一、引言

本文不拘泥于某一個(gè)國家和地區(qū)，而是力圖從世界背景看私立中小學(xué)教育的發(fā)展和現(xiàn)狀，并盡可能地依據(jù)具體數(shù)據(jù)來說明觀點(diǎn)，從而鮮明地區(qū)別于我國很多學(xué)者在介紹外國私立教育時(shí)所常用的定性方法。

寫作本文的目的是希望為教育決策提供些許相關(guān)決策支持材料。1997年10月開始實(shí)施的國務(wù)院《社會(huì)力量辦學(xué)條例》明確提出：“國家鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦實(shí)施義務(wù)教育的教育機(jī)構(gòu)作為國家實(shí)施義務(wù)教育的補(bǔ)充”。這句話既明確了國家政府對(duì)我國民辦學(xué)校給予鼓勵(lì)和支持的良好愿望，也對(duì)民辦學(xué)校的“補(bǔ)充”功能作出了原則性的規(guī)范。然而，這里的“補(bǔ)充”是維持民辦學(xué)?，F(xiàn)有辦學(xué)規(guī)模的補(bǔ)充，還是允許其適度發(fā)展的補(bǔ)充，尚無明確說明，只能等待《條例》的“實(shí)施細(xì)則”來作出規(guī)定。而本文可作為“實(shí)施細(xì)則”的一個(gè)小小的注腳，因?yàn)槲覈褶k學(xué)校規(guī)模的預(yù)測(cè)和確定，不能完全忽視國外相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)踐、發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)。

本文數(shù)據(jù)全部取自于《世界教育報(bào)告》里的有效數(shù)據(jù)。所謂“有效數(shù)據(jù)”，就是比較系統(tǒng)和完整的，既有八十年代的數(shù)據(jù)，也有九十年代的數(shù)據(jù)。一個(gè)國家僅僅擁有一個(gè)時(shí)期的數(shù)據(jù)，則不在選擇之列，因?yàn)闊o法作前后對(duì)比。在這一原則下，筆者選擇了98個(gè)國家和地區(qū)的私立初等教育的數(shù)據(jù)和78個(gè)國家和地區(qū)的私立中等教育的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)均為同一個(gè)指標(biāo)，即私立學(xué)校學(xué)生數(shù)占同一階段學(xué)生總數(shù)的比值。通過對(duì)這個(gè)比值的對(duì)比和分析，我們將得出幾點(diǎn)結(jié)論，并將結(jié)論作淺近的定性分析。

二、98國私立初等教育的發(fā)展與變化

(1)本表依據(jù)的是1980年至1992年間私立初等教育學(xué)生數(shù)占學(xué)生總數(shù)的比值的變化情況，例如美國，1980年的比值為11%，而1992年的比值為10%，其變化特征為下降，盡管下降幅度很小。

一我國私立學(xué)校存在的問題

1一些私立學(xué)校的辦學(xué)方向不正確

首先應(yīng)當(dāng)肯定地是，在私立學(xué)校舉辦者中，并不乏置名利于度外，而甘心獻(xiàn)身于教導(dǎo)事業(yè)的人士。但是，與此同時(shí)又應(yīng)看到，借辦學(xué)撈錢者也確有人在。如據(jù)報(bào)載：廣東省的一些高價(jià)學(xué)校，為了爭(zhēng)奪生源而搞欺騙宣傳，有的說其可把學(xué)生直接送到加拿大深造；有的稱其有80%的高考升學(xué)率；有的鼓吹其英語和計(jì)算機(jī)水平保證能達(dá)到大學(xué)生程度等。但實(shí)際上這些輕率的許諾很難兌現(xiàn)，有的私立學(xué)校甚至還將向?qū)W生集資或收取的巨額學(xué)費(fèi)直接用于非教導(dǎo)性營業(yè)或者裝進(jìn)舉辦者的腰包?！爸两駨V東省各高價(jià)學(xué)校收取的教導(dǎo)儲(chǔ)備金總共不少于12億元”[1]，除用于建校外，“至少有一半多已投入市場(chǎng)運(yùn)作”[2]，而且，何止廣東如此，全國各地都或多或少存在類似問題。

