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關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)稅公共產(chǎn)品效應(yīng)對策

總理在今年的政府工作報告中提出五年逐漸取消農(nóng)業(yè)稅，并提出今年中央政府將拿出396億元用于轉(zhuǎn)移支付，以支持農(nóng)村稅費改革，同時還將從糧食風(fēng)險基金中拿出100億元，直接補給種糧農(nóng)民。消息傳出，普遍認為這是中央政府對農(nóng)民最為實在的補償，力度也前所未有。但農(nóng)民在歡欣鼓舞的同時，會在心里問到底能減免多少？減稅之后又怎樣？鄉(xiāng)村的道路坑坑洼洼了怎么辦？學(xué)校房子破了誰來修繕？化肥、種子價格大幅上漲怎么辦？

一、農(nóng)業(yè)稅減免與農(nóng)民增收

按照求真務(wù)實的標準，1958年制定并沿用至今的農(nóng)業(yè)稅條例，按田畝零起點計征，是計劃經(jīng)濟時代的典型產(chǎn)物，同時，隱含著對農(nóng)民自產(chǎn)自用農(nóng)產(chǎn)品的征稅，與現(xiàn)代社會的稅賦本質(zhì)不相吻合，西方國家一般不存在這樣的農(nóng)業(yè)稅，我國是少數(shù)不多征收農(nóng)業(yè)稅的國家之一。目前，我國農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅占全國財政總收入的比例為3%左右，稅率是8%，全國稅額為500多億元，征收成本可能在300～400億元之間，純收入規(guī)模有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政憑農(nóng)業(yè)稅收入根本就入不敷出。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)征收農(nóng)業(yè)稅，要用去大量的人力、物力、財力，而且強制征收甚至暴力征收也時有發(fā)生。從這個角度來考慮，農(nóng)業(yè)稅免征也可謂是一種務(wù)實之舉，可以給農(nóng)民帶來直接的好處，激勵農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

早在去年，浙江、廈門等沿海地區(qū)已陸續(xù)減征和免征農(nóng)業(yè)稅。今年伊始，從山東省的章丘市到陜西省的延安市，以及北京、杭州等地，紛紛宣布對農(nóng)業(yè)稅實行減免。在今年的“兩會”上，一些代表委員除了高度贊譽中央政府取消農(nóng)業(yè)稅的舉措外，也表示了他們的擔心。在分析已經(jīng)宣布取消農(nóng)業(yè)稅的部分地方的經(jīng)濟實力后，全國政協(xié)委員王翔說，在這些地方，農(nóng)業(yè)稅在財政收入中所占的比例很小，“不在乎那么幾個小錢”，取消就取消了。而在中西部地區(qū)，總體上經(jīng)濟不發(fā)達，農(nóng)業(yè)稅是一筆不小的收入，取消起來很困難，特別是有的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員嚴重，行政開支赤字長期存在。在這種背景下，讓他們放棄農(nóng)業(yè)稅這塊“肥肉”，還有很多工作要做。

有媒體為農(nóng)民算了一筆帳，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅可減輕的負擔、396億元的財政轉(zhuǎn)移支付、100億社會補貼，就算四項全部作為農(nóng)民的直接收入，均攤到農(nóng)民頭上，每年還不足80元。前所未有的力度，換來的卻是每年人均不足80元的實惠，說來怎不讓人遺憾。2003年寧波市農(nóng)民人均負擔已僅為12.5元，而人均純收入是6221元，農(nóng)業(yè)稅全免對農(nóng)民人均增收的作用不過0.2%左右，即使按2002年農(nóng)村稅費改革前農(nóng)民負擔89元計，增收實效也在1.45%以下。而2003全國農(nóng)民人均純收入是2622元，就算不考慮稅費改革，人均稅負也絕不會超過百元，這很清楚地表明，哪怕是農(nóng)業(yè)稅全免，也非農(nóng)民增收要害。

