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一、清代民族的基本狀況

清朝是中國(guó)封建社會(huì)的最后一個(gè)王朝。在這個(gè)王朝統(tǒng)治時(shí)期,中國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交等方面經(jīng)歷了巨大而深刻的變化,其民族政策也發(fā)生了巨大的變化。滿族的先民可追溯到商周時(shí)期的肅慎、東漢時(shí)的挹婁、北魏時(shí)的勿吉、隋唐時(shí)的靺鞨、宋至明時(shí)的女真,居住在松花江之東,長(zhǎng)白山下。明神宗萬歷十一年(1583年),建州女真努爾哈赤襲建州左衛(wèi)都督,授龍虎將軍。努爾哈赤次第收復(fù)附近各部,“歸附日眾”,對(duì)“有抗命者,皆削平之”,[1]勢(shì)力日益強(qiáng)盛,逐步統(tǒng)一了女真各部。1616年,努爾哈赤在赫?qǐng)D阿拉稱帝,建立“后金”政權(quán)。1635年,皇太極改女真為滿洲,第二年,改國(guó)號(hào)為清。1644年3月,李自成率領(lǐng)農(nóng)民起義軍進(jìn)兵北京,推翻明朝統(tǒng)治。駐守山海關(guān)的明總兵吳三桂投降關(guān)外的滿清,與清軍勾結(jié),打敗李自成農(nóng)民軍。1644年5月1日,清軍進(jìn)入北京,定北京為都城,建立統(tǒng)治全國(guó)的政權(quán)。清政權(quán)由一個(gè)東北邊疆的少數(shù)民族政權(quán)一躍成為統(tǒng)治全國(guó)的中央政權(quán),滿族也從一個(gè)被壓迫民族成為統(tǒng)治全國(guó)的統(tǒng)治民族。在這時(shí)期,全國(guó)少數(shù)民族大多已發(fā)展成為現(xiàn)代的比較穩(wěn)定的族體,并且他們的族稱也確定下來。有清一代,少數(shù)民族主要的分布地區(qū)為:東北有滿族、赫哲族、鄂倫春族、鄂溫克族、達(dá)斡爾族和朝鮮族等;北方有蒙古族,分為內(nèi)蒙、外蒙兩大部分;西北有維吾爾族、回族、東鄉(xiāng)族、土族、撒拉族、保安族、裕固族、哈薩克族、柯爾克孜族、錫伯族、塔吉克族、烏孜別克族、塔塔爾族、俄羅斯族等;西南有藏族、白族、彝族、傣族、拉祜族、哈尼族、景頗族、僳傈族、阿昌族、普米族、怒族、德昂族、獨(dú)龍族、門巴族、珞巴族、羌族、佤族、基諾族、苗族、瑤族、布依族、侗族、水族、仡佬族等;東南中南則主要有壯族、黎族、高山族、毛南族、土家族、畬族、京族等。中國(guó)民族繁多,各民族歷史傳統(tǒng)、社會(huì)發(fā)展迥異。清入關(guān)后,在建立全國(guó)政權(quán)的同時(shí),在中央設(shè)立了專門的行政機(jī)構(gòu)管理少數(shù)民族事務(wù)。

二、中央民族行政管理機(jī)構(gòu)的演變

清政府專門管理邊疆少數(shù)民族事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)理藩院。理藩院,原名“蒙古衙門”,設(shè)立于1636年,原來是專管蒙古事務(wù)的機(jī)構(gòu),1638年更名為理藩院。隨著清朝統(tǒng)治在全國(guó)的確立,理藩院逐步成為管理蒙古以外的新疆、青海、西藏、四川各少數(shù)民族地區(qū)的中央機(jī)構(gòu)。理藩院初設(shè)時(shí),僅設(shè)承政、參政之官,各官三四員。1644年,改承政為尚書,參政為侍郎,副理事官為員外郎,置官二十一員。1661年,設(shè)錄勛清吏司、賓客清吏司、柔遠(yuǎn)清吏司和理刑清吏司四司。