《中華人民共和國教導(dǎo)法》明確規(guī)定：在我國境內(nèi)的所有學(xué)校及其他教導(dǎo)機(jī)構(gòu)，都必須貫徹國家的教導(dǎo)方針，執(zhí)行國家的教導(dǎo)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和保證教導(dǎo)教學(xué)的質(zhì)量。因此，“培養(yǎng)德、智、體等幾方面全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建造者和接班人”，是公立學(xué)校和私立學(xué)校都必須保持的辦學(xué)方向。但是，部分私立學(xué)校的辦學(xué)方向卻有悖于此。例如，對(duì)極少數(shù)私立學(xué)校，尤其“貴族學(xué)?！眮碚f，畢竟誰能享有受教導(dǎo)權(quán)，完全取決于金錢的力量。正象人們所評(píng)論的那樣：“校門八字開，無錢莫進(jìn)來。”又如在教學(xué)內(nèi)容方面許多私立學(xué)校往往片面強(qiáng)調(diào)熱門科目，而對(duì)諸如政治、道德、歷史等與社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)有關(guān)的科目和內(nèi)容相稱輕視，甚至根本就不開設(shè)；再如在培養(yǎng)目標(biāo)上，有些私立學(xué)校口頭上稱按黨和國家的教導(dǎo)目標(biāo)培養(yǎng)人才，而實(shí)際上卻是以非常奢侈的生活和學(xué)習(xí)條件造就著一批“小貴族”。

2在辦學(xué)所必備的基本條件方面存在不少缺陷

由于私立學(xué)校在我國的再現(xiàn)還只有幾年時(shí)間，加上我國當(dāng)前處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，政府包辦教導(dǎo)的格局并無明顯的改變，民辦和私立學(xué)校在生源、師資和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等方面都還存在不少困難和問題。如目前從事基礎(chǔ)教導(dǎo)的私立學(xué)校，可分兩類：一是人們所說的那種“貴族學(xué)?！?，由于其收取超常的高額學(xué)費(fèi)，其服務(wù)對(duì)象僅限于極少數(shù)“大款”，一般工薪階層根本不敢問津，更不用說普通社會(huì)居民。另一類被人們稱之為“平民學(xué)?！钡乃綄W(xué)?；蚴寝k在城鎮(zhèn)，以無城鎮(zhèn)常住戶口及進(jìn)城經(jīng)商的工人和農(nóng)民的子女為主要服務(wù)對(duì)象；或是辦在農(nóng)村公辦小學(xué)服務(wù)半徑以外的邊遠(yuǎn)地區(qū)，名為學(xué)校，實(shí)為教學(xué)點(diǎn)。由此可以看出，這兩類學(xué)校都遠(yuǎn)離占人口絕大多數(shù)的普通居民，創(chuàng)辦伊始就存在著生源問題。非凡是“貴族學(xué)?！钡姆?wù)對(duì)象的問題更大，已經(jīng)引起各方面的非議。

一、引言

本文不拘泥于某一個(gè)國家和地區(qū)，而是力圖從世界背景看私立中小學(xué)教育的發(fā)展和現(xiàn)狀，并盡可能地依據(jù)具體數(shù)據(jù)來說明觀點(diǎn)，從而鮮明地區(qū)別于我國很多學(xué)者在介紹外國私立教育時(shí)所常用的定性方法。

寫作本文的目的是希望為教育決策提供些許相關(guān)決策支持材料。1997年10月開始實(shí)施的國務(wù)院《社會(huì)力量辦學(xué)條例》明確提出：“國家鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦實(shí)施義務(wù)教育的教育機(jī)構(gòu)作為國家實(shí)施義務(wù)教育的補(bǔ)充”。這句話既明確了國家政府對(duì)我國民辦學(xué)校給予鼓勵(lì)和支持的良好愿望，也對(duì)民辦學(xué)校的“補(bǔ)充”功能作出了原則性的規(guī)范。然而，這里的“補(bǔ)充”是維持民辦學(xué)?，F(xiàn)有辦學(xué)規(guī)模的補(bǔ)充，還是允許其適度發(fā)展的補(bǔ)充，尚無明確說明，只能等待《條例》的“實(shí)施細(xì)則”來作出規(guī)定。而本文可作為“實(shí)施細(xì)則”的一個(gè)小小的注腳，因?yàn)槲覈褶k學(xué)校規(guī)模的預(yù)測(cè)和確定，不能完全忽視國外相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)踐、發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)。

本文數(shù)據(jù)全部取自于《世界教育報(bào)告》里的有效數(shù)據(jù)。所謂“有效數(shù)據(jù)”，就是比較系統(tǒng)和完整的，既有八十年代的數(shù)據(jù)，也有九十年代的數(shù)據(jù)。一個(gè)國家僅僅擁有一個(gè)時(shí)期的數(shù)據(jù)，則不在選擇之列，因?yàn)闊o法作前后對(duì)比。在這一原則下，筆者選擇了98個(gè)國家和地區(qū)的私立初等教育的數(shù)據(jù)和78個(gè)國家和地區(qū)的私立中等教育的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)均為同一個(gè)指標(biāo)，即私立學(xué)校學(xué)生數(shù)占同一階段學(xué)生總數(shù)的比值。通過對(duì)這個(gè)比值的對(duì)比和分析，我們將得出幾點(diǎn)結(jié)論，并將結(jié)論作淺近的定性分析。

