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㈠現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)監(jiān)管和改革的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)？

眾所周知，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的職責(zé)主要是高效經(jīng)濟(jì)地提供公共產(chǎn)品，維護(hù)穩(wěn)定而公平的社會(huì)秩序和健全的經(jīng)濟(jì)制度框架，而非單純追求自身的經(jīng)濟(jì)利益。政府抓經(jīng)濟(jì)工作并非就是忙于上項(xiàng)目、辦企業(yè)。如果政府將大量的資源用于官員偏好的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目上，由于天然就解決不了營(yíng)利性和公益性的矛盾，這本身就會(huì)降低經(jīng)濟(jì)資源的利用效率，再加上片面追求GDP的高增長(zhǎng)，往往導(dǎo)致大量的資源被用于明顯不具有公共性或公共性很弱的項(xiàng)目上，而未被服務(wù)于公共目標(biāo)，未被用于提供真正的公共產(chǎn)品，從而使政府在面臨真正的公共事件時(shí)捉襟見(jiàn)肘，這次SARS事件就是很好的例證。

因而，搞好國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管和改革，應(yīng)以“三個(gè)代表”重要思想為指針，真正深刻領(lǐng)悟理解“三個(gè)代表”是我們黨的立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源；而不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）是我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，是保持社會(huì)穩(wěn)定的不可或缺的一塊基石。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)存在的領(lǐng)域原則上應(yīng)是私有經(jīng)濟(jì)不愿（無(wú)利可圖）或不能（雖有利，但風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大）進(jìn)入但又是國(guó)家需要的領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)，如：一次性投資大且資金回收周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，以及科學(xué)的基礎(chǔ)性研究等等。其他領(lǐng)域即便是傳統(tǒng)意義上關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全和重要自然資源等領(lǐng)域，國(guó)有經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）也應(yīng)逐步依法有序退出。廣為人知的撒切爾夫人在英國(guó)推行的改革，其主要的做法就是政府從國(guó)有企業(yè)中退出，大規(guī)模的私有化。當(dāng)然，這就迫切需要建立起一套穩(wěn)定、有效的司法制衡體系，以確保國(guó)家的利益和安全不受損害和威脅，由過(guò)去主要通過(guò)直接經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有企業(yè)的方式控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)，變?yōu)橹饕ㄟ^(guò)間接手段在法律的框架內(nèi)更科學(xué)、高效地控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)。這與我國(guó)加入WTO在指導(dǎo)思想上是一致的。因而，現(xiàn)階段搞好國(guó)有企業(yè)監(jiān)管和改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持有所為、有所不為，積極貫徹落實(shí)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，加快建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的國(guó)有經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）監(jiān)督管理體制。新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）對(duì)企業(yè)的監(jiān)管屬于“國(guó)有資本”監(jiān)管，這意味著以資本回報(bào)為目標(biāo)和以業(yè)績(jī)考核為指標(biāo)，按《公司法》規(guī)定的方式和程序行使出資人職責(zé)。其工作目標(biāo)應(yīng)有三個(gè)：一是完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)；二是實(shí)施國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整；三是保障國(guó)有資本高效使用。有人說(shuō)：國(guó)有企業(yè)是最后的“免費(fèi)午餐”，這說(shuō)明當(dāng)前確立正確的指導(dǎo)思想，加快建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的國(guó)有經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）監(jiān)督管理體制，盡快做到在國(guó)有企業(yè)監(jiān)管與改革中依法、有序、公開(kāi)、公平具有現(xiàn)實(shí)的迫切的重要意義。

㈡國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的法律地位？

最近，國(guó)務(wù)院令第378號(hào)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中明確了新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）是代表本級(jí)政府履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國(guó)有資本的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。中華人民共和國(guó)憲法修正案（1993年3月29日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)，公告第8號(hào)）第五條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)”。從這個(gè)角度講，國(guó)資委（政府）行使的出資人職權(quán)（國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)）來(lái)源于人大，各級(jí)人民代表大會(huì)具有國(guó)有企業(yè)‘股東大會(huì)’的性質(zhì)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）是政府內(nèi)專(zhuān)司監(jiān)管企業(yè)中國(guó)有資本的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是行政執(zhí)行層面的機(jī)構(gòu)，是典型的授權(quán)行政主體，并非國(guó)有企業(yè)架構(gòu)的一部分。在法律上并不是國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有參股公司的股東會(huì)（國(guó)有獨(dú)資企業(yè)例外），更不具有董事會(huì)的性質(zhì)。而國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）任命或選派股東、董事參加的國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有參股公司的股東會(huì)、董事會(huì)，才是企業(yè)架構(gòu)的一部分。因而國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）與國(guó)有企業(yè)之間并沒(méi)有“行政隸屬關(guān)系”，只是被授權(quán)行使“出資人職責(zé)”，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）應(yīng)通過(guò)“管人”即管股東和董事來(lái)實(shí)現(xiàn)“管事”、“管人”和“管資產(chǎn)”。企業(yè)經(jīng)營(yíng)層只需對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。