從主觀上講，農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)稅從來就沒有抵觸情緒，相反，農(nóng)民也普遍認為農(nóng)業(yè)稅是“皇糧國稅”，是天經(jīng)地義的事情。農(nóng)民反感的只是農(nóng)業(yè)稅帳單上存在大量搭車收費現(xiàn)象和征收的具體方式，比如政策不透明、只收錢不開票等；通過前文客觀的分析來看，農(nóng)業(yè)稅在農(nóng)民負擔中所占的比例是較小的，其它三提五統(tǒng)等合理不合理的費用才是農(nóng)民負擔的主要部分?！邦^稅（農(nóng)業(yè)稅）輕，二稅（提留統(tǒng)籌）重，三稅（集資攤派）是個無底洞，就是這種現(xiàn)象的真實寫照。”2004年2月10日，人民日報《華南新聞》上，還有條能在更大范圍說明問題的消息，相對稅費改革前，目前減負率高達83.73%、減幅遠在全國之上的廣東省，農(nóng)民人均負擔從106.93元減為17.4元。去年廣東省人均純收入4054.58元，減負值還不到90元的增收，價值無疑算不上大，減免條件好的廣東尚且如此，更何況減幅在客觀上還大大受制的其它地方。由此可見，對于農(nóng)民增收，降低甚至全免農(nóng)業(yè)稅，在全國各地的意義都很有限。強調(diào)這一結(jié)論，并非否定減免農(nóng)業(yè)稅的積極意義，而是希望在理論上和實踐上實事求是，避免不假思索地高估。相反農(nóng)業(yè)稅減免后的負面影響應(yīng)值得我們深入研究的，從而做到趨利避害。

二、農(nóng)業(yè)稅減免的負面效應(yīng)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的危機效應(yīng)

我們先看哈爾濱日報2004年3月11日的報道：2003年我市農(nóng)業(yè)稅收實現(xiàn)6億元，占12縣（市）財政收入的20.4%。按照中央要求，5年后取消農(nóng)業(yè)稅，這意味著2008年末，12縣（市）財政收入將比預(yù)期減少6億元。如何促進農(nóng)民和財政收入雙豐收就成了哈爾濱市的頭痛問題。有這樣的擔心在全國應(yīng)該是普遍的，哈爾濱市只是一個代表。

在農(nóng)業(yè)稅還是地方財政收入主要來源的今天，農(nóng)業(yè)稅減免對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入沖擊是很大的，但我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮必須建立在一定財政基礎(chǔ)上。根據(jù)財政分權(quán)理論規(guī)范的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共物品和服務(wù)，這些公共物品和服務(wù)包括：①具有外部性，但收益和成本不外溢出本轄區(qū)的地方公共產(chǎn)品，如公共安全、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪、灌溉排水、土地整治等；②外部收益或成本溢出轄區(qū)，需要與上級政府甚至中央政府或其它轄區(qū)進行合作來提供的物品或服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護等；③具有一定規(guī)模經(jīng)濟、收益可排他的俱樂部物品，如醫(yī)療、文化以及其它一些社區(qū)福利項目；④基本的政府行政管理。誠然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供何種公共產(chǎn)品和服務(wù)在很大程度上取決于經(jīng)濟發(fā)展水平，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)分為兩類：第一類為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能，這部分職能是不考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入水平而必須為本地居民提供的基本公共物品和服務(wù)，其目的在于使全體公民的基本權(quán)利得到保證以實現(xiàn)社會奮斗目標。這些基本職能包括：當?shù)毓舶踩?、部分基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)、最低限度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理等。隨著農(nóng)業(yè)稅的減免，本來就不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就更加捉襟見肘。雖然中央政府會轉(zhuǎn)移支付一部分，但這遠遠不滿足農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的需要。這就勢必會減少對農(nóng)村公共物品和服務(wù)的投入，最終受損害的還是農(nóng)民。我們在指責(zé)鄉(xiāng)村干部無能和霸道的同時，另外一個事實眾所周知：一方面要求鄉(xiāng)村干部承擔大量的基層工作，付出艱苦的勞動；另一方面，鄉(xiāng)村干部的待遇跌入歷史的最低點，工資長期拖欠，結(jié)果鄉(xiāng)村干部工作積極性受挫，無人愿意到農(nóng)村工作，人心思走。農(nóng)村公共物品和服務(wù)由鄉(xiāng)村干部牽頭提供和實施，他們工資無法保障，又怎能有效提供基本公共物品和服務(wù)？