二、98國私立初等教育的發(fā)展與變化

附圖{圖}

[摘要]我國民辦教育能否名正言順地投資營利，法律上一直未有明確，給其進(jìn)一步發(fā)展帶來障礙。本文在對(duì)西方私立學(xué)校營利與非營利分類規(guī)制的立法經(jīng)驗(yàn)考察后提出，立足國情，民辦教育也應(yīng)分類管理，將營利性民辦教育納入商行為法律調(diào)整范疇。頗為必要和可行。同時(shí)，本文提出了相應(yīng)修法建議：如應(yīng)突破《教育法》第25條．明文規(guī)定營利性民辦學(xué)校適用有關(guān)公司法規(guī)定，細(xì)化投資回報(bào)、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、成立民間評(píng)估組織等。

[關(guān)鍵詞]民辦教育分類規(guī)制商行為立法

民辦教育。寫作論文一般是指國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或個(gè)人利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦的教育。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，2006年全國共有各級(jí)各類民辦學(xué)校(教育機(jī)構(gòu))9．32萬所(不含民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)2．35萬所)，各類學(xué)歷教育在校學(xué)生達(dá)2313．O2萬人。[1]應(yīng)該說，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制吸引民問資本舉辦教育事業(yè)，在很大程度上彌補(bǔ)了政府投入的不足，已成為中國教育事業(yè)不可或缺的組成部分。但是民辦教育能否長期健康發(fā)展，還有賴于對(duì)民辦教育的正確立法提供有效保障。就民辦教育是否可以營利、如何營利而言，理論上尚爭(zhēng)論不一，法律上一直也未明確。本文擬作一探討，以拋磚引玉、求教同仁。

一、我國民辦教育的法律困惑：投資辦學(xué)能否營利

我們先從廣東省中山市發(fā)生過的一例涉及民營學(xué)校投資者權(quán)益之問的糾紛案件說起：2001年6月，嚴(yán)冰×(簡(jiǎn)稱冰)、嚴(yán)丙×(簡(jiǎn)稱丙)、賓××(簡(jiǎn)稱賓)、莫××(簡(jiǎn)稱莫)、歐×(簡(jiǎn)稱歐)五人協(xié)商共同設(shè)立私立學(xué)校。經(jīng)協(xié)商確定：各投資3萬元。共15萬元為合伙開辦資金，股比比例分配為冰34％、丙23％、賓17％、歐14％、莫12％；6月4日，以冰為法定代表人和舉辦者的中山市xx／J,學(xué)(以下簡(jiǎn)稱小學(xué))取得了由中山市教育委員會(huì)頒發(fā)的社會(huì)力量辦學(xué)許可證，并于同年9月開始招生辦學(xué)，辦學(xué)層次為小學(xué)。后各方又訂立承包協(xié)議由冰運(yùn)營了三年。學(xué)校由小到大，先后又開辦了子弟學(xué)校和幼兒園。2003年1O月31日，賓、莫、歐三人向中山市人民法院起訴，原告認(rèn)為，在合伙期間，作為負(fù)責(zé)人的冰隱瞞合伙體財(cái)務(wù)收支狀況，違法經(jīng)營，損害了原告權(quán)益。請(qǐng)求中山市法院判決終止上述各方的合伙關(guān)系，并由各方按上述股權(quán)比例分配子弟學(xué)校的資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)。三原告同時(shí)表示可以退出，但被告必須支付1113480元給原告方作為退伙款。

該案涉及的問題很多，焦點(diǎn)之一在于被告冰與原告對(duì)方三人之間事實(shí)上構(gòu)成共同辦學(xué)關(guān)系。在法律上如何定性?能否套用有限責(zé)任公司內(nèi)的股東之問的法律關(guān)系呢?對(duì)民辦學(xué)校出資人能否像公司股東那樣分配利潤，立法對(duì)此并未做具體明細(xì)規(guī)定。12]本案于2004年9月30日中山市人民法院作出判決，判定冰應(yīng)于判決生效之日起10日內(nèi)向三原告支付退股補(bǔ)償款24．94萬元(超額補(bǔ)償部分法院不支持)。當(dāng)事人不服，提起上訴，2005年3月24日，中山市中級(jí)人民法院駁回被告上訴請(qǐng)求，維持原判。雖然，本案塵埃落定，但反映的投資民辦教育能否營利等問題懸而未決。

