóng)民難以承擔(dān)起建立較高層次的社會(huì)保障的能力，故政府和社會(huì)有義務(wù)加以扶持，尤其是在征收土地時(shí)，國(guó)家更是責(zé)無(wú)旁貸。當(dāng)然，這些權(quán)利是農(nóng)地權(quán)利體系的主體部分，處于體系的中心，除此之外，整個(gè)權(quán)利體系內(nèi)的各種權(quán)利作為實(shí)體性權(quán)利，還必須輔之以相關(guān)程序性權(quán)利。

2、權(quán)利本位下的權(quán)利構(gòu)成要素之齊備化

（1）關(guān)于權(quán)利主體。農(nóng)地法律關(guān)系涉及國(guó)家、集體和農(nóng)民三方主體。因每一方的權(quán)利、義務(wù)及行使相互影響，故理清、理順三者的關(guān)系是解決相關(guān)問(wèn)題的一個(gè)前提條件。由于“集體”不是一個(gè)準(zhǔn)確的法律術(shù)語(yǔ)，因此，充實(shí)虛化的農(nóng)地所有權(quán)主體具有重要意義，其主要表現(xiàn)為提高農(nóng)民的參與能力，以增強(qiáng)抵抗公權(quán)力濫用的能力。具體而言，其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為完善農(nóng)民作為集體成員對(duì)土地所有權(quán)的行使問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，在農(nóng)民集體土地所有權(quán)的支配問(wèn)題上，之所以鄉(xiāng)、村干部能夠越俎代庖，肆意“尋租”，就是因?yàn)樵谥贫壬衔茨軐?shí)現(xiàn)農(nóng)民集體實(shí)在化，相反，“農(nóng)民集體”卻被抽象化了。要有效地解決農(nóng)民集體土地所有權(quán)的保護(hù)，應(yīng)在制度上解決“農(nóng)民集體”意志的歸屬和意志的表達(dá)程序，也就是要確立農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使方式。農(nóng)民集體所有權(quán)之行使必須真正體現(xiàn)該集體全體成員的意志，而不應(yīng)被個(gè)別人、個(gè)別組織所操縱。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上，如何保證每個(gè)成員特別是婦女公平享有承包權(quán)益是一個(gè)棘手的問(wèn)題。而《農(nóng)地承包法》第30條的規(guī)定具有不可操作性，在權(quán)利主體的設(shè)定上存在缺陷。故亦有必要對(duì)這些法律規(guī)范進(jìn)行修訂。

（2）關(guān)于權(quán)利內(nèi)容?；谕恋毓兄频奶匦裕r(nóng)地所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)鞣N土地利用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)利益，應(yīng)當(dāng)允許在法律限定的條件下自由有序的流轉(zhuǎn)，以充分保障權(quán)利人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，根據(jù)具體農(nóng)地權(quán)利的類(lèi)型差異，應(yīng)賦予其相應(yīng)的配套權(quán)利。

總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)地上權(quán)利構(gòu)成了一個(gè)豐富的權(quán)利體系，由于該體系的構(gòu)建源于實(shí)踐，故其將隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷變化。我們既要從權(quán)利構(gòu)造、運(yùn)行及救濟(jì)這個(gè)實(shí)踐的邏輯展開(kāi)較為抽象的宏觀探討，同時(shí)也離不開(kāi)就各具體權(quán)利的不同運(yùn)行階段進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。

三、農(nóng)地權(quán)利的運(yùn)行機(jī)制

無(wú)論從我國(guó)現(xiàn)行法律體系中的規(guī)定考察，還是從現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)地權(quán)利實(shí)際存在的運(yùn)作樣態(tài)分析，農(nóng)地權(quán)利的運(yùn)行都涉及到國(guó)家、集體、農(nóng)戶三個(gè)法律主體和一個(gè)村民委員會(huì)的復(fù)雜聯(lián)絡(luò)。圍繞著農(nóng)地的占有、使用、收益和處分，擁有“公”的權(quán)威的國(guó)家、作為虛擬農(nóng)地所有權(quán)主體的集體、作為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理人的村民委員會(huì)和擁有雙重身份的農(nóng)戶之間存在著利益博弈關(guān)系。鑒于農(nóng)地權(quán)利之多樣性，故根據(jù)運(yùn)行中的階段性特點(diǎn)，從農(nóng)地所有權(quán)歸屬、農(nóng)地利用權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)地征收、征用和農(nóng)地行政管理制度六個(gè)層面對(duì)我國(guó)農(nóng)地權(quán)利法律制度的實(shí)際運(yùn)行機(jī)制狀態(tài)進(jìn)行體系化的分析、研究。