㈢如何做好國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制與現(xiàn)行政府體制的有機(jī)結(jié)合？

年初國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立之前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制是：在“體”方面是“多龍治水”--分部門(mén)分職責(zé)分別行使國(guó)有資本出資人權(quán)力；在“制”方面是國(guó)家（國(guó)務(wù)院）“統(tǒng)一所有”、各級(jí)政府“分級(jí)監(jiān)管”。最近，國(guó)務(wù)院令第378號(hào)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中明確了新的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制：在“體”方面：國(guó)務(wù)院、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和設(shè)區(qū)的市（自治州）人民政府，分別設(shè)立權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合專(zhuān)司的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，為結(jié)束“多龍治水”的局面邁出了重要的一步；在“制”方面，實(shí)行由國(guó)務(wù)院和地方人民政府（不包括縣、鄉(xiāng)兩級(jí)）分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益。堅(jiān)持政府的社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)，堅(jiān)持政企分開(kāi)，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門(mén)不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)。新的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制改變了過(guò)去國(guó)家（國(guó)務(wù)院）“統(tǒng)一所有”各級(jí)政府“分級(jí)監(jiān)管”的模式，明確了地方人民政府（不包括縣、鄉(xiāng)兩級(jí)）代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益。但也同時(shí)上劃了縣級(jí)政府的國(guó)有資本的監(jiān)管權(quán)、出資權(quán)和收益權(quán)。這樣就需要研究以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

①?lài)?guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制與現(xiàn)行行政區(qū)劃的關(guān)系

我國(guó)《憲法》第三十條規(guī)定，我國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：

（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；

（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；

（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。

直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。

雖然我國(guó)憲法規(guī)定我國(guó)行政區(qū)劃分省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，但目前普遍實(shí)行的是“市管縣（市）”體制。1999年，中央關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革的中發(fā)[1999]2號(hào)文件明確了“市管縣(市)”體制改革方向并要求加大改革力度。隨著中央2號(hào)文件的貫徹執(zhí)行，在地方政府機(jī)構(gòu)改革中，我國(guó)72個(gè)地區(qū)行政建制被撤銷(xiāo)，市管縣的行政體制將在我國(guó)全面確立。其中遼寧、廣東、江蘇、山東等省已經(jīng)全部實(shí)行市管縣體制。市管縣體制對(duì)于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、鞏固工農(nóng)聯(lián)盟、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程等諸多方面都起到了一定的推動(dòng)作用。但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展，尤其是市與縣經(jīng)濟(jì)差距的縮小，同時(shí)由于市管縣體制缺乏系統(tǒng)配套的城市發(fā)展機(jī)制和人口政策的平臺(tái)，該體制下的市縣矛盾已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)群區(qū)行政區(qū)劃管理中的突出矛盾。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，如蘇錫常地區(qū)、珠江三角洲、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈等，市管縣體制已經(jīng)嚴(yán)重束縛了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了區(qū)域城市規(guī)劃和管理，許多市視縣為附屬行政單位，要求縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，導(dǎo)致了這兩個(gè)利益主體的沖突，市管縣體制的弊端日益突出（1）。顯然，新的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制通過(guò)上劃縣級(jí)政府的國(guó)有資本監(jiān)管權(quán)，否定了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)出資權(quán)和收益權(quán)，必將加深當(dāng)前市管縣體制的矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，作為法律上不同主體的各級(jí)政府，理應(yīng)具有權(quán)責(zé)一致的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制上，也應(yīng)相應(yīng)地在法律的框架內(nèi)賦予各級(jí)地方政府國(guó)有資本監(jiān)管權(quán)。而且，由于上下級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，亦沒(méi)有資產(chǎn)關(guān)系，因而也就不存在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)層次過(guò)多，會(huì)減低管理有效性的問(wèn)題。

