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摘要：在新時期構建和諧社會的過程中，人民調解發(fā)展呈現出新的特點：人民調解的法律依據進一步完善；人民調解組織和隊伍向專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展；人民調解與其他糾紛解決方式相互銜接；人民調解協議的效力進一步加強。

關鍵詞：人民調解；和諧社會；糾紛；解決機制

積極、妥善地化解社會矛盾是構建社會主義和諧社會的一個重要內容。作為一種民間的訴訟外糾紛處理方式，人民調解制度在糾紛解決方面發(fā)揮著重要的作用。但是，隨著傳統(tǒng)的計劃經濟體制的打破及社會主義市場經濟體制的確立，我國處于社會大轉型之中，原有的道德、習慣、公約、行政性規(guī)則對社會共同體成員的約束力逐漸減弱，加之，由于缺乏法治的經驗和傳統(tǒng)，法治興國的政策被理解為訴訟至上，因而，上個世紀90年代以來，人民調解在解決民間糾紛方面的作用曾被不斷弱化。隨著改革開放的深化和社會主義市場經濟的發(fā)展，因利益之爭而產生的糾紛大量增加。在現代矛盾日益增多，司法資源緊缺的情況下，強化民間調解的力度和份量，無疑能更好地疏導解決各種矛盾和糾紛，節(jié)省司法資源，促進和諧社會的建設。

一、新時期人民調解發(fā)展的背景

《論語·學而》曰：“禮之用，和為貴，先王之道斯為美?！狈从沉艘匀寮椅幕癁榇淼闹袊鴤鹘y(tǒng)文化講求協調、平衡、中庸，排斥對立、差異，以“和為貴”的立場和以“仁”的原則修身齊家平天下，倡導個人和社會、個人和國家的和諧與統(tǒng)一的價值取向和思維形式?！岸Y之用，和為貴”所蘊含的理念形成了中國古代重調和、輕訴訟，重德化、輕法制的法律意識，形成人們“恥于訟”的價值取向，人們習慣于用調解的方式來解決糾紛。雖然隨著社會的不斷發(fā)展和進步，中國傳統(tǒng)調解制度所賴以存在的重要基礎：封閉的小農經濟、傳統(tǒng)社會固有的家族制度、行會制度、族紳長老的權威以及三綱五常的倫理秩序已被逐漸喪失，但傳統(tǒng)文化中重和諧、禮讓的思想在整個現代社會中仍然存在并被賦予了新的內涵。新時期人民調解發(fā)展的背景主要體現在政治建設和法治建設兩個方面：

(一)政治建設背景

中共十六大以來，以為總書記的黨中央將樹立和落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會放到重要的戰(zhàn)略地位，中國傳統(tǒng)文化關于天人合一、民為邦本、講信修睦、先義后利等有關和諧的思想精神被發(fā)展為以人為本、全面協調、可持續(xù)發(fā)展，民主法治，公平正義，誠信友愛，充滿活力，安定有序，人與自然和諧相處的新和諧觀?！昂椭C”這個符合中國儒家傳統(tǒng)的概念在新時期被放到了更加突出的位置，“和諧”已成為中國當前最流行、最重要的關鍵詞。

“構建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續(xù)過程?！睒嫿ㄉ鐣髁x和諧社會要求各類矛盾得到及時、妥善的舒緩和解決。在現實社會中，如何解決人們之間的利益沖突，既是法律的問題，也是道德的問題。人民調解通過運用道德和情理說教進行糾紛解決的方式可以喚起潛藏于人們內心深處的良知和美好情感，使得沖突主體達成合意，解決糾紛，在化解矛盾的同時，重建和諧的人際關系，并促進社會整體道德水平的提高，能夠塑造更好的社會公共道德，奠定社會和諧穩(wěn)定的基礎。