1、農(nóng)地所有權(quán)運(yùn)行模式：從公權(quán)主導(dǎo)回歸私權(quán)自主

（1）農(nóng)地所有權(quán)公權(quán)化的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制背離了其私權(quán)屬性。根據(jù)民法理論，農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)原本是一種排他性的私權(quán)，在民事法律關(guān)系中，國(guó)家、集體和農(nóng)戶的法律地位是平等的，任何一方都不得隨意強(qiáng)行介入甚至剝奪其他主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)。然而，雖然農(nóng)民集體是農(nóng)地所有權(quán)的主體，但其如何行使所有權(quán)卻是法律上的漏洞，也是實(shí)踐中的難題，因此，法律專(zhuān)門(mén)規(guī)定了農(nóng)地所有權(quán)的行使主體，即主要是作為村民自治組織的村民委員會(huì)，而此種情形下，村民委員就具有了公私雙重角色：一方面它是國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)最低層級(jí)的代表人或人，相對(duì)于國(guó)家時(shí)，以弱者的身份出現(xiàn)；另一方面它也是農(nóng)地所有權(quán)主體的代表人或人，相對(duì)于農(nóng)戶時(shí)，又以強(qiáng)者的身份出現(xiàn)。這樣在農(nóng)地所有權(quán)的運(yùn)行過(guò)程中，農(nóng)地的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制呈現(xiàn)出了公權(quán)化的色彩，因此，以法律的形式明確集體所有權(quán)的私權(quán)主體地位及其所有權(quán)的運(yùn)作程序是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的當(dāng)務(wù)之急。

（2）農(nóng)地所有權(quán)回歸其私權(quán)的運(yùn)作機(jī)制有其現(xiàn)實(shí)性。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)村集體的職能日趨式微，是在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下村集體缺乏對(duì)農(nóng)民的影響力導(dǎo)致的。在“國(guó)家”與“集體”的認(rèn)同感上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。而且，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)民集體還是有較高的認(rèn)同感的，因此，解決問(wèn)題的關(guān)建是應(yīng)該思考在立法設(shè)計(jì)上如何克服“集體所有”的缺陷。從更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的角度看，不管農(nóng)戶表現(xiàn)出的“個(gè)人”取向，還是“集體”取向，其實(shí)折射出的是農(nóng)地所有權(quán)回歸其私權(quán)的運(yùn)作機(jī)制有其現(xiàn)實(shí)性。

（3）立法明確界定農(nóng)民集體獨(dú)立的私法地位，構(gòu)建理想的農(nóng)地所有權(quán)行使主體。我國(guó)現(xiàn)行立法未對(duì)農(nóng)民集體的獨(dú)立民事主體資格作出規(guī)定，既然農(nóng)民集體是憲法確立的農(nóng)地所有權(quán)主體，立法就應(yīng)賦予其一種獨(dú)立的民事主體資格，這樣在與國(guó)家的利益博弈中，農(nóng)民集體才更有力量和國(guó)家平等相處，并更加充分地保護(hù)農(nóng)戶的利益。此外，只有構(gòu)建出合理的農(nóng)地所有權(quán)行使主體，使其在進(jìn)行民事活動(dòng)時(shí)剝離“公權(quán)”化彩色，才能使農(nóng)民集體既能夠在面對(duì)國(guó)家時(shí)不會(huì)“示弱”；在面對(duì)農(nóng)戶時(shí)也不會(huì)“示強(qiáng)”。

2、農(nóng)地利用權(quán)：從債權(quán)走向物權(quán)

農(nóng)地利用權(quán)是通過(guò)農(nóng)地所有權(quán)主體自己對(duì)農(nóng)地的利用，或者農(nóng)地所有權(quán)主體將農(nóng)地使用權(quán)讓與他人利用來(lái)實(shí)現(xiàn)的。以集體的形式經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的方式屬于前者，目前我國(guó)仍然存在這種方式，但自改革開(kāi)放后，農(nóng)民集體更多的是通過(guò)后者來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用的權(quán)利的。出讓農(nóng)地使用權(quán)又分為兩種情況：將農(nóng)地使用權(quán)讓與集體內(nèi)部的成員，或?qū)⑥r(nóng)地使用權(quán)租賃給集體成員以外的主體，并收取租金。目前在我國(guó)最典型、最普遍的做法是第一種情況。

（1）農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化過(guò)程：保護(hù)農(nóng)民利益。在改革開(kāi)放后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，由于諸多原因，農(nóng)民相對(duì)于農(nóng)地的所有權(quán)主體，始終處于弱勢(shì)地位，使得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)始終處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。黨和政府認(rèn)識(shí)到上述問(wèn)題的嚴(yán)重性以后，以立法和政策的形式進(jìn)行了修正，其具體的反映即“農(nóng)地承包期30年不變”和“增人不增地，減人不減地”等規(guī)定。在《物權(quán)法》通過(guò)以前，我國(guó)試圖以此強(qiáng)化農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性，使農(nóng)戶與農(nóng)民集體處于平等的法律地位，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。然而，在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化過(guò)程中，法律規(guī)定、黨和政府推行的此種“利民政策”并未得到農(nóng)戶的理解和集體的嚴(yán)格實(shí)施。

