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目錄

一、日本社會(huì)保障制度的特點(diǎn)與改革

（一）日本社會(huì)保障體制的若干特點(diǎn)

1．以國家立法為基礎(chǔ)，健全社會(huì)保障法律制度

2．社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行立法、行政、執(zhí)行、基金管理、監(jiān)督等

各機(jī)構(gòu)分立的管理體制和運(yùn)行機(jī)制

3．咨詢和民間協(xié)助制度

4．偏重于國家責(zé)任的混合型的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政結(jié)構(gòu)

5．年金保險(xiǎn)費(fèi)的修正積累制

（二）日本社會(huì)保障制度的問題與改革

1．影響日本社會(huì)保障制度的外部因素

2．日本社會(huì)保障制度改革的主要趨勢

二、日本社會(huì)保障制度對中國的若干啟示

1．社會(huì)保障的立法問題

2．社會(huì)保障的決策體制與管理體制

3．社會(huì)保障的財(cái)政結(jié)構(gòu)

4．社會(huì)保障體系平穩(wěn)運(yùn)行問題

5.突出重點(diǎn)、擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面

6．建立多層次的社會(huì)保障體系

[內(nèi)容簡介]中國社會(huì)保障體系建設(shè)面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會(huì)保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會(huì)保障基金受到的巨大壓力而陷入財(cái)務(wù)危機(jī)；資本市場發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險(xiǎn)；政府規(guī)避直接責(zé)任，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩；立法宗旨存在偏誤，立法層次較低、法律體系不健全，等等。中國的社會(huì)保障制度改革沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。本文從日本社會(huì)保障的體制層面著眼，選取若干對中國的現(xiàn)狀具有一定參考價(jià)值的體制性特征略加評述，并就日本社會(huì)保障制度面臨的危機(jī)及其成因、改革的基本趨勢等問題加以概述。繼而運(yùn)用國際比較的方法，對中國社會(huì)保障的體制性、結(jié)構(gòu)性問題加以分析；著重從社會(huì)保障的立法基礎(chǔ)、決策與管理體制、財(cái)政結(jié)構(gòu)、資金平衡，以及擴(kuò)大覆蓋率和建立多層次保障體系等方面論述了中國社會(huì)保障體系的制度性缺陷，并提出了相應(yīng)的政策建議。

*本文系中日兩國學(xué)者合作研究項(xiàng)目《中國社會(huì)保障的問題與展望》的子課題。該研究課題受是日本外務(wù)省資助的“中日兩國政府間2001年學(xué)者交流計(jì)劃”項(xiàng)目之一，由中國社會(huì)科學(xué)院、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的專家、學(xué)者（6人）與日本經(jīng)濟(jì)研究中心、野村證券的研究人員分工完成。本人作為中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)中心特邀研究員，負(fù)責(zé)本項(xiàng)子課題的研究。研究成果于2002年3月在日本東京研討會(huì)上交流、發(fā)表，并結(jié)集成冊，同年在日本以《中國社會(huì)保障改革の衝擊》（日文版）為書名出版發(fā)行（日本東京，勁草書屋，2002年11月15日版）。因本課題版權(quán)協(xié)議的限制，本文系首次在國內(nèi)發(fā)表。

中國自20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)歷著一場以建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化為目標(biāo)的深刻的社會(huì)變革。在這個(gè)過程中，原先在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的傳統(tǒng)社會(huì)保障體制由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變而解體。從90年代中期開始，中國政府努力探索并積極推進(jìn)建立全國統(tǒng)一、完善和規(guī)范的社會(huì)保障體系。這一階段的社會(huì)保障建設(shè)雖然取得了明顯的進(jìn)展，但也面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會(huì)保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會(huì)保障基金受到的巨大壓力而陷入財(cái)務(wù)危機(jī)；資本市場發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險(xiǎn)；多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩，發(fā)展很不平衡，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重；立法層次較低、法律體系不健全，等等。當(dāng)前，中國的社會(huì)保障制度改革正處在不斷深化和探索的過程中，它沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。

在戰(zhàn)后初期，日本即奠定了社會(huì)保障的法律基礎(chǔ)，并在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期積極推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的迅速發(fā)展。在社會(huì)保障制度的實(shí)施過程中，不斷充實(shí)和完善原有的制度，并根據(jù)不同的發(fā)展階段，對不適合社會(huì)變動(dòng)的制度和法律加以修改。當(dāng)前，日本的社會(huì)保障正面臨著經(jīng)濟(jì)景氣不振、人口和家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)、雇傭形態(tài)改變等因素的挑戰(zhàn)或考驗(yàn)，對經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期確立的現(xiàn)存社會(huì)保障體系實(shí)行改革或調(diào)整已勢在必行。

目前，中日兩國都面臨著社會(huì)保障制度改革的艱巨而迫切的任務(wù)，雖然兩國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件各異，社會(huì)保障的發(fā)展層次、水平懸殊，導(dǎo)致社會(huì)保障危機(jī)的歷史成因亦盡不相同，然而對各自的特殊性加以抽象即可觀察到，兩者無論在形式上還是在內(nèi)容上均具有一定的同構(gòu)性，它源自于社會(huì)保障的基本屬性及其共同的社會(huì)歷史作用。正是由于這種同構(gòu)性的存在，使得中日兩國的社會(huì)保障制度的比較和相互借鑒不僅具有可行性，而且具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、日本社會(huì)保障制度的特點(diǎn)與改革

（一）日本社會(huì)保障體制的若干特點(diǎn)

從日本社會(huì)保障制度50余年的發(fā)展歷史中，可歸納出諸多具有重要意義的經(jīng)驗(yàn)或特征，這些經(jīng)驗(yàn)和制度特征對于中國社會(huì)保障制度的發(fā)展不無啟迪或借鑒意義。本文僅從體制的層面著眼，選取若干對中國的現(xiàn)狀具有一定參考價(jià)值的體制性特征略加評述。

1．以國家立法為基礎(chǔ)，健全社會(huì)保障法律制度

日本是個(gè)注重依法治理社會(huì)的國家，每一項(xiàng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度的出臺(tái)，均有嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序，社會(huì)保障制度的建立亦是如此。戰(zhàn)后社會(huì)保障體系的形成和發(fā)展過程，即是相關(guān)法律不斷完備、充實(shí)的過程。日本現(xiàn)行的有關(guān)社會(huì)保障的法律，絕大部分是在戰(zhàn)后的前20年間（即經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和高速增長時(shí)期）制定或修訂的，它們作為日本社會(huì)保障的法律基礎(chǔ)，對于在較短時(shí)期內(nèi)完成社會(huì)保護(hù)體系的籌建發(fā)揮了巨大的推動(dòng)和保證作用。

從立法結(jié)構(gòu)和形態(tài)上看，日本狹義的社會(huì)保障法律部門大致可劃分為社會(huì)保險(xiǎn)、公共扶助、社會(huì)福利和公共衛(wèi)生及醫(yī)療等4個(gè)子部門，其中每個(gè)子部門均有與之相對應(yīng)的法律體系。雖然日本沒有根本性的社會(huì)保障法典，但該法律部門中的每一單行法均是由立法機(jī)關(guān)設(shè)立的，具有國家法律的屬性。從而形成一套比較完整的、高層次的、與社會(huì)保障事業(yè)配套的法律規(guī)范體系，為各項(xiàng)社會(huì)保障制度的實(shí)施和管理提供了嚴(yán)密的法律依據(jù)。