(二)法治建設背景

進人2l世紀之后，以前那種將以利用法院訴訟與否作為判定人們法律意識和權利意識高低的標準，調解、和解妨礙了權利意識和法律意識成長的社會心理已開始逐漸消退，媒體和學者對于訴訟解決糾紛的效果、當事人和法院的訴訟成本、法院的力量以及濫訴、纏訴等問題開始給于關注，而與此同時，法院外的非訴訟糾紛解決方式受到了積極的關注。自2000年中共中央社會治安綜合治理委員會提出“要高度重視矛盾糾紛排查調處工作”開始，以調解的方式解決社會糾紛開始重新受到重視。2002年，最高人民法院的司法解釋《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規(guī)定》和司法部的《人民調解工作若干規(guī)定》以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于轉發(fā)(最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的意見)的通知》，改善了人民調解工作的政策環(huán)境和工作氛圍，人民調解開始進入一個新的發(fā)展時期。2004年，最高人民法院和司法部聯合召開全國人民調解工作座談會，中共中央政治局常委、中央政法委書記羅干發(fā)表題為“充分發(fā)揮人民調解作用，創(chuàng)造瑟定和諧社會環(huán)境”的講話，強調：“要根據民間糾紛的新情況、新特點，針對突出的難點、熱點糾紛開展調解工作，化解改革進程中的利益沖突，做到哪里有民間糾紛，人民調解工作就延伸到哪里，將大量的民間糾紛化解在基層，保證改革和發(fā)展的順利進行?！彼痉ú坎块L吳愛英在2006年12月26日全國司法廳(局)長會議上發(fā)表《堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領司法行政工作，努力為構建社會主義和諧社會做出新貢獻》的講話強調：“各級司法行政機關一定要充分發(fā)揮人民調解的特色和優(yōu)勢，以化解社會矛盾糾紛為主線，以法制化、制度化、規(guī)范化建設為重點，狠抓組織、制度、工作、場所、經費、報酬‘六落實’，進一步加強人民調解工作。”

在司法部重申調解的重要價值的同時，法院也開始重新將司法調解的地位和作用提到重要地位，并開始重視訴訟與調解之間的銜接。2002年《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規(guī)定》第一條規(guī)定：經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。2004年在全國人民調解工作座談會上，最高人民法院院長、黨組書記、院長肖揚發(fā)表《人民法院應加強對人民調解工作的支持與指導》的講話，強調“要切實把人民調解工作放在司法機構的重要議事日程，加強對人民調解工作的支持和重視”，特別是要“加強基層司法機關對于人民調解委員會的指導”。肖揚2006年10月16日在最高人民法院機關處級以上干部大會上強調：為構建社會主義和諧社會提供司法保障，要重點抓好八個方面的工作，而“加強調解，最大限度化解社會矛盾糾紛”是其中之一。

在推進社會主義和諧社會建設過程中，強調促進人與人、人與社會、人與自然相和諧，建設和諧文化，倡導和諧理念，培育和諧精神，在全社會形成共同的理想信念、道德規(guī)范和價值取向，使和諧社會的思想道德要求內化和深化為人民群眾的思想行為方式和日常生活理念的要求，決定了糾紛的解決不僅僅是要求通過法律迫使雙方當事人這樣做，而是要求在糾紛解決的同時，進一步維持當事人雙方未來的和諧關系。因此，盡量避免過度對抗的民事訴訟，促進當事人雙方接受一種相互尊重、相互信任和理解的調解方式將成為糾紛解決的時代選擇。

二、新時期人民調解的新特點

適應新時期矛盾糾紛的特點，人民調解在以下方面呈現出新的特點。主要體現在以下幾個方面：

(一)人民調解法律依據進一步完善

到目前為止，中國共產黨及其所領導的政府頒布的指導和規(guī)范人民調解工作的重要的法律法規(guī)有：1980年1月重新公布的《人民調解委員會暫行組織通則》，統(tǒng)一規(guī)定了人民調解委員會的性質、任務、組織、活動原則、工作方法和工作制度。1989年6月17日國務院頒布的《人民調解委員會組織條例》，確定了人民調解依法原則、自愿原則和不限制起訴原則的三大原則。1990年4月司法部頒布的《民間糾紛處理辦法》。這些法律法規(guī)對促進人民調解工作的制度化和規(guī)范化起了積極的作用。但由于這些規(guī)定非常簡略，且法律對人民調解協議的性質和效力缺乏明確規(guī)定，致使人民調解制度的作用不能得到充分發(fā)揮。2002年9月，最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規(guī)定》以及司法部令《人民調解工作若干規(guī)定》明確了經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。調解協議的合同性質的確定，強化了人民調解的法律效力，促進了人民調解工作的發(fā)展。

(二)人民調解組織和隊伍向專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展

我國《憲法》第111條規(guī)定，居民委員會、村民委員會設人民調解委員會，調解民間糾紛?！洞迕裎瘑T會組織法》第25條和《城市居民委員會組織法》第13條：以及國務院1989年頒布實施的《人民調解委員會組織條例》第2條也作了類似規(guī)定。我國民事訴訟法第16條第1款規(guī)定：“人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院的指導下，調解民間糾紛的群眾性組織?！倍?002年司法部公布的《人民調解工作若干規(guī)定》第一款又規(guī)定：“人民調解委員會是調解民間糾紛的群眾性組織?！边@些規(guī)定從根本上確立了人民調解委員會的法律地位。人民調解組織的建設和發(fā)展，為人民調解的發(fā)展提供了有力的組織保障。