（2）農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)效力強(qiáng)化：物權(quán)化。一般認(rèn)為，農(nóng)地承包期限越長(zhǎng)，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性體現(xiàn)得越充分，但調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)戶對(duì)土地承包期限的長(zhǎng)短有著相互矛盾的心理，即農(nóng)戶既想承經(jīng)營(yíng)包地使用權(quán)保持穩(wěn)定，又想在增加人口時(shí)隨之增加土地。因此，應(yīng)當(dāng)重視保持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性，但穩(wěn)定性不一定意味著必須規(guī)定較長(zhǎng)的承包期限。而且只要規(guī)定在一般情形下，土地承包期限屆滿時(shí)可自動(dòng)續(xù)期。這樣就可能通過(guò)保持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性，最終實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期性。至于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，法律不應(yīng)過(guò)多強(qiáng)行干預(yù)，而應(yīng)由承包經(jīng)營(yíng)人自己去選擇，這是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)使然。

（3）農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)人對(duì)農(nóng)地所有人應(yīng)履行必要義務(wù)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自然能對(duì)抗農(nóng)民集體，不過(guò)，根據(jù)物權(quán)法原理，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地所有權(quán)人須盡一定的義務(wù)。如根據(jù)雙方法律地位的平等性，農(nóng)地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)享有因設(shè)定農(nóng)地使用權(quán)而應(yīng)取得的收益，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人支付租金是其取得農(nóng)地承包權(quán)的前提?，F(xiàn)行法律沒(méi)有明確賦予農(nóng)地所有權(quán)人在發(fā)包土地時(shí)收取土地使用費(fèi)的權(quán)利，但根據(jù)調(diào)查結(jié)果，很多村公益事業(yè)資金枯竭，如果立法只考慮到農(nóng)戶的雙重身份就忽視了其對(duì)農(nóng)民集體的必要義務(wù)，將走向另一個(gè)極端，很難說(shuō)是公平合理。當(dāng)然，對(duì)農(nóng)民集體收取的租金的使用應(yīng)當(dāng)有制度保障。

3、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)：方式多元，流轉(zhuǎn)順暢、形式規(guī)范

（1）農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式應(yīng)多元化?！段餀?quán)法》已將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為物權(quán)，這樣農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本應(yīng)該可以采用適合于物權(quán)的一切方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但《物權(quán)法》卻仍固守原有法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式，實(shí)為不當(dāng)。從民法理論上分析，法律應(yīng)當(dāng)通過(guò)技術(shù)設(shè)計(jì)，在不影響公共利益的前提下，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各種流轉(zhuǎn)方式均在考慮之列。

（2）立法設(shè)計(jì)應(yīng)有利于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的順暢。從我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序的規(guī)定來(lái)看，有些規(guī)定既有悖于物權(quán)法的基本原理，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率要求，如轉(zhuǎn)讓要經(jīng)發(fā)包人同意，轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)方式須備案等。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，所有權(quán)主體并不針對(duì)特定的某個(gè)承包經(jīng)營(yíng)人，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了變動(dòng)，只須由新的承包經(jīng)營(yíng)人去履行相應(yīng)的義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任即可，故怎樣流轉(zhuǎn)應(yīng)由轉(zhuǎn)讓人與受讓人約定，與所有權(quán)人無(wú)涉，所以，上述規(guī)定徒增轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的障礙，也沒(méi)有得到農(nóng)戶的認(rèn)同，應(yīng)予于取消。

（3）為能夠促進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的因素的產(chǎn)生提供、創(chuàng)造機(jī)會(huì)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化只是其能夠安全、穩(wěn)定流轉(zhuǎn)的前提和保障，而承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否大量進(jìn)入流轉(zhuǎn)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策預(yù)期和立法預(yù)期，還取決于多種因素的制約。調(diào)查結(jié)果表明，影響農(nóng)戶是否流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的因素主要有兩個(gè)：一是土地收入不是主要生活來(lái)源；二是土地流轉(zhuǎn)的收入較高。在具備前者的條件下，會(huì)把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶為44.58%，在具備后者的條件下，會(huì)把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶為35.02%，因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的規(guī)?；l(fā)展，一方面要為農(nóng)戶生活擺脫過(guò)渡依賴土地提供和創(chuàng)造機(jī)會(huì)；另一方面也要提高農(nóng)民土地的收益，否則承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以大量流動(dòng)起來(lái)。

（4）應(yīng)加強(qiáng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式規(guī)范的實(shí)施。目前我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式主要是轉(zhuǎn)包和互換，法律規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采用轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)法律的規(guī)定沒(méi)有得到很好的實(shí)施，農(nóng)戶主要通過(guò)口頭形式來(lái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于口頭形式流轉(zhuǎn)使得解決糾紛時(shí)難以取證，糾紛難以得到合理解決，容易滋生隱患，因而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范性意義的宣傳，使農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到其重要性。

4、宅基地使用權(quán)之運(yùn)行機(jī)制

宅基地使用權(quán)的運(yùn)行一般包括宅基地的使用和流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面：

