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一、行政的困惑

作為市場調(diào)節(jié)機(jī)制的補(bǔ)充，政府應(yīng)行使其經(jīng)濟(jì)職能，在市場失靈領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)、發(fā)揮作用。其中包括:政府通過行政、法律等手段使外部效應(yīng)內(nèi)在化;政府提供市場無法供應(yīng)的關(guān)鍵公共物品，如國防、大型基礎(chǔ)設(shè)施等;政府通過行政的強(qiáng)制性禁止壟斷，保護(hù)市場自由競爭秩序;政府調(diào)節(jié)分配狀況，促使收入分配趨于公平;政府通過宏觀調(diào)控，維護(hù)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，等等。隨著凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論風(fēng)靡西方世界，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為西方各國競相效仿的模式，在較長一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了積極作用，并對西方國家戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)提供了有力的保障。但是，由于政府長期干預(yù)經(jīng)濟(jì)，并日益擴(kuò)大干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍、增加干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度，一系列對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)逐漸暴露:政府機(jī)構(gòu)日趨臃腫;行政效率不斷降低;財(cái)政日益捉襟見肘;高標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)福利入不敷出。各種危機(jī)使人們再一次對行政感到困惑，同時(shí)也認(rèn)識到“政府的行政機(jī)制本身并非不需要成本，實(shí)際上有時(shí)它的成本大得驚人”。既然存在“市場失靈”，當(dāng)然也會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”。政府失靈表現(xiàn)為政府提供公共物品時(shí)產(chǎn)生低效和浪費(fèi)、政府決策失誤、政府?dāng)U張與內(nèi)部性、官僚腐敗與職能尋租等。導(dǎo)致政府失靈的原因有很多:

(1)政府公務(wù)員作為自然人的私欲理性產(chǎn)生其對機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)大和增加預(yù)算的追求，使得政府行為與公共利益之間存在較大差異;

(2)在政府機(jī)構(gòu)中，很少存在提供同種公共物品的競爭，因此降低了公共部門的效率;

(3)公共部門的低效率和多數(shù)政府公務(wù)員私人利益的存在，使得政府難以準(zhǔn)確掌握市場信息，政府經(jīng)常在信息不完全狀態(tài)下做決策。由于存在市場失靈，使得政府介入市場順理成章，然而政府內(nèi)在的局限性又造成政府失靈。這使得被馬克思•韋伯稱為官僚制的公共行政體制陷入困境。為了彌補(bǔ)市場失靈而產(chǎn)生的政府干預(yù)，促使政府職能不斷擴(kuò)張、分化，由此衍生出的規(guī)模龐大、機(jī)構(gòu)臃腫的政府反而在效率低下和官僚主義的雙重作用下對公共管理失調(diào)、失控，以致政府形象嚴(yán)重受損，產(chǎn)生信任危機(jī)。一段時(shí)期內(nèi)，西方國家為彌補(bǔ)政府失靈進(jìn)行了很多改革，試圖通過精簡機(jī)構(gòu)、減少政府職能、調(diào)整福利制度等方式來調(diào)節(jié)政府公共行政，但是這些努力收效甚微。在西方各國不斷嘗試和探索解決問題的方法時(shí)，一種管理的新視角應(yīng)運(yùn)而生———治理與善治(goodgovernance)理論。

二、管理的新視角

在管理的新視角中，統(tǒng)治被治理所替代，這一理念現(xiàn)已被所有文明國家所接受。治理的最高追求就是善治。善治就是在社會(huì)管理中實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程，其本質(zhì)特征是實(shí)現(xiàn)政府與公民以合作為基礎(chǔ)共同管理社會(huì)公共生活，以此來實(shí)現(xiàn)國家、市場與公民社會(huì)三者關(guān)系的最佳狀態(tài)。治理和善治理論在以下幾方面可彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈:

第一，調(diào)整政府與市民社會(huì)關(guān)系。政府在社會(huì)公共管理方面應(yīng)當(dāng)讓渡一些權(quán)力和責(zé)任，并與非政府組織、市民社會(huì)等在合作的基礎(chǔ)上共同進(jìn)行管理。由以往的政府單一權(quán)力對社會(huì)管理的大包大攬，變?yōu)檎鲗?dǎo)下的多層社會(huì)組織共同完成對社會(huì)的自我管理，以此來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)約資源、提高效率、實(shí)現(xiàn)公平?！罢畬?shí)現(xiàn)公共服務(wù)的方式將是掌舵，而不是直接劃槳，其控制的權(quán)力將從集中走向分散”。

第二，調(diào)整政府與市場關(guān)系。前蘇聯(lián)解體(中央指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)失敗)與西方高福利國家的財(cái)政危機(jī)，使人們認(rèn)識到不能不重視市場在資源配置中的核心地位。該由市場承擔(dān)的事務(wù)必須由市場來發(fā)揮作用和優(yōu)勢，政府應(yīng)當(dāng)尊重、保護(hù)市場機(jī)制，提高市場效率，而不是一味地采取強(qiáng)制干預(yù)措施來控制和操縱市場。政府與市場在不同事務(wù)、不同領(lǐng)域里調(diào)整好主次關(guān)系，實(shí)現(xiàn)相互合作、相互補(bǔ)臺，才能使經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好運(yùn)行。這是治理理論的重要理念。

