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一、民主化公共行政的七條路徑

在20世紀(jì)40年代中期至60年代末，美國公共行政針對(duì)威爾遜—韋伯范式的“古典理論”或“正統(tǒng)理論”的質(zhì)疑而發(fā)生的學(xué)科分化運(yùn)動(dòng)，民主制行政理論出場(chǎng)。這是解構(gòu)官僚制化行政的第一波民主化思潮，它并不像有些學(xué)者所評(píng)價(jià)的那樣“曇花一現(xiàn)”，而是持續(xù)化的。當(dāng)新公共管理出場(chǎng)后，民主化思潮之鋒芒所向又指向了它，它們的對(duì)立將是持久性的。但民主化公共行政也并沒有統(tǒng)一的綱領(lǐng)，有些方面甚至是沖突的，又有家族的相似性。從有關(guān)的文獻(xiàn)中，可以厘析出民主化公共行政的七條路徑。

1.新公共行政的民主化第一波新公共行政的基礎(chǔ)理論奠基者是民主理論家達(dá)爾和公共行政學(xué)家沃爾多。達(dá)爾批判了公共行政的泰勒主義和事實(shí)與價(jià)值的分離，強(qiáng)調(diào)了公共行政必須要有文化的、倫理的、歷史的視野。沃爾多從重釋公共行政是什么的視角，詮釋了“行政”是關(guān)于人類實(shí)踐的“理性合作”的一種，而更主要的是如何“獲得”理性合作。而“公共”不僅僅是“事務(wù)”的“結(jié)構(gòu)—功能”之解釋，它應(yīng)當(dāng)與“文化”取得一致性，而且“文化”更為根本。追隨沃爾多的一批青年學(xué)者在這條道路上進(jìn)行耕犁。如弗雷德里克森從公民公共精神的本體論視角，以“樂善好施”［2］175作為公民精神的規(guī)范，重塑官僚人格——代表性公民，構(gòu)建了高公民精神與高行政管理相一致的社區(qū)民主自治的民主化公共行政之路徑。

2.復(fù)合政體與交疊管轄的民主制公共行政此學(xué)派幾乎與新公共行政于20世紀(jì)同期出場(chǎng)。文森特•奧斯特羅姆是領(lǐng)軍人。他批判了美國憲法的解釋的模糊性。認(rèn)為憲法包含了官僚制行政和民主制行政的雙重可能性。而官僚制作為選擇取向是因?yàn)槁?lián)邦黨人中的國家主義的黨派政治強(qiáng)勢(shì)使然，喪失了美國精神的根本——民主自治?！懊裰髯灾巍辈攀锹?lián)邦民主的基礎(chǔ)，他借用列寧的話批評(píng)代議制民主是政黨派別的“清談館”和“俱樂部”。在重釋憲法民主之根基的基礎(chǔ)上，重構(gòu)社區(qū)公民自治與州政府、聯(lián)邦的分權(quán)與復(fù)合的政體。在公共事物上交疊作用、服務(wù)于社區(qū)的民主自治。以“公共企業(yè)家精神”，亦即以公共利益為行動(dòng)指向的公民性之精神［4］174-175，形塑“公民性”的官僚人格，構(gòu)建了以社區(qū)為基礎(chǔ)的公民參與、選舉、監(jiān)督、共同合作實(shí)現(xiàn)公共利益的民主制公共行政模型。他也規(guī)范了公共行政學(xué)者所要做的事情：提供“結(jié)社”學(xué)問的新政治學(xué)。