我國現行的調解機構主要是農村村民委員會、城市(社區(qū))居民委員會設立的人民調解委員會。這種最基層的群眾自治性組織在對傳統(tǒng)民間糾紛的處理上發(fā)揮了重要的作用。但是隨著市場經濟的建立，人口的大量而頻繁地流動，經濟交往范圍的擴大和多樣，人們之間的糾紛在更廣泛的領域內發(fā)生，而且糾紛的內容更加復雜和多樣。人民調解組織的調解范圍已從一般的婚姻、家庭、鄰里、宅基地、借貸、賠償進一步延伸到城市建設、土地流轉、環(huán)境治理保護、勞動爭議、醫(yī)療保險、交通肇事、醫(yī)患糾紛等多方面。以人居區(qū)域建立的傳統(tǒng)的基層人民調解委員會由于層次較低，對于一些重大、復雜的糾紛的調解已顯現出力不從心，難以保證調解的良好效果。適應新形勢下民間糾紛的新變化，人民調解組織結構發(fā)生了新的變化。

2002年《人民調解工作若干規(guī)定》對人民調解組織做出了新的規(guī)定，擴大了人民調解組織的范圍和形式。現在調解委員會已從傳統(tǒng)的村民委員會、居民委員會等自治組織拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、企事業(yè)單位和行業(yè)、社團組織，區(qū)域性、行業(yè)性人民調解組織得到大的發(fā)展，在消費者協會、殘疾人聯合會、集貿市場、經濟開發(fā)區(qū)、物業(yè)管理小區(qū)、房地產開發(fā)區(qū)以及貿促會、商會都建立了調解組織，一些地區(qū)還按照社會主義市場經濟的發(fā)展要求，建立了面向社會公開服務的調解機構，人民調解組織正在向專業(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展。但是專門性的糾紛調解還未制度化。因此，著力抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)調委會建設，探索建立區(qū)域性、行業(yè)性調解組織，是人民調解組織在新時期建設的一個重要任務。

除了調解組織網絡的覆蓋面得到拓展外，人民調解員素質進一步提高，隊伍結構進一步改善。對于調解員，并沒有特殊的職業(yè)背景要求，只要求“為人公正，聯系群眾，熱心人民調解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平”。隨著民間糾紛的性質、類型都發(fā)生了大的變化，涉法的關系日趨復雜，對人民調解員的能力也提出了更高的要求。因此，“大力加強調解隊伍建設，選配好調解員，著力優(yōu)化調解隊伍的知識結構、年齡結構，提高隊伍的專業(yè)化水準”成為提高人民調解工作水平的關鍵。實踐中，通過提高基層司法行政機關對人民調解工作的指導、舉辦調解員培訓班、調解工作經驗交流會、調解工作表彰會、將那些年齡大、文化水平低、責任心差的調解員更替為有較高的思想道德水平、公道正派、在群眾中有威信、文化較高的人等各種形式促使調解員的素質不斷提高。此外，各地積極吸收離退休法官、檢察官、律師、法學工作者以及具有專業(yè)技能的在職人員等參加人民調解工作，許多地方試行了首席人民調解員制度，考試考核持證上崗制度。調解隊伍的知識結構、年齡結構以及專業(yè)化水準都得到了優(yōu)化和提高。

(三)人民調解與其他糾紛調解方式相互銜接

構建在黨委領導下，以人民調解為基礎，充分發(fā)揮行政調解和司法調解作用，三種手段相互銜接配合的大調解工作體系是新時期人民調解發(fā)展的方向。

2006年10月11日中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出的“健全社會輿情匯集和分析機制，完善矛盾糾紛排查調處工作制度，建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，更多采用調解方法，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”，是人民調解工作與其他調解相銜接這一特點的標志性文件。