第三，調(diào)整政府機(jī)構(gòu)自身結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)政府理論的影響下，政府為了加強(qiáng)對市場、對社會(huì)公共管理的控制力，不斷增設(shè)機(jī)構(gòu)、細(xì)化分工、累加層級，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹、效率降低，很多環(huán)節(jié)滋生官僚、官員腐敗、尋租等與政府治理目標(biāo)相背離的現(xiàn)象。善治理論認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從臃腫的金字塔結(jié)構(gòu)逐漸改變?yōu)槠桨迨綑C(jī)構(gòu)，通過減少層級來規(guī)避官僚主義風(fēng)險(xiǎn)，減少繁瑣環(huán)節(jié)，提升政府能力，在管理社會(huì)公共事務(wù)上實(shí)現(xiàn)政府與市民社會(huì)的合作和互動(dòng)，從而控制政府失靈現(xiàn)象。第四，調(diào)整政府行政理念。傳統(tǒng)的政府行政理念認(rèn)為政府通過強(qiáng)制力控制和規(guī)范市民社會(huì)和每個(gè)公民的行為，來實(shí)現(xiàn)對國家的統(tǒng)治。當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)需要的是政府行政為市場、為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)和良好的環(huán)境，而非強(qiáng)行控制。因此，政府應(yīng)當(dāng)將統(tǒng)治性行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性行政，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變。

三、治理理論與中國

治理理論在西方國家的政府改革進(jìn)程中顯露成效，頗具影響，已成為時(shí)下政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者們研究的焦點(diǎn)。這使得我國很多人開始崇尚治理理論，認(rèn)為中國目前經(jīng)濟(jì)、政治、民主都已達(dá)到一定水平，而且既然搞市場經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)該效仿西方，完全按照治理理論進(jìn)行政府行政改革，分解國家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)“還政于民”。我們認(rèn)為，借鑒治理理論中的一些理念來指導(dǎo)政府行政改革是有益的，但是完全照搬西方的改革模式，不符合我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，無法實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。我國改革開放短短三十多年時(shí)間里，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得了巨大的成就，但是目前我國仍處于推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展階段。在當(dāng)前階段，我國還不存在能夠推行治理理論的成熟的多元管理主體。政府之外的私營部門或非政府組織多以國家賦予權(quán)力和資源來運(yùn)行，因此，只能成為代行政府強(qiáng)制力的政府的附庸組織，不具獨(dú)立性;甚至一些組織已成為個(gè)體謀取經(jīng)濟(jì)利益的工具。目前我國公民團(tuán)體數(shù)量較少，公民參與政治及公共事務(wù)管理的熱情不高，仍需在全社會(huì)培養(yǎng)能夠推行治理理論的民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神，營造能夠推行治理理論的政治文化環(huán)境。適當(dāng)?shù)墓妳⑴c對公共服務(wù)的有效供給及公共服務(wù)戰(zhàn)略績效的提高有著十分重要的作用。成熟的多元管理主體的形成與全民政治民主意識的培育都離不開經(jīng)濟(jì)水平的提高，而當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正如許多發(fā)達(dá)國家在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期一樣，需要政府全力介入。因此，一元化結(jié)構(gòu)對公共資源的調(diào)控在我國當(dāng)前仍然合理，不應(yīng)改變，以此來保證我國經(jīng)濟(jì)的高速平穩(wěn)增長，進(jìn)而逐漸推動(dòng)政治發(fā)展進(jìn)程?！霸谥袊F(xiàn)代政治還沒有完全成型之前，對國家權(quán)力回歸社會(huì)的過分呼喚，會(huì)使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱，會(huì)使中國在改革開放時(shí)代所奠定下來的現(xiàn)代化成果遭致毀滅性的打擊”。