3.后現(xiàn)代公共行政后現(xiàn)代主義是歐洲大陸的產(chǎn)兒、北美的養(yǎng)子，這也是后現(xiàn)代公共行政在美國形成有影響力的學(xué)術(shù)流派之緣由。后現(xiàn)代公共行政的學(xué)者們雖然沒有統(tǒng)一的綱領(lǐng)，但在批判、解構(gòu)官僚制，實(shí)現(xiàn)公共行政的民主化上是一致的。他們基本上借用現(xiàn)象學(xué)家胡塞爾的“生活世界”、海德格爾的“現(xiàn)象學(xué)詮釋學(xué)”、梅洛-龐蒂的“身體政治”、德里達(dá)的“解構(gòu)”、福科的“話語實(shí)踐”、哈貝馬斯的“公共性”和“交往實(shí)踐”等概念，組合成基于社區(qū)自治的“話語實(shí)踐”民主理論，作為公共行政之取向。

4.新公共服務(wù)新公共服務(wù)理論的代表學(xué)者羅伯特•登哈特、珍妮特•登哈特認(rèn)為，新公共管理在實(shí)務(wù)的領(lǐng)域大行其道，其市場(chǎng)主義之取向及其作為理論基礎(chǔ)的公共選擇理論悖逆了公民權(quán)、公共利益、公共性等公共行政之價(jià)值；“掌舵”而不“劃槳”之主張，是“主人”政府，而不是服務(wù)于公眾并以公眾為主人的政府。他（她）們認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政已包含了公共服務(wù)的內(nèi)容，在歷史上發(fā)揮了重要的作用，而且它仍然要發(fā)揮主要的作用，但其局限性在于片面地強(qiáng)化了“國家主義”，而忽視人之存在的社區(qū)。新公共服務(wù)理論以公民權(quán)理論、新公共行政理論、后現(xiàn)代公共行政理論為思想資源，視民主是公共行政的首要價(jià)值，構(gòu)建官僚、公民團(tuán)體、民選代表以及司法救濟(jì)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的民主治理系統(tǒng)［4］79，官僚的角色是促進(jìn)“話語實(shí)踐”與公共利益的聯(lián)結(jié)及其實(shí)現(xiàn)。

5.黑堡宣言學(xué)派的民主制公共行政理論此學(xué)派以古德塞爾的《為官僚制辯護(hù)》為藍(lán)本，發(fā)表了挑戰(zhàn)新公共管理的《公共行政與政治過程：轉(zhuǎn)變美國的政治對(duì)話》（簡(jiǎn)稱“黑堡宣言”）而確立。黑堡學(xué)派反駁新公共管理視官僚制的無效率與才智低下，但也并不是一味堅(jiān)持所謂韋伯理想類型的官僚制之合理性。認(rèn)為官僚制這種精細(xì)化的行政組織錯(cuò)置于循環(huán)民主論的政黨斗爭(zhēng)中；應(yīng)重釋憲法的民主價(jià)值，使官僚機(jī)構(gòu)和官僚效忠于憲法，這是首要的，其次才是回應(yīng)獲勝的民選官員。憲法激活了一個(gè)自由民主社會(huì)團(tuán)結(jié)的“契約”，它是關(guān)于權(quán)利與義務(wù)的約定，官僚機(jī)構(gòu)生于斯、服務(wù)于斯，代表人民效忠憲法，扮演“賢明的少數(shù)”，使社會(huì)的利益和價(jià)值沖突保持動(dòng)態(tài)的平衡。公民的參與與官僚機(jī)構(gòu)的回應(yīng)，激活社會(huì)生活的民主化治理路徑。

6.治理的民主化途徑治理（governance）并不是新的，傳統(tǒng)意義上與管理、統(tǒng)治互替。因此“治理”在不同的語境中具有殊異的指謂。但治理的民主化途徑，強(qiáng)調(diào)了與新公共管理等同的治理之不同，“是在眾多不同利益發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃”［5］16?！吧浦巍笔侵钢卫淼摹皯?yīng)然”取向，強(qiáng)調(diào)的是互動(dòng)性的網(wǎng)絡(luò)組織，政府和官員是核心，但并不是主宰，是組織、動(dòng)員的領(lǐng)導(dǎo)者。以平等、認(rèn)同、透明、回應(yīng)、道德、責(zé)任等范疇構(gòu)成善治的行動(dòng)過程，實(shí)現(xiàn)公共利益。