從立法基礎(chǔ)和宗旨上看，日本的社會(huì)保障是建立在保障公民生存權(quán)利的立法理念之上的。這一理念的確立始于戰(zhàn)后的非軍事化和民主化改革時(shí)期。在這一時(shí)期，日本實(shí)施了諸如承認(rèn)勞動(dòng)者的基本權(quán)利等一系列民主化政策，即由國家來保障勞動(dòng)者的生存權(quán)。[2]1950年10月，社會(huì)保障審議會(huì)《關(guān)于社會(huì)保障制度的建議書》以1948年憲法第25條關(guān)于“任何國民都擁有享受健康的、文化上最低限度的生活權(quán)利”、“國家要努力提高和增進(jìn)有關(guān)一切生活方面的社會(huì)福利、社會(huì)保障及公共衛(wèi)生”的表述為基礎(chǔ)，確立了日本社會(huì)保障制度的宗旨：“社會(huì)保障就是對疾病、負(fù)傷、生育、殘障、死亡、失業(yè)、多子女及其他原因造成的貧困，從保險(xiǎn)方面和國家直接負(fù)擔(dān)方面提供經(jīng)濟(jì)上的保障；對陷入生活困境者，通過國家救助，保障其最低限度的生活。與此同時(shí)，努力增進(jìn)公共衛(wèi)生和社會(huì)福利，以便使所有國民都能過上真正有文化的社會(huì)成員的生活。”

從立法過程上看，日本的社會(huì)保障制度的決策體現(xiàn)了立法、行政、司法等公共權(quán)力與政黨、雇主團(tuán)體、工會(huì)團(tuán)體共同參預(yù)的原則。在日本，國家、利益集團(tuán)和各階級(jí)在公共政策制定中的地位和作用各異，其中政府對社會(huì)公共事務(wù)的安排往往占居主動(dòng)地位，但各階級(jí)和利益集團(tuán)對社會(huì)政策的制定具有一定的、有時(shí)是起關(guān)鍵作用的影響力，社會(huì)保障制度的制定和修訂往往經(jīng)過廣泛的爭議和醞釀，最終通過一方或各方的妥協(xié)或合作告終。在日本獨(dú)特的終身雇傭制和社內(nèi)工會(huì)制度下，勞資雙方在對待社會(huì)政策的立場上往往較易達(dá)成妥協(xié)。80年代以來的社會(huì)保障制度改革，即是社會(huì)各參預(yù)方斗爭和妥協(xié)的產(chǎn)物。[3]法院則以獨(dú)特的角色參預(yù)社會(huì)保障事務(wù)，它不是社會(huì)保障政策的發(fā)起者，其法律地位和職責(zé)主要是裁決訴訟而不是形成社會(huì)政策，但法院對社會(huì)保障權(quán)利的追認(rèn)以及對立法、行政主體的制約作用在社會(huì)保障的發(fā)展中是不可忽視的。[4]

2．社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行立法、行政、執(zhí)行、基金管理、監(jiān)督等各機(jī)構(gòu)分立的管理體制和運(yùn)行機(jī)制

立法機(jī)構(gòu)。

立法權(quán)屬于國會(huì)，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的確立、修訂由國會(huì)審議批準(zhǔn)；社會(huì)保障基金的長期投資需由國會(huì)決議。

行政管理機(jī)構(gòu)。

分為中央和地方兩級(jí)：中央行政管理機(jī)構(gòu)為厚生勞動(dòng)省，負(fù)責(zé)社會(huì)保障的調(diào)研、規(guī)劃、調(diào)整和審查；地方行政管理機(jī)構(gòu)為都道府縣。

執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)為社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中心，負(fù)責(zé)匯總、處理地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的投保人資料。地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)為都道府縣的民生主管部門及社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)所（系社會(huì)保險(xiǎn)廳的派出機(jī)構(gòu)，其工作人員屬于國家公務(wù)員）和基層公共法人組織（如健康保險(xiǎn)共濟(jì)組合、國民健康保險(xiǎn)共濟(jì)組合）。中央和地方兩級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)處理實(shí)現(xiàn)了“在線化”。

審查機(jī)構(gòu)。

日本政府根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)審議官和社會(huì)保險(xiǎn)審議會(huì)法》，專門設(shè)立了社會(huì)保險(xiǎn)審查制度。經(jīng)厚生大臣任命，在各都道府縣配備2名以上的社會(huì)保險(xiǎn)審議官，是為第一審機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)第二審的機(jī)構(gòu)是由5名委員組成的社會(huì)保險(xiǎn)審查會(huì)，審查會(huì)的委員須經(jīng)參眾兩院批準(zhǔn)、由內(nèi)閣首相任命，任期為3年。審查對象涉及受保人的資格、標(biāo)準(zhǔn)報(bào)酬、保險(xiǎn)款項(xiàng)的發(fā)放以及保險(xiǎn)費(fèi)征收等方面。審查程序是：受保人可以口頭或書面的形式向地方審議官申請審查，無須負(fù)擔(dān)特別費(fèi)用；若對地方審議官的一審裁決不服，可以向社會(huì)保險(xiǎn)審查會(huì)申訴；審查會(huì)的審理公開進(jìn)行；若對審查會(huì)的二審裁決不服，當(dāng)事人可向法院提起訴訟。

保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)。

為了保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性和獨(dú)立性，政府設(shè)立了國民年金和厚生年金特別會(huì)計(jì)，分別負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國的國民年金和厚生年金。特別會(huì)計(jì)的收入為社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、國庫負(fù)擔(dān)及保險(xiǎn)基金運(yùn)營收入；支出主要用于年金給付和福利設(shè)施投資。

特別會(huì)計(jì)要將收支節(jié)余額的大部分“預(yù)托”給財(cái)務(wù)省資金運(yùn)作部，

后者將這部分積累金與郵政儲(chǔ)蓄金、簡易保險(xiǎn)資金、產(chǎn)業(yè)投資特別會(huì)計(jì)、政府保證債券等統(tǒng)一納入國家財(cái)政投融資計(jì)劃?！邦A(yù)托”金大部分用于購買國債和長線投資，其余部分交給厚生年金福利事業(yè)團(tuán)、地方公共團(tuán)體和其他機(jī)構(gòu)具體經(jīng)辦。此舉不僅可以使國家集中財(cái)力進(jìn)行包括社會(huì)保障在內(nèi)的重點(diǎn)建設(shè)，而且有利于保險(xiǎn)基金的保值、增值。

分布在全國各地的1,300余家保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)保險(xiǎn)費(fèi)的收取和支出。

監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

日本設(shè)立了社會(huì)保險(xiǎn)基金聯(lián)合會(huì)，其總部設(shè)在東京，在各都道府縣設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。聯(lián)合會(huì)作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司的中介機(jī)構(gòu)，專事醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的監(jiān)督，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)向保險(xiǎn)公司開具的催款單進(jìn)行審查。對于符合國家有關(guān)藥品和醫(yī)療規(guī)定者，送交受保人所屬的保險(xiǎn)公司以便履行向醫(yī)療機(jī)構(gòu)付費(fèi)的程序；反之，則提出質(zhì)疑返回醫(yī)療機(jī)構(gòu)重新辦理。

實(shí)行上述社會(huì)保險(xiǎn)管理體制，使有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)職責(zé)分明、相互制約；社會(huì)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)程序清晰、高效、嚴(yán)密；有利于保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。

3．咨詢和民間協(xié)助制度

咨詢制度。

專家咨詢是日本社會(huì)保障體系的重要組成部分。社會(huì)保障制度審議會(huì)是內(nèi)閣首相的咨詢機(jī)構(gòu)，其職能是對全國性的社會(huì)保障計(jì)劃、立法、運(yùn)營大綱等進(jìn)行審議，在日本社會(huì)保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府還設(shè)有醫(yī)療保險(xiǎn)審議會(huì)和年金審議會(huì)，是為厚生大臣及社會(huì)保險(xiǎn)廳長官的咨詢機(jī)關(guān)，對運(yùn)營進(jìn)行審議；在各都道府縣設(shè)有地方的社會(huì)保險(xiǎn)審議會(huì)，負(fù)責(zé)對醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)關(guān)進(jìn)行保險(xiǎn)適用資格的批準(zhǔn)和取消；在厚生勞動(dòng)省設(shè)有中央職業(yè)安定審議會(huì)和勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)審議會(huì)，對雇件以及勞災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行審查。