至于第二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非基本職能，也稱為擴張性職能，在一些較發(fā)達沿海省份或許能夠勉強實現(xiàn)，但對于大多數(shù)窮困鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能是奢望。它包括兩個部分：一部分是指提供更高質(zhì)量和水平的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)，例如，高水平的教學(xué)設(shè)施和教師、較好的醫(yī)療設(shè)施等；另一部分隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高所要求提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、小型水利設(shè)施建設(shè)（如灌溉排水設(shè)施，防洪設(shè)施等）、小城鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如下水道、路燈等），水土治理和環(huán)境保護，這些公共產(chǎn)品和服務(wù)可以為當?shù)鼐用駝?chuàng)造更好的生活環(huán)境和投資環(huán)境。可見，農(nóng)業(yè)稅減免會減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，進而直接導(dǎo)致本已很少很脆弱的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)會更少，甚至?xí)幦粺o存，在這樣的環(huán)境下，又如何幫助農(nóng)民脫貧致富，縮小城鄉(xiāng)差距，又如何在農(nóng)村全面建設(shè)小康社會。

（二）農(nóng)資價格的“葫蘆”效應(yīng)

民間有一句俗語：按下了葫蘆泛起了瓢。套用在這里，是指減免了農(nóng)業(yè)稅，但農(nóng)民種地必需的農(nóng)資如農(nóng)藥、化肥、種子等價格“打秋分”似的上漲。主要原因就在于農(nóng)民是弱勢群體，看到了他們突然分到了一些利益，不法廠商就趁火打劫。

《光明日報》在今年3月11日在重要位置刊發(fā)了全國政協(xié)委員哈爾濱市政協(xié)主席楊國俊的專訪。他表示，三農(nóng)問題涉及整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，僅靠農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的干部群眾解決三農(nóng)問題遠遠不夠?！叭绻豢刂妻r(nóng)資價格的上漲，中央的轉(zhuǎn)移支付就可能被‘吃掉’，這些實惠就落實不到農(nóng)民頭上?！苯?jīng)過調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)今年化肥、柴油等農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格比去年同期上漲幅度達兩位數(shù)以上，個別地區(qū)高達28%，加上其它生產(chǎn)資料價格的上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本再度提高。他擔心“如果不實行適當?shù)暮暧^調(diào)控，農(nóng)民就會再次出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的老問題?！?/p>

農(nóng)資價格的上漲對于農(nóng)民增收是致命的。一方面農(nóng)產(chǎn)品的價格有所回升，國家也逐步減免農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民仿佛看到增收的希望，但另一方面農(nóng)藥、種子、柴油等農(nóng)資價格大幅度飚升，不僅抵消增收的積極影響，可能在有些地方還會倒掛。雖然今年全國種糧面積比去年有所增加，但只是一種恢復(fù)性地增長，如果不能及時制止農(nóng)資價格隨意性上漲，明年農(nóng)民又會做出重新的選擇。農(nóng)業(yè)稅減免是好事，但好事也有負面影響，所以，一定要謹防“黃宗曦定律”。

（三）政府的宏觀調(diào)控空間變窄效應(yīng)

在國外，對農(nóng)業(yè)稅免征已成為慣例，但中國有自己的國情。雖然改革開放以來，國力有了顯著增強，“三農(nóng)”問題也到了必須解決的關(guān)鍵時期，但中國正處在建設(shè)和完善社會主義市場經(jīng)濟的緊要階段，農(nóng)民是市場經(jīng)濟主體之一，參與市場競爭，通過市場法則壯大和發(fā)展農(nóng)業(yè)似乎更適合市場經(jīng)濟規(guī)律。人們普遍認為農(nóng)民沒有國民待遇，這是不爭的事實，沒有國民待遇就應(yīng)該立即恢復(fù)。在我國對農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控手段和空間有限的條件下，農(nóng)業(yè)稅是一個很好的調(diào)控工具，取消它，剩下的只有政府的直接補貼了。