7.社會(huì)建構(gòu)主義的民主化公共行政此學(xué)派被西方有的學(xué)者視為“新公共行政”的傳人，但社會(huì)建構(gòu)主義的公共行政具有其獨(dú)特性，整合了現(xiàn)象學(xué)的詮釋學(xué)、法蘭克福學(xué)派的社會(huì)批判理論、后現(xiàn)代公共行政的話語實(shí)踐、新公共行政的理論、知識(shí)社會(huì)學(xué)的理論資源。認(rèn)為人類實(shí)踐是各個(gè)人都置身其中的互動(dòng)、溝通、對(duì)話的理解境域，采取一致行動(dòng)的組織不是一個(gè)固定化的“科層”制的精英組織外于公眾，而是公眾成員主體間性的話語實(shí)踐創(chuàng)造了組織的現(xiàn)實(shí)。公共行政的一致行動(dòng)就是官員與民眾共同學(xué)習(xí)和持續(xù)性的參與、協(xié)商的話語實(shí)踐。

二、民主制公共行政與新公共管理的差異

民主制公共行政與官僚制化的公共行政是對(duì)立的，這是德國社會(huì)學(xué)家馬克斯•韋伯所做出的判定。在一個(gè)民主制的國家，大眾參與和共同管理的行政必然陷入價(jià)值沖突、混亂不堪的境域。因此在現(xiàn)代民主政治的國度，價(jià)值與事實(shí)相分離的兩個(gè)領(lǐng)域，以代議民主的議會(huì)斗爭(zhēng)框定“價(jià)值沖突”、平衡政黨政治；而公共行政所框定的是“事實(shí)”的、理性的領(lǐng)域，理性官僚制作為合理性的根基在于法律合理性，科層化的權(quán)力資源配置和官僚對(duì)法律的效忠、價(jià)值中立、對(duì)大眾不偏不倚、無情無義的機(jī)器般運(yùn)行是效率的、無矛盾的，與社會(huì)公平的大眾意識(shí)相一致。韋伯所得出的結(jié)論是：民主訴求催生了理性官僚制，但官僚制一旦發(fā)展起來，就讓大眾走開。但韋伯的理性官僚制只是“理想類型”的理論預(yù)設(shè)，而在現(xiàn)實(shí)中是難以存在的。從經(jīng)驗(yàn)上，美國隨著“新政”的大政府興起和社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化，官僚政客化、政客官僚化的雙向驅(qū)動(dòng)，行政官僚在法律、規(guī)制、政策、執(zhí)行等方面的能動(dòng)性，官僚并不是無情無義的非人格化的機(jī)器，也不是“胡蘿卜加大棒”的工程師心態(tài)。因此西蒙關(guān)于“有限理性決策”之模型的提出，并非是純理論的預(yù)設(shè)，而是經(jīng)驗(yàn)的，將社會(huì)心理學(xué)的知識(shí)引入“行政人”的研究所取得的成就。民主制公共行政與新公共管理以瓦解官僚制為己任，但二者在以下兩個(gè)方面顯明其差異性：

