前言：本站為你精心整理了中央地方和農(nóng)民三方博弈關(guān)系范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

一鄉(xiāng)村問題及鄉(xiāng)村改革

（一）鄉(xiāng)村問題及其由來

對于中國鄉(xiāng)村問題的認(rèn)識，知識界有一個逐步深入的過程。開始時認(rèn)為是農(nóng)民收入問題，后來認(rèn)識到是農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，再后來認(rèn)識到是“三農(nóng)”問題（農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定問題），這是一個不小的進(jìn)步，但仍然不能涵蓋和解釋現(xiàn)實(shí)中存在的全部問題。撇開地方政府的鄉(xiāng)村治理和中央政府的政策選擇，不考察生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)與政治的互動關(guān)系，囿于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村這樣一個圈子，就難于認(rèn)識到“三農(nóng)”問題不在“三農(nóng)”本身。，33實(shí)質(zhì)上，縣域內(nèi)出現(xiàn)了綜合性問題，主要包括“三農(nóng)”問題、地方惡政或政府失靈問題、基礎(chǔ)教育問題、第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題，這四個問題之間存在著密切的互動關(guān)系。人們常常認(rèn)為，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展可以為第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供資金積累、原材料、勞動力等等，有人潛意識里把縣域內(nèi)第二、三產(chǎn)業(yè)的不發(fā)展歸因于農(nóng)業(yè)的不發(fā)展，事實(shí)并非如此。如今的農(nóng)村不僅有大量剩余勞動力，有豐富而廉價的原材料（農(nóng)產(chǎn)品），而且也有大量的資金積累。有兩點(diǎn)可以證明此種情況：一是農(nóng)村大量存款通過銀行系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到了城市。法國學(xué)者安迪•羅思曼通過對中國“三農(nóng)”問題的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)向銀行體系提供了總存款的三分之一，但是只得到了十分之一的貸款。世界銀行指出，甚至連中國農(nóng)業(yè)銀行“也逐漸成為把資金從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移出來的中介機(jī)構(gòu)”。的44二是私人與企業(yè)逐漸成為鄉(xiāng)村公共借債的重要來源。謝子平、王艷敏在江西G縣和C縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)銀行貸款占鄉(xiāng)村兩級負(fù)債總量的46.34%，私人（主要是指個體工商戶、包工頭）借款占19.73%，其他單位借款占15.02%，世界銀行貸款占11.43%，上級財政借款占7.46%。由于國家支農(nóng)力度的持續(xù)減弱，加之金融體制改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)村借款越來越依賴非正式渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會對私人和其他單位構(gòu)成的民間資金市場有較高的依賴程度，由民間市場提供的資金占到了其借貸總額的三分之一。。55在四川省仁壽縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中，銀行借款5603萬元，上級財政借款3686萬元，企事業(yè)單位借款2410萬元，私人借款7344萬元，合作基金會借款6681萬元，其他借款1972萬元。企事業(yè)單位和私人借款合計9754萬元，占其債務(wù)總額的35.22%。。66由此可見，農(nóng)業(yè)的確盡到了提供資金、廉價原材料和勞動力等生產(chǎn)要素的責(zé)任，但是內(nèi)地的縣域內(nèi)第二、三產(chǎn)業(yè)仍無起色。這就說明，當(dāng)前“三農(nóng)”問題的解決在很大程度上受到后三個問題的制約。

中國的鄉(xiāng)村問題，自近代以來就已經(jīng)日趨嚴(yán)重。人口膨脹使人多地少的矛盾越來越明顯，同時國家權(quán)力下沉，從農(nóng)民身上汲取應(yīng)付戰(zhàn)爭和推進(jìn)現(xiàn)代化的資源，地方豪紳也加重了對農(nóng)民的壓榨，以致農(nóng)民問題成了中國革命的根本問題。新中國成立后的五十余年，土地平均化使農(nóng)民問題得到某種程度的緩解，但人地矛盾繼續(xù)激化，國家通過稅收和統(tǒng)購統(tǒng)銷的途徑從農(nóng)民身上汲取現(xiàn)代化資源，通過嚴(yán)格的戶籍制度形成城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)模式，以農(nóng)民問題為核心的鄉(xiāng)村問題依然存在。至20世紀(jì)90年代，地方政府和權(quán)力依附人員日益膨脹，更加直接地與民爭利，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的重要原因，以“三農(nóng)”問題、鄉(xiāng)村治理危機(jī)為主的中國鄉(xiāng)村問題日益嚴(yán)重，從而引發(fā)了新一輪的鄉(xiāng)村改革。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院徐湘林教授認(rèn)為，造成“三農(nóng)”問題的原因是復(fù)雜的和多方面的，主要在于三個方面：由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠的要素是土地和勞動力，地少人多的現(xiàn)狀在相當(dāng)大的程度上制約著農(nóng)民增收；因“趕超”發(fā)展戰(zhàn)略長期積淀形成的城鄉(xiāng)“二元”社會結(jié)構(gòu)和對農(nóng)村仍然區(qū)別對待的政策，造成農(nóng)村的相對貧困；縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)人員臃腫，農(nóng)村管理體制高成本運(yùn)行，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。其中后兩者更具本質(zhì)性?，F(xiàn)77由此可見，作為政策制定者的中央政府和政策執(zhí)行者的地方政府，是考察鄉(xiāng)村改革動力因素的重要考察對象。

（二）鄉(xiāng)村改革的進(jìn)程

鴉片戰(zhàn)爭以后，隨著外國商品的大量涌入、自然經(jīng)濟(jì)的逐步解體，中國的鄉(xiāng)村社會逐漸發(fā)生了深刻的變化。20世紀(jì)20年代以來，中國鄉(xiāng)村變革的進(jìn)程可以大致分為四個時期：新中國成立之前，以為代表的土地革命運(yùn)動和以梁漱溟為代表的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動；20世紀(jì)50年代的、集體化以及后來的化運(yùn)動（在某種意義上是土地革命的繼續(xù)）；20世紀(jì)70年代末和80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、村民自治的實(shí)行，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的巨大發(fā)展；20世紀(jì)90年代以后，鄉(xiāng)村變革開始在中央政府的政策結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村治理模式等更深的層面上展開。

在上述的第三階段，農(nóng)民在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展等問題上發(fā)揮了主動性，其實(shí)踐創(chuàng)新得到了中央政府的認(rèn)可，經(jīng)歷了從自下而上到自上而下、全面推開的過程。然而，在第四階段，由于改革將在更深的層面上進(jìn)行，農(nóng)民能在多大程度上主動進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新值得懷疑。在宏觀政策選擇和鄉(xiāng)村治理模式問題上，農(nóng)民要想發(fā)揮作用，恐怕絕不會像當(dāng)年安徽鳳陽小崗村農(nóng)民按下十七個指印和三個名章就可以搞“包干到戶”那樣簡單，第88而各級政府對于改革的態(tài)度將在很大程度上影響鄉(xiāng)村改革的進(jìn)程。

實(shí)質(zhì)上，與第三階段相比，當(dāng)今的鄉(xiāng)村改革已經(jīng)進(jìn)入一個更為復(fù)雜的階段，各方動力作用的發(fā)揮在更大程度上受到其他因素的制約。無論是中央政府、地方政府還是農(nóng)民，單單依靠自身的力量難于解決盤根錯節(jié)的鄉(xiāng)村問題；即使是統(tǒng)籌性不夠，也會削弱自身在鄉(xiāng)村改革中的動力作用。在改革由易到難、動力需求變大的情況下，各動力因素的統(tǒng)籌與整合尤其顯得必要。

（三）鄉(xiāng)村改革中的幾對關(guān)系

前些年，有的學(xué)者在研究鄉(xiāng)村問題時缺少宏觀系統(tǒng)的視角，往往就事論事，沒有從各種復(fù)雜的互動關(guān)系中找出問題的實(shí)質(zhì)所在。正如徐湘林指出的那樣，盡管鄉(xiāng)村自治和“三農(nóng)”問題受到知識界的較多關(guān)注，但這兩個范疇所涉及問題的相關(guān)性卻較少有深入的討論。如今，隨著實(shí)踐的發(fā)展和新問題的不斷涌現(xiàn)，系統(tǒng)地審視各相關(guān)因素之間的有機(jī)聯(lián)系顯得非常必要，而人們認(rèn)識的積累和深化使其成為可能。