在WTO機制下，有一整套保護各個經(jīng)濟體農(nóng)業(yè)的做法，稱之為黃箱、藍箱和綠箱政策。這些政策在一定程度上有利于各個經(jīng)濟體的農(nóng)業(yè)，但必須承認WTO現(xiàn)在徘徊不前的一個重要障礙就是農(nóng)業(yè)市場的過分保護問題，其成員體不能在農(nóng)業(yè)問題達成一致，簽署協(xié)議。WTO本身沒有問題，所以到了各國反思農(nóng)業(yè)政策的時候了。

（四）其它負面效應(yīng)

農(nóng)業(yè)稅是千百年來一直維系農(nóng)民的國家觀念、國家意識和國家情感的基本內(nèi)涵?！梆B(yǎng)兒當兵、種地納糧”一直是農(nóng)民根深蒂固的觀念之一。免除農(nóng)業(yè)稅會在潛意識里淡化農(nóng)民的這些意識，所以也應(yīng)考慮這一負面因素。另外，從法律角度講，根據(jù)《農(nóng)業(yè)稅條例》、《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，依法納稅是農(nóng)民應(yīng)盡的法定義務(wù)?！抖愂照魇展芾矸ā芬?guī)定：稅收的減免，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收減免以及其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。因此，地方政府減免農(nóng)業(yè)稅也存在法律上的障礙，盡管其出發(fā)點是好的。

三、對策與建議

（一）多渠道緩解鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供求矛盾

1、打破公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)分割“雙軌制”

為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品是我國農(nóng)業(yè)以至整個國民經(jīng)濟進入新階段的客觀要求。20世紀50年代以來，我國的公共產(chǎn)品供給一直實行城鄉(xiāng)分割的“雙軌”制。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治政策框架和制度安排，是以“市民”與“農(nóng)民”嚴格分開為基礎(chǔ)的。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家應(yīng)發(fā)展保障公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。實際上，農(nóng)民由于“身份”的制約，沒有真正享受到國家應(yīng)當為他們提供的基本公共產(chǎn)品。SARS危機逼迫我們深刻思考人的發(fā)展、社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，也在警示農(nóng)村公共產(chǎn)品的嚴重缺陷和不足。在農(nóng)業(yè)稅取消后，更需要從根本上解放思想，高度認識為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的必要性和緊迫性，打破城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鼓勵和支持大量農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，否則就很難解決農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定等問題。

2、精簡縣、鄉(xiāng)機構(gòu)和人員，確保公共產(chǎn)品的供給

全國政協(xié)常委、國務(wù)院參事任玉嶺在今年人代會建議精簡縣、鄉(xiāng)機構(gòu)，促進農(nóng)民增收。他說，“其實當前農(nóng)村不安定主要來自于官多的原因，行政機構(gòu)的無限龐大，財政供養(yǎng)人員無限增大，不僅吃掉了農(nóng)村改革的眾多成果，而且為農(nóng)村稅費改革設(shè)置障礙?！?/p>

改革開放以來，我國政府機構(gòu)雖然進行了幾次精簡，但每精簡一次都造成了機構(gòu)膨脹，人員增長。1979年，我國在編機關(guān)干部279萬人，到1989年擴大到543萬人，1997年黨政干部總數(shù)達到800多萬人。據(jù)權(quán)威人士估計，全國僅縣及縣以下由農(nóng)民養(yǎng)活的干部高達1316.2萬人。例如，安徽泰和縣1994年財政供養(yǎng)人員10276人，到2000年擴大到13676人，6年時間增加了3400人，增長33%?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了中央政府的外交部沒有對口單位外，其余是應(yīng)有盡有。一般說七站八所，其實比七站八所還要多，什么農(nóng)機站、農(nóng)技站、水利站、城建站、計生站、文化站、林業(yè)站、廣播站、經(jīng)營站、土管所、財政所、派出所、工商所、郵政所、供電所、司法所、房管所、信用社、法庭等等。一個鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人數(shù)高達三四百人，最多的到了1000人。供鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部吃飯都不夠，哪有錢去為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，所以到了改革的時候了。