1.關(guān)于出場(chǎng)路徑

民主制公共行政建基于人類實(shí)踐的合作理性的假設(shè)之上，是在倫理的文化、人性之傳統(tǒng)之中的。以此理解的行政即是“試圖獲得合作理性”，而非理性既不可能排除，也不可忽視。交往實(shí)踐的主體間性的差異、認(rèn)同、協(xié)商是合作理性生成于“生活世界”之本體的“集體行動(dòng)”的合法性源泉。以“好公民”，即“樂善好施”為公民的規(guī)范性假設(shè)，形塑官僚的公民性人格?！肮裥浴笔枪倭诺娜烁褚?guī)范，它指謂了以公共利益維護(hù)、實(shí)現(xiàn)的公共精神的價(jià)值向度和具有平等、博愛的職業(yè)精神、專業(yè)技能的統(tǒng)一，在公民、利益相關(guān)者、各種機(jī)構(gòu)的大系統(tǒng)中成為領(lǐng)導(dǎo)者和服務(wù)者，但并不是主宰。在上述的民主化公共行政七條路徑中，這些是基本的。新公共管理的出場(chǎng)路徑較為復(fù)雜。在實(shí)踐的路徑上，是指受新自由主義意識(shí)形態(tài)支配的里根—撒切爾主義政黨所領(lǐng)導(dǎo)的政府改革運(yùn)動(dòng)。1991年，英國學(xué)者胡德所撰寫的對(duì)這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的評(píng)估報(bào)告中予以“新公共管理”（NewPublicManagement）的標(biāo)簽，并描述為七個(gè)方面的特征。其核心的理念是“各級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、和效能的‘3Es’作出決定性的努力”［6］2。因此它又被稱為“管理主義的”、“以市場(chǎng)為本的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業(yè)型政府”等。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，學(xué)者們對(duì)新公共管理無論是輕視、贊譽(yù)還是批判都在反思詮釋的語境中探尋新公共管理“新”在何處？美國學(xué)者羅森布魯姆認(rèn)為，威爾遜所開辟的道路就是公共管理，與公共行政同義?！靶隆笔窍鄬?duì)于其而言說的。

澳大利亞學(xué)者歐文•休斯認(rèn)為，在傳統(tǒng)的公共行政中，公共管理是作為技術(shù)層面的功能分支，新公共管理就是把“管理”提升到行政之上，使行政作為其“執(zhí)行”的分支領(lǐng)域。美國學(xué)者尼古拉斯•亨利在厘析公共行政學(xué)科從政治學(xué)、普通管理學(xué)和工商管理學(xué)科分離運(yùn)動(dòng)中，后者稱公共行政為公共管理。美國學(xué)者費(fèi)斯勒和凱特爾判定，將公共行政包含于一般管理之中的是社會(huì)學(xué)家、組織研究專家和商學(xué)院的管理學(xué)者。［7］8因此，公共管理在西方有四種不同的路徑：（1）作為公共行政同義的公共管理；（2）來自政策學(xué)派的公共管理；（3）來自普通管理學(xué)和工商管理學(xué)科的公共管理；（4）作為治理的公共管理；（5）重塑政府學(xué)派的公共管理。分析新公共管理與這幾種公共管理的關(guān)系存在著辯難。休斯等人證明公共管理不同于公共行政的焦點(diǎn)是行政（Administration）與管理（Management）的差別問題，這只是語義學(xué)上的。古德諾也說明了英語的“行政”之模糊性，人們往往誤解為執(zhí)行，他所強(qiáng)調(diào)的是管理之意［8］11；另一方面威爾遜又指出了政治是行政的方向，但不因此而是政治，行政是法律的執(zhí)行，但不因此僅僅是執(zhí)行法律，這顯然也是強(qiáng)調(diào)的管理之義。因此在語義學(xué)的語境中厘析公共行政與公共管理的差別收獲甚微，只是強(qiáng)調(diào)了詞義的哪一方面為重音符的問題。新公共管理的命名者胡德稱它是“新泰勒主義”的“新瓶裝舊酒”，主要指涉它試圖復(fù)興科學(xué)管理的路徑。但新公共管理還是有“新”之處的。