1999年，在第四次全國人民調解工作會議上，司法部強調新時期人民調解工作應在調防結合，以防為主的基礎上，與相關部門配合建立起適應化解新形勢下人民內部矛盾的“大調解”機制。2001年，司法部在全國農村推廣山東“陵縣經驗”之后，集治安、行政、司法、人民調解為一體的優(yōu)勢互補、互相協調的調解機構——鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調解中心在全國農村迅猛發(fā)展。在農村建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調解中心的同時，城市也開始了在社區(qū)建立新型調解組織的探索，建立了“社會矛盾調處中心”或“社區(qū)糾紛調處中心”，形成了一個由街道(鎮(zhèn))社會治安綜合治理委員會直接領導的，由街道(鎮(zhèn))直屬的信訪、司法行政、城建、衛(wèi)生、計生、勞動、民政和所在街道(鎮(zhèn))的公安派出所、工商、環(huán)衛(wèi)等部門派員參與的，直接調處社區(qū)內重大、復雜糾紛的組織體系。由此，新時期人民調解的組織結構從原來建立在自治性組織上的村委會和居委會人民調解委員會擴展到具有行政性質的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))調解中心，形成了一種多元化的人民調解格局。

為貫徹落實十六大和十六屆六中全會精神，各級政府以化解社會矛盾糾紛為目標，積極創(chuàng)新調解機制，健全調解制度。部分省市初步形成了在黨委領導下，社會治安綜合治理機構協調，以人民群眾和政府有關職能部門、司法機關為主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為重點，以人民調解為基礎，人民調解、行政調解和司法調解相互銜接、相互補充的“三位一體”的大調解工作體系。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立綜治工作中心或社會矛盾糾紛調處服務中心，對矛盾糾紛采取“一站式”受理、“一條龍”調處，把大量矛盾糾紛化解在基層。

三、強化人民調解協議效力的對策

人民調解協議是在人民調解委員會主持下，雙方當事人經協商，自愿達成的解決他們之間糾紛的協議?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第10條第二款規(guī)定：“人民調解委員會依照法律規(guī)定，根據自愿原則進行調解。當事人對調解達成的協議應當履行；不愿調解、調解不成或者反悔的，可以向人民法院起訴?！薄度嗣裾{解委員會組織條例》第9條規(guī)定：“人民調解委員會主持下達成的調解協議，當事人應當履行。經過調解，當事人未達成協議或者達成協議以后又反悔的，任何一方可以請求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。”我國的《民事訴訟法》和《人民調解委員會組織條例》對調解未達成協議以及協議后反悔可以起訴的規(guī)定，使得調解協議不具有約束力，致使人民調解制度的作用不能得到充分發(fā)揮。最高人民法院于2002年9月5日通過了《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規(guī)定》，其中的第1條明確規(guī)定：經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。該規(guī)定第一次從司法解釋上對人民調解協議的性質和效力作出明確規(guī)定，加強了人民調解協議的效力，為人民調解工作注入了新的生機與活力。但是，認可人民調解協議的合同效力僅僅體現了民事訴訟對人民調解協議的尊重和相互融通。由于人民調解協議不具有執(zhí)行力，當事人不履行協議，不能由人民法院強制執(zhí)行，而仍要通過訴訟程序來解決。因此，僅僅賦予人民調解協議以民事合同的性質，難以督促當事人及時、積極地履行自己的義務，以實現權利人的合法權益。為推動人民調解更好地開展，有條件地賦予人民調解協議強制執(zhí)行力將成為新時期人民調解發(fā)展的新趨向。

《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規(guī)定》第10條規(guī)定：具有債權內容的調解協議，可以通過公證機構依法賦予強制執(zhí)行效力，由于自愿達成的、有民事權利義務內容的人民調解協議具有民事合同性質，經公證證明產生強制執(zhí)行力。除了公證這一途徑之外，最高人民法院和司法部還于2004年2月12日聯合下發(fā)了《關于進一步加強人民調解工作，切實維護社會穩(wěn)定的意見》，其中規(guī)定，當事人持已經生效的人民調解協議向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法的相關規(guī)定，人民法院就應當予以支持。最高人民法院院長肖揚指示：“凡是經人民調解達成的有民事性質的協議，人民法院應當予以確認，以免這些非訴訟方式解決的糾紛進入司法領域，從而節(jié)約司法資源，緩解訴訟壓力?！痹谒痉▽嵺`中，各地為實現人民調解協議的效力進行了新的不同的嘗試。

綜上所述，進一步改革和完善人民調解制度，夯實人民調解的法律依據，擴大人民調解的工作領域，強化人民調解組織的功能，提高調解隊伍素質，增強調解協議效力，協調人民調解和其他糾紛解決機制的銜接，充分發(fā)揮人民調解化解糾紛的作用，最大限度地緩解社會沖突、減少社會對立，構建和諧的人際關系，推動和諧社會的建設。所有這一切，都是新時期人民調解發(fā)展的取向。