[2]接著規(guī)定理藩院與六部相同,理藩院尚書與六部尚書一樣參與議政,進(jìn)一步提高理藩院的地位。1699年,分柔遠(yuǎn)司為前、后司。1757年,改錄勛司為典屬司,賓客司為王會(huì)司,柔遠(yuǎn)后司為旗籍司,柔遠(yuǎn)前司仍為柔遠(yuǎn)司。1761年,將旗籍司、柔遠(yuǎn)司合二為一,增設(shè)專管回部事務(wù)的徠遠(yuǎn)司。1762年,仍分旗籍司、柔遠(yuǎn)司為二司。1764年,改典屬司為旗籍司,原旗籍司為典屬司。[2]理藩院的組織機(jī)構(gòu)龐大,大體由中樞機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、附屬機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)四部分組成。中樞機(jī)構(gòu)“設(shè)尚書,左、右侍郎,俱各滿洲一人”,“設(shè)額外侍郎一人,以蒙古貝勒、貝子之賢能者”[2]充任;直屬機(jī)構(gòu)則包括旗籍司、王會(huì)司、柔遠(yuǎn)司、典屬司、理刑司、徠遠(yuǎn)司、司務(wù)廳、蒙古翻譯房、滿檔房、漢檔房、領(lǐng)辦處、當(dāng)月處等,任職官吏除漢檔房等外,絕大多數(shù)由滿洲或蒙古人充任;[2]附屬機(jī)構(gòu)包括唐古忒學(xué)、稽查內(nèi)館及外館、木蘭圍場(chǎng)、則例館、托忒學(xué)、蒙古官學(xué)、喇嘛印務(wù)處、俄羅斯館等。各機(jī)構(gòu)任職官吏,亦多由滿洲或蒙古人充任;[2]派出機(jī)構(gòu)與官員,包括烏蘭哈達(dá)等處駐扎司官、察哈爾游牧處理事務(wù)員外郎、喜峰口等處管理站員外郎、神木與寧夏管理司員以及熱河都統(tǒng)衙理事司官等。理藩院管理邊疆少數(shù)民族事務(wù),具體分工如下:尚書、侍郎掌管內(nèi)、外蒙古、回部及諸番部的爵祿、朝會(huì)、刑罰等;旗籍司承辦內(nèi)蒙及游牧之內(nèi)屬者的疆域、封爵、譜系、會(huì)盟、賑濟(jì)等;王會(huì)司承辦內(nèi)蒙六盟王公、臺(tái)吉、公主、格格、額附等年班、進(jìn)貢、給奉、燕赍;柔遠(yuǎn)司承辦外蒙汗、王、臺(tái)吉以及呼圖克圖喇嘛年班、進(jìn)貢、給奉、燕赍、內(nèi)外寺廟喇嘛錢糧;典屬司承辦外蒙、西藏、青海等處汗、王、臺(tái)吉官員的升降、襲替、賑濟(jì),庫(kù)倫、西藏等處司員的更換等;徠遠(yuǎn)司承辦駐京“回子”王公、臺(tái)吉,回疆各城“回子”王公、臺(tái)吉、伯克襲爵、家譜、年班、進(jìn)貢,四川土司以及外裔朝覲、進(jìn)貢;理刑司承辦少數(shù)民族地區(qū)的刑罰,以及內(nèi)外寺廟、喇嘛并太仆寺牧丁逃逸諸事務(wù),審定重大案件等。理藩院是我國(guó)封建王朝史上制度完備的管理少數(shù)民族事務(wù)的中央機(jī)構(gòu)。清朝晚期,清政府管理邊疆民族機(jī)構(gòu)的最大變化,就是將理藩院改稱理藩部。1906年,清政府宣示立憲,仿行憲政,實(shí)行官制改革,“理藩院改為理藩部,設(shè)尚書一員,侍郎二員,不分滿漢”。[1]1911年,清政府頒布內(nèi)閣官制,設(shè)立內(nèi)閣,以軍機(jī)大臣慶親王奕劻為總理大臣,大學(xué)士那桐、徐世昌為協(xié)理大臣。內(nèi)閣下設(shè)外務(wù)部、民政部、度支部、學(xué)部、陸軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩部九部,各部尚書皆改稱大臣,侍郎改稱副大臣。理藩部尚書壽耆為理藩大臣,下屬諸司未改名稱。