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摘要：本文分析了地方公辦高校的投資現(xiàn)狀，對建立高校多元化評估指標體系的必要性與必然性作了探討，并對如何加大地方公辦高校的有效投入問題提出了設想。關鍵詞：地方公辦高校評估指標體系多元化有效投入一、對我國高等教育評估指標中辦學條件的初步思考實施“高等學校教學質量與教學改革工程”，是教育部《2003—2007年教育振興行動計劃》中的一項十分重要的內容，其中一條頗為引人注目的措施是“實行以五年為一周期的全國高等學校教學質量評估制度”。事實上，在上世紀80年代，我國高校評估就已受到社會的關注。這些年的探索為建立具有中國特色的高校教學質量評估制度積累了一定經驗。然而，高等學校評估的探索和研究還只能說處在“初級階段”，其中一個重要的原因，就是高等學校投入現(xiàn)狀特別是地方公辦高校投入現(xiàn)狀與評估指標的條件要求之間存在著很大的矛盾和現(xiàn)實上的差距。一是政府對地方公辦高校的投入嚴重不足，與其對國家重點高校的投入相比存在巨大落差，但代表政府的評估卻對不同層次高校的辦學條件提出了統(tǒng)一要求，對地方公辦高校與對國家重點高校執(zhí)行同一個標準。二是政府對地方公辦高校的投入嚴重不足，但對地方公辦高校的辦學條件要求卻超過了某些發(fā)達國家。縱觀近年來高等學校教學工作水平評估，由于不切實際的辦學條件要求，使得不少高校在評估前為解決建設資金問題，向銀行借貸，拖欠企業(yè)工程款，甚至向教職工借款，并擠占教學業(yè)務費、“人頭費”等其他費用大搞基本建設，以達到評估的硬件指標，形成了將投入的重點放在資源的占有而非放在資源的利用上，有些學校在評估結束后出現(xiàn)“江郎‘財’盡”現(xiàn)象。盡管專家們在實踐中對評估標準也不斷加以修正，使其具有更好的普適性和更強的針對性，教育部頒布的《普通高等學?；巨k學條件指標》（教發(fā)[2004]2號)也已將普通高校按學科不同制定了6類標準。但是每一大類普通高校中，都會有研究型大學、教學研究型大學、教學型大學等幾種不同的辦學定位，不區(qū)別辦學定位的差異而制定同一種標準，無疑會造成部分高校的過度投入。因此，制定高等學校辦學條件指標，既應區(qū)分學科類別，又要區(qū)分辦學定位層次；既要考慮學校投資主體及其投資實力，又要考慮學校自身的造血功能及其潛力大小。只有正確面對“窮國辦大教育”這一現(xiàn)實國情，充分體現(xiàn)分類指導原則，才能使我們的各項評估收到應有的成效。二、地方公辦高校辦學條件與投資現(xiàn)狀分析1.生均預算內事業(yè)費逐年下降隨著市場經濟體制和國家財政體制的改革，我國地方公辦高校投資體制也進行了一系列改革。國家在高教財政方面逐步給地方和高等院校更多的自主權；高等教育從“免費供應”，國家大包大攬到教育成本分擔，經費來源多樣化，目的在于調動社會、地方各級政府和高等院校增加高等教育投資方面的積極性。占全國高校90％以上的地方公辦院校，經費來源及管理均隸屬于省和省以下的地方政府。然而據(jù)教育部、國家統(tǒng)計局、財政部每年的《全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》顯示，近些年來，地方政府對高校的生均預算內事業(yè)費支出呈逐年下降趨勢(2000年為7309.58元，2001年為6816.23元，2002年為6177.96元，2003年為5772.58元)，已不足以維持運行成本，更無力負擔固定資產投資。2.自籌資金比重逐年增加據(jù)統(tǒng)計，高校擴招的前三年，政府對高校撥款從1998年的342.6億元增至2001年的613.3億元，增幅近80％，但政府撥款占普通高?？偼度氲谋壤齾s從62.9％下降至52.6％。最近幾年，這一比例下降得更為厲害。相反，高校自籌收入增幅十分強勁，全國普通高校的自籌收入從1998年的202.2億元增加到2001年的553.3億元，占普通高?？偼度氲谋壤龔?9.1％躍升至47.4％，成為高校經費來源的半壁江山。對地方高校來說，為維持學校的生存和發(fā)展，它們最直接最現(xiàn)實的辦法就是向銀行貸款，用明天的錢辦今天的事，有的院校貸款額已是其年收入的數(shù)倍。