筆者認(rèn)為，考察鄉(xiāng)村改革的動力與進(jìn)程，必須認(rèn)真分析下面幾對互動性關(guān)系及其相關(guān)性。

首先，中央政府、地方政府與農(nóng)民、企業(yè)的依賴、合作、博弈關(guān)系。這里面不僅包含著中央政府與地方政府的關(guān)系、地方政府與農(nóng)民及企業(yè)的關(guān)系，還暗含著中央與農(nóng)民、國家與社會的依賴、合作關(guān)系。系統(tǒng)考察這三對關(guān)系之間的有機(jī)聯(lián)系，而不是只考察其中之一，更有利于問題的澄清。1980年以后，中央政府的分權(quán)改革使地方政府獲得了廣泛的自主權(quán)。趙成根認(rèn)為，地方政府經(jīng)濟(jì)和財政權(quán)力的增加，自主空間的擴(kuò)展，以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加地方財政收入責(zé)任的加重，創(chuàng)造了地方政府積極主動地推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力的動力機(jī)制。放權(quán)改革的結(jié)果，首先是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，同時地方利益迅速擴(kuò)展，地方政府從單純的中央政府人，轉(zhuǎn)化為能夠與中央政府討價還價的相對獨(dú)立的權(quán)力主體。地99有的地方政府截留中央政府下放給企業(yè)的權(quán)力，不執(zhí)行中央政府針對農(nóng)民的優(yōu)惠政策，這說明調(diào)整中央政府與地方政府關(guān)系不僅要適當(dāng)放權(quán)，還應(yīng)注意建立監(jiān)督和制約機(jī)制，使地方政府不能濫用擴(kuò)大了的權(quán)力。在調(diào)整中央政府和地方各級政府關(guān)系的同時，應(yīng)該調(diào)整地方各級政府特別是縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)民、縣域企業(yè)之間的關(guān)系。否則，農(nóng)民、縣域企業(yè)的發(fā)展就可能受到縣鄉(xiāng)公共權(quán)力的束縛和制約。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)該認(rèn)識到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最主要的主體和動力是農(nóng)民和企業(yè)，而自己的責(zé)任在于提供公共服務(wù)。違反市場規(guī)律，以行政權(quán)力干預(yù)市場主體的合理經(jīng)濟(jì)行為，是前些年內(nèi)地縣鄉(xiāng)政府的通病。總之，從中央政府到地方各級政府特別是縣鄉(xiāng)政府，再從縣鄉(xiāng)政府到農(nóng)民和縣域內(nèi)企業(yè)，這一條線上的關(guān)系應(yīng)該達(dá)到平衡狀態(tài)。在失衡狀態(tài)下，處于弱勢的農(nóng)民和企業(yè)的發(fā)展就很可能受到阻礙。

其次，縣政府、鄉(xiāng)政府與村委會三者之間的依賴、合作、博弈關(guān)系。有的學(xué)者研究“村”，有的學(xué)者研究“鄉(xiāng)”，這些研究都不應(yīng)撇開縣、鄉(xiāng)、村之間的重要聯(lián)系?？h是一個功能基本齊全的基層單位，是一個可供解剖的麻雀，而鄉(xiāng)和村只是這個麻雀的一部分。

第三，城市與鄉(xiāng)村的交換關(guān)系。城市與鄉(xiāng)村之間長期存在的不平等交換關(guān)系是鄉(xiāng)村問題的重要成因，而城市化、工業(yè)化又是解決鄉(xiāng)村問題的最終出路，所以城鄉(xiāng)關(guān)系是一個繞不開的視角。

第四，鄉(xiāng)村治理與發(fā)展、政治與經(jīng)濟(jì)的辯證關(guān)系。鄧小平在1986年就曾指出：“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?！睂?shí)101這段論述十分適合于當(dāng)前的鄉(xiāng)村問題，改革鄉(xiāng)村治理模式，已經(jīng)成為促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的前提條件。

鄉(xiāng)村改革的實(shí)質(zhì)，就是調(diào)整這些關(guān)系，使其適合生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r。影響鄉(xiāng)村改革進(jìn)程的動力因素就蘊(yùn)含在這些關(guān)系中，并在這些關(guān)系的互動中發(fā)揮作用。

二、中央政府的兩難處境與漸趨成熟的宏觀政策

（一）中央政府的兩難處境

在“三農(nóng)”問題凸現(xiàn)的近十年來，中央政府在多種層面上的政策選擇中處于兩難境地，在與地方政府的互動中采取了矛盾的政策和妥協(xié)的態(tài)度，決定了中央政府在鄉(xiāng)村改革中所發(fā)揮的動力作用在相當(dāng)程度上小于問題本身對其的客觀要求。

從國際來看，以科技為先導(dǎo)、以經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)的綜合國力競爭日趨激烈，處于激烈國際競爭壓力之下的中央政府雖有意愿改善農(nóng)民的處境、解決“三農(nóng)”問題，但由于國際競爭的重點(diǎn)在工業(yè)、科技、軍事方面，因而在中國和外國這一對矛盾的斗爭中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的地位遠(yuǎn)低于工業(yè)現(xiàn)代化、科技現(xiàn)代化和國防現(xiàn)代化，這一客觀事實(shí)將長期存在，所以中央政府用于解決“三農(nóng)”問題的資源和精力是有限的。事實(shí)上中央政府長期奉行以犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民利益來發(fā)展工業(yè)、科技和軍事的追趕戰(zhàn)略，現(xiàn)在雖可逐步減少對農(nóng)民應(yīng)得利益的剝奪，但這一戰(zhàn)略在短期內(nèi)難以徹底改變也是一個客觀必然。

從國內(nèi)來看，現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)和目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益較高的科技和工業(yè)現(xiàn)代化，這也是解決“三農(nóng)”問題的根本出路；但經(jīng)濟(jì)效益較低的農(nóng)業(yè)卻養(yǎng)活著占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民，作為“政治人”的中央政府要代表最廣大人民的利益，就應(yīng)將更多的資源和精力用于解決“三農(nóng)”問題；然而同樣的投入在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村領(lǐng)域和中西部地區(qū)得到的經(jīng)濟(jì)回報較低，在工業(yè)、科技領(lǐng)域和東部沿海地區(qū)得到的經(jīng)濟(jì)回報較高，作為“經(jīng)濟(jì)人”的中央政府要追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，就必須將更多的資源和精力用于工業(yè)和科技。在這種兩難處境下，中央政府“代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求”，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和科技，也是一種理性的選擇。這雖與農(nóng)民的長遠(yuǎn)和根本利益相一致，但“三農(nóng)”問題卻是一個現(xiàn)實(shí)的、眼前的問題，被“捆綁”了50年、做了50年“無私貢獻(xiàn)”的農(nóng)民希望現(xiàn)在就“松綁”。農(nóng)民當(dāng)前的應(yīng)得利益和中央政府追求的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益最大化之間存在著矛盾，決定了中央政府解決“三農(nóng)”問題的力度與農(nóng)民的期待是有距離的，和問題本身的嚴(yán)重程度是不相稱的。

盡管中央政府非常重視“三農(nóng)”問題，比如連續(xù)下發(fā)涉農(nóng)文件、實(shí)施小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及稅費(fèi)改革等等，但中央政府的宏觀政策調(diào)整還受制于現(xiàn)實(shí)利益結(jié)構(gòu)的制約。中央政府在一些大型工程、提高公務(wù)員工資、城市建設(shè)、科研開發(fā)等方面可以“一擲千金”，但在增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入方面卻缺少實(shí)際行動。前幾年不少學(xué)者論證了征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅的危害，呼吁廢除這兩個稅種，也有學(xué)者建議廢除農(nóng)業(yè)稅。屠宰稅終于被廢除，這是一個可喜的進(jìn)步。2003年上半年，總理明確表示，要創(chuàng)造條件逐步廢除農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。但改革的漸進(jìn)性特征在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)，就是改革的進(jìn)程比較緩慢。

在中央政府和縣鄉(xiāng)地方政府這對矛盾中，在111中央政府要求地方政府維護(hù)群眾利益，不損害群眾利益，維護(hù)地方穩(wěn)定和秩序，以增強(qiáng)執(zhí)政合法性；同時又要求地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，上交更多稅收，并提高公務(wù)員和教師待遇，而且中央的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)需要地方的較高指標(biāo)來保證，這在客觀上迫使地方政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加并上交更多稅收以顯示政績，增加積累以發(fā)展工商業(yè)。這種要求實(shí)際上也是一種依賴，要求越多，依賴性就越大。所以中央在與地方的博弈中往往作出妥協(xié)，對于地方明顯存在的違規(guī)行為要么視而不見，要么懲治不力，這就是中央政府不得不經(jīng)?！叭钗迳辍钡脑?。