清政府官制改革的方針是“大權(quán)統(tǒng)諸朝廷,庶政公諸輿論”,企圖通過實(shí)行所謂的仿行憲政,達(dá)到“以立國(guó)家萬年有道之基”[1]的目的。奕劻所組織的內(nèi)閣雖然已經(jīng)成立,由于皇族居多數(shù),時(shí)人又稱“皇族內(nèi)閣”。全國(guó)人民看清了清政府實(shí)行所謂立憲的本質(zhì),“皆曉然其意旨之所在”。[1]清政府立憲欺騙破產(chǎn),不久即在武昌起義的槍聲中分崩離析,走向滅亡。清末所謂的“新政”,理藩部也不過是把理藩院的“院”字改為理藩部的“部”字罷了,沒有任何實(shí)質(zhì)性的改革,也沒有在民族地區(qū)發(fā)揮有效的作用。清政府除了在中央設(shè)立專門行政機(jī)構(gòu)管理少數(shù)民族事務(wù)外,針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的不同情況,因地制宜,采用了不同的行政管理制度。

三、民族地區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)的演變

清王朝在邊疆民族地區(qū)的設(shè)置,前期在東北、新疆實(shí)行軍府制,在西藏因襲政教合一制,在西南繼續(xù)推行土司制度。清朝后期,清政府在東北和新疆先后改省,設(shè)道、府、州、縣;在西南民族地區(qū),對(duì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)展的土司地區(qū)先后進(jìn)行了改土歸流。東北地區(qū)是清王朝的龍興之地,清政府從康熙起,在東北就實(shí)行軍府制度。1662年,清政府改鎮(zhèn)守盛京昂邦章京為鎮(zhèn)守遼東等處將軍,改鎮(zhèn)守寧古塔昂邦章京為鎮(zhèn)守寧古塔等處將軍。1665年,改遼東將軍為鎮(zhèn)守奉天等處將軍。1676年,寧古塔將軍移駐吉林。1683年,增設(shè)黑龍江將軍。至此,東北地區(qū)確定三將軍體制,即以奉天將軍、吉林將軍、黑龍江將軍管轄東北地區(qū)的軍民事務(wù)。光緒年間,東北三軍府體制逐漸發(fā)生變化,直至最終廢除軍府制,建立行省、道、府、州、縣。至清末,奉天省設(shè)有四道、八府、八廳、六州、三十三縣;吉林省設(shè)有四道、十一府、五廳、一州、十八縣;黑龍江省則設(shè)有三道、七府、六廳、一州、七縣。[3]在新疆,1760年清軍完成了對(duì)天山南北的統(tǒng)一。1762年,清政府設(shè)立伊犁將軍,總管新疆全境軍政事務(wù)。在伊犁將軍之下,設(shè)都統(tǒng)、參贊大臣、辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣等職,分別駐守天山南北各地,管理本地的軍政事務(wù)。經(jīng)過康、雍、乾三朝的經(jīng)營(yíng),西北邊疆基本平定。道光年間雖然先有張格爾,后有其子弟加他漢等聚眾叛亂,但很快都被平定。同治年間,陜甘發(fā)生回民起義。中亞細(xì)亞浩罕國(guó)的阿古柏乘機(jī)侵入新疆,逐步占據(jù)天山南北的大部分地區(qū),并與英、俄等國(guó)勾結(jié),宣布獨(dú)立,建立“哲德沙爾國(guó)”,自立為汗,分裂中國(guó)。清政府派左宗棠率軍西征,消滅了阿古柏的反動(dòng)政權(quán),收復(fù)新疆,粉碎了英、俄企圖利用阿古柏分割中國(guó)領(lǐng)土的陰謀。為了加強(qiáng)西北邊防,左宗棠、劉錦棠等多次上書清政府,要求在新疆建立行省。左宗棠奏稱,“重新疆,所以保蒙古,保蒙古,所以衛(wèi)京師”。[1]如果此時(shí)撤“西防”而專注“海防”,那么蒙古則不安,甚至直至陜甘、山西各邊,都將受到侵犯;即使是“直北關(guān)山,亦將無安眠之日”。[1]左宗棠的奏疏引起了清政府的重視,1884年清廷采納了劉錦棠的方案,正式批準(zhǔn)建立新疆行省。各地原設(shè)都統(tǒng)、參贊、辦事大臣等官“概予裁撤”,南、北疆統(tǒng)統(tǒng)置府、廳、州、縣,層層節(jié)制,辦理地方行政事務(wù)。至1902年,新疆共設(shè)四道、六府、十一廳、二直隸州、一州、二十一縣及二分縣。