在西方的學(xué)者中，傳統(tǒng)的公共行政與公共管理無實(shí)質(zhì)的差別，關(guān)鍵在于它是基于政治學(xué)途徑的。奧斯特羅姆指認(rèn)，它是屬于進(jìn)步政治運(yùn)動(dòng)的“政治科學(xué)”之途徑。而新公共管理正是基于管理學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)，這也是新公共管理試圖被學(xué)科化而尋找新的理論資源的努力取向。來自政策學(xué)派的公共管理、作為治理的公共管理、重塑政府學(xué)派的公共管理都與新公共管理有著差別，雖然有的學(xué)派申明對(duì)新公共管理的糾偏，但與新公共管理也有一定的相容性。關(guān)鍵在于：新公共管理在理論上所采取的“理性人”假設(shè)與民主制行政學(xué)派的人性假設(shè)不同。盡管新自由主義不再以“人是自私的”作為立論的根據(jù)，轉(zhuǎn)而采取個(gè)體主義的方法論，人既不是自私的也不是利他的，是追求利益最大化的。這一假設(shè)產(chǎn)生三個(gè)問題：（1）公共利益不存在，所謂公共利益就是私人利益的最大化，因此公共機(jī)構(gòu)宣稱代表公共利益，是欺騙，阿羅的不可能定理是典范；（2）集體行動(dòng)不可能，奧爾森的集體行動(dòng)的邏輯是理論典范；（3）官僚機(jī)構(gòu)和官僚都是以預(yù)算最大化為行動(dòng)指向，與政黨形成“雙邊控制”，生產(chǎn)的公共產(chǎn)品大多是無效的，尼斯卡寧的官僚的批判理論是典范。從這三個(gè)方面來看，新公共管理的鋒芒所向是對(duì)官僚制公共行政的批判，所選取的道路是獲勝的政黨“掌舵”。而民主制公共行政所批判的就是政黨對(duì)公共行政的掌控。從民主化公共行政所追求的實(shí)質(zhì)民主和對(duì)政黨政治的不信任的態(tài)度來看，它就是反民主的。

2.關(guān)于政治與行政的關(guān)系

政治與行政的關(guān)系是西方特別是美國公共行政發(fā)展中的中軸問題，學(xué)術(shù)上的爭(zhēng)論及對(duì)實(shí)務(wù)取向上的反思、詮釋、批判都與這對(duì)范疇有關(guān)。常識(shí)性的問題是：威爾遜——韋伯范式的理性官僚制是建立在政治與行政二分法基礎(chǔ)上的，它是由哲學(xué)家休謨關(guān)于價(jià)值與事實(shí)二者之間不可相互推論之命題轉(zhuǎn)換到社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)生態(tài)中。代議制民主是價(jià)值的領(lǐng)域，而公共行政即是關(guān)于“事物”的“事務(wù)”領(lǐng)域，正如“與共和黨修路有什么不同”一樣，它是“事實(shí)”的問題，或是工具理性的問題。馬克斯•韋伯?dāng)喽ㄔ诂F(xiàn)代民主社會(huì)中價(jià)值理性與工具理性的沖突難以和解，因此政黨在政治斗爭(zhēng)中的沖突與平衡必然導(dǎo)致理性官僚制這種合理合法型的統(tǒng)治形式，它的工具理性和價(jià)值中立排除了公共行政的沖突與矛盾，達(dá)到無矛盾性的運(yùn)行。但是，這一常識(shí)性的問題卻往往忽視這些學(xué)者所說的政治指謂的什么？韋伯有明確的論斷，政治是關(guān)于謀取、獲得、經(jīng)營國家權(quán)力的行動(dòng)，而“權(quán)力”與“權(quán)威”又有差別，前者在民主社會(huì)依據(jù)法律所具有的支配力，而后者是基于人們的自愿認(rèn)同、服從所形成的。