同時，學雜費收入在自籌資金中也占了較大比例，使得大批高校只有依靠擴招來增加收入。3.調整學雜費標準可行性缺乏一方面高校投入不足，另一方面高校的固定資產投入和辦學成本卻在絕對地增加。由于科學技術和現(xiàn)代教育技術的不斷進步，高校的設備投入在增加；由于人才競爭的日趨激烈，高校的人才投入成本不斷加大，地方高校特別是經濟欠發(fā)達地區(qū)的高校引進一名高學歷、高職稱人才，需要更多的資金投入。但在目前情況下，要調整學校收費也是十分困難的。一是老百姓的承受能力較差。二是與物價水平不能脫節(jié)太大。三是高等教育大眾化的目標是“不讓一個大學生因經濟困難而輟學”，收費高顯然違背大眾化的原理。目前我國高校的學雜費水平已達到居民個人及家庭承受能力的較高值，要在短期內大幅度提高學費很不現(xiàn)實。更何況當前穩(wěn)定大學生學費的呼聲很高，這種呼聲不僅來自學生家長、教育主管部門，也同樣來自高校內部。高校的領導和職工更清楚地了解農村學生和一般工薪收入家庭的承受能力，每天都在為貧困生的生活和助學貸款操心，他們更深切地體會到穩(wěn)定的財政投入、合適的收費對辦學的重要性。

我們也深知，如果完全遵從市場價值規(guī)律的話，學費的高低應該體現(xiàn)它的生產耗費和市場需求。但是高等教育是公益性的事業(yè)，它不能完全依據(jù)生產成本來定價。更何況我國是發(fā)展中國家，大多數(shù)人民群眾的收入水平還不高，教育消費能力還非常有限，按成本價收學費必然會限制許多優(yōu)秀生入學，因此，我國高校的學費是難以隨生產成本變動的。再說，由于目前高校仍實行計劃招生，學費未隨供求情況的變化而變化，因此也不可能通過學費變動來約束投資。4.地方高校財務、債務狀況個案分析筆者調查了蘇北經濟欠發(fā)達地區(qū)的兩所普通本科院校。自1999年以來，兩所高校招生規(guī)模呈穩(wěn)步增長的態(tài)勢，年均增長率分別達到11.9％和14.8％;在兩校規(guī)模擴大的同時，累計增加校舍面積分別為145995和130024平方米，比1999年原有校舍面積分別增加81.1％和83,O％。(1)基建投入來源。從總體格局而言，兩校投資渠道呈現(xiàn)多元化，主要包括省、市兩級財政撥款、學校事業(yè)費收入結轉和自籌建設資金、通過銀行渠道貸款等。另外，通過國家相繼出臺的相關政策，以學校融資、財政貼息、稅費減免等非傳統(tǒng)性形式，相對增加了對教育設施的投入。從投入的總量分析，通過學校自籌和銀行貸款投入基建的比重占絕大部分，兩院校分別占到總投資的93％和95％，而政府的投入比重極小，僅有幾個百分點。(2)學校財務、債務狀況及還貸的可能途徑。從總體上說，在“十五”期間，隨著招生規(guī)模的擴大，學費、住宿費的收入有所增加，兩所學校通過加強收費管理、調整措施，降低學生的欠費率，盡可能地做到學費的足額、及時上繳，保證了學校各項事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。兩所高校的收入總量有大幅增長，同時支出規(guī)模迅速加大，負債逐步增加。從還貸資金的可能渠道上看，一是擴大招生規(guī)模，加大事業(yè)費收入用于償還基建貸款的比例；二是依靠政府對高校投入經費的增加；三是希望政府出臺政策，通過老校園土地置換，以溢出差價還貸。(3)基建方面的突出問題及其原因。一是基建經費缺口較大，難以滿足學校建設要求。由于地方財力和收取的學費不能滿足學?；ㄐ枰瑑尚Ｖ荒馨雁y行貸款作為一條可行渠道。這一途徑也確實解決了學校的燃眉之急。但教育部、財政部《關于進一步加強銀行貸款管理切實防范財務風險的意見》（教財[2004)18號)出臺之后，地方高校已經面臨貸款的巨大困難，從而可能制約學校的進一步發(fā)展。二是相關法規(guī)、措施尚不到位。對已出臺的相關法規(guī)、政策，在執(zhí)行中舉步維艱；對非義務教育階段選擇優(yōu)質資源的收費差別化尚未形成共識，有關鼓勵社會捐資用于教育的法規(guī)和措施難以操作。三是高校的償債能力不足將帶來新的財政問題。一方面，國有金融機構向高校貸款雖有其重要的積極作用，但也有可能出現(xiàn)資產的質量問題；另一方面，高校生存競爭的背后也隱藏著潛在的財政危機。三、建立多元化評估指標體系是促進地方公辦高校發(fā)展的必然要求1.