（1）完善宅基地立法，強(qiáng)化宅基地的規(guī)范使用。宅基地使用權(quán)是村民基于其村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而擁有的法定性權(quán)利。但根據(jù)調(diào)查，在宅基地的使用過(guò)程中，有一個(gè)很突出的問(wèn)題是大量宅基地被改作工商業(yè)用地的現(xiàn)象很?chē)?yán)重。根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，除經(jīng)依法批準(zhǔn)興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公益事業(yè)或公共實(shí)施及村民建房所需土地可以使用農(nóng)民集體所有土地外，其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，只能申請(qǐng)使用國(guó)有土地。農(nóng)民個(gè)體工商戶人手不足，資金單薄，既沒(méi)有精力來(lái)履行手續(xù)繁瑣的國(guó)有土地出讓手續(xù)，更無(wú)財(cái)力支付昂貴的國(guó)有土地出讓金來(lái)取得建設(shè)用地使用權(quán)?？梢?jiàn)，在急于拓展稅源彰顯政績(jī)的基層官員的默許甚至“牽線搭橋”下，部分不愿一輩子只耕作“一畝三分地”的農(nóng)民便“欺上不瞞下”的將以宅基地名義取得的土地改作了工商業(yè)用地成為必然。

（2）順應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，取消宅基地使用權(quán)的限制條件。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指宅基地使用權(quán)人將其宅基地使用權(quán)通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式讓與他人使用的一系列交易行為。據(jù)我們調(diào)查，宅基地使用權(quán)“地下流轉(zhuǎn)”盛行，這種現(xiàn)象源于我國(guó)現(xiàn)行法律不符合生活要求的規(guī)定。各種對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到限制，雖然使可受讓的對(duì)象大為縮減，但其引發(fā)的后果是，一方面有購(gòu)房需求的人無(wú)權(quán)購(gòu)買(mǎi)宅基地使用權(quán)；另一方面，有權(quán)受讓宅基地使用權(quán)的具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民能無(wú)償?shù)厣暾?qǐng)到宅基地，而不愿意購(gòu)買(mǎi)他人住宅地。因此，農(nóng)民要么低價(jià)出賣(mài)或閑置其宅基地，要么與城鎮(zhèn)居民“地下交易”其宅基地。無(wú)論上述那種結(jié)果都是抱著良好愿望的農(nóng)地制度制定者們所不愿看到，前種結(jié)果要么損害了農(nóng)民的利益，要么造成土地資源的極大浪費(fèi)；而后種行為和結(jié)果不受法律保護(hù)，雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能依據(jù)上述規(guī)定，判定此項(xiàng)交易無(wú)效，這在一定程度上損害了買(mǎi)方的利益，助長(zhǎng)了村民在處理宅基地流轉(zhuǎn)案件上的無(wú)理行為。其結(jié)果是農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種民事權(quán)利的性質(zhì)沒(méi)有得到徹此?？梢?jiàn)，考慮我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，合理規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是必然的趨勢(shì)。

5、農(nóng)地征收征用、征用法律制度之運(yùn)行

（1）農(nóng)地征收征用應(yīng)從單一制走向二元制。我國(guó)在農(nóng)地征收征用過(guò)程中引發(fā)了不少矛盾和沖突，影響了社會(huì)的穩(wěn)定與安全，而問(wèn)題的根源在于國(guó)家壟斷了農(nóng)地所有權(quán)的交易市場(chǎng)，剝奪了農(nóng)地所有權(quán)主體對(duì)農(nóng)地的最終處分權(quán)。要改變這種狀況，首先必須限制國(guó)家權(quán)力，賦予農(nóng)民集體真正所有權(quán)人的資格和能力，使其在農(nóng)地的交易中能與國(guó)家真正處于平等地位。在此基礎(chǔ)上，界定區(qū)分公益用地和商業(yè)用地，然后規(guī)定國(guó)家只能是公益用地交易的一方當(dāng)事人；涉及商業(yè)用地的交易，由農(nóng)民所有權(quán)主體直接平等地與用地人談判，這是農(nóng)地在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下獲得合理對(duì)價(jià)的制度前提。

（2）農(nóng)地征收征用之運(yùn)作均應(yīng)關(guān)注婦女權(quán)益保護(hù)。無(wú)論在公益目的的國(guó)家征收征用中，還是在商業(yè)用地的農(nóng)地交易中，出讓農(nóng)地的農(nóng)民集體作為農(nóng)地所有權(quán)應(yīng)獲得出讓農(nóng)地所有權(quán)的對(duì)價(jià)收益，而農(nóng)戶作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有人應(yīng)獲得出讓農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)價(jià)收益。在支付和分配出讓農(nóng)地的對(duì)價(jià)收益時(shí)，要考量到農(nóng)戶因失去農(nóng)地而帶來(lái)的一系列問(wèn)題，如對(duì)農(nóng)地承包權(quán)的公平補(bǔ)償、農(nóng)民的失地保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等，其中尤其要關(guān)注婦女權(quán)益的保護(hù)。