民間協(xié)助制度。

這是一類旨在動(dòng)員民間力量協(xié)助建立和完善社會(huì)保險(xiǎn)的制度。社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)制度就是其中具有代表性的制度之一。這項(xiàng)制度規(guī)定，凡是20人以上的企事業(yè)單位都要設(shè)專人負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，這些人由所在都道府縣首長聘為社會(huì)保險(xiǎn)委員，社會(huì)保險(xiǎn)委員對本單位的領(lǐng)導(dǎo)及職工社會(huì)保險(xiǎn)問題進(jìn)行指導(dǎo)，在政府和企業(yè)之間起著橋梁作用。社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)所設(shè)有社會(huì)保險(xiǎn)相談員，負(fù)責(zé)對未滿20人的企事業(yè)單位進(jìn)行巡回指導(dǎo)及業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)。社會(huì)保險(xiǎn)委員和社會(huì)保險(xiǎn)相談員之間保持經(jīng)常性的業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)，在工作上互助協(xié)助。

4．偏重于國家責(zé)任的混合型的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政結(jié)構(gòu)

在社會(huì)保障責(zé)任的歸屬問題上，日本貫徹了混合性原則。即：公共救助部分依據(jù)的是必要原則，由政府承擔(dān)保證最低生活水平的責(zé)任；養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)部分主要依據(jù)貢獻(xiàn)原則，其社會(huì)保險(xiǎn)資金來源采取受保人、雇主、政府三方分擔(dān)的原則，[5]其中政府責(zé)任占有較高比例。日本的社會(huì)保險(xiǎn)資金主要包括保險(xiǎn)費(fèi)、公費(fèi)和其他（如資產(chǎn)收入等），根據(jù)最近統(tǒng)計(jì)，保險(xiǎn)費(fèi)占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公費(fèi)占31%（國庫支出27%，其他公費(fèi)4%），其他來源占12%。[6]政府除負(fù)擔(dān)每年養(yǎng)老金支付額的三分之一外，還免除了生活困難者的保險(xiǎn)費(fèi)繳付義務(wù)，對于由于特殊原因無法享受其他年金者通過福利年金提供幫助，并且負(fù)擔(dān)社會(huì)保障事務(wù)的全部管理費(fèi)用。這一收入結(jié)構(gòu)，既顧及了廣大受保人和雇主的承受能力，又考慮到中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的可能，與以政府稅收為主的英國北歐型和以社會(huì)保險(xiǎn)收入為主的歐洲大陸型相比較，具有一定的合理性。

戰(zhàn)后日本社會(huì)保障的發(fā)展過程，顯示了國家財(cái)政的重要作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放慢、人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)以及國民生活意識(shí)的轉(zhuǎn)變，國家財(cái)政面臨著越來越大的壓力。1998年社會(huì)保障基金的收支缺口近300萬億日元。[7]

5．年金保險(xiǎn)費(fèi)的修正積累制

修正積累制的特點(diǎn)在于保險(xiǎn)費(fèi)率根據(jù)支付和積累的需要，實(shí)行分階段調(diào)整，保持相對穩(wěn)定。日本的公共年金大體上每5年進(jìn)行一次核算。為了保證修正工作符合實(shí)際，政府組織專門人員對出生、死亡等人口自然變動(dòng)情況進(jìn)行預(yù)測，據(jù)以對未來65年的年金收支情況進(jìn)行滾動(dòng)預(yù)測。如果前一次財(cái)政核算中的預(yù)測與實(shí)際不符，則對保險(xiǎn)費(fèi)率進(jìn)行調(diào)整，以穩(wěn)定年金財(cái)政。運(yùn)用這種方法，有利于保證年金的積累和支出。

雖然中國與日本在養(yǎng)老金籌資模式上迥異，但修正積累制對中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中社會(huì)統(tǒng)籌部分的積累和支出的調(diào)整不無借鑒意義。

（二）日本社會(huì)保障制度的問題與改革

1．影響日本社會(huì)保障制度的外部因素

現(xiàn)代日本的社會(huì)保障制度，在60年代至70年代初日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境較為有利的條件下，得到了迅速發(fā)展和完善；但在步入70年代中期以后卻遇到了多方面問題，且這些問題在當(dāng)前及今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)還呈現(xiàn)出日趨嚴(yán)峻之趨勢。日本社會(huì)保障制度所面臨的問題，有屬于其自身結(jié)構(gòu)方面的，也有屬于其外部條件方面的。就外部條件方面而言，最主要的是經(jīng)濟(jì)增長失速、人口結(jié)構(gòu)變化以及雇傭制度與家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)等三方面問題。[8]

（1）經(jīng)濟(jì)增長減速對日本社會(huì)保障制度的雙重壓力。60年代至70年代初，日本社會(huì)保障制度的迅速擴(kuò)展和完善，在很大程度上得益于當(dāng)時(shí)的日本經(jīng)濟(jì)的高速增長。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油沖擊及其引發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)為轉(zhuǎn)折，日本經(jīng)濟(jì)增長即呈現(xiàn)出明顯的減速甚至停滯之勢。進(jìn)入90年代以來，由于日本“泡沫經(jīng)濟(jì)”的破滅，日本經(jīng)濟(jì)從1991年起又陷入了一場曠日持久的經(jīng)濟(jì)蕭條。盡管日本歷屆政府已數(shù)次出臺(tái)復(fù)興經(jīng)濟(jì)的方案，但一直未能收到明顯的效果。

經(jīng)濟(jì)增長的滑坡，至少從兩大方面對日本社會(huì)保障制度產(chǎn)生重大影響。首先，由于經(jīng)濟(jì)增長減速導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模難以迅速擴(kuò)大，致使國家財(cái)政收入的增長速度相對放慢、增長規(guī)模相對縮小，從而嚴(yán)重削弱了社會(huì)保障得以擴(kuò)展和完善的財(cái)政基礎(chǔ)。其次，由于經(jīng)濟(jì)增長減速導(dǎo)致勞動(dòng)力需求相對減少，企業(yè)倒閉不斷增加，致使失業(yè)問題日趨嚴(yán)重，從而大大加重了日本社會(huì)保障體系在失業(yè)與雇傭保障方面的負(fù)擔(dān)。

（2）人口結(jié)構(gòu)變化使社會(huì)保障負(fù)擔(dān)加重。60年代至70年代初，日本社會(huì)保障制度迅速擴(kuò)展和完善的另一重要條件，是人口年齡結(jié)構(gòu)尚未像歐美發(fā)達(dá)國家那樣遇到沉重的人口高齡化壓力，老年人口帶來的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)相對較輕。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均壽命大幅度延長等原因，日本人口高齡化的進(jìn)程在步入70年代后也迅速加快，人口高齡化程度也隨之迅速提高。日本的人口高齡化系數(shù)已達(dá)1990年已達(dá)12.0%，而且這一系數(shù)還呈現(xiàn)出升高的趨勢，到2025年將達(dá)27.4%。[9]伴隨人口高齡化速度加快、程度提高，達(dá)到法定年齡領(lǐng)取年金者的數(shù)目日趨龐大，領(lǐng)取金額急劇增加，從而造成了日本政府日趨嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，以致成為當(dāng)前日本社會(huì)保險(xiǎn)制度乃至整個(gè)社會(huì)保障制度的一個(gè)重要問題。