②國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制與財(cái)政體制的關(guān)系

1994年我國(guó)正式推行分稅制財(cái)政體制。這是建國(guó)以來(lái)規(guī)模和范圍較大、利益格局調(diào)整明顯、影響深遠(yuǎn)的一次重大制度創(chuàng)新。分稅制規(guī)范了各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系和分配秩序，初步確立了具有中國(guó)特色的分稅制財(cái)政體制的基本框架；建立了收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制；促進(jìn)了中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重的提高，強(qiáng)化了中央宏觀調(diào)控能力；出臺(tái)了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，初步建立了地區(qū)間財(cái)力均衡的機(jī)制。但我國(guó)實(shí)行的分稅制，是在中央與地方的事權(quán)劃分和支出范圍不很明晰的基礎(chǔ)上進(jìn)行的；中央和地方政府職能尚未得到重新界定，政府間的事權(quán)劃分基本上保持了原體制的范圍。企業(yè)所得稅基本仍接行政隸屬關(guān)系劃分（今年已初步做了調(diào)整）。由于事權(quán)劃分不明，財(cái)政在職能上是缺位與越位并存。

新的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制上劃了縣級(jí)政府的國(guó)有企業(yè)的所有者權(quán)利，必將加重市級(jí)政府與縣級(jí)政府之間對(duì)事權(quán)的推諉。我國(guó)國(guó)家資本收益（包括出售國(guó)家股的收益）的一個(gè)重要用途應(yīng)該用于建立社會(huì)保障制度，如果縣級(jí)政府沒(méi)有相應(yīng)的國(guó)家資本所有權(quán)和收益，當(dāng)前又未建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度，他們就會(huì)拖延甚至推諉社會(huì)保障的責(zé)任，這對(duì)于整個(gè)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定都是不利的。中央政府和各級(jí)地方政府之間的一個(gè)重要工作就是要合理確定與分級(jí)行使國(guó)家資本所有權(quán)、分稅的財(cái)政體制相匹配的社保責(zé)任，使國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)與社保事權(quán)、財(cái)政體制相匹配。

③國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的分權(quán)與政府行政體制集權(quán)的矛盾將加劇政府的“唯利是圖”趨勢(shì)

新的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制雖然使省、市級(jí)政府擁有了相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但并沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的行政立法權(quán)力，上級(jí)政府在政治上對(duì)下級(jí)政府有絕對(duì)的權(quán)威。在這種情況下，上級(jí)政府很容易產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為：把問(wèn)題盡量往下級(jí)政府壓，把利益盡量往本級(jí)政府收，這種行為的結(jié)果是矛盾層層下放，上級(jí)政府的日子好過(guò)了，下級(jí)政府卻犯了難。此外，政府行為的機(jī)會(huì)主義傾向也有損政府的公正性，政府的行為也因此更像唯利是圖的企業(yè)，而不像提供公共產(chǎn)品的公共組織。

㈣如何防止國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的錯(cuò)位和缺位？

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)具有較完善法人治理結(jié)構(gòu)的公司制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督和管理，本質(zhì)上要求實(shí)行分權(quán)體制，即所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。同時(shí)為防止損害所有者權(quán)益，又要求權(quán)力制衡，分權(quán)與制衡是密不可分的。這也是當(dāng)前建立國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制的出發(fā)點(diǎn)。如何防止國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的錯(cuò)位和缺位？所謂“錯(cuò)位”有兩方面含義：一是損害企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。表現(xiàn)為干預(yù)企業(yè)正常合法的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)；二是非法越權(quán)行使“出資人職責(zé)”，不能體現(xiàn)國(guó)家所有者的意志。表現(xiàn)為內(nèi)部人控制。所謂“缺位”是指：不能盡職盡責(zé)，或無(wú)所作為。

在理論上講，防止國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的錯(cuò)位和缺位，本質(zhì)上不在于執(zhí)行層面的內(nèi)部控制，而在于國(guó)有資產(chǎn)所有者監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這一點(diǎn)已經(jīng)由內(nèi)部人理論所證明，如韋伯那樣期待的精英治理模式已經(jīng)越來(lái)越收受到?jīng)_擊和拋棄。因而，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益的合法利益不受侵害，其源動(dòng)力來(lái)源于所有者或其代表。因而建立民主的、完善的、高效的立法和司法體制，是確保有效地貫徹國(guó)有資產(chǎn)所有者或其代表的意志，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的合法利益不受侵害的根本保證。因而，當(dāng)前建立新的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制，在“體”上是“一龍治水”還是“多龍治水”；在架構(gòu)上是“兩層制”還是“三層制”，都僅是形式不同罷了。只要國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)（企業(yè)）既不受立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督，又不受司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立審查，書(shū)面上對(duì)權(quán)責(zé)利的規(guī)定再好，也難免國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的缺位和錯(cuò)位，難免國(guó)有企業(yè)被內(nèi)部人控制。