但在威爾遜的文獻(xiàn)中對(duì)政治的界定是模糊的。他在政治哲學(xué)與政治科學(xué)的關(guān)系中討論“政治”概念，并沒有明確區(qū)分廣義與狹義，而在言說行政并非政治之時(shí)，又沒有明確他所說的此政治是“政黨政治”。這種模棱兩可性，到古德諾已經(jīng)澄清了?！啊巍辉~在這里的含義，不是大多數(shù)政治著述家所認(rèn)為的那種含義……‘從狹義和較常的意義上說，政治是公民中的政黨組織指導(dǎo)或影響政府政策的行為或職業(yè)’……它就經(jīng)常不顧倫理道德的區(qū)別而特別包括那些左右公共輿論，吸引和引導(dǎo)選民，以及獲取和分配公職位職權(quán)的藝術(shù)?！保?］10-11顯然，威爾遜所說的“政治”也是狹義的“政黨政治”。但不僅如此，威爾遜、韋伯、古德諾所說的政治還包括大眾政治，也就是公民參與行政管理的政治。新公共服務(wù)的理論家登哈特認(rèn)為，威爾遜所強(qiáng)調(diào)的政治與行政分離只是限于高層或國家層面，這似乎為社會(huì)事務(wù)層面的民主制追求留下了遺產(chǎn)。的確，威爾遜在說完政治不是行政之后，緊接著就說：“這是高層權(quán)力的區(qū)別界限?！保?］4但威爾遜在論說人民在公共行政中的角色時(shí)，只限定于輿論評(píng)判上，而且他指出：“只有當(dāng)一個(gè)國家的全部行政機(jī)關(guān)與人民、人民領(lǐng)袖以及其普通工作人員的共同政治生活隔離的時(shí)候，官僚制組織才能生存，官僚制組織的動(dòng)機(jī)、目標(biāo)、政策和標(biāo)準(zhǔn)必然是官僚性的?！保?］21

這如同韋伯所說的官僚制行政會(huì)讓大眾走開是一致的。民主制公共行政的核心理念：公共行政是政治的。這里所說的政治更主要是指大眾參與共同治理的政治，而非政黨政治。這種政治概念，是吉登斯劃分解放的政治與生活的政治兩種政治形態(tài)中的后者。因?yàn)榍罢呤且徊糠秩私夥帕硪徊糠秩?，或?yàn)椴糠秩私夥拧⒐芾泶蠖鄶?shù)人的政治，它主要是由政黨代表的議會(huì)制民主的形式民主；而生活政治即是公民直接參與、共同治理的自治，而不是“他治”。新公共行政的奠基人沃爾多關(guān)于公共行政是關(guān)于歷史的、文化的、倫理的人類實(shí)踐之“試圖獲得合作理性”的智慧之論斷，鼓舞了民主制公共行政探尋者們從古希臘雅典的公民民主，古羅馬的共和制民主，托克維爾對(duì)美國新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治的評(píng)價(jià)中挖掘理論資源。盡管奧斯特羅姆重視了公共選擇理論及其官僚批判理論，也提出公共企業(yè)家精神作為代表性公民的假設(shè)，但他在統(tǒng)合托克維爾的社區(qū)自治的民主理論、杜威的社群共同體的“道德民主”而非“利益民主”的理論中，排斥市場(chǎng)主義和政府獨(dú)攬公共事物之“大政府”，強(qiáng)調(diào)的是“聯(lián)合生產(chǎn)公共產(chǎn)品”之取向。民主制公共行政主要是在重建規(guī)范政治學(xué)并以其為途徑，“公共”的結(jié)構(gòu)是以“共同利益”為核心的共同參與、共治、共享和責(zé)任分擔(dān)，即民有、民治、民享。新公共管理是政治的還是非政治的，這是一個(gè)焦點(diǎn)問題。新公共管理的贊賞者、辯護(hù)和旨在學(xué)科化的學(xué)者，聲稱它是非政治的。但一個(gè)悖論性的問題是：新公共管理的主張都是淡化法律和程序，結(jié)果是強(qiáng)化政黨對(duì)公共行政的控制。