（3）終身雇傭制度開始松動(dòng)。在戰(zhàn)后的日本企業(yè)，尤其是大企業(yè)所通行的雇傭制度即是所謂“終身雇傭制”，公司雇員一般不中途轉(zhuǎn)廠，雇主亦很少單方面解雇雇員，即使在經(jīng)濟(jì)危機(jī)或經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期也同樣如此。終身雇傭制的廣泛存在，至少從兩方面減輕了社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)：其一是大大緩解了失業(yè)問題，減輕了社會(huì)保障在雇傭與失業(yè)方面的負(fù)擔(dān)；其二是企業(yè)為鼓勵(lì)其為企業(yè)獻(xiàn)身并減少其后顧之憂，大都建立了生活、保健、技術(shù)培訓(xùn)等多方面的內(nèi)部保障項(xiàng)目和設(shè)施，起到了替代和減輕社會(huì)保障負(fù)擔(dān)的作用。70年代中期以后，由于面臨經(jīng)濟(jì)增長減速而導(dǎo)致勞動(dòng)力需求相對減少，終身雇傭制也開始呈現(xiàn)解體之勢。越來越多的企業(yè)包括大企業(yè)更傾向于采用短期雇傭、臨時(shí)雇傭方式，勞動(dòng)力在企業(yè)間的流動(dòng)日趨加速。雇傭制度的這種變化，一方面加劇了失業(yè)問題，從而加重社會(huì)保障在雇傭與失業(yè)保障方面的負(fù)擔(dān)；另一方面又降低了企業(yè)建立企業(yè)內(nèi)部生活、健康等保障項(xiàng)目的積極性，而把大量的保障負(fù)擔(dān)推向社會(huì)。

（4）家庭結(jié)構(gòu)變化帶來的影響。日本的家庭結(jié)構(gòu)也處在迅速變化之中，其主要趨向是家庭核心化、家庭老齡化、家庭獨(dú)身化、家庭小型化和家庭主婦就業(yè)化。家庭結(jié)構(gòu)的這種變化趨勢從多方面削弱了家庭的保障功能，把原來由家庭承擔(dān)的一些保障事務(wù)推向社會(huì)，如在家庭成員中65歲以上的老年人口迅速增加的同時(shí)，家庭核心化又使子女與其年邁雙親的同住率大大降低，家庭小型化和家庭單身化則大大降低了傳統(tǒng)家庭的相互扶助和贍養(yǎng)能力，而家庭主婦外出就業(yè)又將照顧年老雙親的責(zé)任推向了社會(huì)等等。這些因素產(chǎn)生了一系列無法回避的社會(huì)問題，大大加重了社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)，從而成為當(dāng)前日本社會(huì)保障制度所面臨的又一個(gè)重大問題。

由于上述因素的綜合影響，日本政府的租稅收入不足，財(cái)政困難增大，而國家用于社會(huì)保障的財(cái)政撥款卻急劇膨脹，使中央財(cái)政不堪重負(fù)。社會(huì)保障制度的改革勢在必行。

2．日本社會(huì)保障制度改革的主要趨勢

日本的社會(huì)保障改革由來已久，從70年代后半期開始日本政府即著手對社會(huì)保障制度進(jìn)行調(diào)整，80年代以后改革力度明顯加大。1982年日本“第二次臨時(shí)行政改革調(diào)查會(huì)”提出關(guān)于社會(huì)保障制度改革的建議，1986年日本政府制定《長壽社會(huì)對策大綱》，1988年發(fā)表《關(guān)于實(shí)現(xiàn)長壽、福利社會(huì)政策的基本考慮與目標(biāo)》，1993年社會(huì)保障制度審議會(huì)公布咨詢報(bào)告，提出社會(huì)保障新的基本理念：“社會(huì)保障應(yīng)該是為了全民的利益，由全體國民來建立、支持的制度”，主張對社會(huì)保障制度從整體上重新加以認(rèn)識(shí)，使之適應(yīng)國民需求的變化、人口的變化、家庭及地區(qū)的變化、女性作用的變化、勞動(dòng)環(huán)境的變化以及經(jīng)濟(jì)的變化，并使之在21世紀(jì)依然能夠持續(xù)下去。

日本社會(huì)保障制度改革的基本方向是：

（1）努力抑制社會(huì)保障費(fèi)支出的過度膨脹，減輕中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。改革的目標(biāo)首先集中在國庫存負(fù)擔(dān)最大的社會(huì)保險(xiǎn)部門。在公共年金方面，1994年出臺(tái)了年金改革法案，決定從2001年起把領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年齡推遲到65歲，對無工作或低薪的勞動(dòng)者，可在60-64歲期間支付部分養(yǎng)老金。為解決財(cái)政薄弱的年金部門負(fù)擔(dān)過重的問題，除采取國庫存重點(diǎn)幫助和調(diào)整各年金體系間的財(cái)政加以解決外，政府還積極謀求實(shí)現(xiàn)年金制度的一體化。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人醫(yī)療公費(fèi)負(fù)擔(dān)”制度，規(guī)定70歲以上老人的醫(yī)療費(fèi)由各醫(yī)療保險(xiǎn)制度共同負(fù)擔(dān)。1984年設(shè)立修改健康保險(xiǎn)法時(shí)又規(guī)定：60-70歲的老人是受雇者醫(yī)療保險(xiǎn)的適用對象，把補(bǔ)助醫(yī)療費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由100%降至90%，以降低政府對國民健康保險(xiǎn)的補(bǔ)貼率；同時(shí)廢止了“臨時(shí)工（日工）保險(xiǎn)制度”，將其納入其他健康保險(xiǎn)。1986年和1991年兩次對老人保健法進(jìn)行個(gè)性制定了全體國民負(fù)擔(dān)老人醫(yī)療費(fèi)制度。1992年在健康保險(xiǎn)中第一次導(dǎo)入了“中期財(cái)政運(yùn)營方式”，以便在大致5年間取得財(cái)政平衡，同時(shí)降低保險(xiǎn)費(fèi)率和國庫補(bǔ)貼率。

（2）在考慮國民承受能力的前提下，逐步提高保險(xiǎn)金繳納率，引進(jìn)“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，實(shí)行費(fèi)用征收多元化。1994年的年金改革法案規(guī)定，厚生年金的繳費(fèi)比率從1994年10月起，由月標(biāo)準(zhǔn)收入的14.5%提高到16.5%（勞資雙方平均分?jǐn)偅?995年10月再提高0.85%；1995年后從受保人的年中和年末獎(jiǎng)金中（各相當(dāng)于1個(gè)月的工資），提取1%的保險(xiǎn)金（勞資均攤）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并沒能遏止社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政赤字的擴(kuò)大趨勢,除國民健康保險(xiǎn)以外的所有保險(xiǎn)制度都呈現(xiàn)的財(cái)政赤字，政府的基本對策是提高繳費(fèi)率。厚生勞動(dòng)省在1999年擬定了一項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案，主要內(nèi)容是將給付水平降低20%、同時(shí)降低投保費(fèi)率，今后的改革方向?qū)⑹墙档凸べY替代率、逐步縮小公共年金規(guī)模、擴(kuò)大企業(yè)年金。但由于受保人（公、私雇員）和工會(huì)組織對于降低替代率幾乎都持反對意見,國會(huì)未予通過上述議案。日本政府在2001年11月29日向國會(huì)提交了一份針對老齡化而制定的、以提高繳費(fèi)率和增加個(gè)人負(fù)擔(dān)治療費(fèi)比率為主的重建醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政方案，擬于2002年實(shí)施。

在稅制改革方面，擴(kuò)大中間稅征收比率。1998年日本首次引進(jìn)消費(fèi)稅，90年代以來通過提高消費(fèi)稅的征收比率（1997年后為5%）來保證社會(huì)保障的資金來源。此外，通過提高某些社會(huì)福利設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大有償服務(wù)范圍，以減少政府支出部分。

以上這些做法盡管采用的方式不同，但最終都將直接或間接加重國民的負(fù)擔(dān)。因而如何取得國民的廣泛共識(shí)和支持，是擺在日本政府面前的一大課題。

（3）倡導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)的社會(huì)化，重視各社會(huì)團(tuán)體和家庭有社會(huì)保障中的作用。