當(dāng)前，為防止國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)錯(cuò)位和缺位的首要任務(wù)是組建一支職業(yè)董事隊(duì)伍，并通過(guò)這支隊(duì)伍行使好“出資人職責(zé)”。傳統(tǒng)的管理國(guó)企的方式未能擺正董事的位置，未能充分發(fā)揮董事的作用。具體表現(xiàn)為：第一，把董事的職位作為即將離退休干部的過(guò)渡職位安排。沒(méi)有打算真正使其發(fā)揮作用，再者，這些人員的學(xué)識(shí)水平和結(jié)構(gòu)大多不能適應(yīng)要求，難有作為；第二，由上級(jí)機(jī)構(gòu)的各級(jí)干部派到下屬子公司和關(guān)聯(lián)公司去兼任董事，不能集中精力；第三，由子公司的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、財(cái)務(wù)總監(jiān)等執(zhí)行人員兼任董事。由于“屁股決定腦袋”，這些董事往往是從子公司的角度考慮問(wèn)題，而不是為股東考慮，結(jié)果很難擺正母子公司的關(guān)系。在目前的國(guó)有大型公司和企業(yè)集團(tuán)的母子關(guān)系上，都遇到這樣的問(wèn)題。因而，必須組建一支職業(yè)化的非執(zhí)行董事隊(duì)伍，這些人員要從社會(huì)上懂經(jīng)濟(jì)會(huì)管理的人才中選聘，他們的職責(zé)就是代表出資人（國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)）在一家或若干家公司中擔(dān)任董事，并嚴(yán)格按董事職責(zé)辦事，不讓其在任職子公司中擔(dān)任任何執(zhí)行性職務(wù)。母、子公司千條線，董事一線牽，職責(zé)分明，獎(jiǎng)懲掛鉤。由他們代表國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具體監(jiān)管企業(yè)，這是確保新國(guó)資監(jiān)管體系成功的重要一環(huán)(2)。當(dāng)然，這涉及改革當(dāng)前的干部人事制度問(wèn)題。

㈤國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理新體制需要司法體制保障？十六大報(bào)告要求“國(guó)家要制定法律和法規(guī)”，明確國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、營(yíng)運(yùn)主體和企業(yè)的法律地位、機(jī)構(gòu)組織，運(yùn)行規(guī)則和權(quán)利、職責(zé)，落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

①切實(shí)發(fā)揮各級(jí)人大立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約作用

1994年我國(guó)正式在三級(jí)政府之間實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，最近新的《企業(yè)國(guó)資監(jiān)管條例》初步明確了三級(jí)政府之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這樣進(jìn)一步動(dòng)搖了傳統(tǒng)的自上而下的集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制，強(qiáng)化了地方政府配置資源的手段。在我國(guó)目前的政體下，為防止諸侯經(jīng)濟(jì)傾向，迫切需要切實(shí)發(fā)揮人大立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約作用，完善司法體制，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在法律的框架內(nèi)運(yùn)行，真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而不是“市長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)”，使經(jīng)濟(jì)資源主要通過(guò)市場(chǎng)手段配置，而不是行政手段，使國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理走出“一放就亂，一收就死”的怪圈。這方面我們可以從研究建立在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上美國(guó)的聯(lián)邦和州政府之間的關(guān)系上得到啟示。

②新《企業(yè)國(guó)資監(jiān)管條例》最大的貢獻(xiàn)是使國(guó)有企業(yè)從“貴族”變成“平民”成為可能。

國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體系本身就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它的建立是國(guó)有經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的重要組成步驟，其最大的貢獻(xiàn)是使國(guó)有企業(yè)從“貴族”變成“平民”成為可能，使國(guó)有企業(yè)從過(guò)去靠國(guó)家行政法調(diào)節(jié)的特殊企業(yè)法人變成靠民商法和公司法調(diào)節(jié)的一般企業(yè)法人（3）。這是一個(gè)歷史性的跨越。當(dāng)務(wù)之急是配合這一“跨越”，抓緊修改和調(diào)整《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)。這將為規(guī)范國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的方式和辦法，加大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失查處力度，改革和完善國(guó)有資產(chǎn)收益收繳辦法等提供法律依據(jù)和保障。