在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力較為困難的情況下，有二種途徑可供選擇：一是由國務(wù)院組建一個由各方人士參加的機構(gòu)精簡委員會，專門研究精簡機構(gòu)，特別是縣、鄉(xiāng)機構(gòu)的政策和方略。在全國范圍內(nèi)大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，擴大鎮(zhèn)的經(jīng)濟規(guī)模和人口，降低財政運行成本；另一個途徑徹底取消五級政府，即中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級政府體制，實行三級政府體制。本文認為短期傾向于第一種途徑，因為在現(xiàn)有條件下取消縣鄉(xiāng)二級政府不切農(nóng)村實際。長期改革的目標傾向于后者，通過前者的精簡，最后達到治本之功效。

3、鼓勵個人出資參與公共產(chǎn)品的供給

要打破所有的公共產(chǎn)品都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供的機制。在當前我國農(nóng)村一些鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的實際情況看，即使在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)甚至貧困地區(qū)個人已成為鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的一個重要來源，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政起到了補遺拾缺的作用。因此，制定能夠充分調(diào)動個人參與鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的政策，鼓勵個人出資，可以緩解當前農(nóng)業(yè)稅減免導(dǎo)致公共產(chǎn)品不足的狀況。這些鼓勵政策包括：第一，制定一定的稅收優(yōu)惠政策，讓城市和鄉(xiāng)村的民營企業(yè)家參與公共產(chǎn)品的供給?？梢愿鶕?jù)民營企業(yè)對公共產(chǎn)品生產(chǎn)投入的規(guī)模和重要程度，確定他們在所得稅和其它地方稅征收中的低扣或減免比例。投入規(guī)模越大，低扣或減免比例越大。第二，利用冠名權(quán)和建碑、立傳的形式，鼓勵民營企業(yè)出資參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)。第三，提高在鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品建設(shè)上有突出貢獻的民營企業(yè)家的社會地位。

在鼓勵個人出資參與公共產(chǎn)品供給的同時，實行公示、招標和引入競爭機制，降低公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，提高公共產(chǎn)品供給的效率，從而充分利用有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源。

（二）加大市場調(diào)控力度，穩(wěn)定農(nóng)資價格

農(nóng)資是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)保障，其價格高低直接決定著農(nóng)民生產(chǎn)成本。據(jù)報道，今年寧夏黃河灌區(qū)的農(nóng)民因化肥、柴油和種子等價格的上漲，春小麥每畝成本增加17.58元，而政府給予的種糧直接補貼每畝只有10元左右。農(nóng)資價格的上漲，已經(jīng)在一定程度上“吞噬”了種糧直接補貼、減免農(nóng)業(yè)稅等給農(nóng)民帶來的實惠。

農(nóng)資價格上漲，相當一部分漲在流通領(lǐng)域。各級政府要切實負起流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，積極引導(dǎo)農(nóng)資經(jīng)營單位加強與農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)的聯(lián)合和合作，銜接好貨源，確保農(nóng)資商品品種全、數(shù)量足、質(zhì)量好，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。農(nóng)資經(jīng)營單位要緊急動員起來，加快貨源組織，保證及時到位，確保不誤農(nóng)時。同時，要按照國家有關(guān)規(guī)定合理確定化肥銷售價格，積極調(diào)劑農(nóng)資商品庫存，向農(nóng)民敞開供應(yīng)，不得惜售，更不得囤積居奇，哄抬價格，牟取暴利。各級供銷合作社更應(yīng)該發(fā)揮主渠道作用，在農(nóng)資供應(yīng)旺季對所屬農(nóng)資供應(yīng)企業(yè)開展價格檢查，嚴防系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生亂漲價行為，并形成長效機制。