摘要：通過對(duì)合作型教育行政國家日本、英國對(duì)私立高等教育管理經(jīng)驗(yàn)的對(duì)比分析，提出了我國政府對(duì)民辦高等教育管理的若干政策建議。關(guān)鍵詞：合作型教育行政；民辦高等教育；管理；日本；英國當(dāng)前，我國高等教育行政管理體制改革已經(jīng)基本到位，中央和?。ㄊ校┕餐芾砀叩冉逃暮献餍透窬忠呀?jīng)基本形成。但中央和?。ㄊ校┘?jí)政府各管什么、怎樣管理等問題仍然值得進(jìn)一步探討。日本和英國是合作型教育行政國家的典型代表，研究他們對(duì)私立高等教育的管理經(jīng)驗(yàn)，不但可為我國教育行政管理提供參考，也可為促進(jìn)我國民辦高等教育的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。合作型教育行政對(duì)私立高等教育的管理屬于混合類型的教育行政管理。即兼具監(jiān)督型的行政管理和指導(dǎo)型行政管理，當(dāng)然又由于歷史傳統(tǒng)和國情不同而有所側(cè)重。一、日本對(duì)私立高等教育的管理第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著教育的“民主主義”思想的普及，日本政府確立了尊重和依靠私立學(xué)校的思想，強(qiáng)化私立學(xué)校的公共性和公益性，提高私立學(xué)校的自主性，以公共性和自主性為原則處理與私立學(xué)校的關(guān)系。因而，日本政府對(duì)私立高等教育的管理上呈現(xiàn)民主化、法制化的特點(diǎn)，尊重私立高等院校的獨(dú)立性和自主性，多采用法制、政策扶持和經(jīng)費(fèi)資助的辦法進(jìn)行管理。1.依法規(guī)范政府對(duì)私立高等教育的管理日本政府的教育法制建設(shè)，既重視對(duì)私立高等教育的扶持和規(guī)范，也重視對(duì)政府自身行政管理行為的規(guī)范，并依法行使政府對(duì)私立高等教育實(shí)施管理。在1946年頒布的《日本國憲法》基礎(chǔ)上，1947年頒布《教育基本法》和《學(xué)校教育法》。以這些法律的基本精神為宗旨，1949年制定了私立教育專門法律即《私立學(xué)校法》。在該法第一章總則的第一條就明確指出：“私立學(xué)校的特性是自主性和公共性”，這為政府對(duì)私立學(xué)校的管理指明了方向?！端搅W(xué)校法》比過去任何時(shí)候制定的有關(guān)法律規(guī)定得更加具體、更加完善。該法闡明了私立學(xué)校的組織管理及私立學(xué)校審議會(huì)的設(shè)置；明確“所轄廳”的權(quán)限，國家和地方對(duì)私立學(xué)校的補(bǔ)助、監(jiān)督以及有關(guān)處罰等事項(xiàng)。從《私立學(xué)校法》可以看出，日本政府承認(rèn)和提高了私立高校在公共教育中的地位和作用，私立學(xué)校與國立、公立高校相并列，擔(dān)負(fù)起公共教育的責(zé)任；在教育行政管理上，限制了對(duì)私立學(xué)校的權(quán)限，其目的在于尊重私學(xué)的自主性，給私立高校更多的自主權(quán)；在財(cái)政上，明確了對(duì)私立高校直接或間接的實(shí)行國庫補(bǔ)助?！端搅W(xué)校法》為此后私立高校的迅速發(fā)展提供了法律上的保障。日本政府據(jù)《私立學(xué)校法》及其他有關(guān)法律對(duì)私立高等教育實(shí)行分級(jí)管理體制，即私立的大學(xué)、短期大學(xué)和高等?？茖W(xué)校由文部省主管，其他私立高等教育機(jī)構(gòu)由都道府縣知事主管。其主管權(quán)限是：①認(rèn)可私立學(xué)校的開辦、停辦及變更辦學(xué)者；②當(dāng)私立學(xué)校違反有關(guān)法律、法令，違反主管機(jī)構(gòu)基于法令的命令或停課半年以上時(shí)，可令其停辦；③要求私立學(xué)校提供教育調(diào)查統(tǒng)計(jì)等方面的報(bào)告。但為加強(qiáng)私立學(xué)校管理的民主化、科學(xué)化，文部省和都道府縣知事分別設(shè)有咨詢機(jī)構(gòu)，如大學(xué)設(shè)置、學(xué)校法人審議會(huì)和私立學(xué)校審議會(huì)。文部大臣在認(rèn)可私立大學(xué)、短期大學(xué)、高等?？茖W(xué)校開辦、停辦、變更辦學(xué)者、變更學(xué)校定額以及命令學(xué)校關(guān)閉時(shí)，須預(yù)先聽取大學(xué)設(shè)置、學(xué)校法人審議會(huì)的意見。私立學(xué)校審議會(huì)就有關(guān)上述私立高校以外的私立學(xué)校（如私立專修學(xué)校）的重要事項(xiàng)，可向都道府縣知事提出建議，以供決策之用。私立學(xué)校審議會(huì)委員由都道府縣知事所管轄的私立學(xué)校校長、學(xué)校法人理事和社會(huì)有識(shí)之士擔(dān)任。