6、農(nóng)地行政管理法律制度之運(yùn)行

（1）農(nóng)地行政管理制度運(yùn)行的核心在于建立科學(xué)、合理和完善的登記制度。國(guó)家對(duì)農(nóng)地的行政管理經(jīng)歷了從依賴基層政府和農(nóng)村自治組織的管理發(fā)展為專(zhuān)門(mén)在各級(jí)政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)部門(mén)機(jī)關(guān)進(jìn)行管理的轉(zhuǎn)化，各級(jí)土地管理部門(mén)主要以審批、登記、備案、違法用地處罰等手段為媒介，具體實(shí)施對(duì)農(nóng)地利用使用情況的監(jiān)督檢查管理。就農(nóng)地的國(guó)家行政管理手段而言，農(nóng)地登記無(wú)疑處于核心地位。這是國(guó)家加強(qiáng)對(duì)土地的管理，同時(shí)保護(hù)權(quán)利人對(duì)土地的合法權(quán)益提供了充足的農(nóng)地信息支撐和判斷依據(jù)。就農(nóng)地權(quán)屬登記來(lái)說(shuō)，我國(guó)主要有農(nóng)地所有權(quán)登記、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記和宅基地使用權(quán)登記。前者因許多前提條件制約和技術(shù)上障礙，現(xiàn)僅徒具形式；關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記和頒發(fā)證書(shū)，已制訂了《農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》予以規(guī)范，從調(diào)查情況來(lái)看，有近2/3的農(nóng)戶領(lǐng)到經(jīng)營(yíng)證，表明承包權(quán)的登記制度得到了較好實(shí)施，但也有相當(dāng)一些農(nóng)戶沒(méi)有領(lǐng)到。因此，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記和發(fā)證，仍需加強(qiáng)。

（2）農(nóng)地登記法律制度有效運(yùn)作的關(guān)鍵在于提高登記工作人員的素質(zhì)。農(nóng)地登記是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法律行為，其業(yè)務(wù)性、政策性、技術(shù)性和責(zé)任性要求都很強(qiáng)，不僅要求土地登記人員熟悉有關(guān)法律法規(guī)和歷年來(lái)的政策變化，了解用地報(bào)批的程序和要求，還要掌握地籍測(cè)量知識(shí)和計(jì)算機(jī)的應(yīng)用。而我國(guó)的土地登記制度實(shí)施時(shí)間還不長(zhǎng)，從事土地登記工作的政府工作人員，大多數(shù)沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的系統(tǒng)的訓(xùn)練，他們對(duì)土地登記的理解大多建立在自己工作經(jīng)驗(yàn)的積累上，而且他們?cè)谕恋毓芾聿块T(mén)的工作職責(zé)并不是單一的土地登記，而是承擔(dān)了土地管理的多個(gè)職能，因此，必須對(duì)登記工作人員的素質(zhì)予于強(qiáng)化和提高。

四、農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)

有權(quán)利必有救濟(jì)。在權(quán)利的歸屬、運(yùn)行過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)都離不開(kāi)及時(shí)、充分和有效的救濟(jì)。對(duì)于任何權(quán)利的救濟(jì)無(wú)非是對(duì)受害人提供一種新的權(quán)利，因此，所謂權(quán)利救濟(jì)的方式簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是賦予新的權(quán)利，農(nóng)地權(quán)利的救濟(jì)也是如此。

1、實(shí)體上的農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)

在我國(guó)立法上，對(duì)于農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)采用的是民事、行政、刑事等多元化的救濟(jì)手段，這在《土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》、《農(nóng)地承包法》等法律中有明確的反映。但應(yīng)注意：三種法律手段各有優(yōu)劣，如民事手段靈活卻因強(qiáng)制力不足而缺乏效率，行政、刑事手段雖具強(qiáng)制力而比較效率卻又陷于僵化，且還使人常生過(guò)度干預(yù)市民社會(huì)、破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的擔(dān)心，故三者之間不能相互替代；因私法和公法理念的差異，在用行政、刑事手段對(duì)農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)時(shí)，須考慮實(shí)在法中有無(wú)明確規(guī)定，不能借口對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)或?qū)r(nóng)民權(quán)利進(jìn)行保障而僭越法治原則；同時(shí)，在私法領(lǐng)域?qū)r(nóng)地權(quán)利提供救濟(jì)時(shí)，需正確對(duì)待公法中的禁止性規(guī)定的影響。

現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)地權(quán)利的行政、刑事救濟(jì)主要是以對(duì)作為權(quán)利客體的土地進(jìn)行保護(hù)的方式間接體現(xiàn)的，鮮見(jiàn)對(duì)侵害農(nóng)地權(quán)利的行為的直接制裁性規(guī)定。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于避免公共權(quán)力對(duì)私法領(lǐng)域的自主運(yùn)行做成不利影響，但在國(guó)家對(duì)民事領(lǐng)域干預(yù)已經(jīng)正當(dāng)化并且農(nóng)地權(quán)利運(yùn)行并非完全具備意思自治的基礎(chǔ)的情況下，對(duì)農(nóng)地權(quán)利的直接的行政和刑事救濟(jì)仍然十分必要。而且，因民事手段強(qiáng)制性差并且效率較低，這對(duì)于侵害農(nóng)地權(quán)利的侵權(quán)人特別是在土地承包合同中處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的發(fā)包人，根本不能構(gòu)成足夠的約束，故對(duì)特定事項(xiàng)運(yùn)用行政甚至刑事手段規(guī)制就非常迫切。