中央政府的一些不切合實(shí)際的政策遭到縣鄉(xiāng)政府陽奉陰違的抵制，在相當(dāng)程度上抵消了各方解決“三農(nóng)”問題的努力。“例如糧食收購政策，中央定價敞開收購，出現(xiàn)虧損由地方財政補(bǔ)貼，產(chǎn)糧大縣工資都發(fā)不出來哪有錢補(bǔ)貼？沒有補(bǔ)貼，糧食部門就借機(jī)壓級壓價、扣斤扣量......1995年以來，中央的保護(hù)價，地方?jīng)]有哪一年執(zhí)行過。政策規(guī)定的保護(hù)價誤導(dǎo)農(nóng)民多產(chǎn)了糧食，可是實(shí)際上地方不僅不按照保護(hù)價收購，而且還限收、拒收，限制多渠道經(jīng)營，結(jié)果就把農(nóng)民坑得很苦”。年121另外，在財稅體制方面，由于上級政府把好的稅源稅種都收走了，縣鄉(xiāng)政府的財政收入主要靠農(nóng)民，但由于大氣候的原因，縣鄉(xiāng)政府在教育、交通、電力、通信等各方面的發(fā)展任務(wù)不減反增，他們往往不是有多少錢辦多少事，而是需要辦多少事就向農(nóng)民要多少錢。這在客觀上增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

中央政府推動的改革是漸進(jìn)式改革，這種改革的特點(diǎn)之一就是尋求在一個利益平衡點(diǎn)上推進(jìn)改革，這里的平衡就意味著妥協(xié)，蘊(yùn)含著鄉(xiāng)村改革動力不足的深層原因。從具體層面來看，彌合城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差距，是中國改革獲得成功的一個基本環(huán)節(jié)。但是，“二元結(jié)構(gòu)的矛盾，從根本上說是城市居民和農(nóng)村居民的利益矛盾。在二元結(jié)構(gòu)的一體化過程中，如果實(shí)行加速一體化的改革戰(zhàn)略，在較短的時期內(nèi)放開對城鄉(xiāng)戶籍管理的限制，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，則必然給城市的就業(yè)、住房、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化教育的發(fā)展形成巨大壓力，很可能會造成城市生活質(zhì)量的下降，損害城市居民的利益；相反，如果實(shí)行緩慢推進(jìn)的一體化戰(zhàn)略......維持甚至擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民收入差距，則必然加劇中國農(nóng)民的相對貧困，損害農(nóng)民的利益”。教131在這種兩難之中，處于弱勢的一方往往犧牲更多。建立獨(dú)立的工業(yè)體系時向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)要積累，沿海改革時要求內(nèi)地穩(wěn)定，國企改革時希望農(nóng)村穩(wěn)定，長期以來“三農(nóng)”都處于一種奉獻(xiàn)、犧牲、顧全大局的地位。在當(dāng)前形勢下，鄉(xiāng)村改革在中國的總體改革格局中仍然處于從屬地位。在過去的十多年中，雖然中央政府出臺了一些文件、政策和措施，要求地方減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、精簡機(jī)構(gòu)，實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實(shí)行村民自治，改革戶籍制度，進(jìn)行稅費(fèi)改革和糧食流通體制改革等等，但收效不大，有的改革步履維艱，有的改革進(jìn)展緩慢。

（二）中央政府在涉農(nóng)問題方面的宏觀政策漸趨成熟

、運(yùn)動可以說是不成熟或者是錯誤的涉農(nóng)政策，而自從改革開放以后，中央政府在涉農(nóng)問題方面的宏觀政策逐步回到了正確的軌道上。20世紀(jì)90年代以來，盡管處于兩難境地，但中央政府不停地調(diào)整涉農(nóng)宏觀政策，“摸著石頭過河”式的鄉(xiāng)村改革一直處于緩慢推進(jìn)的過程中。而今涉農(nóng)宏觀政策在理論上漸趨成熟，表現(xiàn)在政策的配套性、統(tǒng)籌性、可行性越來越強(qiáng)。比如，在農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中，發(fā)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)政府的財政缺口問題，認(rèn)識到農(nóng)村稅費(fèi)改革必須與縣鄉(xiāng)政府精簡機(jī)構(gòu)和人員以及財政體制改革配套進(jìn)行；在糧食流通體制改革方面，認(rèn)識到“保護(hù)價”的政策成本太大和國營糧站騙國家、壓農(nóng)民、不可信的事實(shí)，經(jīng)歷了從實(shí)行壟斷收購、“順價銷售”到允許私人收購、走市場化之路的轉(zhuǎn)變，從實(shí)行間接補(bǔ)貼到直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)民的轉(zhuǎn)變；逐步推行戶籍制度改革等等。

中央層面的政策結(jié)構(gòu)調(diào)整正在不斷地嘗試和進(jìn)行之中，但由于受各種復(fù)雜因素的制約，不可能一步到位，短期內(nèi)難以完成，仍然是一個漸進(jìn)的過程。筆者認(rèn)為，今后應(yīng)特別注意以下幾個問題。

第一、要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進(jìn)一步改革戶籍制度和“暫住證”制度，積極推動城市化和農(nóng)民非農(nóng)化進(jìn)程。同時城市管理法規(guī)和政策應(yīng)以人為本，而不是以市容市貌為本，城管人員的粗暴、違法犯罪式的“執(zhí)法”行為應(yīng)該受到必要的約束和制裁。有的城市竟然以維護(hù)市容市貌為借口不允許農(nóng)民穿布鞋進(jìn)城，這類管理上、文化上、心理上的歧視是戶籍制度之外城市排斥農(nóng)民的重要樊籬，理應(yīng)拆除，就像廢除收容遣送制度一樣。

有的人害怕農(nóng)民進(jìn)城，唯恐農(nóng)民工影響城市穩(wěn)定。到底是在城市中解決農(nóng)民問題還是在農(nóng)村解決農(nóng)民問題？值得認(rèn)真研究。

第二、要進(jìn)一步解放思想，從成本與收益的角度調(diào)整糧食安全政策和耕地保護(hù)政策，降低糧食安全政策的代價，使其有利于鄉(xiāng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的非農(nóng)化創(chuàng)業(yè)實(shí)踐。

第三、要統(tǒng)籌縣域內(nèi)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。金融政策要在尊重市場規(guī)律的前提下有利于縣域內(nèi)中小企業(yè)融資，鼓勵縣域內(nèi)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。稅收方面應(yīng)有利于民間資本積累，輕徭薄賦，逐步降低直至取消全部農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，讓農(nóng)民休養(yǎng)生息，不可竭澤而漁。提供更加公平合理的政策服務(wù)，取消一切不合理的政策限制，為第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供優(yōu)良的政策與法制環(huán)境，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，而不是由縣鄉(xiāng)政府出面創(chuàng)辦企業(yè)。

中央和省級財政應(yīng)該投入更多的資源用于解決鄉(xiāng)村問題，應(yīng)加大對于縣域內(nèi)公共事業(yè)的投入，主要是基礎(chǔ)教育、交通電力、必要的水利建設(shè)等方面，而不是有人建議的直接投入農(nóng)業(yè)。直接投入農(nóng)業(yè)這樣的經(jīng)濟(jì)行為要讓農(nóng)民（市場主體）根據(jù)市場情況自主決策。實(shí)際上，農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間相對來說非常狹窄，投資回報率低。當(dāng)投資增加到一定程度后，邊際收益就會遞減直至為零。如果增加投入可以解決農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，那么不用政府增加投入，農(nóng)民自己就會想方設(shè)法增加投入，工商界企業(yè)也會大批進(jìn)入農(nóng)業(yè)。面對農(nóng)業(yè)這個利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會平均利潤甚至虧本的產(chǎn)業(yè)，理性的選擇是退出而不是增加投入。所以建議中央政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)業(yè)投入是不現(xiàn)實(shí)、不可取的。對141

農(nóng)民的最終出路是非農(nóng)化——離開農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)入其他行業(yè)。如果政府?dāng)U大農(nóng)業(yè)投入，賠本也要繼續(xù)把廣大農(nóng)民拴在土地上，似與農(nóng)民非農(nóng)化的最終出路背道而馳。筆者贊成增加對“農(nóng)民出路”的投資，增強(qiáng)大、中、小城市及縣城中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對農(nóng)民的吸納與轉(zhuǎn)化能力，促進(jìn)、鼓勵、保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，營造適于“農(nóng)民”生存、發(fā)展、創(chuàng)業(yè)的空間。要為進(jìn)城的“農(nóng)民”提供服務(wù)，為其營造安身立命之所，使其在城里穩(wěn)定下來，轉(zhuǎn)化為非農(nóng)。

第四、走出“政治改革——社會穩(wěn)定”的怪圈，從保持靜態(tài)穩(wěn)定向追求動態(tài)平衡轉(zhuǎn)變，在改革中保持社會穩(wěn)定。第151