［1］除了法規(guī)規(guī)定私立高等院校必須遵守的條款之外，各個(gè)私立高等院校在入學(xué)制度、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)位授予等重要事項(xiàng)方面均有各院校自主管理。這就使得日本的私立高等院校入學(xué)方式的多樣化、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的自主化、辦學(xué)特色多樣化。2.依法運(yùn)用經(jīng)費(fèi)資助手段鼓勵(lì)和引導(dǎo)私立高等教育的發(fā)展為了充實(shí)和完善私立大學(xué)，日本政府先后根據(jù)1970年《日本私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》和《私立學(xué)校教職員互助會(huì)法》以及1975年頒布的《私立學(xué)校振興助成法》等規(guī)定的“國家負(fù)有援助私立學(xué)校的責(zé)任”的條款，采取了如下幾個(gè)方面重要措施：(1)加強(qiáng)對(duì)私立大學(xué)的援助。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是增加經(jīng)常費(fèi)用，一個(gè)是提供教學(xué)和研究設(shè)施補(bǔ)助費(fèi)。(2)設(shè)置日本私立財(cái)團(tuán)的貸款。日本私立振興財(cái)團(tuán)為了維持和完善私立學(xué)校的教學(xué)和研究條件，穩(wěn)定私立學(xué)校的運(yùn)營，對(duì)私立學(xué)校完善設(shè)施和設(shè)備所必需的資金實(shí)行長期低息貸款。(3)提供稅務(wù)方面的優(yōu)惠政策?？紤]到私立學(xué)校的公益性，除非進(jìn)行有收益的事業(yè)，原則上不用交納法人稅、所得稅等國稅及居民稅。另外，向私立學(xué)校捐贈(zèng)，如果是個(gè)人捐贈(zèng)，將免除此人一定數(shù)額的所得稅；如果是一般法人捐贈(zèng)，將在限額內(nèi)特別加算虧空，對(duì)他們從稅務(wù)方面給予優(yōu)惠。［2］日本政府對(duì)這些補(bǔ)助和撥款措施不僅大大地緩解了私立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)困難，促進(jìn)了日本私立大學(xué)的發(fā)展，而且還有效地引導(dǎo)、約束了私立大學(xué)的經(jīng)營活動(dòng)。運(yùn)用經(jīng)費(fèi)資助手段扶植和支持私立大學(xué)的發(fā)展，把國家對(duì)私立大學(xué)的要求同向其提供經(jīng)費(fèi)資助結(jié)合起來，體現(xiàn)出權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，是日本政府管理私立高校的一大特色。［3］二、英國對(duì)私立高等教育的管理從英國對(duì)私立高等教育管理的發(fā)展歷程上看，其管理大體經(jīng)歷了早期的不干預(yù)和逐漸加大引導(dǎo)與監(jiān)督兩大階段。1.早期的不干預(yù)。英國是歐洲中世紀(jì)大學(xué)的發(fā)源地之一，牛津和劍橋大學(xué)既是傳統(tǒng)大學(xué)的代表，也是私立大學(xué)的典范。他們基本上都是長期處于獨(dú)立于政府之外的高度自治的學(xué)術(shù)團(tuán)體。即使在19世紀(jì)中葉創(chuàng)辦的一批以倫敦大學(xué)為代表的新型大學(xué)———城市學(xué)院也都是由富商投資或公眾捐辦的私立大學(xué)。這些大學(xué)和學(xué)院在英國近現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)中也占據(jù)著不可動(dòng)搖的地位。雖然從1881年起，政府陸續(xù)開始為這些私立大學(xué)和學(xué)院中的一部分提供數(shù)量不等的資助，1919年政府成立了隸屬國家財(cái)政部的非行政組織———大學(xué)撥款委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)調(diào)查和對(duì)大學(xué)的補(bǔ)助，補(bǔ)助金額大體占到這些大學(xué)收入的三分之一左右，但是政府基本不干預(yù)這些資金的使用，大學(xué)仍然擁有自治權(quán)利，并實(shí)行學(xué)術(shù)自由。2.逐漸加大引導(dǎo)與監(jiān)督階段。在教育管理體制上，只有到二戰(zhàn)結(jié)束前夕的1944年，英國根據(jù)國會(huì)頒布的《1944年教育法》成立教育部，作為教育部行政首腦的教育大臣“負(fù)責(zé)監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)地方當(dāng)局有效地執(zhí)行國家在一切領(lǐng)域內(nèi)提供各類及綜合教育服務(wù)的政策”，確立了英國教育實(shí)行“中央與地方共同合作”的教育管理體制。