建立以“成本比較”為切入點的評估指標體系，提高地方高校的辦學效益和效率依據(jù)現(xiàn)行辦學條件標準，高等教育的發(fā)展需要的投資十分巨大，地方政府的財力難以滿足要求。因此，高等教育要得到快速、健康的發(fā)展，還是要依靠調整教育資源，減少投資需求，提高資源利用率。過去，一些城市的高校，有的就是一路之隔甚至一墻之隔，卻不能從最有利于發(fā)展的角度進行調整，教師、設備、場地都很浪費。地方高校應當進行嚴格的經濟核算，通過挖掘現(xiàn)有教育資源潛力，向調整要效益。將人才成本與學校取得的教育收入加以對比，并將自身的資源占用與國內外同類學校的水平進行比較，以便采取有效措施降低成本，提高辦學效益和辦學效率。教育主管部門要鼓勵學校之間的資源共享，打破“不同層次、不同類型”學校之間合作、“異地合作”、學校與非教育部門之間的合作等方面的障礙和禁區(qū)，而以教學目標、課程質量的實現(xiàn)為衡量標準。2.建立以“資源利用率”為導向的評估指標體系，改變地方高校的過度投入狀況建議將《普通高等學校本科教學工作水平評估方案（試行）》（教高司[2004]21號)中的“資源占有性”導向，調整為“資源利用性”導向。在該方案中，大量地規(guī)定了資源的配置標準，且配置越多，得分越高，其出發(fā)點在于防止因教學條件影響教學質量。但整個評估方案中并未涉及資源的利用率問題，這不能不說是一個缺陷。市場經濟發(fā)展到今天，各行各業(yè)都在講究資源的充分利用，降低人力、物力等各種資源消耗，向發(fā)達國家的先進指標看齊，唯有高等教育系統(tǒng)內部尚無明確的提高資源利用率的政策導向。舉例來說，如果將教室從每天使用6小時提高到8小時，就可將教室條件指標降低1／3;如果全國高校都能提高這一利用率，產生的效益將是巨大的，減少的投入將是非?？捎^的。應該提倡以滿足辦學質量和目標要求為度，鼓勵少占用資源和更有效地利用資源，鼓勵開放辦學和相互利用資源。3.結合各地實際制定切實可行的評估指標體系，促進地方公辦高校不斷發(fā)展現(xiàn)行的《普通高等學校基本辦學條件指標》（教發(fā)[2004]2號)中引用的土地和用房標準，主要來自于建設部、國家計委、國家教委《普通高等學校建筑規(guī)劃面積指標》（建標[1992]245號)。而建標[1992]245號文的制定，則是原國家教委在原教育部1979年12月《一般高等學校校舍規(guī)劃面積定額（試行）》和1984年4月《關于調整補充“一般高等學校校舍規(guī)劃面積定額”的意見》的基礎上，“對全國普通高校校舍的現(xiàn)狀作了抽樣調查及實地調查，并在綜合分析研究的基礎上”制定的。可以說，制定建標[1992]245號文時，是我國高等教育還處于計劃經濟影響較強的時期，并且沒有進行國內外高等教育的比較研究。教育主管部門2004年采用十多年前的調研結果，并且未與發(fā)達國家、中等發(fā)達國家進行比較研究，就印發(fā)新的《普通高等學?；巨k學條件指標》（教發(fā)[2004]2號)，顯然是不合適的。據(jù)筆者直接和間接了解，《普通高等學?；巨k學條件指標》（教發(fā)[200412號)所定的條件標準，高于日本、韓國、澳大利亞、法國等同類高校的相關標準，脫離了我國財力的可能，加劇了教育經費的匱乏程度。各級政府和教育主管部門要充分認識我國“窮國辦大教育”的現(xiàn)實，制定合適的辦學條件指標。建議重新調研調整“普通高?；巨k學條件指標”，要較大幅度地降低標準，尤其是其中的用地和用房標準。事實上，1998年世界高等教育大會宣言在提出“應建立獨立的國家機構和確定國際公認的可比較的質量標準”時就曾強調，“對學校、國家和地區(qū)的具體情況應予以應有的重視，以考慮多樣性和避免用一種統(tǒng)一的尺度來衡量”。我國高等教育應該建立多元化的評估體系，同一學科類型的高校應具有多種不同的定位，不同定位的高校應有不同的質量標準，對不同類型的高校應該有與其定位相匹配的不同的指標要求。中國各地經濟基礎、土地資源等條件差異很大；對那些以建設世界或者國內一流大學為目標的高校，人們有理由提出更高的標準；而對于主要承擔“大眾化”任務的地方公辦高校，其辦學條件指標的制定可以放權給?。ㄊ校?，允許各?。ㄊ校┰谙喈旈L的時間內存在一定差距，并逐步縮小差距。