農(nóng)地權(quán)利的民事救濟(jì)應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的權(quán)利類(lèi)型分別考慮。在我國(guó)的法律體系中，農(nóng)地所有權(quán)在私法領(lǐng)域的作用空間非常有限，承擔(dān)私有制國(guó)家土地所有權(quán)職能的，在我國(guó)則相當(dāng)于各種用益物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。在所有權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)的情況下，農(nóng)地所有權(quán)糾紛的表現(xiàn)形式就非常有限，典型的就只有兩種：土地所有權(quán)邊界糾紛和土地征用糾紛。因?yàn)橥恋厮袡?quán)范圍與村行政邊界重合并由后者決定，因此土地所有權(quán)糾紛也就同時(shí)屬于村與村的邊界糾紛而在邊界糾紛解決的程序中一并解決。就農(nóng)地所有權(quán)之外的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生的糾紛，主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)，作為擔(dān)保物權(quán)的抵押權(quán)以及作為債權(quán)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的糾紛，仍可適用傳統(tǒng)民法對(duì)侵害物權(quán)提供物權(quán)法上和侵權(quán)法上的救濟(jì)，以及對(duì)侵害債權(quán)提供債權(quán)法上的救濟(jì)。需要考慮的是農(nóng)地權(quán)利的私法救濟(jì)的個(gè)性，即與其他同一類(lèi)型的權(quán)利相比較而具備的獨(dú)特的救濟(jì)方式。從社會(huì)學(xué)角度考察，農(nóng)地權(quán)利侵害行為確實(shí)具有不同于其他財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害的特點(diǎn)，并對(duì)救濟(jì)方式以及救濟(jì)程序的選擇都可能產(chǎn)生影響。

由我國(guó)農(nóng)地法律制度所決定，農(nóng)地侵害行為主要發(fā)生于熟人之間。這顯然不同于作為民法建立的基本認(rèn)識(shí)的“陌生人社會(huì)”。在陌生人社會(huì)中，人們對(duì)交易狀況是受善意推定制度保護(hù)的，即如不能舉證證明當(dāng)事人為惡意，則推定其為善意；而在熟人社會(huì)特別是相對(duì)封閉的環(huán)境下，人們對(duì)交易狀況特別是外部特征比較明顯的交易客體則不能受善意推定制度的保護(hù)，甚至一定情況下還應(yīng)推定為惡意，須由當(dāng)事人證明其善意?！段餀?quán)法》第129條之所以采登記對(duì)抗主義就考慮有熟人社會(huì)特點(diǎn)，立法者認(rèn)為該規(guī)定符合中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際，一是農(nóng)民承包的是本集體的土地，聚集而居的農(nóng)戶對(duì)承包地的情況相互了解；二是互換限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，農(nóng)戶向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人轉(zhuǎn)讓的情況也比較了解。但這種規(guī)定顯然也對(duì)“善意”的認(rèn)定產(chǎn)生了影響，在對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)時(shí)，如何認(rèn)定善意，如何確定其標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任，如何適用善意取得與第三人侵害債權(quán)制度，其是否與傳統(tǒng)民法中理論保持一致，這些都是需要進(jìn)行認(rèn)真研究的內(nèi)容。

2、程序上的農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)

程序上的農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)受制于兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是統(tǒng)一的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，這些權(quán)利救濟(jì)機(jī)制系針對(duì)一般權(quán)利而設(shè)，體現(xiàn)了普遍性的權(quán)利救濟(jì)要求，如和解、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、信訪、訴訟等；二是農(nóng)地權(quán)利類(lèi)型，這些權(quán)利是具體化的權(quán)利，具有自己的個(gè)性，體現(xiàn)了權(quán)利的特殊性，在救濟(jì)機(jī)制上也要求有針對(duì)性的“具體權(quán)利具體救濟(jì)”。對(duì)于第一個(gè)方面各種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的特點(diǎn)及優(yōu)劣，屬于農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)制度討論的前提和基礎(chǔ)，但卻并非本文的重點(diǎn)，因此我們將著力點(diǎn)放在第二個(gè)方面。

在農(nóng)地權(quán)利的各種類(lèi)型中，土地所有權(quán)糾紛如前所述因涉及公共權(quán)力已經(jīng)為公法上的程序解決，并且該糾紛一般不直接涉及農(nóng)民的利益；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛主要發(fā)生在村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間以及同一村或集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間；宅基地糾紛主要發(fā)生在相鄰村民和本村村民之間；地役權(quán)糾紛一般發(fā)生在本村村民或者與雙方土地在地理上比較接近的農(nóng)民之間；抵押權(quán)糾紛不存在于家庭承包土地之上，而只涉及“四荒”土地；債務(wù)糾紛亦一般只發(fā)生在本村村民之間。綜合來(lái)看，農(nóng)地糾紛主要發(fā)生在熟人社會(huì)之中。受農(nóng)地權(quán)利糾紛的這一特點(diǎn)影響，其實(shí)際救濟(jì)機(jī)制運(yùn)作反應(yīng)出一定的特點(diǎn)。調(diào)查顯示，承包地糾紛的解決途徑中，全國(guó)平均19.13%為當(dāng)事人和解，67.19%為村委會(huì)調(diào)解，兩者合計(jì)達(dá)86.32%；另外，到人民法院訴訟的為1.09%，上訪的為1.56%，其他為6.53%.這樣的比例確實(shí)反映了農(nóng)民的想法。在對(duì)“你認(rèn)為采用哪種方式解決承包地糾紛最好”問(wèn)題的回答中，全國(guó)平均認(rèn)為當(dāng)事人和解的為30.02%，村委會(huì)調(diào)解的為54.28%，兩者合計(jì)達(dá)84.30%；另外，認(rèn)為到人民法院訴訟的為6.53%，上訪的為1.40%，其他為3.27%.顯然，熟人社會(huì)中的糾紛更多的由該社會(huì)本身去消解，而非直接求助于法律。