治理理論在西方發(fā)達(dá)國家的成功運(yùn)用，顯示出其對市場、政府及公民社會(huì)之間關(guān)系合理安排的重要指導(dǎo)作用;而且，西方發(fā)達(dá)國家走過的路對我們當(dāng)前的趕超發(fā)展有重要借鑒意義。因此，治理理論對我國當(dāng)前的改革與發(fā)展同樣有著重要的啟示意義，從中可以吸收適合我國改革發(fā)展要求的合理的借鑒因素。第一，積極培育公民社會(huì)，為政府與社會(huì)合作管理公共事務(wù)奠定基礎(chǔ)。從近年來西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展實(shí)踐中可以看出，許多私人部門、非政府組織、公民團(tuán)體逐漸發(fā)展壯大起來，并承擔(dān)起很多以往只能由政府來完成的職能。這樣的發(fā)展趨勢能形成政府與公民社會(huì)合作，更有效地進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)公共利益;有效地規(guī)避了由于政府強(qiáng)制力的泛濫所造成的政府行政偏離公共利益、侵犯公民基本權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于公民社會(huì)分擔(dān)了以往政府行政的很多職能，使政府能夠?qū)Ｗ⒂陉P(guān)鍵性公共物品、服務(wù)的提供，節(jié)約行政成本。可見，培育出一個(gè)良性而有效的公民社會(huì)對國家長遠(yuǎn)發(fā)展十分重要。我國長期處于強(qiáng)政府弱社會(huì)的狀態(tài)，公民社會(huì)雖然初見端倪，但數(shù)量、獨(dú)立性、能力等都還十分孱弱。政府應(yīng)當(dāng)在保持經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)注重培養(yǎng)公民的文化修養(yǎng)、道德修養(yǎng)、法制修養(yǎng)和政治修養(yǎng)，使公民在經(jīng)濟(jì)能力提升的同時(shí)，逐漸增強(qiáng)參與社會(huì)公共事務(wù)管理的意識。當(dāng)公民的政治素養(yǎng)整體提升到一定的層次，公民社會(huì)也將壯大起來，形成“市場之手”與“政府之手”之外的“第三只手”，真正實(shí)現(xiàn)政府與公民社會(huì)合作、互動(dòng)，共同推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)善治。第二，維護(hù)市場機(jī)制在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的決定性地位，實(shí)現(xiàn)政府與市場各司其職。市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要規(guī)則是自由公平競爭，這一規(guī)則是市場機(jī)制發(fā)揮效用的根本保障。政府應(yīng)當(dāng)努力為市場機(jī)制運(yùn)作營造良好的、穩(wěn)定的制度環(huán)境，并與市場保持一種和諧關(guān)系，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

(1)政府要維護(hù)市場秩序，使市場機(jī)制在穩(wěn)定、規(guī)范的市場秩序中發(fā)揮最大效用，降低市場交易成本。即使在推行改革過程中需要政府強(qiáng)制力扶持建立更高層次的市場秩序時(shí)，也要慎重處理。要防止權(quán)力過于集中引發(fā)官員“尋租”，抵御由此產(chǎn)生的制度風(fēng)險(xiǎn)。

(2)政府要保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，其中包括保護(hù)產(chǎn)權(quán)不為盜、搶、騙等手段所侵害，不為政府的隨意作為所侵害，以此維護(hù)市場的獨(dú)立性。

(3)政府應(yīng)提供市場自身無法提供的關(guān)鍵性的公共物品和服務(wù)，如公共安全、教育、治理污染、鼓勵(lì)發(fā)明創(chuàng)造和技術(shù)革新等。

(4)政府要著重處理好諸如完善社保體系、控制兩極分化、促進(jìn)社會(huì)公平等社會(huì)正義問題，為市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行奠定條件和基礎(chǔ)。第三，精簡機(jī)構(gòu)，改革政府行政管理體制。首先，要削減部分政府職能部門的行政審批權(quán)力，為精簡機(jī)構(gòu)、提高效率奠定基礎(chǔ)。這是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵點(diǎn)和攻堅(jiān)項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府規(guī)制，通過明確規(guī)章制度、公開辦事流程、強(qiáng)化監(jiān)督制約等措施來規(guī)范行政管理運(yùn)作，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。其次，逐步變革政府管理方式，由控制型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。政府對行業(yè)、對企業(yè)的管理只應(yīng)限定在引導(dǎo)、監(jiān)管層面，不應(yīng)直接干預(yù)其經(jīng)營活動(dòng)。政府要通過立法和制定規(guī)則將涉及經(jīng)濟(jì)利益的事務(wù)交還市場運(yùn)作。只有確保政府管理只“掌舵”，不“劃槳”，才能根除尋租與權(quán)錢交易對市場機(jī)制的破壞。最后，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，及時(shí)改革政府機(jī)構(gòu)。如強(qiáng)化宏觀調(diào)控部門、執(zhí)法部門、監(jiān)督部門，弱化專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。同時(shí)，將社會(huì)事務(wù)管理的大部分內(nèi)容下放到地方政府相應(yīng)部門，處理好中央與地方的權(quán)責(zé)分配，使政府權(quán)力在應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域內(nèi)高效運(yùn)作。治理理論不是要弱化政府、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的關(guān)聯(lián)，也不是過分強(qiáng)調(diào)中央政府對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的核心控制力。治理理論所營造的理念是政府、市場和市民社會(huì)以互惠合作為基礎(chǔ)，建立起制憲關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制中運(yùn)行。這一機(jī)制超越了單一的市場調(diào)節(jié)機(jī)制和單一的政府調(diào)節(jié)機(jī)制，避免了“市場失靈”和“政府失靈”產(chǎn)生的影響。治理理論在西方各國改革中的應(yīng)用雖然不盡相同，但都產(chǎn)生了不同程度的效果。應(yīng)從西方發(fā)達(dá)國家政府行政管理體制的改革中汲取經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，找到適合我國政府行政管理體制改革的道路。應(yīng)該選擇性地借鑒，將借鑒與創(chuàng)新有效結(jié)合起來。

作者：關(guān)揚(yáng)龐雅莉單位：吉林大學(xué)北華大學(xué)