藏族地區(qū),除青海與四川的一些地區(qū)設(shè)立土司統(tǒng)治外,大部分藏族地區(qū)仍保留著藏族政教分治的行政管理制度。清政府除授僧官封號(hào)外,還封汗、王、貝子等職銜。這樣就造成藏族地區(qū)的宗教勢(shì)力與地方政府處于權(quán)力的爭(zhēng)斗之中,長(zhǎng)期陷入動(dòng)蕩不安。為了加強(qiáng)對(duì)藏族地區(qū)的統(tǒng)治,清政府多次派軍入藏。1727年,清廷派駐藏大臣,以統(tǒng)前藏、后藏,而理喇嘛之事。駐藏大臣初設(shè)二人,后改為辦事大臣一人,幫辦大臣一人,由滿、蒙重臣充任。設(shè)置駐藏大臣總攬藏政,是清治藏政治的核心和加強(qiáng)對(duì)西藏行政管理的關(guān)鍵,也是清朝中央政府對(duì)西藏地方行使主權(quán)的主要手段。1793年,清政府頒布《欽定西藏章程》二十九條,進(jìn)一步規(guī)定駐藏大臣的職權(quán)高于達(dá)賴?yán)锖桶喽U額爾德尼?！墩鲁獭芬?guī)定達(dá)賴管理前藏,班禪管理后藏,而駐藏大臣總攬全藏。章程的主要內(nèi)容如下:政治上,“駐藏大臣督辦藏內(nèi)事務(wù),應(yīng)與達(dá)賴?yán)?、班禪額爾德尼平等,共同協(xié)商處理政事”,[1]但同時(shí)又規(guī)定“所有噶倫以下的首腦及辦事人員以至活佛,皆是隸屬關(guān)系,無論大小都得服從駐藏大臣”。[4]這就從法律上、制度上明確了駐藏大臣與達(dá)賴、班禪平等的社會(huì)、政治地位,明確了駐藏大臣作為西藏地方最高行政長(zhǎng)官的法律地位。經(jīng)濟(jì)上,駐藏大臣派漢官會(huì)同噶倫對(duì)西藏地方所鑄造的貨幣進(jìn)行檢查。以前達(dá)賴和班禪的收入開支,是不經(jīng)過駐藏大臣審核的。為了防止達(dá)賴和班禪的管事人員中飽舞弊,清朝皇帝“特命駐藏大臣進(jìn)行審核”,每年在春、秋兩季各匯報(bào)一次,“一有隱瞞舞弊等情事發(fā)生,應(yīng)即加以懲罰”。[4]軍事上,清政府向前后藏派駐3000軍隊(duì),其中前后藏各駐軍1000名,江孜駐軍500名,定日駐軍500名。所有征調(diào)的兵員,應(yīng)填造兩份名冊(cè),一份存駐藏大臣衙門,一份存噶廈。駐藏大臣每年分春秋兩季出巡前后藏各地和檢閱軍隊(duì)。外交事務(wù)上,一切外交事務(wù)都必須以駐藏大臣為主?！瓣P(guān)于邊界的重大事務(wù),更要根據(jù)駐藏大臣的指示辦理”,[4]外方所貢獻(xiàn)的貢物,也必須請(qǐng)駐藏大臣查閱。宗教上,關(guān)于尋找活佛及呼圖克圖靈童,清政府實(shí)行金瓶掣簽制度。