③防止“周正毅事件”在國(guó)有企業(yè)中發(fā)生

“藍(lán)田股份”、“超大農(nóng)業(yè)”戲劇性地破滅了，現(xiàn)在周正毅和他的農(nóng)凱集團(tuán)又一個(gè)在頃刻間倒塌，這都向我們清楚地表明，那就是即便是產(chǎn)權(quán)明晰的股份制公司，也不會(huì)天然是市場(chǎng)主義者。只要公共權(quán)力不被公眾和司法有效的監(jiān)督和制衡，在逐利的本性下，資本就會(huì)和失去監(jiān)督的“公權(quán)”緊密結(jié)合，即便我們有這樣那樣的規(guī)章制度。失去了“特權(quán)”又沒(méi)有社會(huì)公共管理職能的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)遇到這類(lèi)問(wèn)題時(shí)，該如何做？另一方面，如果政府以社會(huì)公共管理權(quán)挑戰(zhàn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，如通過(guò)“政府會(huì)議紀(jì)要”、各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“指揮部”的文件代替國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的決議等，又能如何做？

眾所周知，新《國(guó)資監(jiān)管條例》第四十條規(guī)定，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)、玩忽職守，造成企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)損失的，應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，并對(duì)其依法給予紀(jì)律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但這就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）將如何行使追究權(quán)？由于國(guó)資委僅履行出資人職責(zé)，對(duì)于參股企業(yè)沒(méi)有任何特權(quán)，如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)負(fù)責(zé)人損害了國(guó)有資本利益，直接或間接造成企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)損失，只能通過(guò)選派的董事建議公司董事會(huì)采取措施。那么，如果國(guó)有參股比例比較小，公司完全被大股東和企業(yè)負(fù)責(zé)人控制時(shí)，國(guó)資委是否會(huì)同樣面臨目前有些上市公司中小股東被大股東和經(jīng)營(yíng)管理人員侵害利益的尷尬局面？可見(jiàn)當(dāng)前迫切需要抓緊完善我國(guó)的司法體制，建立通暢、公平、高效的司法解決渠道，避免“穿新鞋，走老路”。因而作為新國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，應(yīng)“新”在體制創(chuàng)新上，而不是職能合并、人員集合。

㈥國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置？

新國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)通俗地講就是“定規(guī)則，管董事”，實(shí)質(zhì)是明確所選派董事的權(quán)限，科學(xué)合理地劃分出資人職責(zé)，即《公司法》講的三大權(quán)力—選擇經(jīng)營(yíng)者、重大決策權(quán)和收益權(quán)，使董事按照《公司法》的規(guī)定在董事會(huì)中貫徹國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的意志，因而說(shuō)新國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)名其曰“國(guó)有董事管理委員會(huì)或國(guó)有董事局”更加名符其實(shí)。

所謂“定規(guī)則”是指制定董事的工作規(guī)則，也就是明確董事與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)間的關(guān)系和工作規(guī)程，而不是制定企業(yè)的運(yùn)行規(guī)則。企業(yè)的大政、方針應(yīng)按照《公司法》的規(guī)定分別由“董事會(huì)”和“股東會(huì)”確定。所謂“管董事”是指應(yīng)通過(guò)董事會(huì)的渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)管資產(chǎn)、管人和管事，行使出資人職責(zé)。