(1)通過改革撥款機(jī)制加大引導(dǎo)和控制。二戰(zhàn)后，政府基于對(duì)大學(xué)在國家安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要地位的認(rèn)識(shí)，政府大量地增加對(duì)大學(xué)的撥款；同時(shí)政府通過大學(xué)撥款委員會(huì)利用對(duì)大學(xué)的撥款有意識(shí)地加以引導(dǎo)和控制，使之適應(yīng)戰(zhàn)后社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。自此開始，通過加強(qiáng)高等教育立法來達(dá)到引導(dǎo)私立高等院校關(guān)注和滿足現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展和社會(huì)對(duì)高技術(shù)人才的需要。例如，大學(xué)撥款委員會(huì)利用戰(zhàn)后大學(xué)急需基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備添置的機(jī)會(huì)，設(shè)立了有勞動(dòng)代表參加的勞動(dòng)與建設(shè)附屬委員會(huì)，負(fù)責(zé)評(píng)估大學(xué)提出的基建計(jì)劃和費(fèi)用，并利用資金和建筑標(biāo)準(zhǔn)確立中標(biāo)者；撥款委員會(huì)還通過在政府周期撥款中設(shè)置指定撥款項(xiàng)目，用于開發(fā)新的科目或保證已有系科的大規(guī)模發(fā)展，以滿足國家各部門提出的培養(yǎng)專門人才問題等。［4］進(jìn)入80年代后，不斷根據(jù)新修定的法律法規(guī)，改革撥款機(jī)制，強(qiáng)化國家的導(dǎo)向作用。根據(jù)《1988年教育改革法》，改革對(duì)高等院校的撥款體制，取消了大學(xué)撥款委員會(huì)，分別設(shè)立了由各方代表參加的“大學(xué)基金委員會(huì)”和“多科技術(shù)學(xué)院和學(xué)院基金委員會(huì)”負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)分配，在經(jīng)費(fèi)分配時(shí)根據(jù)大學(xué)提供的教育和從事的研究的情況與大學(xué)協(xié)商簽訂合同，并檢查使用緊急的效益，以鼓勵(lì)各院校之間的競(jìng)爭(zhēng)，這實(shí)際上是通過由撥款到競(jìng)爭(zhēng)分配資金的方式加強(qiáng)了政府對(duì)私立高等教育的干預(yù)。根據(jù)1992年修訂頒布的《繼續(xù)和高等教育法》，統(tǒng)一撥款機(jī)構(gòu)，由新成立的高等教育基金委員會(huì)統(tǒng)一高等院校的撥款，繼續(xù)將部分撥款與辦學(xué)質(zhì)量掛鉤，以促使私立院校提高辦學(xué)效益。(2)通過立法，成立“公共”高等院校，并擴(kuò)大其權(quán)限，強(qiáng)化與私立高等院校的競(jìng)爭(zhēng)，以加強(qiáng)政府和社會(huì)的干預(yù)。根據(jù)1964年頒布的《大學(xué)和學(xué)院資產(chǎn)法》，陸續(xù)新建、升格了一批“公共”的多科技術(shù)學(xué)院和高等教育學(xué)院，并成立全國學(xué)位授予委員會(huì)，為未被特許為“大學(xué)”的其他高等院校頒發(fā)學(xué)位或其他證書等，促進(jìn)了公私立高等教育競(jìng)爭(zhēng)格局的形成。這就是英國高等教育管理體制中的“雙重制”。其后，根據(jù)《1988年教育改革法》，改革此前的“雙重”高等教育管理體制，賦予了公共高等學(xué)院與“自治大學(xué)”相同的獨(dú)立法人地位，以鼓勵(lì)各院校之間的競(jìng)爭(zhēng)等（郝維謙、李連寧，第45－50頁)。進(jìn)入90年代后，根據(jù)《繼續(xù)和高等教育法》，通過統(tǒng)一撥款機(jī)構(gòu)，繼續(xù)將部分撥款與辦學(xué)質(zhì)量掛鉤；多科技術(shù)學(xué)院升格為大學(xué)，新大學(xué)與老大學(xué)均有獨(dú)立的學(xué)位授予權(quán)等一系列措施強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)政府和企業(yè)界等對(duì)私立高等院校的監(jiān)督和控制。［5］這些規(guī)定客觀上有利于激發(fā)私立高等教育的活力，密切高等教育與社會(huì)的聯(lián)系，更好地發(fā)揮私立高等教育促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的作用。