政府職能部門除了做好流通環(huán)節(jié)的價格監(jiān)管工作外，最根本的就在于組織好農(nóng)資的生產(chǎn)，加大化肥市場調(diào)控力度，生產(chǎn)企業(yè)因支農(nóng)的虧損，國家財政應(yīng)補貼或在稅收上予以減免，提高農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)的積極性；定期對涉農(nóng)生產(chǎn)企業(yè)進行質(zhì)量評估，結(jié)合市場狀況制定獎懲辦法，從源頭上確保農(nóng)資的高質(zhì)量和低價格。另外，對進口農(nóng)資要降低經(jīng)營差率，取消價格上浮。

﹙三﹚為農(nóng)民增收做出制度性的安排

促進農(nóng)民增收是時隔18年后中央再次做出關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作一號文件的關(guān)鍵詞。從學(xué)理上說，農(nóng)民增收是一種價值目標，減稅已讓農(nóng)民看到了希望，而如何建立確保農(nóng)民增收的長效機制，從根本上解決長期困惑人們的農(nóng)民問題。新制度經(jīng)濟學(xué)強調(diào)制度因素對人的行為、資源配置和經(jīng)濟增長的重大影響，認為制度是經(jīng)濟增長的決定性因素。建國以來，我們不是沒有制度設(shè)計和制度安排，問題是，在當時特殊的歷史條件下，我國人為造就了罕見的制度國情：城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)。這種在計劃經(jīng)濟條件下形成的歧視農(nóng)民的二元社會結(jié)構(gòu)，嚴重束縛著每個農(nóng)民自由而全面的發(fā)展。改革開放以來在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中，一系列在計劃經(jīng)濟條件下出臺的著眼于維護計劃經(jīng)濟體制的法律制度不僅沒有得到及時全面的清理、修正或廢除，相反卻在起著重大的作用。這在社會轉(zhuǎn)型過程中就產(chǎn)生了這樣一種人為扭曲的奇觀：從事著農(nóng)業(yè)這種效益比較低下的弱勢農(nóng)民卻被重重舊制度之繩捆綁著去與不受約束的強勢集團在市場經(jīng)濟的大潮中不平等地“博弈”。很顯然，這種游戲規(guī)則是不公正的。

因而，在當前構(gòu)建農(nóng)民增收的制度環(huán)境尤為緊要。本文認為在構(gòu)建制度環(huán)境上應(yīng)從兩個層面入手，第一是從憲法層面入手給農(nóng)民以平等的公民地位即國民待遇，保障農(nóng)民的基本權(quán)利和自由。在計劃經(jīng)濟條件下出臺的歧視農(nóng)民的政策法律制度具有明顯的違憲性質(zhì)，嚴重地損害了農(nóng)民的正當權(quán)益，必須盡快予以清理和廢除。在促進農(nóng)民增收過程中，要勇于制度創(chuàng)新，真正做到堅決革除一切束縛農(nóng)民自由而全面發(fā)展的體制性弊端，盡快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。同時必須從嚴約束公共權(quán)力、防止公權(quán)濫用，實現(xiàn)政府職能向提供公共物品的根本性轉(zhuǎn)變。第二是從政策層面入手實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、政府補貼農(nóng)民。農(nóng)業(yè)是一種效益較低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)達國家無一例外地實行對農(nóng)業(yè)進行特別扶持和對農(nóng)民進行直接補貼的優(yōu)惠政策。建國以來，我國卻逆向選擇“挖農(nóng)補工”戰(zhàn)略，這是“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”的重要根源。加入WTO后，我們要充分利用WTO的相關(guān)條款加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，實行對農(nóng)民的直接補貼。現(xiàn)在我國已進入工業(yè)化中期階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷史條件已經(jīng)完全成熟。