日本十分重視發(fā)展居民參與社會(huì)福利的機(jī)制，90年代以來，由居民創(chuàng)辦的各種營利性家庭服務(wù)團(tuán)體有較大的發(fā)展。一些企業(yè)、尤其是大企業(yè)也主動(dòng)參預(yù)社會(huì)福利事業(yè)，通過各種慈善活動(dòng)積極為社會(huì)作貢獻(xiàn)。

二、日本社會(huì)保障制度對中國的若干啟示

1．社會(huì)保障的立法問題

立法基礎(chǔ)。

社會(huì)保障是以社會(huì)安全為目標(biāo)、以社會(huì)公平為原則、以保障公民的基本生存權(quán)利為宗旨的社會(huì)公共政策。現(xiàn)代國家大都將自然法關(guān)于人的生存權(quán)利的自然秩序在憲法中予以確認(rèn)并承諾保護(hù)。在這些國家，憲法對于公民基本生存權(quán)利予以保障的承諾成為社會(huì)保障法的立法淵源和基礎(chǔ)。在中國，憲法雖然沒有使用“社會(huì)保障”這個(gè)概念，但在有關(guān)章節(jié)中對國家責(zé)任和公民權(quán)利作了相應(yīng)的表述。[10]

然而，憲法所確立的公民權(quán)利作為社會(huì)保障立法的基礎(chǔ)地位往往受到忽視。在論及有關(guān)建立或改革社會(huì)保障制度的動(dòng)因或依據(jù)時(shí)，人們往往援引的是中共中央和政府的文件或決議，而這些文件中沒有對社會(huì)保障給出清晰、完整的定義，對社會(huì)保障的理解多偏向于其在經(jīng)濟(jì)體制改革中的功用，或者將其局限于改善人民生活水平的層面。90年代中期以來的社會(huì)保障制度改革，基本上遵循著功利性目的，在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)效率高于公平、減輕政府責(zé)任，使社會(huì)保障在彌補(bǔ)市場缺陷、公平收入分配、吸收經(jīng)濟(jì)增長的社會(huì)成本方面的作用受到忽視，并且成為抑制消費(fèi)需求、強(qiáng)化謹(jǐn)慎性預(yù)期心理的原因之一。對社會(huì)保障的法律地位及其在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致了立法基礎(chǔ)的模糊，或許是造成中國社會(huì)保障立法滯后的原因之一。

立法形態(tài)。

中國已初步建立起社會(huì)保障法的體系框架，在結(jié)構(gòu)形式上基本涵概了當(dāng)代社會(huì)保障法系的外延。[11]但從立法形態(tài)上看，尚處于較低層次，大多是作為政府的行政法規(guī)或部門規(guī)章頒布的，或以政府政策的形式出現(xiàn)，不具備國家法律的形態(tài)，其剛性和約束力較弱；在法規(guī)形成過程中，起主導(dǎo)作用的是政府意志而非國家意志；由于不同政府部門的立場差異，一些法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)謹(jǐn)性，在實(shí)施過程中易產(chǎn)生矛盾或者銜接上的真空；在不同利益主體的搏弈傾向下，其實(shí)施中的隨意性較強(qiáng)，實(shí)施效果易打折扣。從先進(jìn)國家推廣社會(huì)保障制度的經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)在體系創(chuàng)建初期就將強(qiáng)化立法列為根本，以此保證和規(guī)范社會(huì)保障體系的建立和發(fā)展。當(dāng)前，中國正面臨著建立全國統(tǒng)一、完善、規(guī)范的社會(huì)保障制體系的迫切任務(wù)。從中國的實(shí)際情況出發(fā)，參照有關(guān)國際組織所制定的社會(huì)保障規(guī)章和原則，借鑒各國社會(huì)保障立法的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)中國社會(huì)保障立法建設(shè)、提升立法層次、使之從政府意志升華為國家意志，是其中一項(xiàng)根本的、戰(zhàn)略性的任務(wù)。

目前，中國的專家學(xué)者在先制定根本性的社會(huì)保障部門法還是先行分項(xiàng)制定社會(huì)保障的單行法問題上存有爭議。筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國正處在對社會(huì)保障制度改革進(jìn)行總體規(guī)劃和推進(jìn)的階段，在這種形勢下，制定一部確立社會(huì)保障的目標(biāo)、宗旨和原則，明確國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社團(tuán)法人、商事組織、公民在社會(huì)保障中的地位、權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范和協(xié)調(diào)社會(huì)保障各參預(yù)主體之間法律關(guān)系，并且能夠用以規(guī)范相關(guān)單行法律或法規(guī)的制定的、總括性的社會(huì)保障法，不僅是必要的，而且是適時(shí)的。部門法的建立，有利于該部門法系的立法完善，有利于將社會(huì)保障制度納入正常的法制軌道運(yùn)行。

2．社會(huì)保障的決策體制與管理體制

由現(xiàn)有的決策體制和立法形態(tài)所決定，中國社會(huì)保障制度的決策過程基本上是在政府部門內(nèi)部完成的。盡管某項(xiàng)制度的出臺(tái)，通常經(jīng)過一定的調(diào)查研究、方案設(shè)計(jì)、試點(diǎn)運(yùn)行、總結(jié)評估到?jīng)Q策選擇的過程，但在封閉的和缺乏透明度的狀態(tài)下做出的決策，難免因決策者認(rèn)識(shí)上的局限或政府意志的作用而造成失誤。[12]在這方面，日本的立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)體制，法定的專家咨詢機(jī)制（社會(huì)保障審議會(huì)制度），受保人、工會(huì)、黨派、雇主組織、自營業(yè)者組織等社會(huì)各利益團(tuán)體廣泛參預(yù)的決策體制，[13]對中國具有重要的借鑒意義。

在社會(huì)保障的管理、執(zhí)行、基金運(yùn)行、審查、監(jiān)督體制的建設(shè)方面，中國政府近年來采取了一些措施并逐步得以規(guī)范和完善。需要強(qiáng)調(diào)的是，在社會(huì)保障管理體制建設(shè)方面，中日兩國確有諸多需要交流、學(xué)習(xí)與借鑒之處。除前述若干問題外，日本法定的專家咨詢制度、民間協(xié)助制度以及保險(xiǎn)費(fèi)的定期審議、修正制度，對完善中國的社會(huì)保障體系建設(shè)亦有重要的、現(xiàn)實(shí)性的借鑒價(jià)值。

3．社會(huì)保障的財(cái)政結(jié)構(gòu)

在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)籌資上，中國政府確立了“國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)”的“資金來源多渠道”原則。從形式上看，中國的這種社會(huì)保障財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與日本具有同構(gòu)性，但各責(zé)任主體的負(fù)擔(dān)比例與日本有較大的區(qū)別。在中國，社會(huì)保險(xiǎn)基金主要來源于企業(yè)和職工的繳費(fèi)，1999年社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳收入中，企業(yè)繳費(fèi)占78.2%、個(gè)人繳費(fèi)占21.8%，2000年則分別為78.9%和21.1%；[14]而日本1998年雇主和受保人在社會(huì)保障供款額中所占比例分別為52.2%和47.8%。[15]從政府責(zé)任方面看，在中國1999年的國家財(cái)政決算中（包括中央和地方財(cái)政），“社會(huì)保障補(bǔ)助支出”與“撫恤和社會(huì)救濟(jì)費(fèi)”之和為523.52億元，占國家財(cái)政總支出的3.45%（在該年度預(yù)算中，這兩個(gè)項(xiàng)目的支出預(yù)算為346.94億元,僅占總預(yù)算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社會(huì)保障及福利支出在中央財(cái)政支出中的比例即達(dá)到37.52%的水平。[17]兩相比較，中國政府和企業(yè)在社會(huì)保障中的畸低或畸高責(zé)任，與日本的情況形成鮮明的對照。