三、民主制公共行政與新公共管理融合的可能性

民主制公共行政與新公共管理都是西方公共行政（學(xué)）發(fā)展史中所出現(xiàn)的現(xiàn)象，根源于西方民主的國家制度與社會(huì)生活形態(tài)及其二者之間的關(guān)系。它們的對(duì)立是暫時(shí)的，還是永久的？可以斷定，在學(xué)術(shù)流派、學(xué)科化的取向中，可能是永久性的，但二者可融合的時(shí)空不僅僅是學(xué)術(shù)流派的，在實(shí)務(wù)領(lǐng)域融合的可能性會(huì)更強(qiáng)勢(shì)。來自于民主制公共行政以外的學(xué)者往往對(duì)其評(píng)價(jià)是規(guī)范有余，應(yīng)用不足或?qū)嵶C性不強(qiáng)。對(duì)來自新公共管理之外的批判更為苛刻，英國學(xué)者胡德對(duì)新自由主義途徑的公共行政改革予以“新公共管理”的命名，本身就有貶意。傳統(tǒng)公共行政學(xué)派是高級(jí)公務(wù)員和有成就的學(xué)者構(gòu)成的學(xué)術(shù)共同體，對(duì)新公共管理表現(xiàn)出“只聞其名，不知其意”之輕視?！啊鹿补芾怼臉?biāo)簽只能是一種大雜燴的描述而不能成為自成系統(tǒng)的理論，這一提法沒有前提、立論、思辨、論證的過程，有時(shí)甚至前后矛盾?！保?］157這一批評(píng)符合新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)情：以強(qiáng)烈的問題意識(shí)為出發(fā)地，注重解決問題的方法，這是它本身的不足之處。民主制公共行政的學(xué)者們，雖然沒有共同認(rèn)可的民主制公共行政的學(xué)科體系，但在基于人類實(shí)踐的“合作理性”的規(guī)范性假設(shè)上是一致的，這也是批判管理主義、新泰勒主義的出發(fā)地。但是新公共管理也并不是一無是處。它所強(qiáng)調(diào)的“3Es”精神也是民主制所應(yīng)借鑒的?？梢詳喽ǎ裰髦乒残姓c新公共管理之融合的可能性具有較強(qiáng)的時(shí)空域。

1.關(guān)于學(xué)術(shù)流派、學(xué)科的問題

美國百余年公共行政學(xué)史不缺乏理論，但并沒有一致認(rèn)可的理論，這與美國的總體學(xué)術(shù)生態(tài)相一致。在20世紀(jì)40年代末以來，公共行政一直在學(xué)科分化和雜化中發(fā)展。傳統(tǒng)公共行政學(xué)派、公共政策學(xué)派、公共管理（管理學(xué)途徑的公共管理），以不同的學(xué)術(shù)團(tuán)體、學(xué)術(shù)期刊、學(xué)術(shù)取向而形成差別，就公共政策學(xué)派來說，又區(qū)分為政策制定和政策執(zhí)行兩個(gè)派別，后者關(guān)于執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)化模型又與管理學(xué)派有相近似性。美國學(xué)者斯蒂爾曼教授分析“二戰(zhàn)”后，公共行政理論每隔20年就出現(xiàn)新的理論焦點(diǎn)和學(xué)術(shù)流派。20世紀(jì)的后十年出現(xiàn)了六大派別：重塑學(xué)派、社區(qū)學(xué)派、弗吉尼亞理工學(xué)院重構(gòu)學(xué)派（黑堡學(xué)派）、闡釋學(xué)派、方法論建構(gòu)學(xué)派、新官僚分析學(xué)派。［9］36-38這些學(xué)派的志趣都在試圖創(chuàng)新。另然這些學(xué)術(shù)流派往往被稱之為不合主流、不科學(xué)的學(xué)術(shù)玩家。［9］40但都有可能成為政治家的工具，在公共行政實(shí)踐需要上會(huì)有相融性的組合。