遇到尋認(rèn)靈童時(shí),邀集拉穆寺、乃瓊寺、嘎東寺和桑耶寺四大護(hù)法,將靈童的名字及出生年月,用滿、漢、蒙三種文字寫在簽牌上,放進(jìn)瓶?jī)?nèi),選派活佛,祈禱七日,然后由呼圖克圖和駐藏大臣在大昭寺釋迦佛像前正式認(rèn)定。嘉慶時(shí),根據(jù)1793年清中央政府頒行的二十九條章程,編修《大清會(huì)典》,第一次記敘了駐藏大臣的法定政治地位、職責(zé)職權(quán),又對(duì)每一項(xiàng)職權(quán)職責(zé)作了具體說明和規(guī)定,以便施政實(shí)行。光緒朝編修的《大清會(huì)典》因襲未變,只是對(duì)具體說明作了個(gè)別文字修改,明確規(guī)定了駐藏大臣管轄前后藏的重大事務(wù)。清朝后期,清王朝的統(tǒng)治日益衰落。清廷在西藏的行政設(shè)置和管理,也逐漸發(fā)生了變化。駐藏大臣不僅逐漸失去了對(duì)達(dá)賴和班禪收支的審核權(quán),而且又失去了校閱軍隊(duì)、操練番兵的控制武裝力量的權(quán)力。1911年,清政府裁撤駐藏幫辦大臣,改設(shè)左、右參贊。在中央統(tǒng)治力量削弱的情況下裁撤駐藏幫辦大臣,使得駐藏大臣的實(shí)權(quán)大為削弱,在達(dá)賴地方當(dāng)局與中央離心離德、投靠英、俄帝國(guó)主義的情況下,更難以控制西藏地方政局,不僅縱容了達(dá)賴地方分裂勢(shì)力,也便利了英、俄等帝國(guó)主義對(duì)西藏的侵略。臺(tái)灣自古以來就是中國(guó)的領(lǐng)土。1661年,鄭成功趕走荷蘭殖民者,收復(fù)臺(tái)灣。清軍于1683年進(jìn)入臺(tái)灣,臺(tái)灣正式歸入清朝中央政府的管轄。清政府在臺(tái)灣設(shè)臺(tái)灣府,隸屬福建省。清政府將臺(tái)灣的原著居民高山族分為“生番”和“熟番”,高山族和漢族人民一道為開發(fā)臺(tái)灣辛勤勞動(dòng),促進(jìn)了臺(tái)灣社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展。1873年,日本借口“琉球事件”,派外務(wù)卿副島種臣到北京向清政府總理衙門提出交涉。1874年更借口在交涉過程中我方有“生番系化外之民”[1]之語,出兵入侵臺(tái)灣。

1879年日本正式吞并琉球,改為沖繩縣。此事件后,清政府加強(qiáng)了對(duì)臺(tái)灣的管轄,在臺(tái)北設(shè)立一府三縣。中法戰(zhàn)爭(zhēng)后,清政府為了加強(qiáng)東南海防,于1887年正式建立臺(tái)灣行省,轄三府四廳一州十一縣,以劉銘傳為第一任巡撫。臺(tái)灣建省后,不僅加強(qiáng)了與大陸的聯(lián)系,而且有益于臺(tái)灣各族人民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng),中國(guó)戰(zhàn)敗。1895年,清政府被迫與日本簽訂不平等的《馬關(guān)條約》,割臺(tái)灣島給日本,臺(tái)灣淪為日本的殖民地。1945年日本戰(zhàn)敗無條件投降,臺(tái)灣才重新回到祖國(guó)的懷抱。清政府在西南民族地區(qū)的設(shè)置,自順、康以來,“襲明舊制”,[1]實(shí)行土司制度,分設(shè)土官。清朝在承襲明代土司制度的基礎(chǔ)上,對(duì)土司制度作了進(jìn)一步的發(fā)展。隨著清王朝在西南少數(shù)民族地區(qū)勢(shì)力的日益深入,在明代還未建立土司制度的一些少數(shù)民族,到清朝時(shí)都授予各部的土酋以土司職銜,建立土司制度。在云、川兩省的藏族地區(qū),自康熙年起加封不少土司,統(tǒng)屬于四川總督。隨著封建地主經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土司制度的封閉、割據(jù)狀態(tài)越來越阻礙了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展,也不利于清政府的統(tǒng)治。因此,清政府從雍正以后各朝都實(shí)行改土歸流。