第五、當(dāng)前鄉(xiāng)村改革的重點(diǎn)應(yīng)該是推動縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)換，改善鄉(xiāng)村治理。應(yīng)注意縣鄉(xiāng)兩級政府改革的統(tǒng)籌性，而不應(yīng)孤立地搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革。

（三）中央政府是當(dāng)前鄉(xiāng)村改革的主導(dǎo)性動力

開始于20世紀(jì)70年代末的中國改革，是一場中央政府主導(dǎo)的自上而下的漸進(jìn)式改革。所以在當(dāng)前鄉(xiāng)村改革中，中央政府仍是不可替代的主導(dǎo)性動力，這是一個客觀事實(shí)。首先，中央政府有推動鄉(xiāng)村改革、解決“三農(nóng)”問題、重建合法性或防止合法性資源流失的強(qiáng)烈意愿，并在實(shí)際推動著各項涉農(nóng)改革，如戶籍改革、稅費(fèi)改革、糧食流通體制改革等等。其次，中央政府掌握著解決鄉(xiāng)村問題的必要資源，比如政策資源。最后，忽視中央政府的動力作用，僅僅寄希望于農(nóng)民的政治參與、“讓農(nóng)民自己說話”，不是現(xiàn)實(shí)的選擇，無益于問題的解決。

中央層面的政策建議者和制定者，其個人利益與鄉(xiāng)村改革基本上沒有沖突，所顧慮的只是改革的政治后果和長遠(yuǎn)變數(shù)，因而相對能夠撇開個人糾葛，果斷改革。而縣鄉(xiāng)政府官員及其依附人員卻難于在縣鄉(xiāng)改革中直接受益，其中大部分人反而會丟飯碗或者損失若干灰色利益，對于他們來說，改革屬于非帕雷托改進(jìn)，因而他們具有阻礙改革的利益誘因。

中央政府動力作用的發(fā)揮取決于宏觀政策的正確性和系統(tǒng)性。如果宏觀政策缺乏系統(tǒng)性和可行性，則中央推動鄉(xiāng)村改革的努力會在很大程度上被各種阻礙因素化解于無形。“中央政策是好的，被下面的歪嘴和尚念歪了”。這種說法值得推敲。路線確定之后，干部就是決定因素。好的科學(xué)的政策，必然包括改革下面“念經(jīng)的和尚們”，使其不能把“好經(jīng)”念歪。一個無法執(zhí)行的政策，即使它本身很好，也沒有現(xiàn)實(shí)意義。然而，這卻是“摸著石頭過河”式的改革所必然付出的代價?？傊醒牒暧^政策的正確性、系統(tǒng)性、可行性對鄉(xiāng)村改革的進(jìn)程具有很大的影響。

三、縣鄉(xiāng)政府改革中的多方博弈關(guān)系和新動力機(jī)制

（一）縣鄉(xiāng)政府自我膨脹和職能異化的后果

20世紀(jì)80年代中期以后，隨著農(nóng)業(yè)的增長、農(nóng)民收入的增加、縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方政府自主權(quán)的擴(kuò)大，縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)和人員的自我膨脹現(xiàn)象異常嚴(yán)重。據(jù)國家統(tǒng)計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個，其人員平均158人，超過正常編制的2～3倍；平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個，其人員達(dá)290余人，嚴(yán)重超編。現(xiàn)在一個中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員就超過了20世紀(jì)50年代一個普通縣的編制人數(shù)。吳理財、李芝蘭在洪鎮(zhèn)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府經(jīng)歷了向科層組織發(fā)展的過程，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不斷細(xì)化。原來為1人的黨委委員、干事、助理員，分別演化為相應(yīng)的部、委、辦（所、站）等機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還仿照上級政權(quán)組織增設(shè)了人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)。人161據(jù)曹錦清在河南的調(diào)查，縣級政府也有類似的情況。譚同學(xué)在對湖北省S縣縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行實(shí)證分析中發(fā)現(xiàn)，從縣的層面來看，各機(jī)構(gòu)之間條塊分割、重復(fù)建設(shè)，在人力、物力、財力上重復(fù)投入，遇事卻往往互相推諉、效率低下。例如，對于工業(yè)極為不發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)型縣來說，企業(yè)局、工業(yè)局、輕工局的機(jī)構(gòu)設(shè)置無疑顯得太過細(xì)化，對于以農(nóng)村財力為生命線的S縣財政來說無疑是一種極為奢侈的機(jī)構(gòu)設(shè)置?？h171山西某縣設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)企業(yè)辦，卻沒有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。山181機(jī)構(gòu)膨脹的背后是人員膨脹。曾長期擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記李昌平說：“我80年代中期當(dāng)鄉(xiāng)書記時，一個鄉(xiāng)政府才10來個干部，現(xiàn)在100多人了。過去財稅所才223人，現(xiàn)在分成了財政所、國稅所、地稅所，一般都有50多人，這些人都靠農(nóng)民養(yǎng)活，我們用這么多人，從來沒有問過農(nóng)民‘同不同意''''?！倍?91在縣鄉(xiāng)兩級，除了所謂編制內(nèi)和編制外人員，實(shí)質(zhì)上還有其他權(quán)力依附人員，他們通過依附公共權(quán)力獲得項目，成為某種意義上的食利者階層。這些無疑都增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

與縣鄉(xiāng)政府自我膨脹相伴隨，縣鄉(xiāng)政府的職能也經(jīng)歷了一個逐步異化的過程。在過去的一二十年中，在縣鄉(xiāng)政府，特別是在內(nèi)地縣鄉(xiāng)政府，“吃飯財政”，“負(fù)債財政”，貸款、借債發(fā)工資，逐漸成為普遍現(xiàn)象。稅收取之于民用之于民，在相當(dāng)程度上成了空話。除了維持吃飯和“開門”，縣鄉(xiāng)財政已無錢辦事，無法正常提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品，于是出現(xiàn)了“地方政府失靈”現(xiàn)象。雖然現(xiàn)行財政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重是重要原因之一，但縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)和人員臃腫也是直接的原因。各機(jī)構(gòu)利用自身的辦事權(quán)搭車收費(fèi)，比如辦理結(jié)婚證要同時購買民政所提供的高價物品，蓋個章、辦個手續(xù)就要給管“章”的人送點(diǎn)好處，否則免談。有些地方的縣鄉(xiāng)政府官員及其依附人員成了麻煩制造者和秩序破壞者，基層政府成為掠奪性政府，走向了自身職能的反面。

20世紀(jì)90年代的一個怪現(xiàn)象就是：在城市，政企分開逐步深化，國企民營化浪潮一浪高過一浪；而在鄉(xiāng)村，卻是盛行縣鄉(xiāng)政府運(yùn)用行政力量催生“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，指揮農(nóng)民種什么不種什么，這與市場經(jīng)濟(jì)的理念背道而馳，結(jié)果“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”沒搞成，落下了一堆債務(wù)，農(nóng)民按政府指示種田虧本，政府卻不負(fù)責(zé)任，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，致使怨聲載道。市場經(jīng)濟(jì)在客觀上要求縣鄉(xiāng)政府弱化權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能，然而這卻是一個較為緩慢的過程。

縣鄉(xiāng)政府的自我膨脹和職能異化帶來了嚴(yán)重的后果。從政治的角度來看，表現(xiàn)為干群沖突增多、關(guān)系緊張，合法性資源流失，治理成本升高，社會穩(wěn)定受到負(fù)面影響；從經(jīng)濟(jì)的角度來看，表現(xiàn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，縣域內(nèi)第一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對緩慢，地方惡政和政府失靈問題阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政治后果會帶來經(jīng)濟(jì)后果，而經(jīng)濟(jì)后果本身在某種意義上就是政治后果。在英國資產(chǎn)階級革命中有一句著名的口號：“不經(jīng)議會同意，國王不得征稅?！笨梢哉f這是資本主義社會生產(chǎn)力發(fā)展的必要條件。而在近一二十年中，中國鄉(xiāng)村則缺少一種制約縣鄉(xiāng)政府隨意征稅收費(fèi)的有效機(jī)制，而這種機(jī)制正是縣域中民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的必要條件。因此，削減和制約縣鄉(xiāng)政府權(quán)力，把鄉(xiāng)村官僚社會改造成一個商業(yè)性市民社會，應(yīng)成為鄉(xiāng)村變革的重要內(nèi)容。