2.關(guān)于官僚制的問題

民主制公共行政并沒有把理性官僚制作為其主要的敵手，它是把代議民主制或環(huán)式民主制條件下，作為政府工具的官僚制作為敵手。試圖以社會(huì)生活的“共同網(wǎng)絡(luò)”為基礎(chǔ)，以代表性公民的假設(shè)重塑官僚這一特定的職業(yè)角色，使其置身于民主治理公共事務(wù)的場(chǎng)域之中。這一努力主要集中在解構(gòu)作為政府工具的官僚制，而重構(gòu)作為公民工具和公民“掌舵”的新的組織形態(tài)，或者說，是把政府工具的或統(tǒng)治所需要的官僚制，重塑為受“公民性”倫理規(guī)范約束的“代表性官僚制”。古德塞爾和弗雷德里克森為“官僚說好話”之辯護(hù)正是這種努力的典范。新公共管理對(duì)官僚制的敵視以至辱罵，可以與巴爾扎克的《公務(wù)員》文學(xué)作品中的視官僚為“侏儒”“白痞”相媲美。但是新公共管理在葬送官僚制的喧囂中，摒棄它了嗎？不僅沒丟棄，反而在對(duì)其文官制的價(jià)值中立性之喪失（政黨政治的）中，走向了政黨化的工具理性的官僚制，實(shí)質(zhì)上是“經(jīng)濟(jì)人”和“經(jīng)理人”的官僚制。這是新公共管理被詬病的癥候之一。但是，新公共管理所強(qiáng)調(diào)的對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制也有其價(jià)值，這也是民主制公共行政理論所缺環(huán)的。

3.關(guān)于政治與價(jià)值的問題

民主制公共行政秉承了國家與社會(huì)二元論的觀點(diǎn)，視政府（廣義的）為工具，而基于社會(huì)“生活世界”的價(jià)值與政治（生活的政治）的一致性，重構(gòu)民主制行政理論。但是，它并不是消滅代議民主制的國家，而是使國家與社會(huì)生活的分界及功能性的設(shè)置保持分屬，代議民主制或環(huán)式民主是需要的，但其功能要設(shè)定在一定的限度內(nèi)，官僚這一特殊的職業(yè)角色是需要的，但要效忠于公民，而不是政治黨派。新公共管理的要害在于：以“與政治無關(guān)的”障眼法，推行了政黨的意識(shí)形態(tài)。傳統(tǒng)的公共行政在政治（政黨政治）與行政的分離中，對(duì)選舉獲勝的政黨具有重要的牽制作用。這一功能之喪失，服務(wù)、服從于選舉政治和官員任命的親黨派性的“分肥制”之死灰復(fù)燃，必然受到民主理論的批判。因此，新公共管理被學(xué)科化也要走出政黨意識(shí)形態(tài)的困境，也必須在民主之根基上構(gòu)建學(xué)科體系。政治與價(jià)值的關(guān)系問題，是西方公共行政難以處理的問題。從政黨政治來說，與價(jià)值的一致性沒有什么問題，選舉政治受約于人民的價(jià)值期待，但反政黨政治的視角又批評(píng)地指認(rèn)，人民是受政黨意識(shí)形態(tài)所形塑或建構(gòu)的。所以視公共行政為科學(xué)，公共行政的官僚機(jī)構(gòu)和官僚就應(yīng)是價(jià)值中立或價(jià)值無涉的。這在西方競(jìng)爭(zhēng)性選舉政治的生態(tài)中，公務(wù)員的價(jià)值中立是有意義的，適應(yīng)其政治生態(tài)更具有現(xiàn)實(shí)性。理解價(jià)值可以從預(yù)設(shè)性或形而上的和工具的兩個(gè)層次，從基于人類的實(shí)踐理性“合作”的應(yīng)然之“好”出發(fā)，必定是在“人作為人”或“人成為人”的內(nèi)在性的預(yù)設(shè)開始，它是內(nèi)在價(jià)值；而以“客體滿足主體之需要“之理解的價(jià)值，只能是在結(jié)果的預(yù)測(cè)中或?qū)嵸|(zhì)的結(jié)果評(píng)價(jià)中獲得，它是工具性的價(jià)值。民主制公共行政從基于人類實(shí)踐理性之“合作”的內(nèi)在價(jià)值出發(fā)，但不可忽視工具性的價(jià)值；相反，新公共管理或管理主義不能過分強(qiáng)調(diào)工具價(jià)值，而無視內(nèi)在價(jià)值。