(3)建立高等教育質(zhì)量監(jiān)控制度，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)私立高等教育質(zhì)量監(jiān)督。英國政府注意利用社會(huì)和市場(chǎng)的力量，嚴(yán)格控制包括私立高等教育在內(nèi)的高等教育的質(zhì)量。在1983年通過“大學(xué)副校長委員會(huì)”成立了“學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)工作小組”；1985年，“大學(xué)副校長委員會(huì)”又委托“高等教育質(zhì)量研究委員會(huì)”制訂了一套為大多數(shù)高校認(rèn)可的“績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”；1989年正式提出“學(xué)術(shù)審計(jì)”概念并成立了學(xué)術(shù)審計(jì)機(jī)構(gòu)；1992年“高等教育基金會(huì)”也成立了“高等教育質(zhì)量委員會(huì)”；［6］1997年，在原先高等教育質(zhì)量委員會(huì)和英格蘭、威爾士高等教育基金委員會(huì)質(zhì)量評(píng)估組的基礎(chǔ)上成立高等教育質(zhì)量保證局（簡(jiǎn)稱“QAA”)。至此，英國有了一個(gè)完整系統(tǒng)的、以評(píng)估為核心的高等教育質(zhì)量保障體系。綜上所述，英國對(duì)高等教育的管理主要通過撥款機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制不斷強(qiáng)化對(duì)私立高等教育的引導(dǎo)和規(guī)范，使之滿足國家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要的。三、對(duì)我國政府民辦高等教育管理的啟示鑒于當(dāng)前我國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度、歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平和民辦高校民營性的特點(diǎn)等，我國政府對(duì)民辦高校履行的管理職能總體上應(yīng)該是以指導(dǎo)性計(jì)劃為主、指令性計(jì)劃為輔，以指導(dǎo)服務(wù)、法律監(jiān)督為主，以行政監(jiān)督為輔的“指導(dǎo)———監(jiān)督”型職能。因此，根據(jù)我國國情，參考世界上私立高等教育發(fā)達(dá)國家的管理經(jīng)驗(yàn)，我國政府對(duì)民辦高等教育的管理應(yīng)做以下一些改進(jìn)：1·借鑒日本、英國教育立法技術(shù)，構(gòu)建民辦高等教育的法律法規(guī)體系，修訂、完善相關(guān)教育法律法規(guī)，為實(shí)施對(duì)民辦高等教育的依法管理提供法律依據(jù)(1)構(gòu)建民辦高等教育的法律法規(guī)體系，為依法管理提供法律依據(jù)我國涉及民辦高等教育的法律法規(guī)只是剛剛起步。我國1982年的《憲法》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》，雖然都明確提出了“國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)”，但對(duì)這些組織和個(gè)人舉辦的民辦教育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位等重要問題并沒有給予明確界定，導(dǎo)致人們對(duì)民辦教育認(rèn)識(shí)長期存在著偏差。2002年底，經(jīng)“千呼萬喚始出來”的《民辦教育促進(jìn)法》，是我國第一部關(guān)于民辦教育的專門法律，對(duì)民辦教育的法律地位、性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、學(xué)校設(shè)立的條件和辦學(xué)自主權(quán)等基本問題首次作了明確界定，甚至也對(duì)民辦學(xué)校的合理回報(bào)的合法性也給予了肯定；然而該法不但對(duì)一些關(guān)乎民辦學(xué)校質(zhì)量和聲譽(yù)的關(guān)鍵性問題，如教師的待遇和社會(huì)保障等沒有涉及，而且在可操作性方面仍待進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，構(gòu)建我國的民辦高等教育的法律法規(guī)體系，為促進(jìn)民辦高等教育的健康發(fā)展和依法實(shí)施對(duì)其的管理還有很長的路要走。(2)與時(shí)俱進(jìn)，不斷修訂、完善相關(guān)教育法律法規(guī)，推進(jìn)依法管理民辦高等教育的進(jìn)程我國的《教育法》和《高等教育法》要借鑒日本等國教育法制建設(shè)過程中既重視對(duì)私立高等教育的扶持和規(guī)范，也重視對(duì)政府自身行政管理行為的約束與規(guī)范等經(jīng)驗(yàn)，增加涉及政府管理權(quán)限、管理程序等相關(guān)約束和規(guī)范政府行政行為的條款和內(nèi)容，或者另外出臺(tái)《教育行政管理和教育公務(wù)員法》，促使政府依法行使對(duì)私立高等教育的管理。2·借鑒國外政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段管理教育的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施對(duì)民辦高等教育的多種形式的經(jīng)濟(jì)援助政策，引導(dǎo)其健康發(fā)展目前，國高等教育僅處于大眾化的初級(jí)階段，要完成由大眾化向普及化高等教育的過渡，必須有民辦高等教育參與。