中國社會(huì)保障財(cái)政結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，反映政府角色定位上的偏差，并制約著某些改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。改變由國家過度包攬的傳統(tǒng)保障方式、減輕政府負(fù)擔(dān)是中國社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的主要方針之一，它比較符合當(dāng)前社會(huì)保障領(lǐng)域改革的世界潮流。但將政府角色僅限于制度供給和最終保障、缺少法定的直接責(zé)任的定位則有失妥當(dāng)，未能體現(xiàn)憲法確立的國家在保障公民生存權(quán)利上所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)或責(zé)任。在社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中，通過引入個(gè)人帳戶，實(shí)現(xiàn)了國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的“資金來源多渠道”的目標(biāo)，但在負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)過于偏重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視了社會(huì)目標(biāo)、尤其是缺乏政府的直接責(zé)任的狀況下，企業(yè)負(fù)擔(dān)并未因個(gè)人責(zé)任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府為彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口又極力提高企業(yè)繳費(fèi)水平。[18]由于企業(yè)負(fù)擔(dān)偏重，影響了保險(xiǎn)資金的征繳（由于企業(yè)的逃費(fèi)、避費(fèi)傾向），制約著“廣覆蓋”（由于企業(yè)拒保傾向）和“保障方式多層次”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，由于政府力圖依賴社會(huì)保險(xiǎn)基金清償養(yǎng)老金歷史債務(wù)而產(chǎn)生的養(yǎng)老金財(cái)政危機(jī)，以及強(qiáng)調(diào)以“低水平”和個(gè)人責(zé)任為特征的長遠(yuǎn)目標(biāo)，導(dǎo)致了公眾對改革的恐慌心理和對政府置信度的下降，由此引發(fā)了“提前退休”、“突擊看病”等嚴(yán)重問題，并且進(jìn)一步強(qiáng)化了謹(jǐn)慎消費(fèi)、增加儲(chǔ)蓄以防不測的普遍心態(tài)。當(dāng)社會(huì)保障制度運(yùn)行出現(xiàn)嚴(yán)重問題時(shí)，政府便開始強(qiáng)調(diào)社會(huì)安全和政府責(zé)任，制定短期應(yīng)急措施，投入巨額資金倉促應(yīng)對。應(yīng)當(dāng)看到，政府所采取的事后補(bǔ)救行為，實(shí)質(zhì)上是社會(huì)保障機(jī)制對政府責(zé)任的強(qiáng)制性復(fù)歸。與其規(guī)避政府責(zé)任、引發(fā)制度運(yùn)行波動(dòng)后再予以補(bǔ)救，不如確立政府責(zé)任以確保社會(huì)保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行。

4．社會(huì)保障體系平穩(wěn)運(yùn)行問題

社會(huì)保障體系平穩(wěn)運(yùn)行可以歸結(jié)為社會(huì)保障基金在經(jīng)濟(jì)周期和社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)中保持平衡的問題。社會(huì)保障基金的平衡主要取決于基金的征繳、給付水平，基金運(yùn)營收益率的高低，以及國家財(cái)政的支持力度。而這些因素又均受到國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、人口和社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的制約。當(dāng)這些條件發(fā)生變動(dòng)時(shí)，會(huì)對社會(huì)保障基金的平衡產(chǎn)生不同的影響。在一般情況下，人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)是漸進(jìn)的，其變動(dòng)的長期趨勢是可預(yù)測和易于把握的；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況則相對存在較大的變數(shù)，除了其自身正常的波動(dòng)周期以外，國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自然環(huán)境、國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策等因素都會(huì)直接或間接地對之發(fā)生不同的作用，并傳導(dǎo)給社會(huì)保障基金使之發(fā)生盈虧變動(dòng)。因而，社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)除了要充分考慮社會(huì)發(fā)展目標(biāo)外，還應(yīng)預(yù)見到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素變動(dòng)對它的影響。

一般來說，社會(huì)保障基金的支付手段具有緩解或吸收經(jīng)濟(jì)波動(dòng)產(chǎn)生的外部社會(huì)成本的作用，既使在一定時(shí)期和在一定程度上出現(xiàn)失衡,也具有積極的社會(huì)意義，其自身亦能通過政府的轉(zhuǎn)移支付和在經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展階段重新達(dá)到平衡。但是，在經(jīng)濟(jì)狀況長期持續(xù)惡化的情況下，無論是國家財(cái)政還是基金本身，都將面臨巨大的壓力，從而危及社會(huì)保障制度，使之難以為繼。日本在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期制定的社會(huì)保障政策，未能預(yù)見到長期衰退的影響，而長期以來的“國債依賴型”財(cái)政又使得政府在平衡社會(huì)保障基金方面力不從心，后來的改革實(shí)屬不得已而為之。如何制定一項(xiàng)能夠長期平穩(wěn)運(yùn)行的社會(huì)保障政策，是中國政府面臨的重要課題。

由于社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù)與受益權(quán)利具有對等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高繳費(fèi)率和降低給付率將因增加企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)、損害受保人的利益而受到社會(huì)保險(xiǎn)主要供款人的抵制；社會(huì)保障基金的籌集和運(yùn)營完全（或主要）依賴于民間或政府，都會(huì)使基金平衡面對一定的風(fēng)險(xiǎn)，因而應(yīng)按照適當(dāng)?shù)谋壤侠泶_定政府、企業(yè)、受保人之間的連帶責(zé)任。從中國當(dāng)前社會(huì)保障基金運(yùn)行危機(jī)的實(shí)際情況來看，問題的關(guān)鍵在于對國家財(cái)政的現(xiàn)有體制、支出結(jié)構(gòu)和監(jiān)督體制進(jìn)行改革，建立起公共財(cái)政體制，將保障社會(huì)安全作為政府財(cái)政活動(dòng)的重要目標(biāo)，并確立以“平衡預(yù)算”為原則的財(cái)政決策和運(yùn)行機(jī)制，從而奠定政府承擔(dān)社會(huì)保障的直接責(zé)任和最終責(zé)任的財(cái)政基礎(chǔ)。

5.突出重點(diǎn)、擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面

日本社會(huì)保障體系經(jīng)歷了從以勞動(dòng)者為中心到全民保障的擴(kuò)展過程。中國的條件與日本有所不同，但是社會(huì)保障體系的建立亦應(yīng)突出重點(diǎn)，有序發(fā)展。雖然近幾年中國社會(huì)保障制度改革已取得重大進(jìn)展，其覆蓋面已經(jīng)開始從國有企事業(yè)單位職工逐步延伸到城鎮(zhèn)其他經(jīng)濟(jì)成份的職工，但社會(huì)保障的實(shí)施范圍還比較狹窄，城鄉(xiāng)之間、不同所有制企業(yè)之間、地區(qū)之間的差別過大，眾多無權(quán)利享受社會(huì)保障和處于低水平保障狀態(tài)中的勞動(dòng)者抵御生活風(fēng)險(xiǎn)的能力十分脆弱。這種社會(huì)福利資源分配的不公平、不合理的狀況，不僅剝奪了大多數(shù)勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，而且對市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展、勞動(dòng)力的流動(dòng)和社會(huì)安定正在或者將要產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。那種囿于“唯生產(chǎn)力論”、忽視社會(huì)保障促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展功能、忽視公民基本權(quán)利和社會(huì)保障需求的思維方式，以及在這種思維方式指導(dǎo)下制定的社會(huì)政策，無益于中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。中國社會(huì)保障體系建設(shè)的方向，應(yīng)該是以城鎮(zhèn)勞動(dòng)者為重點(diǎn)，逐步擴(kuò)大到城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者乃至全社會(huì)。其中，突破“二元化社會(huì)”思維的局限，將占中國全體公民絕大部分的農(nóng)村人口和從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動(dòng)者納入社會(huì)保障體系，是中國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展所面臨的一個(gè)重大而迫切的課題。盡管中國與日本的具體國情各不相同，但日本解決農(nóng)村人口的社會(huì)保障問題的歷史經(jīng)驗(yàn)對中國不乏可供學(xué)習(xí)借鑒之處。