（二）縣鄉(xiāng)政府的兩難困境和政府改革動力分析

在現(xiàn)行體制下，縣鄉(xiāng)政府主要承受著來自上級政府（中央政府及其地方代表）、縣鄉(xiāng)既得利益階層和農(nóng)民這三方的壓力。處于夾縫之中的縣鄉(xiāng)政府往往多頭受氣，處境尷尬，同時也常常瞞上欺下為害農(nóng)民。如果某項工作搞不好或者不令上級滿意，上級就會一手拎著烏紗帽，一手揮舞著“一票否決”的大棒，使縣鄉(xiāng)主要官員不敢怠慢。即使上級的要求不合實(shí)際，縣鄉(xiāng)官員也往往不敢在過高的任務(wù)目標(biāo)上據(jù)理力爭，而是敢不擇手段、采取勞民傷財甚至違法的手段去完成不合實(shí)際的任務(wù)以博得上級的歡心，盡管這種手段會激起民憤且為上級所反對。比如計劃生育工作，上級一方面定了指標(biāo)，一方面要求依法行政。下級不會在指標(biāo)上討價還價，但卻敢于違法行政，采取打人拆房牽牛甚至逼到農(nóng)民家破人亡的辦法?！艾F(xiàn)在農(nóng)民外出太多，他在外地超生，我們怎么管得了，可一查出來，就是一票否決受處分”。出202縣鄉(xiāng)官員不僅要承受上級的壓力，還時時面臨著下面的壓力：群眾不滿意就上訪上告甚至聚眾反抗或者自殺鳴冤，一旦事情鬧大媒體介入，縣鄉(xiāng)官員就難于收場。此外，在機(jī)構(gòu)改革方面，由于應(yīng)該被精簡的人員大多都有這樣那樣的背景，有的地方整個縣公安局都是由一個家族控制，縣委書記都奈何不得。有的地方整個縣鄉(xiāng)官場已經(jīng)形成了一個由關(guān)系和金錢織成的幾乎密不透風(fēng)的半封閉或全封閉的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，可謂牽一發(fā)而動全身，縣鄉(xiāng)政府要精簡機(jī)構(gòu)卻時時受著既得利益階層的制肘。由此可見其兩難處境之一斑。

在這種兩難困境中，縣鄉(xiāng)政府改革（主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)人員精簡與職能轉(zhuǎn)換）的動力明顯不足，阻力重重。

對于一些立志于改革的縣鄉(xiāng)官員來說，在改革中將失去某種利益的公共權(quán)力依附人員是改革的阻礙力量。在既得利益階層和分利集團(tuán)面前，縣委書記、鄉(xiāng)黨委書記的力量就顯得太渺小了。就拿一個鄉(xiāng)來說，大大小小的干部、教師和權(quán)力尋租人員，隊伍一年比一年壯大，從總體上來說一個鄉(xiāng)書記根本無法抗拒。決定鄉(xiāng)書記是否能繼續(xù)干下去的人不是普通農(nóng)民，而是鄉(xiāng)里的干部、教師們的輿論和評價，他們不但掌握著話語權(quán)和更多的評價機(jī)會，而且他們更有能力和關(guān)系渠道向上級施加影響。他們中的個別人可能與某副縣長或某局長有親戚或金錢關(guān)系，一個小小的鄉(xiāng)書記恐怕奈何他們不得。更多的時候，縣鄉(xiāng)官員自身及親屬朋友已經(jīng)成為分利集團(tuán)的主體，單靠某個書記要改革，要去改變整個利益分配機(jī)制，其阻力之大可想而知。李昌平在湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)推行改革的結(jié)果是被迫辭職；原安徽省利辛縣委書記夏一松拒收禮金，立新規(guī)滌蕩積弊，結(jié)果大量的恐嚇、侮辱接踵而來，有人揚(yáng)言“夏一松不除，利辛難安”，最后夏一松僅當(dāng)了180天的利辛縣委書記就被調(diào)離。天212由此可見，個別縣鄉(xiāng)官員一旦成為鄉(xiāng)村改革的現(xiàn)實(shí)動力，而又缺少來自上面的支持，就會很快被扼殺或排擠，出現(xiàn)逆向淘汰的現(xiàn)象。

帕金森定律揭示了縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)、人員膨脹、縣鄉(xiāng)政府改革動力不足的原始動因。英國著名管理學(xué)家帕金森在分析組織機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下的原因時，指出人員的晉升機(jī)會與機(jī)構(gòu)數(shù)量成正比，所以人們總是希望增加機(jī)構(gòu)。對于一個不稱職的官員來說，他可能有三條出路，一是申請退職，將位子讓給能干的人；二是讓一位能干的人來協(xié)助自己工作；三是任用兩名水平低的助手。對于這位不稱職的官員來說，第一條出路是走不得的，那樣他會失去許多利益；第二條路同樣也不能走，因?yàn)槟菢訒棺约憾喑鲆粋€有力的競爭對手；看來只有選擇第三條路最為適宜。于是，兩個平庸的助手分擔(dān)了他的工作，而自己則能高高在上發(fā)號施令，同時也沒有人成為自己晉級的障礙，而下級既然能力不濟(jì)，他們又會上行下效，為自己找兩個更加無能的助手。如此惡性循環(huán)，就會形成機(jī)構(gòu)重疊，人浮于事，扯皮推諉，效率低下的行政管理體系。帕金森定律告訴我們：不稱職的行政首長一旦占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)崗位，龐雜的機(jī)構(gòu)和過多的冗員便不可避免，整個行政管理系統(tǒng)就會形成惡性膨脹，陷入難以自拔的泥潭。據(jù)報載，某年在山東菏澤地區(qū)水利局實(shí)行銀行工資兩個月后，職工們竟發(fā)現(xiàn)多出了34張“嘴”，有34名非水利局職工擁有水利局職工的工資帳戶。后經(jīng)查實(shí)，這多出的34張“嘴”都是水利局干部的親屬，其中21人是水利局副科級以上干部的子女，9人是正在學(xué)習(xí)的大中專學(xué)生。在以“苦甲天下”而聞名的寧夏西海固地區(qū)同心縣，部分干部違法亂紀(jì)，大量超編進(jìn)人，致使這個國家級貧困縣吃“皇糧”的人數(shù)畸形膨脹。冗員吃空了財政預(yù)算、補(bǔ)貼，就連專項資金也被挪用。在這個僅有33萬人口的貧困縣里，吃“皇糧”者高達(dá)1．1萬人，全縣超編人員高達(dá)2800多人。多222“由于工資支出預(yù)算由上級部門制定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有任何減低這部分預(yù)算的積極性，精簡人員實(shí)際上意味著放棄這部分預(yù)算撥款”。何232由此可見，縣鄉(xiāng)官場內(nèi)部很難產(chǎn)生足夠的改革動力，這種情況對鄉(xiāng)村改革的進(jìn)程會產(chǎn)生負(fù)面影響。

綜上所述，鄉(xiāng)村中依附公共權(quán)力的分利集團(tuán)是鄉(xiāng)村改革的阻力，而個別基層改革派官員是潛在動力而難于成為現(xiàn)實(shí)的動力。在此情況下，縣鄉(xiāng)政府改革的動力因素應(yīng)該從上下兩個方向?qū)ふ遥褐醒胝娃r(nóng)民。沒有來自上面的支持和壓力，縣鄉(xiāng)政府改革就難于展開；沒有來自下面的支持和壓力，縣鄉(xiāng)政府改革的成果就不能保持。近年來關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是去是留的討論十分熱烈，有人主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，有人主張“縣政、鄉(xiāng)派、村治”等等。筆者認(rèn)為，關(guān)于鄉(xiāng)村治理模式的組織制度設(shè)計要考慮到縣鄉(xiāng)兩級政府改革的關(guān)聯(lián)性，從縣鄉(xiāng)村一體的角度統(tǒng)籌考慮縣、鄉(xiāng)政府改革。應(yīng)考慮到農(nóng)民對于降低鄉(xiāng)村治理成本的需求，因?yàn)檫@個成本是由農(nóng)民來承擔(dān)的。任何增加成本的改革無論從長遠(yuǎn)來看多么美好，都會在當(dāng)前造成消極后果?？h鄉(xiāng)政府的行為應(yīng)受到符合市場原則的監(jiān)督和制約，如果縣鄉(xiāng)政府內(nèi)部不能做到分權(quán)制衡，那么就更加依賴于通過外部多種力量的聯(lián)合約束機(jī)制來防止地方惡政或政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生。這里所說的外部力量就是上面的中央政府、下面的農(nóng)民和相對獨(dú)立的媒體與知識界。

（三）壓力型體制的改造與重建：新動力機(jī)制

根據(jù)榮敬本等人的定義：所謂“壓力型體制”，指的是一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。縣、鄉(xiāng)黨委和政府把這些任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，下派給下級組織和個人，責(zé)令其在規(guī)定的時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎懲。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中的主要項目均實(shí)行“一票否決”制（即一旦某項任務(wù)沒有達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績?yōu)榱悖坏媒o予任何獎勵和先進(jìn)稱號），所以農(nóng)村各級組織始終是在這種評價體系的沉重壓力下運(yùn)行。種242