這里面涉及的主要問(wèn)題是，農(nóng)民自主解決糾紛的空間究竟有多大。我們認(rèn)為，除非涉及他人的利益或者社會(huì)公共利益，應(yīng)允許當(dāng)事人以和解或調(diào)解的方式解決其土地權(quán)利糾紛，應(yīng)當(dāng)最大限度的允許意思自治，這不僅不會(huì)對(duì)法治社會(huì)的形成造成負(fù)面影響，相反，在培養(yǎng)農(nóng)民對(duì)有意識(shí)的從事法律行為自己行為負(fù)責(zé)方面，都具有積極的意義。法律在這里要做的，只是如何使涉及他人的利益或者社會(huì)公共利益的內(nèi)容具體化，如何清晰和明確糾紛當(dāng)事人不得通過(guò)和解或調(diào)解機(jī)制處理的法律關(guān)系的類(lèi)型，在這方面，現(xiàn)行法的規(guī)定相當(dāng)粗糙，亟需改進(jìn)。

3、有關(guān)農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)的特殊類(lèi)型

除一般性的根據(jù)農(nóng)地權(quán)利類(lèi)型進(jìn)行救濟(jì)機(jī)制的分析，還有兩個(gè)視角必須予以關(guān)注：一是對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)利的特殊救濟(jì)；二是在更為廣闊的社會(huì)保障的視野來(lái)定位農(nóng)地權(quán)利的救濟(jì)。一切權(quán)利救濟(jì)歸根到底都是對(duì)權(quán)利主體的救濟(jì)，因此權(quán)利救濟(jì)過(guò)程中必須考慮主體的狀況；而在現(xiàn)代民法更注重實(shí)質(zhì)正義的背景之下，對(duì)作為弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)的婦女的權(quán)利及其救濟(jì)機(jī)制顯然有傾斜保護(hù)的必要。婦女在現(xiàn)實(shí)中、觀念上的弱勢(shì)以及因“從夫居”傳統(tǒng)導(dǎo)致的流動(dòng)使得關(guān)注婦女權(quán)利的救濟(jì)不僅在價(jià)值上而且在技術(shù)上都有其意義。

對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的救濟(jì)還涉及到社會(huì)保障問(wèn)題。實(shí)際上，因緣于農(nóng)地在實(shí)際上負(fù)載的為農(nóng)民提供基本生存資料的社會(huì)保障功能，對(duì)農(nóng)地權(quán)利的救濟(jì)必須作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)加以考慮。這方面最為典型的體現(xiàn)就是失地保險(xiǎn)制度，當(dāng)農(nóng)民的土地權(quán)利受到非人為的自然災(zāi)害的時(shí)候，其喪失的可能不僅僅是土地權(quán)利，更為重要的是對(duì)生活的保障，因此，單單依靠傳統(tǒng)民法提供的理論和規(guī)則無(wú)法在實(shí)質(zhì)上解決問(wèn)題，必須將其納入更為廣闊的社會(huì)保障的視野之中。

五、法律對(duì)策與建議

1、應(yīng)該構(gòu)建完善的農(nóng)地權(quán)利體系

農(nóng)地權(quán)利體系化不僅在于各個(gè)權(quán)利內(nèi)容上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和無(wú)矛盾，還在于農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效能的最大限度的發(fā)揮，不完善的農(nóng)地權(quán)利體系極有可能導(dǎo)致立法資源的浪費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)行法關(guān)于農(nóng)地權(quán)利的規(guī)定比較散亂，《土地管理法》、《農(nóng)地承包法》、《物權(quán)法》各自遵循不同的標(biāo)準(zhǔn)從不同的角度進(jìn)行各自為政的規(guī)定，前者側(cè)重于行政管理，后兩者則側(cè)重于私法保護(hù)，極不協(xié)調(diào)。但實(shí)際上，涉及農(nóng)地的權(quán)利一直就是橫跨公法、私法兩大領(lǐng)域，而兼及公權(quán)、私權(quán)兩種不同類(lèi)型。這就一方面要求農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建不能忽視任何一種類(lèi)型的權(quán)利，以致影響農(nóng)地功能的發(fā)揮；另一方面要求在公權(quán)和私權(quán)之間劃出清晰的界限，以明確各自的活動(dòng)空間。

2、以保護(hù)農(nóng)民利益為最高價(jià)值取向，妥善協(xié)調(diào)國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系