為了實(shí)現(xiàn)出資人人格化，避免出現(xiàn)出資人機(jī)構(gòu)化，遇事集體決策、集體負(fù)責(zé)，最后無(wú)人負(fù)責(zé)的局面。作為行使出資人職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在組織機(jī)構(gòu)上應(yīng)實(shí)行職能制而不是直線制；在決策上，應(yīng)實(shí)行委員會(huì)制而不是首長(zhǎng)制。如決策采用投票的方式，每人一票，表決結(jié)果記錄在案。委員會(huì)主席只是會(huì)議的召集人，而且由各委員輪流擔(dān)任，比如一人一年。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)由若干專(zhuān)業(yè)委員會(huì)組成，委員會(huì)的決定通過(guò)法律規(guī)定的董事會(huì)和股東會(huì)權(quán)利的行使來(lái)影響企業(yè)，而不是繞過(guò)董事會(huì)或股東會(huì)直接向企業(yè)下達(dá)紅頭文件等方式來(lái)影響企業(yè)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)所有的內(nèi)設(shè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)只是職能性參謀部門(mén)，沒(méi)有職能直接對(duì)國(guó)有企業(yè)發(fā)出指令、表達(dá)意見(jiàn)和下達(dá)紅頭文件（4）。而且內(nèi)設(shè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)應(yīng)該按照出資人職能來(lái)設(shè)，不能按照行業(yè)來(lái)設(shè)，例如可設(shè)預(yù)算委員會(huì)、產(chǎn)權(quán)委員會(huì)，投資委員會(huì)等。同時(shí)，應(yīng)注意運(yùn)用電腦網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提高效率、減少開(kāi)支、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。

㈦如何構(gòu)建國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體系的組織架構(gòu)？

之所以提出這個(gè)問(wèn)題，是為了澄清廣為影響的國(guó)有資產(chǎn)管理體系“三層論”中的一些模糊認(rèn)識(shí)。國(guó)有資產(chǎn)管理體系“三層論”即指建立國(guó)資委—國(guó)資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)—企業(yè)三層模式的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，其理論出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)三層架構(gòu)隔斷政府與企業(yè)的直接關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。事實(shí)上這是一廂情愿的制度設(shè)計(jì)，只要沒(méi)有不同的財(cái)產(chǎn)利益主體（如多元化的股東、債權(quán)人等），又沒(méi)有相應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度、司法體制做保障，“三層論”在運(yùn)行中走樣就不足為怪了。而且從法律關(guān)系上看，作為中間層的“國(guó)資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)”是經(jīng)同級(jí)政府（國(guó)資委）授權(quán)負(fù)責(zé)管理所屬?lài)?guó)有企業(yè)，行使出資人職責(zé)的企業(yè)法人。雖然我們將國(guó)資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)為企業(yè)法人，但從法律上講，國(guó)資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是典型的授權(quán)行政主體，其行使出資人職責(zé)的行為本身就是行政行為。實(shí)踐中也正說(shuō)明了這一點(diǎn)，基本上國(guó)資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是在運(yùn)用行政手段履行政府職能，成了“婆婆”加“老板”。而且“三層論”的實(shí)質(zhì)是搞“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”，這在新的根據(jù)授權(quán)履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制中已沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義和理論基礎(chǔ)。

事實(shí)上，新《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》已明確國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)就是投資人和被投資人的關(guān)系，至于國(guó)有企業(yè)又對(duì)外投資了幾層，這是母子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這與我們所講的政府層面上的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制沒(méi)有直接聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，關(guān)鍵在于建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，即切實(shí)發(fā)揮“新三會(huì)”—股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的作用，并以此作為聯(lián)系政府與國(guó)有企業(yè)的橋梁。

㈧國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府財(cái)政預(yù)算的關(guān)系？

編制國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算是人大立法機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督的需要?，F(xiàn)在我們有政府財(cái)政預(yù)算,但我們還沒(méi)有獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)預(yù)算,公眾和人大立法機(jī)關(guān)還無(wú)法通過(guò)預(yù)算對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行了解和監(jiān)督。

獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在每年的年初做出,并提請(qǐng)人大審議通過(guò)后執(zhí)行。在預(yù)算中,應(yīng)反映國(guó)有資本監(jiān)管的方針、政策，國(guó)有資本總額,組成結(jié)構(gòu),年內(nèi)計(jì)劃目標(biāo)等。在年末的時(shí)候,應(yīng)對(duì)年內(nèi)計(jì)劃完成情況進(jìn)行總結(jié)決算。國(guó)有資本收入的用途是吃飯還是投資，是公共性開(kāi)支還是資本性開(kāi)支。國(guó)有資本收益作為政府的重要的收入組成部分，如何從國(guó)資體系到財(cái)政體系，如何完成整個(gè)公共財(cái)政體系與資本性收支體系的重新構(gòu)造，這都是我們需要深入探討的問(wèn)題。這些在沒(méi)有具體規(guī)定之前，對(duì)各級(jí)政府來(lái)講既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇。

㈨國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制與三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)系？