同時(shí)，在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面過程中，既要制定社會(huì)保障的依據(jù)、規(guī)范、準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，又要注重完善制度運(yùn)行中的監(jiān)督和約束機(jī)制，并且應(yīng)根據(jù)不同社會(huì)群體的特點(diǎn)充分評估制度設(shè)計(jì)的合理性和可行性，否則可能因公眾疏于參預(yù)而使之流于形式。在這方面，日本的國民年金“空洞化”趨勢對于中國具有一定的警示意義。[19]

6．建立多層次的社會(huì)保障體系

日本在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域建立起了一個(gè)較為完善的多層次保障體系。一個(gè)企業(yè)雇員，一般可得到由國民基礎(chǔ)年金、厚生年金、企業(yè)年金（厚生年金基金或適格年金）所構(gòu)成的三個(gè)層次的保障；一號(hào)受保人除加入國民基礎(chǔ)年金外，還可自愿加入國民年金基金。另外，日本在普遍推行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，還有各種商業(yè)人壽保險(xiǎn)可供人們選擇。多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可以靈活地滿足不同階層、不同經(jīng)濟(jì)狀況的參保人的養(yǎng)老需求。

中國在對企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行全面改革的初期，也明確提出了建立多層次的保障體系的目標(biāo)，[20]但它的初衷在于改變以往的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌措完全由國家或企業(yè)包攬的單一方式，因而在目標(biāo)設(shè)定上與世界銀行倡導(dǎo)的“多支柱”的養(yǎng)老保障體系存有一定的差別。雖然“多支柱”體系的建立包含著基金來源和籌集方式的內(nèi)容，但它的目的卻是從保障老人生活和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則出發(fā)，確立由國家再分配責(zé)任、企業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任和個(gè)人自我保障責(zé)任共同支撐的養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)，從而建立起一種較為有效和安全的老年生活風(fēng)險(xiǎn)保障模式。在中國，由于在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)減輕政府責(zé)任而偏重于企業(yè)的責(zé)任，也由于勞動(dòng)力長期供大于求以及企業(yè)與員工之間缺少談判協(xié)商機(jī)制，使得企業(yè)缺乏建立企業(yè)年金制度的能力和內(nèi)在動(dòng)力，這是導(dǎo)致多層次社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)展緩慢的主要原因。

中日兩國在各自社會(huì)保障制度改革過程中面臨著許多相類似的問題，諸如人口老齡化、人口負(fù)擔(dān)系數(shù)增大、失業(yè)率增長、國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)加大等等；學(xué)術(shù)界關(guān)于走出社會(huì)保障財(cái)政危機(jī)的方法和途徑的探討亦有趨同之處，諸如推遲退休年齡、減輕政府負(fù)擔(dān)、提高繳費(fèi)率、降低工資替代率，以及社會(huì)保障“費(fèi)”、“稅”之爭，現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制孰優(yōu)孰劣之辯等等。因而，兩國在社會(huì)保障制度改革方面加強(qiáng)交流和借鑒是十分必要的。但是也應(yīng)看到，中日兩國是在不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件下對各自的社會(huì)保障制度施行調(diào)整或改革的，兩國在社會(huì)保障的制度模式和發(fā)展水平方面存在較大的差別，因而某些問題或因素雖然帶有共同的表現(xiàn)形式，但是它們的因果關(guān)系、結(jié)構(gòu)層次、性質(zhì)內(nèi)涵及其對現(xiàn)行制度的影響程度等均表現(xiàn)出較大的差異，從不同的立場或視角考察，可能會(huì)得出不同的、甚至是相反的結(jié)論。充分把握雙方的特殊性，深入分析具體條件和具體問題，才能做出有益的比較和正確的判斷。