在這種壓力型體制下，由于政績考評方式是上級考評下級，縣鄉(xiāng)官員任免升遷的決定因素還是上級官員，于是“一些官員為了向上級部門突出自己的政績，大搞集資活動，搞勞民傷財?shù)母】浣ㄔO(shè)，加重企業(yè)和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)”。1994年11月某省有一個批文下達(dá)到開封市與開封縣，說“全國明清時代的四大名鎮(zhèn)唯獨(dú)我省的朱仙鎮(zhèn)落后了，我們臉上無光，希望朱仙鎮(zhèn)加快發(fā)展”。不久，“年輕氣盛的尚某調(diào)往朱仙鎮(zhèn)任黨委書記。他雄心勃勃，想大干一番，以顯政績。提出‘兩年再造一個朱仙鎮(zhèn)''''的浮夸口號。拆舊房，修馬路，疏河道，建旅游景觀，造商場，蓋辦公大樓。大規(guī)?；ㄍ顿Y的錢從何處來？一是召集各工程隊帶資參建，二是貸款，三是向全鎮(zhèn)村民高額征集。據(jù)說，1995年向每人攤派四五百元之多，相當(dāng)于村民全年一半以上的家庭收入，于是民怨四起”。年252有的縣官搜刮民脂民膏建“度假村”而不管是否會有人來度假，有的要求農(nóng)民大種某種農(nóng)產(chǎn)品而不管銷路價格如何。此類樹政績行為在二十世紀(jì)九十年代的鄉(xiāng)村可謂不勝枚舉。即便是在群眾中口碑不錯的“清官”也不敢在政績問題上掉以輕心。據(jù)原陳留鎮(zhèn)黨委書記介紹，“1994年，省里下達(dá)文件說，農(nóng)民是否種棉，種多少，可由農(nóng)民自己選擇，政府不加干涉。這一年，陳留鎮(zhèn)的棉花產(chǎn)量由原來國家定購的300萬斤下降到五十萬斤。然而某中央領(lǐng)導(dǎo)來視察，重申國家收購的原定指標(biāo)，于是陳留鎮(zhèn)便有250萬斤的收購缺口。當(dāng)時的定購價是每百斤450元，而市場價每百斤800元以上。這樣，陳留鎮(zhèn)村民只能到鄰縣按市價收購棉花，并按定購價賣給國家，光這一項，增加了陳留村民共計八九百萬元的負(fù)擔(dān)。陳留村民都掉著眼淚到鄰縣去收購棉花，并按期完成棉花定購任務(wù)?？戳苏娼腥烁袆印?。元262按理說這位“清官”以及縣里官員應(yīng)該向上級反映實(shí)際情況，請求減少定購任務(wù)，但是他們沒有這樣做。為了不給上級留下工作不力的印象，他們寧肯讓農(nóng)民“掉著眼淚到鄰縣去收購棉花”?？h鄉(xiāng)官員的“政績”里有多少是農(nóng)民的血淚，又有多少給農(nóng)民帶來了福祉，這實(shí)在是一個值得深入研究的大問題。

壓力型體制的本意是想看政績用干部，這本無可厚非，但由于無法很好地解決誰來衡量政績及衡量標(biāo)準(zhǔn)問題，結(jié)果就出現(xiàn)了事與愿違的結(jié)果。在政績的內(nèi)容上，過去偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，忽視了社會治理的因素。如果能夠把群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、贊成不贊成當(dāng)作衡量地方政府官員政績的核心標(biāo)準(zhǔn)，那么就能在很大程度上避免壓力型體制的上述弊端。在誰來衡量政績問題上，以農(nóng)民為主的縣域內(nèi)民眾應(yīng)該成為主要的評價者。

有人主張消除“壓力型體制”，實(shí)際上可能誤解了榮敬本等人建立民主合作型體制的建議。民主合作型體制是壓力型體制的完善形式，其中并沒有消除壓力，也不應(yīng)完全消除壓力。沒有壓力，沒有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督、制約和評價機(jī)制，地方政府的惡政和失靈問題靠什么機(jī)制避免？問題的關(guān)鍵不在于壓力，而在于誰來施壓。事實(shí)證明，在現(xiàn)行體制下，如果不依靠農(nóng)民，中央政府的壓力可能會結(jié)出惡果；如果沒有中央的支持，農(nóng)民的壓力就很難產(chǎn)生應(yīng)有效果。榮敬本等人認(rèn)為，在民主合作型體制中，各級地方政府促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的壓力和動力既來自上級政府，又來自當(dāng)?shù)孛癖?；中央與地方、政治組織與經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行適當(dāng)分工，明確各自的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，使參與各方共享合作收益，從而為合作創(chuàng)造必要條件。政272

總之，要理順中央政府、縣鄉(xiāng)地方政府與農(nóng)民及企業(yè)之間的關(guān)系，提高農(nóng)民的組織化程度，發(fā)揮農(nóng)民的作用，依靠農(nóng)民，真正把群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、贊成不贊成作為評價政績的核心標(biāo)準(zhǔn)；建議由媒體或獨(dú)立的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)收集民意，收集民眾對縣鄉(xiāng)政府及其主要官員的評價，以此作為縣鄉(xiāng)官員政績考核的參考標(biāo)準(zhǔn)；在中央、農(nóng)民、媒體之間建立暢通的聯(lián)系機(jī)制，聯(lián)合監(jiān)督、制約地方政府的權(quán)力，是改造原有壓力型體制、建設(shè)新型動力機(jī)制的關(guān)鍵，也是加快鄉(xiāng)村改革進(jìn)程的必由之路。

四、政治參與：農(nóng)民的困境與出路

（一）農(nóng)民政治參與的困境：成本與收益分析

不少學(xué)者主張建立農(nóng)會、“讓農(nóng)民自己說話”，實(shí)質(zhì)上是希望發(fā)揮農(nóng)民政治參與的作用。在當(dāng)今中國，農(nóng)民不僅缺乏政治參與的渠道和有效機(jī)制，而且在現(xiàn)有機(jī)制下農(nóng)民政治參與的效果十分有限。在求告無門的情況下，有的農(nóng)民與縣鄉(xiāng)干部拼命，有的選擇自殺，近年來農(nóng)民自殺、自焚的消息時常見諸媒體。農(nóng)民為何渴盼“包青天”為民做主？而不是像有些學(xué)者希望的那樣自己為自己做主？實(shí)質(zhì)上，農(nóng)民不僅缺乏為自己做主的大環(huán)境，而且缺乏相應(yīng)的能力、財力資源。

選舉投票和“上訪”是中國農(nóng)民政治參與的主要形式。但由于選舉投票只是在非常狹窄的范圍內(nèi)進(jìn)行，由農(nóng)民直接選舉出來的村委會干部和形同虛設(shè)的縣鄉(xiāng)人大代表并不能真正維護(hù)農(nóng)民利益，所以選舉投票這一參與形式在目前情況下對于農(nóng)民來說意義不大。在這種情況下，“上訪”成了農(nóng)民不得已的選擇。

所謂“上訪”就是公民到政府機(jī)關(guān)反映問題的過程，這是我國法律賦予公民的基本權(quán)利?！吧显L”現(xiàn)象在中國具有悠久的歷史，比如古代“攔轎喊冤”或者長途跋涉到京城告御狀現(xiàn)象。農(nóng)民之所以“上訪”，往往是因?yàn)閱栴}在正常的渠道得不到合理解決，只好向上級政府機(jī)關(guān)或者更高的政府機(jī)關(guān)越級反映問題。作為一種重要的矛盾調(diào)節(jié)手段，事實(shí)上，“上訪”卻不被地方政府所認(rèn)可。在許多地方，官員們將上訪者拒之門外，甚至暴打、威脅、抓進(jìn)監(jiān)獄。在某些官員看來，上訪就是有罪，甚至比殺人放火、攔路搶劫還罪不可赦。每當(dāng)有上級領(lǐng)導(dǎo)到下面檢查工作，某些地方官們第一個要擺平的對象就是上訪者，千方百計要防止發(fā)生“攔轎”喊冤的現(xiàn)象。如282