政府應(yīng)在以下三個方面做制度性安排：

1、鼓勵農(nóng)民進城務(wù)工。一號文件對“進城就業(yè)的農(nóng)民工”定位為“產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”。對“農(nóng)民工”這個進入城市的新群體的政治角色和社會角色的定位，必將引發(fā)城市管理體制和服務(wù)體制的重大變革，為徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)邁出了關(guān)鍵性的一步。在不到20年的時間里，從城鄉(xiāng)居民嚴重隔離到實行身份證農(nóng)民能夠自由流動，從農(nóng)民進城打工受到各種歧視性待遇到成為社會輿論的關(guān)注和同情的焦點，從各種歧視性政策法令相繼廢除到切實保障農(nóng)民工的各種權(quán)益，必須承認成績斐然。如今中央一號文件把“進城就業(yè)的農(nóng)民工”定位為“產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，將產(chǎn)生的歷史作用可以與當年把知識分子劃入工人階級媲美，不同的是體現(xiàn)了新一屆政府更加平民化的親民傾向。農(nóng)民向城市分流既是一項重大國策，又是增加農(nóng)民收入的有效途徑。但是長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市對進城農(nóng)民的不公正、歧視性待遇，極大地影響了這一重大國策的實施。貫徹和落實一號文件，努力將歷史形成的不公正格局徹底扭轉(zhuǎn)，并將其成為一種制度性的安排。

2、鼓勵發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。歷史已經(jīng)證明，發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)是提高農(nóng)民收入的又一有效途徑。農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)其實就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟。曾經(jīng)一度輝煌、占據(jù)“半壁河山”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，由于技術(shù)、資金、管理等因素的制約，在洶涌澎湃的市場經(jīng)濟大潮沖擊下，出現(xiàn)嚴重分化，少部分成為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟脫鉤的民營企業(yè)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要么舉步維艱，要么分崩離析。一號文件要重振鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)雄風(fēng)。當然，思路和政策與以往有明顯變化。一方面要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推進改革和調(diào)整，積極引進強勢企業(yè)的資金、技術(shù)和管理等現(xiàn)代企業(yè)生產(chǎn)要素，使之成為在市場經(jīng)濟大潮里游刃有余的混合所有制企業(yè)；另一方面創(chuàng)造更加有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)充分利用資源優(yōu)勢的政策體制，“只要符合安全生產(chǎn)標準和環(huán)境保護要求”，就不能隨意打壓。至于發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，一號文件的新思路是把與“移民搬遷結(jié)合起來”?！耙泼癜徇w”不僅是由于國家重點工程的建設(shè)需要對當?shù)鼐用竦陌徇w，還應(yīng)包括對那些根本不適宜人居住或常年靠政府救濟度日的當?shù)鼐用竦陌徇w。同時各級政府還應(yīng)該設(shè)立專項資金安置移民。這些重大政策的出臺都帶有制度創(chuàng)新的性質(zhì)，必將促進農(nóng)村的城市化。公務(wù)員之家版權(quán)所有

3、鼓勵發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。我們國家13億人，農(nóng)業(yè)不穩(wěn)，國家基礎(chǔ)就不穩(wěn)。以上兩大制度性安排都是在非農(nóng)領(lǐng)域提高農(nóng)民收入，屬于拓寬農(nóng)民收入渠道。最具根本性的還是農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已經(jīng)走到“增長的極限”，并且根本無力進入在市場經(jīng)濟體制下的經(jīng)濟活動。堅守傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，只能眼巴巴地看著市場經(jīng)濟的洪流滾滾遠去。不可能讓市場經(jīng)濟停下步來遷就傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，唯一的選擇是舉全社會之力，共同改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，促使中國農(nóng)業(yè)盡快向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，這是提高從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營的農(nóng)民的收入的根本措施?？梢哉f，一號文件22條政策措施，都指向一個目標：促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營向“企業(yè)化”轉(zhuǎn)型，逐步靠攏基本上已市場化的城市經(jīng)濟，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化，從而保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與城市經(jīng)濟比較收益的差距不斷縮小，保證農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益不斷提高，保證農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。要實現(xiàn)這一目標，必須改革農(nóng)村和農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)體制，建成新體制和新機制。