當(dāng)前我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村人均占有經(jīng)濟(jì)資源少，人力資源素質(zhì)普遍低,并且有相對(duì)日益惡化的趨勢(shì)。造成這一局面的原因既有歷史的自然原因，也與建國(guó)以來(lái)在鄉(xiāng)村實(shí)行的人口政策、經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)。當(dāng)前我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題日益突出的背景是九十年代后期以來(lái)，國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)呈升級(jí)式轉(zhuǎn)變態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)居民的“恩格爾”系數(shù)迅速下降，同時(shí)從國(guó)際環(huán)境看，北美地區(qū)（包括墨西哥的北美自由貿(mào)易區(qū)的成立）和歐洲（1999年末，歐盟在英國(guó)的尼斯開(kāi)會(huì)，決定從2004年開(kāi)始，將陸續(xù)接納10個(gè)以上的東歐國(guó)家加入歐盟）建立了新的產(chǎn)業(yè)垂直分工體系，對(duì)亞洲國(guó)家的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口產(chǎn)生了替代效應(yīng)，國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品需求萎縮，加上貿(mào)易壁壘等因素的影響，直接表現(xiàn)為鄉(xiāng)村外向型經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)減弱，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力，實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)資源交換受阻，擴(kuò)大了鄉(xiāng)村失業(yè)人口，使“三農(nóng)”問(wèn)題顯現(xiàn)的猶為突出。

另一方面，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，廣大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)資源呈“單向流動(dòng)”狀態(tài)，而不是雙向的市場(chǎng)等價(jià)交換，表現(xiàn)為廣大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)資源主要由下級(jí)“組織”向上級(jí)“組織”集中（如產(chǎn)品剪刀差及鄉(xiāng)紳階層的消失），同時(shí)對(duì)城市投入相對(duì)多對(duì)鄉(xiāng)村投入少，而且基本不承認(rèn)地方政府特別縣鄉(xiāng)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)自然經(jīng)濟(jì)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這都促使了鄉(xiāng)村的貧困，加重了縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)的矛盾。

解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的根本在于改善鄉(xiāng)村人口素質(zhì)，提高勞動(dòng)技能，更加高效地獲取和利用經(jīng)濟(jì)資源?，F(xiàn)階段可通過(guò)明確地方政府對(duì)某些自然經(jīng)濟(jì)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)（如土地），通過(guò)“財(cái)”來(lái)聚集“人”。一是可以直接改善鄉(xiāng)村人口素質(zhì)，在鄉(xiāng)村內(nèi)部形成新的產(chǎn)業(yè)分工體系，擺脫對(duì)外向型經(jīng)濟(jì)的過(guò)分依賴(lài)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，形成能夠自我發(fā)展的良性機(jī)制。二是可以直接拓寬地方政府特別縣鄉(xiāng)政府的收入渠道，解決農(nóng)村稅費(fèi)改革后縣鄉(xiāng)政府收入下降的問(wèn)題，同時(shí)也可以緩解私采礦藏、掠奪式開(kāi)采、環(huán)境污染等問(wèn)題

相應(yīng)的需要在各級(jí)地方政府中建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確其對(duì)轄區(qū)內(nèi)某些資本性自然經(jīng)濟(jì)資源（即作為資本金的自然經(jīng)濟(jì)資源）的所有者權(quán)益，履行出資人職責(zé)。中央政府與地方政府的利益關(guān)系可通過(guò)稅收財(cái)政體制解決。

㈩如何開(kāi)創(chuàng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作新局面？

俗話(huà)講：萬(wàn)事開(kāi)頭難。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作千頭萬(wàn)緒，有屬于體制層面的“大事”，也有技術(shù)層面的“小事”，我們應(yīng)該放眼全局，從“小事”做起，以“小事”推動(dòng)“大事”。

①規(guī)范使用各種概念。如我們常說(shuō)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)際是指國(guó)有資本，即財(cái)務(wù)報(bào)告中反映的國(guó)有所有者權(quán)益。再如我們不要用企業(yè)國(guó)有權(quán)益概念代替國(guó)有資本，因?yàn)閲?guó)有權(quán)益除包括國(guó)有資本外，還包括國(guó)有債權(quán)，等等。