在改土歸流的過程中,清政府以強(qiáng)大的武力為后盾,命令各地土司“獻(xiàn)土納貢,違者剿”,[1]在廣大的西南地區(qū),強(qiáng)行推行改土歸流。改土歸流在清代民族政策中占有重要的地位。改土歸流的結(jié)果,不僅使我國(guó)西南少數(shù)民族地區(qū)基本上消除了土司割據(jù)的狀態(tài),鞏固了國(guó)家的統(tǒng)一,而且在一定程度上改變了土官“苛斂虐使,恣為不法”[1]的狀況,有利于打破少數(shù)民族封閉的狀態(tài),有利于各民族之間的交流,促進(jìn)各民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。但是,清王朝在推行改土歸流的過程中迷信武力,這激起了各族人民的強(qiáng)烈反抗。清政府的統(tǒng)治力量,反而因此受到較大削弱。改土歸流后,流官、土官相互勾結(jié)共同剝削少數(shù)民族地區(qū)的勞動(dòng)人民,這是苗族等少數(shù)民族在雍、乾、嘉期間不斷爆發(fā)起義的重要原因。近代以降,西南的苗、瑤等少數(shù)民族不斷起事反抗清廷。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),較有影響的就有近二十起,不僅使我國(guó)邊境地區(qū)長(zhǎng)期陷入動(dòng)蕩,而且給帝國(guó)主義的入侵以可乘之機(jī),加劇了中國(guó)的邊境危機(jī)。

四、結(jié)語

清王朝為了加強(qiáng)對(duì)全國(guó)各族人民的統(tǒng)治,在中央和各民族地區(qū)設(shè)立了系統(tǒng)的民族行政管理機(jī)構(gòu),以其貫徹民族政策。近三百年間,清朝民族行政管理機(jī)構(gòu)的演變僅僅是職能的改變與強(qiáng)化,沒有與時(shí)俱進(jìn)的民族政策與此演變相適應(yīng)。職能越強(qiáng)的民族行政管理機(jī)構(gòu),一旦執(zhí)行錯(cuò)誤的民族政策,就會(huì)進(jìn)一步激化國(guó)內(nèi)各民族間的矛盾。清朝前期,民族政策比較開明,并得到較好的貫徹執(zhí)行。這有利于全國(guó)局勢(shì)較快地穩(wěn)定下來,使多民族國(guó)家的統(tǒng)一得到了鞏固,增強(qiáng)了抵抗外敵入侵的力量,也使各民族的經(jīng)濟(jì)文化得到了空前發(fā)展。然而,“清王朝的民族政策從根本上來說是為滿族貴族的統(tǒng)治服務(wù)的,從本質(zhì)上來說是不平等的”。[5]滿族由最初處于被統(tǒng)治、被剝削、被壓迫的少數(shù)民族而成為君臨天下的統(tǒng)治少數(shù)民族;滿清政府也由一個(gè)統(tǒng)治東北的少數(shù)民族政權(quán)成為統(tǒng)治全國(guó)的中央政權(quán),同樣采取尊崇本民族,壓迫、剝削和歧視其他民族的政策。19世紀(jì)中葉以后,清王朝政治日趨腐敗,兩種民族矛盾———少數(shù)民族滿族統(tǒng)治者與各族被壓迫人民的矛盾和中華民族與外國(guó)帝國(guó)主義之間的矛盾交織在一起。此時(shí)的清朝統(tǒng)治者既無法緩和國(guó)內(nèi)的民族矛盾,也無力抵抗外國(guó)侵略者的入侵,國(guó)內(nèi)階級(jí)矛盾、民族矛盾迅速激化。為消弭內(nèi)憂外患,清政府雖然對(duì)民族政策作了某些調(diào)整,但從總體上來說,仍對(duì)其他民族實(shí)行高壓政策。這種民族政策,加劇了國(guó)內(nèi)階級(jí)矛盾的尖銳化和民族危機(jī)的嚴(yán)重性,最后不可避免地成為導(dǎo)致清王朝覆滅的重要原因之一。