自由撰稿人艾邦對“上訪”進(jìn)行了如下社會經(jīng)濟(jì)分析。首先，“上訪”導(dǎo)致了巨額的上訪者的上訪成本。這包括上訪人員放棄工作的機(jī)會成本、長途跋涉的旅途、食宿成本、特別是沉重的心理成本等等。據(jù)資料顯示，為了追求“公道”，上訪者往往是傾家蕩產(chǎn)。其次，接待上訪者的部門也有巨大的成本，包括接待機(jī)構(gòu)的建立成本、人員的工資成本、接待成本、各項固定、非固定的成本以及由此導(dǎo)致的社會機(jī)能調(diào)適成本等等。第三、各級官員往往對上訪現(xiàn)象遮遮蓋蓋，威脅利誘等，導(dǎo)致大量的遮掩成本和威脅成本。第四、“上訪”可能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)癱瘓。當(dāng)作為補(bǔ)充手段的“上訪”成為普遍使用的手段、形成“慣例”的時候，必然加大信訪部門的任務(wù)，從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，久而久之，就會多出一個“功能齊全”的“信訪”機(jī)構(gòu)。最后，“上訪”還會導(dǎo)致社會資源的扭曲，使正常用于生產(chǎn)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源轉(zhuǎn)入“上訪”這一由于協(xié)調(diào)解決矛盾不力引起的非生產(chǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致社會福利的巨大損失。另外，“上訪”的起因在于基層的矛盾在基層得不到公正的解決，開始僅僅表現(xiàn)為范圍很小的矛盾，隨著“上訪”的升級，上訪者對社會和制度的失望和懷疑逐級加大，矛盾也由低到高隨之升級，甚至上升到個人與國家的矛盾。矛盾得不到及時合理的解決，對社會穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。，292由此可見，以“信訪”制度為代表的現(xiàn)行農(nóng)民政治參與機(jī)制，對于政府和農(nóng)民雙方來說，都有成本過大、收效甚微的問題。在這種情況下，農(nóng)民渴望鄉(xiāng)村改革，但大多抱著等待或忍耐的態(tài)度，只有少數(shù)農(nóng)民積極參與，成為鄉(xiāng)村改革的現(xiàn)實(shí)動力，而多數(shù)農(nóng)民仍是潛在動力。

農(nóng)民的分化使農(nóng)民對政治參與的態(tài)度不同。為了分析的方便，我們可以把農(nóng)民分為四種人。第一種人：在上面“有人”的農(nóng)民（約占行政村戶數(shù)的5%左右）。他們的親戚在外（比如中央、省市、縣鄉(xiāng)）有較體面的工作和一定的社會地位，本人生活可能溫飽有余或者較為富裕，在村里受到村民、村干部的尊重，因?yàn)槠溆H戚甚至其本人就是原有體制的受益者，所以他們一般不會與縣鄉(xiāng)政府對抗，只有其家里的確出了事受到嚴(yán)重傷害或委屈，才由其上面的親戚出面為其尋回公道。第二種人：較富裕但“朝里無人”的農(nóng)民（約占行政村戶數(shù)的30%左右）。他們通過辛勤經(jīng)營收入較多，其被政府拿走的勞動剩余在其總財富中所占比重相對較小，對其生活質(zhì)量影響較小，因而他們在農(nóng)民和基層政府這對矛盾的互動中往往旁觀或只在其感興趣的時候和領(lǐng)域積極進(jìn)取，極少不顧一切地與基層政府對抗。第三種人：剛剛溫飽的農(nóng)民（約占行政村戶數(shù)的55%左右）。他們需要節(jié)衣縮食來湊醫(yī)藥費(fèi)、孩子的學(xué)費(fèi)、化肥農(nóng)藥錢等等，農(nóng)村稅費(fèi)稍有增加對他們的影響就很大，因而他們非常痛恨官員吃喝腐敗和不合理攤派，但其大多數(shù)仍然抱著等待清官或忍耐的態(tài)度，只有極少數(shù)會采取行動上訪上告或與官員直接斗爭。第四種人：比較窮的農(nóng)民（約占行政村戶數(shù)的10%左右）。他們特別窮困的原因一般有：主勞力智力低下或有重大疾?。还B(yǎng)了幾個學(xué)生比如高中生、大學(xué)生結(jié)果被高額學(xué)費(fèi)拖垮。前者因缺少能力、威信、見識，無法在農(nóng)民與官員的互動中發(fā)揮作用；后者對子女的未來社會地位抱有較高的期望，不會輕易與官府對抗。

從另一方面來看，農(nóng)民寧愿忍耐的原因主要是博弈的成本大、收益小。若為了多則幾百元、少則幾十元的負(fù)擔(dān)而和政府對抗，代價往往是坐牢、挨打、落下某種影響后展的罪名，上訪上告不僅需要自付交通費(fèi)食宿費(fèi)，還會耽誤自家農(nóng)活或打工掙錢。如果失敗一切白費(fèi)，如果成功大家受益，對挑頭者并沒有特別的好處。據(jù)于建嶸在湖南的調(diào)查所載，一個減負(fù)代表彭某就被捉走判了刑。且讓我們看看另兩個農(nóng)民是怎么說的：

彭說：農(nóng)歷11月25日夜里，政府就派人到處捉減負(fù)代表。農(nóng)歷11月28日晚，到我家里捉我，我聽到消息后從后門跑了。事實(shí)上我不是減負(fù)組代表。

范說：只要捉到的，就打......減負(fù)代表讓群眾解救出來，自此之后，減負(fù)組就沒有活動了。

問：為什么減負(fù)組沒有活動了？

范答：怕打。而且，組織起來減負(fù)，得到好處是全體村民的，出了問題是自己的。

問：你們現(xiàn)在是否上訪？

范答：想是想上訪，但一個沒有錢，另一個沒有什么用。

彭答：主要是沒有經(jīng)濟(jì)援助，沒有錢告狀。老婆孩子也不同意去搞這些對自己無益的事。個人來為社會上服務(wù)要有能力。彭303

此外，有的地方政府還對農(nóng)民實(shí)行了超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，動用公安人員甚至黑社會勢力以非法手段強(qiáng)迫農(nóng)民繳納各種稅費(fèi)和攤派?！巴瑫r，有關(guān)部門制定各種土政策規(guī)定，不完成稅費(fèi)任務(wù)，就不準(zhǔn)參軍，不準(zhǔn)結(jié)婚，不準(zhǔn)生小孩（不給計劃生育指標(biāo)），通過所謂的合法手段來剝奪公民的法定權(quán)利”。不313在這種情況下，農(nóng)村精英的最佳選擇是出走而不是留下來與縣鄉(xiāng)政府對抗。他們通過外出打工、經(jīng)商、求學(xué)、參軍，或永遠(yuǎn)或暫時地避開了農(nóng)村的那些矛盾和煩惱，并在金錢或地位方面獲得了比留下來對抗要高得多的回報。近年來雖有一些“農(nóng)民反抗”事件發(fā)生，但從全國來看仍屬少數(shù)。一般來說，只要能活命、能吃飽或者能逃避，絕大多數(shù)農(nóng)民更愿意采取妥協(xié)的態(tài)度，是不會為了幾百元不合理負(fù)擔(dān)而冒著生命或坐牢的危險去和官斗爭的。

（二）出路：重建農(nóng)民利益表達(dá)和政治參與的渠道和機(jī)制

面對農(nóng)民利益表達(dá)和政治參與渠道不暢通的事實(shí)，越來越多的人主張?zhí)岣咿r(nóng)民的組織化程度，將非制度政治參與制度化，擴(kuò)大基層民主選舉范圍。筆者認(rèn)為，必須重建農(nóng)民利益表達(dá)和政治參與的渠道和機(jī)制，但新渠道新機(jī)制的運(yùn)作成本要和中央、地方、農(nóng)民三方的經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)，使其具有可行性。

在建立農(nóng)會問題上，必須解決農(nóng)會的經(jīng)費(fèi)來源和獨(dú)立性問題。如果農(nóng)會經(jīng)費(fèi)來自政府，則其獨(dú)立性值得懷疑。依附于政府、缺乏獨(dú)立性的農(nóng)會，其作用的發(fā)揮會非常有限，有現(xiàn)今工會的表現(xiàn)為證。如果農(nóng)會的經(jīng)費(fèi)來自農(nóng)民，農(nóng)會領(lǐng)導(dǎo)真正由農(nóng)民選舉，農(nóng)會則具備了代表農(nóng)民利益的可能，但在現(xiàn)今農(nóng)民剩余很少的情況下，再養(yǎng)活一個農(nóng)會對于農(nóng)民來說是一個新的負(fù)擔(dān)，這個“負(fù)擔(dān)”能給農(nóng)民謀得的利益注定是很小的（甚至可能是負(fù)數(shù)）。農(nóng)會成立之后，農(nóng)會的“領(lǐng)導(dǎo)們”就在某種程度上掌握了對農(nóng)民發(fā)號施令的正當(dāng)性，如何避免農(nóng)會脅迫（直接脅迫或心理文化風(fēng)俗習(xí)慣層次上的脅迫）農(nóng)民入會、交會費(fèi)問題，是一個值得考慮的問題。如果沒有農(nóng)民的廣泛參與，農(nóng)會領(lǐng)導(dǎo)可能會異化，是難于讓人信任的。農(nóng)民選舉出來的村委會尚且可以吃垮農(nóng)民，農(nóng)會為什么不會異化為另一個工會或村委會？所以，沒有中央層面的較大政策調(diào)整，農(nóng)會的作用值得懷疑。如果要求農(nóng)民廣泛參與，則交易成本過高。農(nóng)民參與農(nóng)會可能會增加收益，但只有當(dāng)參與農(nóng)會的成本在總收益中只是一小部分，農(nóng)民參與的積極性才會增高。