②全面規(guī)范各類(lèi)國(guó)有投資企業(yè)，使其符合《工業(yè)企業(yè)法》和《公司法》等有關(guān)法規(guī)的要求。一是本著尊重歷史、平等協(xié)商的原則，明確國(guó)家對(duì)企業(yè)的所有者權(quán)益，特別是歷史上形成的集體企業(yè)、“撥改貸”企業(yè)等產(chǎn)權(quán)不清晰的企業(yè)。二是《公司法》施行前已設(shè)立的國(guó)有企業(yè)，符合設(shè)立有限責(zé)任公司條件的，并有多個(gè)投資主體的，可以改建為有限責(zé)任公司。同時(shí)，要避免出現(xiàn)一個(gè)企業(yè)兩個(gè)牌子（法人）的現(xiàn)象。

③建立完善的產(chǎn)權(quán)登記制度，切實(shí)摸清家底。一是改變過(guò)去重財(cái)務(wù)管理，輕資本管理的局面。著重解決當(dāng)前資本統(tǒng)計(jì)重復(fù)問(wèn)題，即母子公司間資本重復(fù)統(tǒng)計(jì)。解決對(duì)于注冊(cè)資本增減、股東變動(dòng)時(shí)，有些企業(yè)不做帳務(wù)處理，使財(cái)務(wù)報(bào)表不能反映企業(yè)資本變動(dòng)情況，甚至有些企業(yè)財(cái)務(wù)核算與核算主體脫節(jié)，在關(guān)聯(lián)公司間隨意劃轉(zhuǎn)成本費(fèi)用。二是改變當(dāng)前由政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)向企業(yè)核發(fā)《產(chǎn)權(quán)登記證》以確定國(guó)有出資的做法，而應(yīng)按照《公司法》的規(guī)定，由公司向股東（國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)）簽發(fā)出資證明書(shū)，以此作為國(guó)有出資的法律文件。

④按照《公司法》完善“新三會(huì)”，防止由國(guó)資委代行股東會(huì)、董事會(huì)職責(zé)。對(duì)企業(yè)要進(jìn)行公司制改制，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，健全股東會(huì)和董事會(huì)，當(dāng)前著重防止由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）代行股東會(huì)、董事會(huì)職責(zé)。

⑤加快國(guó)有企業(yè)改制改組的法規(guī)制度建設(shè)。應(yīng)按照《公司法》的要求，抓緊制定國(guó)有企業(yè)改建為公司的實(shí)施步驟和具體辦法，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。切實(shí)解決好“錢(qián)從哪里來(lái)？（公司制改造成本）”、“人往哪里去？（如何轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)職工身份）”的問(wèn)題。

⑥“放眼全球”納賢才，建立和完善對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人的選派和考核工作。只有改革當(dāng)前企業(yè)負(fù)責(zé)人管理體制，改變其國(guó)家干部身份，成為職業(yè)經(jīng)理人員，成為企業(yè)董事會(huì)的高級(jí)雇員，業(yè)績(jī)考核才會(huì)取得較好的效果。

⑦盡快改變不合“時(shí)宜”的監(jiān)管手段。如新國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能，只是履行國(guó)有資本出資人職責(zé)，因而不宜再行使對(duì)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)界定職能。再如資產(chǎn)評(píng)估確認(rèn)制度雖然發(fā)揮過(guò)積極作用，但我們應(yīng)當(dāng)清楚，一方面資產(chǎn)評(píng)估確認(rèn)制度模糊了企業(yè)、評(píng)估機(jī)構(gòu)和確認(rèn)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，而且在法理上也講不通；另一方面，防止賤賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)的關(guān)鍵在于建立公開(kāi)、公平、透明的交易平臺(tái)，而不是一方的主觀定價(jià)。上市公司國(guó)有股減持以失敗收?qǐng)?，就是典型的例證。

⑧盡早建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，完善人大立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體系。確保新國(guó)有資產(chǎn)管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)成功，離不開(kāi)人大立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。應(yīng)盡早建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，拓寬和完善人大立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督渠道，解決好“誰(shuí)監(jiān)督國(guó)資委”的問(wèn)題。[參考文獻(xiàn)]

（1）“對(duì)市管縣體制的新思考”，黃仁宗，《決策咨詢(xún)》，2001年第8期

（2）“建立國(guó)資組織體系應(yīng)解決的八大問(wèn)題”，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2003年4月28日

（3）“國(guó)資管理要走出四個(gè)誤區(qū)——如何建立和完善國(guó)資管理體系”，劉紀(jì)鵬，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)

（4）“權(quán)威專(zhuān)家分析國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革四大熱點(diǎn)”，上海證券報(bào)，2003年1月24日