注釋:[1]諸如一些中國學(xué)者所歸納的：把握有利時(shí)機(jī)，迅速建立、完善和普及社會(huì)保障制度；順應(yīng)形勢變化，適時(shí)實(shí)行社會(huì)保障政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，不斷進(jìn)行社會(huì)保障制度的調(diào)整和改革；加強(qiáng)“體系化”、擴(kuò)大覆蓋面，多層次、多渠道發(fā)展社會(huì)保障體系；健全法制，強(qiáng)化社會(huì)保障體系的運(yùn)營和管理，等等。從具體保險(xiǎn)制度形態(tài)上看，使人人享有健康的、普遍性的健康保險(xiǎn)制度，以養(yǎng)老為主兼有遺屬、殘疾保障功能的年金制度，具有失業(yè)救助、調(diào)整雇傭狀態(tài)、擴(kuò)大雇傭機(jī)會(huì)、促進(jìn)勞動(dòng)者能力的開發(fā)與提高、增進(jìn)與改善勞動(dòng)者福利等綜合功能的雇傭保險(xiǎn)制度，關(guān)注老年群體生活需求、通過提供生活服務(wù)保障老年人生活質(zhì)量的介護(hù)保險(xiǎn)制度等等，亦構(gòu)成了日本社會(huì)保障體系的主要特征。[2]美國占領(lǐng)當(dāng)局在公共救助三原則——無差別和平等、明確國家責(zé)任、保障最低生活水平——的指導(dǎo)下，積極推動(dòng)日本制訂新的法律和制度，1946年《生活保護(hù)法》即是在這一背景下產(chǎn)生的。雖然它與戰(zhàn)前的救貧制度有著根本區(qū)別，但并未理解社會(huì)保障體系中的公共扶助的含義，設(shè)定了請示權(quán)等資格審查規(guī)定，并且在執(zhí)行過程中難以確?！盁o差別和平等原則”的貫徹、難以體現(xiàn)國家的責(zé)任，沒有消除授予者的“施恩”意識(shí)和受領(lǐng)者的被動(dòng)意識(shí)，國民仍然把生活保護(hù)視為國家的施舍。[3]最近的一個(gè)例子是，厚生勞動(dòng)省在1999年提出了將給付水平降低20%、同時(shí)降低投保費(fèi)等養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案，但受保人（公、私雇員）和工會(huì)組織對于降低替代率幾乎都持反對意見，國會(huì)因此未通過上述1999年的政府案。[4]例如，東京地方法院對“朝日訴訟”的一審判決（1960年10月19日）得出了厚生省規(guī)定的生活保護(hù)基準(zhǔn)違反了生活保護(hù)法第3條、第8條的結(jié)論。這一判決對社會(huì)產(chǎn)生了很大影響，使要求提高社會(huì)保障水準(zhǔn)的市民運(yùn)動(dòng)和工人運(yùn)動(dòng)活躍起來，生活保護(hù)的基準(zhǔn)也在判決下達(dá)后得到了大幅度的提高。雖然最高法院1982年7月7日的判決推翻了一審結(jié)論，但在實(shí)際上亦認(rèn)定了國家的酌情處理權(quán)并非是無限的，應(yīng)服從于憲法的制約，可將顯而易見是不合理的實(shí)施對策視為違憲行為。[5]中國亦確立了“資金來源多渠道”的社會(huì)保險(xiǎn)籌資原則，表述為“實(shí)行國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)”（《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，1991年6月26日）。但在具體的責(zé)任構(gòu)成方面、尤其是在政府責(zé)任的承擔(dān)上與日本存在差異。這一點(diǎn)將在后文略加討論。[6]引自呂學(xué)靜編著：《各國社會(huì)保障制度》第266頁，經(jīng)濟(jì)管理出版社2001年版。另根據(jù)日本國立社會(huì)保障·人口問題研究所編《社會(huì)保障費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料（1969-1998）》（研究資料第300號(hào)，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數(shù)據(jù)計(jì)算，1998年社會(huì)保障的融資結(jié)構(gòu)是：受保人繳費(fèi)占29.5%，雇主繳費(fèi)占32.1%，公費(fèi)負(fù)擔(dān)占24.7%（其中國庫負(fù)擔(dān)為19.3%，其他公費(fèi)負(fù)擔(dān)為5.4%），其他收入占13.8%（其中資產(chǎn)收入占10.1%，其他收入占3.7%）。[7]根據(jù)日本國立社會(huì)保障·人口問題研究所編《社會(huì)保障費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料（1969-1998）》（研究資料第300號(hào)，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數(shù)據(jù)計(jì)算。[8]在日本，經(jīng)濟(jì)衰退與社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷是影響社會(huì)保障運(yùn)行的兩個(gè)不同的向量。前者的影響是消極的、負(fù)面的；后者則大多是伴隨社會(huì)發(fā)展進(jìn)步而產(chǎn)生的社會(huì)問題，而且是社會(huì)保障發(fā)展的結(jié)果，應(yīng)該視其為一種進(jìn)步的、促進(jìn)性的影響因素。盡管二者的作用在引致社會(huì)保障財(cái)政危機(jī)方面殊途同歸，但克服這種危機(jī)的途徑并非是削弱社會(huì)保障本身，而是使社會(huì)保障體系更趨合理、完善和有效。就經(jīng)濟(jì)因素而言，不是社會(huì)保障加劇了經(jīng)濟(jì)上的危機(jī)，而是經(jīng)濟(jì)危機(jī)減少了社會(huì)保障的財(cái)政收入并且擴(kuò)大了對它的支付需求，從而使它面臨困境。如同社會(huì)保障曾經(jīng)支持了日本經(jīng)濟(jì)的高速增長一樣，一個(gè)更趨合理和完善的社會(huì)保障體系還將有助于吸收經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的社會(huì)震蕩，促使國民經(jīng)濟(jì)較平穩(wěn)地走向復(fù)蘇和高漲。[9]引自日本厚生勞動(dòng)省社會(huì)保險(xiǎn)研究所：《目でみる年金》第138頁表14，2000年版。[10]見《中華人民共和國憲法》（1982年修訂）第42、44、45條。[11]中國現(xiàn)有的社會(huì)保障法體系的結(jié)構(gòu)包括：養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)，社會(huì)福利法規(guī)，殘疾人保護(hù)法規(guī)，社會(huì)優(yōu)撫法規(guī)，婦女兒童保護(hù)法規(guī)，以及未成年人權(quán)益保護(hù)法，老年人權(quán)益保護(hù)法等。[12]典型的事例，如：1995年國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的通知》制定的兩套方案，因其固有缺陷而造成實(shí)施中的混亂局面；近些年由于政府力圖規(guī)避養(yǎng)老金歷史債務(wù)而引起的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付危機(jī)；以及2001年國有股減持補(bǔ)充社會(huì)保障基金辦法的實(shí)施導(dǎo)致的股市動(dòng)蕩。[13]在中國，由于上層工會(huì)組織的行政化，參預(yù)決策的應(yīng)以基層工會(huì)、企業(yè)工會(huì)的代表為主。此外，農(nóng)民、從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)者的代表也應(yīng)平等地參預(yù)決策。[14]根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心編：《中國社會(huì)保險(xiǎn)年鑒》（內(nèi)部資料，2000年、2001年）的數(shù)據(jù)計(jì)算。統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，未含失業(yè)保險(xiǎn)。其中企業(yè)和個(gè)人在醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)額中的比例按3∶1估算。1999年，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳收入為1,359.9億元，其中企業(yè)繳費(fèi)1,063.8億元，受保人繳費(fèi)296.1億元；2000年的數(shù)字分別為1,902.5億元、1,500.6億元和401.9億元。[15]根據(jù)日本國立社會(huì)保障·人口問題研究所編《社會(huì)保障費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料（1969-1998）》（研究資料第300號(hào)，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數(shù)據(jù)計(jì)算。1998年的供款總額為549,737億日元，其中事業(yè)主負(fù)擔(dān)286,449億日元，受保人繳款263,288億日元。[16]根據(jù)《中國財(cái)政年鑒(2000)》（中國財(cái)政出版社，2000年版）第337-338頁數(shù)字計(jì)算。[17]此數(shù)字為日本1991-1993年三個(gè)財(cái)政年度福利支出的平均水平。根據(jù)國際貨幣基金組織：《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒（1999）》的統(tǒng)計(jì)數(shù)字計(jì)算；轉(zhuǎn)引自朱之鑫主編：《國際統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）》（中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年版）表9-7“日本中央政府財(cái)政收支”。[18]比如，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定的企業(yè)繳水平為工資總額的20%，但1998年有17個(gè)省份的企業(yè)繳費(fèi)水平超過此限，其中最高的是新疆，達(dá)到25.91%。（勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所：《世紀(jì)抉擇——中國社會(huì)保障體系框架》第47-48頁，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2000年版）。[19]日本的國民年金法規(guī)定，20至60歲的日本居民必須加入國民年金，其中除雇員年金（厚生年金和共濟(jì)年金）加入者（稱為“二號(hào)受保人”）及其無職業(yè)配偶（三號(hào)受保人）自動(dòng)加入外，對自營業(yè)者及其配偶、20歲以上的學(xué)生，以及非法人化的5人以下企業(yè)的雇員（統(tǒng)稱為“一號(hào)受保人”）具有法律上的強(qiáng)制性。但是，由于在實(shí)際操作中缺乏法律約束和嚴(yán)密的監(jiān)督（監(jiān)督成本過于高昂），“一號(hào)受保人”實(shí)際上是自愿加入的；由于國民年金加入者不論其收入水平如何，都承擔(dān)等額的繳費(fèi)義務(wù)、享有等額的給付權(quán)利，并享受同等的免稅待遇和國庫補(bǔ)貼額（占國民年金給付的1/3），因而使國民年金的公平性受到質(zhì)疑；由于自營業(yè)者一般都擁有屬于自己的財(cái)產(chǎn)，老年時(shí)的生活對年金收入的依賴較弱，因而使國民年金的必要性受到質(zhì)疑；加之，由于國民年金的收益率較低以及對經(jīng)濟(jì)前景的不樂觀預(yù)期，人們對年輕時(shí)的繳費(fèi)能否在年老時(shí)得到等值的回報(bào)心存疑慮。由于上述種種原因，約有30%的適用對象未參加（或因各種理由免除繳費(fèi)義務(wù)），一些人（主要是年輕人）轉(zhuǎn)而購買收益率較高的商業(yè)保險(xiǎn)，從而影響了國民年金的積累，形成了國民年金“空洞化”的趨勢。[20]1991年6月26日國務(wù)院的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》確定：“隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度。”1995年3月1日國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》提出：“企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)是：到本世紀(jì)末，基本建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)?！辈⒅赋觯骸皣以诮⒒攫B(yǎng)老保險(xiǎn)、保障離退休人員基本生活的同時(shí)，鼓勵(lì)建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)?！蓖诵萑藛T基本生活的同時(shí)，鼓勵(lì)建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)?！敝饕獏⒖嘉墨I(xiàn)：陳建安主編：《戰(zhàn)后日本社會(huì)保障制度研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社1996年版。呂學(xué)靜編著：《日本社會(huì)保障制度》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版。呂學(xué)靜編著：《各國社會(huì)保障制度》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2001年版。勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所：《世紀(jì)抉擇——中國社會(huì)保障體系框架》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2000年版朱之鑫主編：《國際統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年版。勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心編：《中國社會(huì)保險(xiǎn)年鑒》2000年、2001年。日本厚生勞動(dòng)省社會(huì)保險(xiǎn)研究所：《目でみる年金》，2000年版。日本國立社會(huì)保障與人口問題研究所編：《社會(huì)保障費(fèi)統(tǒng)計(jì)資料（1969-1998）》，研究資料第300號(hào)，2001年3月31日。