然而，目前我國民辦高等教育在發(fā)展過程中不僅面臨著原始投入不足、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源單一的經(jīng)濟(jì)困境，而且面臨個(gè)別政府職能部門由于對(duì)民辦高等教育的公益性認(rèn)識(shí)不足而不愿意把其與公辦高校同等對(duì)待，甚至出現(xiàn)有意刁難民辦院校的現(xiàn)象，也從而助長了社會(huì)文化對(duì)民辦院校的不認(rèn)同心理，這嚴(yán)重制約著民辦高等教育的健康發(fā)展。［7］因此，對(duì)我國民辦高等院校而言，如果政府能夠提供如適度的經(jīng)常費(fèi)用補(bǔ)助、教學(xué)和設(shè)施補(bǔ)助、科研方面的補(bǔ)助以及稅收方面的優(yōu)惠等形式的經(jīng)濟(jì)援助，不僅有利于改變其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)過于緊張、來源過于單一的局面，更為重要的可能在于提升個(gè)別政府部門和社會(huì)文化對(duì)民辦院校的心理認(rèn)同感，從而為民辦院校的生存和發(fā)展贏得良好的社會(huì)輿論環(huán)境和廣泛的社會(huì)心理認(rèn)同。這樣不但會(huì)有利于現(xiàn)有民辦高校的健康發(fā)展，而且也會(huì)吸引更多的社會(huì)資源投資于民辦高等教育，實(shí)現(xiàn)國家、民辦高校和社會(huì)三方共贏。3·鼓勵(lì)、扶持建立健全民辦高校自主自律機(jī)制，在國家宏觀調(diào)控的前提下，賦予各民辦高校與其法人地位相適應(yīng)的自主權(quán)利尊重自主、鼓勵(lì)自律是日本、英國管理私立高等院校的又一策略，而各個(gè)私立高等院校內(nèi)部也建立了一整套較為完善的自主自律機(jī)制以保證其健康發(fā)展。我國出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法》中明確要求各民辦學(xué)校要建立由投資者、教職工代表和社會(huì)各界參與的董事會(huì)制度。但實(shí)際情況是，不但多數(shù)院校的董事會(huì)中缺乏社會(huì)各界的代表，而且有相當(dāng)一部分院校董事會(huì)的集體決策制度和監(jiān)督制度形同虛設(shè)，基本上是投資者個(gè)人說了算，這就難以保證學(xué)校的辦學(xué)方向。這也是政府不敢完全下放權(quán)利的重要原因之一。然而，在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈、創(chuàng)新能力倍受重視的21世紀(jì)里，國家的協(xié)調(diào)控制與民辦院校的自律必將逐步讓位于國家宏觀調(diào)控下的以競(jìng)爭(zhēng)原理為主導(dǎo)的自律性運(yùn)營模式。這就要求政府，特別是各民辦高校必須從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)到其內(nèi)部真正建立起自主自律機(jī)制的必要性和緊迫性，這是一個(gè)關(guān)系到能否讓百姓放心，政府放心、放權(quán)的事關(guān)其生死存亡的大問題。只有這樣，政府才會(huì)逐步把自主考試招生權(quán)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)權(quán)等核心自主權(quán)的移交給各個(gè)民辦院校，各個(gè)院校才能根據(jù)自己的校情辦出特色和競(jìng)爭(zhēng)力。4·加強(qiáng)高等教育質(zhì)量監(jiān)控制度建設(shè)，強(qiáng)化政府和社會(huì)各界對(duì)民辦高等教育質(zhì)量監(jiān)督我國目前的高等教育質(zhì)量外部監(jiān)控制度建設(shè)基本上還處在起步階段，不但評(píng)價(jià)主體單一，而且評(píng)估種類單一；由社會(huì)參與的包括私立院校在內(nèi)的高校排行榜也僅有幾家；再加上各個(gè)民辦高校自身內(nèi)部監(jiān)督質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)、機(jī)制也不健全。所以，加強(qiáng)我國高等教育質(zhì)量監(jiān)控制度建設(shè)，特別是政府和社會(huì)的外部質(zhì)量監(jiān)控制度建設(shè)任重道遠(yuǎn)。學(xué)習(xí)國外加強(qiáng)高等教育外部質(zhì)量監(jiān)控制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國國情，建立由政府主導(dǎo)，社會(huì)各界參與的多元化、專業(yè)化、特色化的評(píng)估制度和機(jī)制，是我國加強(qiáng)對(duì)民辦院校質(zhì)量監(jiān)控的不二選擇。參考文獻(xiàn)：［1］劉孟州。戰(zhàn)后日本私立高校迅速發(fā)展的原因及對(duì)我們的啟示［J］.日本問題研究，1995,(2)：28－32.［2］辛麗春。論日本私立高等教育的發(fā)展［J］.北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003,(6)：12－15.［3］馬凌波。日本私立大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)［J］.中國高等教育，2000,(24)：38－39.［4］賀國慶，王保星，朱文富等著。外國教育史［M］.北京：人民教育出版社，2003:383－391.［5］王利兵。90年代以來英國教育改革的新進(jìn)展［J］.外國教育資料，1996,(6)：8－13.［6］夏人青。在經(jīng)濟(jì)困境中求發(fā)展———英國高等教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)評(píng)析［J］.上海高教研究，1994,(4)：105－108.［7］田虎偉，曹蘭英，何平著。我國教育產(chǎn)業(yè)的理論與實(shí)踐研究［M］.西安：陜西人民出版社，2004:267－273.