農(nóng)地法律關(guān)系涉及農(nóng)民、集體和國(guó)家三方主體，在特殊的國(guó)情以及農(nóng)民實(shí)際上處于三方主體中最弱勢(shì)一方的情形之下，農(nóng)地權(quán)利體系構(gòu)建更應(yīng)當(dāng)注重于保護(hù)農(nóng)民的利益，否則，農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建理論無(wú)論如何完美，也沒(méi)有實(shí)際意義。國(guó)家作為一方主體，在農(nóng)地利益關(guān)系中主要行使征收征用和行政管理的公權(quán)力。對(duì)于前者，立法應(yīng)當(dāng)明確的界定公共利益的范圍，區(qū)分公益性用地和商業(yè)性用地而設(shè)計(jì)不同程序，從而保障農(nóng)民的參與權(quán)；對(duì)于后者，應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)完善農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，明確權(quán)利人的權(quán)利義務(wù)范圍，以備進(jìn)行有效的監(jiān)督、檢查和管理。關(guān)于農(nóng)民集體的權(quán)利，主要涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是在土地所有權(quán)歸屬上應(yīng)當(dāng)在立法上明確農(nóng)民集體獨(dú)立的民事主體地位，通過(guò)限制國(guó)家權(quán)利介入農(nóng)地處分權(quán)使農(nóng)民集體成為真正的所有人，通過(guò)立法技術(shù)剝離農(nóng)地所有權(quán)行使的主體的公權(quán)化色彩，使其能夠真正代表農(nóng)民行使所有權(quán)；二是應(yīng)當(dāng)在立法上明確農(nóng)民與農(nóng)民集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系（不僅僅農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而已），否則，在社員與組織的關(guān)系上的不對(duì)等模式很容易使組織的運(yùn)作失去物質(zhì)基礎(chǔ)，從而陷于癱瘓，而這最終也不符合集體成員的利益。關(guān)于農(nóng)民權(quán)利，最重要的是在家庭承包的形式之下保障作為家庭成員的個(gè)人的農(nóng)地權(quán)利。

3、農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)采取公平優(yōu)先，兼顧效率的原則

農(nóng)地的功能具有多元性，既具有為農(nóng)民提供基本生存條件的社會(huì)保障功能，又因?qū)儆谏a(chǎn)資料而具有經(jīng)濟(jì)上的功能。因?yàn)槠渖鐣?huì)保障功能，所以要求土地分配（即承包）在所有的組織成員內(nèi)進(jìn)行，體現(xiàn)了公平的價(jià)值；又因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)上的功能，所以要求土地權(quán)利的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)注意最大限度的發(fā)揮土地資源的效益，體現(xiàn)了效率的價(jià)值。在當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一段時(shí)間之內(nèi)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴都不會(huì)從根本上得以緩解（雖然會(huì)減弱），因此農(nóng)地的社會(huì)保障功能較之于其經(jīng)濟(jì)上的功能應(yīng)當(dāng)處于優(yōu)先考慮的地位，相應(yīng)的，農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建也就應(yīng)當(dāng)更注重于公平原則。受此影響，農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建必須與農(nóng)村社會(huì)保障體系放在一起加以考慮，才不至于顧此而失彼。

4、農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)關(guān)注權(quán)利的保障和救濟(jì)

農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)關(guān)注權(quán)利的保障和救濟(jì)，對(duì)農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利本身也應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)地權(quán)利體系的范疇。沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利，同樣，沒(méi)有救濟(jì)制度的農(nóng)地權(quán)利體系也不能被認(rèn)為是完整的體系。在農(nóng)地權(quán)利體系構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)從程序和實(shí)體兩個(gè)角度分別出發(fā)，既要注重一般權(quán)利救濟(jì)機(jī)制在農(nóng)地權(quán)利制度中的運(yùn)用，又要注重于具有特別性質(zhì)的農(nóng)地權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制的選擇和創(chuàng)造；既注重于規(guī)范化的救濟(jì)機(jī)制，也要注重于農(nóng)民在意思自治指導(dǎo)之下的自主糾紛解決機(jī)制。另外，對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的對(duì)特定農(nóng)地權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制不完善或者救濟(jì)機(jī)制不足以完成其所負(fù)擔(dān)的救濟(jì)功能之時(shí)，應(yīng)當(dāng)類(lèi)型化研究和規(guī)定權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制。

5、應(yīng)考慮在立法中加入性別視角，切實(shí)保護(hù)婦女權(quán)益

農(nóng)民是弱勢(shì)群體，農(nóng)村婦女則又是其中的弱勢(shì)群體。在一些地方的農(nóng)村，村民委員會(huì)經(jīng)常利用所謂村規(guī)民約實(shí)施侵害婦女權(quán)益的行為，這一方面表明對(duì)村民自治的界限有加以明確的必要，另一方面也說(shuō)明在農(nóng)地權(quán)利方面，婦女的權(quán)益確實(shí)較之于男子更有可能受到侵害。在這方面，其突出的表現(xiàn)就是出嫁女的農(nóng)地權(quán)利很有可能在法律上或者在事實(shí)上既不能在娘家也不能在婆家獲得保障。有鑒于此，立法中應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地提供可操作性的規(guī)則。