有的學(xué)者反對知識界人士充當(dāng)農(nóng)民利益的“代言人”，主張“讓農(nóng)民自己說話”，其實(shí)這是陷入了一個誤區(qū)。強(qiáng)調(diào)發(fā)揮農(nóng)民的自主作用當(dāng)然是應(yīng)該的，但不應(yīng)忽視中央政府、媒體和知識界的作用。盡管從理論上說縣鄉(xiāng)官員應(yīng)代表農(nóng)民的利益，但事實(shí)上縣鄉(xiāng)公共權(quán)力依附人員的個人利益與農(nóng)民的利益之間往往存在沖突。在此情況下，誰來代表農(nóng)民利益？應(yīng)該是農(nóng)民自己，但同時農(nóng)民必須借重中央、媒體和知識界的力量。農(nóng)民應(yīng)該有自己代言人，因?yàn)?億農(nóng)民無法集體發(fā)言，而知識分子的發(fā)言更概括、更深刻、更能揭示問題的實(shí)質(zhì)。有人說：“農(nóng)民怎么表達(dá)自己苦難呢？他就會說：‘我苦??！真苦??！''''至于怎么苦，深層原因何在，他就說不出來了”。這雖然有點(diǎn)夸張，但知識分子比農(nóng)民更能表達(dá)、更有表達(dá)渠道、更知道如何表達(dá)、更易于影響政府決策，卻是一個事實(shí)。如今“三農(nóng)”問題受到政府高度關(guān)注，影響到中央政府宏觀政策的制定，實(shí)際上參與討論的知識分子自覺不自覺地發(fā)揮了“代言人”的作用。

在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)民政治參與活動中，農(nóng)民的表現(xiàn)常常是：為抵制稅費(fèi)（很多時候是不合理的收費(fèi)）而與縣鄉(xiāng)政府發(fā)生沖突，甚至包圍、打傷政府公務(wù)人員，為某種“冤情”而上訪，總體上來說農(nóng)民的認(rèn)識并沒有從個人具體的經(jīng)濟(jì)利益上升到要求改革地方政府的高度，而改革地方政府的呼聲和實(shí)踐是來自于知識界和上級政府。由此可見，“組建農(nóng)會、讓農(nóng)民自己說話”的主張，有一定局限性。筆者非常贊成“讓農(nóng)民自己說話”，但這必須與發(fā)揮知識界、媒體的作用聯(lián)系起來，否則，農(nóng)民要么是說不好、表達(dá)不好，要么是沒處說。農(nóng)民直接與政府對話很容易造成沖突，如果知識界和媒體在農(nóng)民與政府之間架起一座橋梁，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，這樣的機(jī)制更有利于社會穩(wěn)定和問題的解決。

總之，要加大縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)和人員精簡的力度，同時擴(kuò)大民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的范圍，必須充分發(fā)揮農(nóng)民和媒體對于縣鄉(xiāng)政府的監(jiān)督作用，在中央、地方、農(nóng)民和媒體之間建立制度化的聯(lián)系機(jī)制。這種機(jī)制，將會對鄉(xiāng)村改革的進(jìn)程起到促進(jìn)作用。

五、結(jié)語：整合性動力的設(shè)想與展望

通過以上分析可知，中央、地方和農(nóng)民在解決“三農(nóng)”問題、推動鄉(xiāng)村改革方面都沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的動力作用。矛盾雙方相互作用才能推動事物向前發(fā)展，然而在涉及“三農(nóng)”問題的幾對矛盾中，矛盾的一方往往采取退讓、妥協(xié)的態(tài)度，以至事物的發(fā)展得不到應(yīng)有的動力。除了前面分析過的原因之外，缺乏各方相互作用的適當(dāng)機(jī)制和溝通渠道也是一個重要因素。在現(xiàn)行體制下，農(nóng)民和縣鄉(xiāng)政府進(jìn)行博弈的代價（交易成本）太大，且往往沒有收益，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民還沒有足夠的剩余勞動來購買有利于他們的“社會秩序”；在中央和地方的互動中，中央曾經(jīng)固守著一些好聽而難于執(zhí)行的政策來取悅農(nóng)民，地方官員則以假數(shù)字來對付中央，要改變這種狀況，必須改造原有的壓力型體制。中央、地方、農(nóng)民、知識界、媒體都是相應(yīng)的變量因素，各方通過有效整合形成動力系統(tǒng)，對于推動鄉(xiāng)村改革、統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”問題不僅是必要的而且是可能的。

從中央的角度來看，2003年國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到11．67萬億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值突破1000美元，全國財政收入達(dá)到2．17萬億元；養(yǎng)活70%人口的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在2000年僅占GDP的12.3%。按照國際慣例，中國應(yīng)該而且有能力進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”階段了。近年來，中央在城市和農(nóng)村都進(jìn)行了一些涉農(nóng)的改革試驗(yàn)，比如稅費(fèi)改革、兩田制、小城鎮(zhèn)建設(shè)、戶籍制度改革、糧食流通體制改革等等，經(jīng)驗(yàn)得到積累，認(rèn)識得到深化。十六大報告提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”、“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展......消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序流動”，移323以及關(guān)于政治體制改革的論述，在理論上又前進(jìn)了一步，將有利于“三農(nóng)”問題的解決和鄉(xiāng)村改革的推進(jìn)。2004年3月，總理宣布5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，顯示了中央政府加大力度解決“三農(nóng)”問題的決心。可以預(yù)見，中央政府將繼續(xù)調(diào)整宏觀政策，加大推動鄉(xiāng)村改革的力度。

從地方政府的角度來看，經(jīng)過“三農(nóng)”問題的長期困擾，再加上中央與農(nóng)民的壓力和媒體的監(jiān)督，地方惡政和政府失靈問題將會逐漸在某種程度上得以避免。實(shí)踐中，地方政府官員希望在地方政府間的制度創(chuàng)新競爭中拔得頭籌的建功立業(yè)心態(tài)，往往會成為制度創(chuàng)新和鄉(xiāng)村改革的推動力量。但這種動力因素只有在得到上自中央、下至民眾兩方面的支持和配合才能發(fā)揮現(xiàn)實(shí)而持久的作用。

從農(nóng)民的角度來看，村民自治的實(shí)踐、中央的政策、學(xué)界和媒體的呼吁，會使他們在理論和能力方面越來越成熟，一旦組織化程度得到提高，他們將獲得和地方政府進(jìn)行博弈的組織資源。在地方政府與民眾的博弈關(guān)系中，民眾的利益訴求和民主壓力是鄉(xiāng)村改革不可缺少的動力。

從知識界、輿論界的角度來看，這些年關(guān)于“三農(nóng)”問題、鄉(xiāng)村自治的討論非常熱烈，不少學(xué)者到農(nóng)村做了深入的調(diào)查研究，寫出了大量的理論著作。隨著理論的進(jìn)一步成熟，學(xué)界有望提出系統(tǒng)、成本低、可操作性強(qiáng)的改革方案和政策建議；經(jīng)過媒體的反復(fù)呼吁，解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)鄉(xiāng)村改革的愿望已經(jīng)深入人心，為進(jìn)一步改革做了一定的輿論準(zhǔn)備。由媒體或獨(dú)立民意調(diào)查機(jī)構(gòu)收集民眾對于地方政府政績表現(xiàn)的評價代替過去由上級官員評價縣鄉(xiāng)官員，并逐步過渡到縣域?qū)哟危ɑ蜞l(xiāng)鎮(zhèn)層次）的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，應(yīng)該成為制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。公務(wù)員之家版權(quán)所有

總之，鄉(xiāng)村改革是各方利益主體之間多重博弈、重復(fù)博弈與合作博弈相互交錯的復(fù)雜過程，各動力要素之中仍存在變量因素，對其進(jìn)行有效整合以形成動力系統(tǒng)，對于推動鄉(xiāng)村改革、統(tǒng)籌各方以解決鄉(xiāng)村問題是必要而又可能的。在中央、地方、學(xué)界、媒體、農(nóng)民之間建立一種良性互動的合作型博弈機(jī)制，減少內(nèi)耗，對于形成合力以加快鄉(xiāng)村改革的進(jìn)程至關(guān)重要。