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摘要：通過對合作型教育行政國家日本、英國對私立高等教育管理經(jīng)驗的對比分析，提出了我國政府對民辦高等教育管理的若干政策建議。關鍵詞：合作型教育行政；民辦高等教育；管理；日本；英國當前，我國高等教育行政管理體制改革已經(jīng)基本到位，中央和省（市）共同管理高等教育的合作型格局已經(jīng)基本形成。但中央和省（市）級政府各管什么、怎樣管理等問題仍然值得進一步探討。日本和英國是合作型教育行政國家的典型代表，研究他們對私立高等教育的管理經(jīng)驗，不但可為我國教育行政管理提供參考，也可為促進我國民辦高等教育的發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。合作型教育行政對私立高等教育的管理屬于混合類型的教育行政管理。即兼具監(jiān)督型的行政管理和指導型行政管理，當然又由于歷史傳統(tǒng)和國情不同而有所側重。一、日本對私立高等教育的管理第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著教育的“民主主義”思想的普及，日本政府確立了尊重和依靠私立學校的思想，強化私立學校的公共性和公益性，提高私立學校的自主性，以公共性和自主性為原則處理與私立學校的關系。因而，日本政府對私立高等教育的管理上呈現(xiàn)民主化、法制化的特點，尊重私立高等院校的獨立性和自主性，多采用法制、政策扶持和經(jīng)費資助的辦法進行管理。1.依法規(guī)范政府對私立高等教育的管理日本政府的教育法制建設，既重視對私立高等教育的扶持和規(guī)范，也重視對政府自身行政管理行為的規(guī)范，并依法行使政府對私立高等教育實施管理。在1946年頒布的《日本國憲法》基礎上，1947年頒布《教育基本法》和《學校教育法》。以這些法律的基本精神為宗旨，1949年制定了私立教育專門法律即《私立學校法》。在該法第一章總則的第一條就明確指出：“私立學校的特性是自主性和公共性”，這為政府對私立學校的管理指明了方向。《私立學校法》比過去任何時候制定的有關法律規(guī)定得更加具體、更加完善。該法闡明了私立學校的組織管理及私立學校審議會的設置；明確“所轄廳”的權限，國家和地方對私立學校的補助、監(jiān)督以及有關處罰等事項。從《私立學校法》可以看出，日本政府承認和提高了私立高校在公共教育中的地位和作用，私立學校與國立、公立高校相并列，擔負起公共教育的責任；在教育行政管理上，限制了對私立學校的權限，其目的在于尊重私學的自主性，給私立高校更多的自主權；在財政上，明確了對私立高校直接或間接的實行國庫補助?！端搅W校法》為此后私立高校的迅速發(fā)展提供了法律上的保障。日本政府據(jù)《私立學校法》及其他有關法律對私立高等教育實行分級管理體制，即私立的大學、短期大學和高等?？茖W校由文部省主管，其他私立高等教育機構由都道府縣知事主管。其主管權限是：①認可私立學校的開辦、停辦及變更辦學者；②當私立學校違反有關法律、法令，違反主管機構基于法令的命令或停課半年以上時，可令其停辦；③要求私立學校提供教育調(diào)查統(tǒng)計等方面的報告。但為加強私立學校管理的民主化、科學化，文部省和都道府縣知事分別設有咨詢機構，如大學設置、學校法人審議會和私立學校審議會。文部大臣在認可私立大學、短期大學、高等?？茖W校開辦、停辦、變更辦學者、變更學校定額以及命令學校關閉時，須預先聽取大學設置、學校法人審議會的意見。私立學校審議會就有關上述私立高校以外的私立學校（如私立專修學校）的重要事項，可向都道府縣知事提出建議，以供決策之用。私立學校審議會委員由都道府縣知事所管轄的私立學校校長、學校法人理事和社會有識之士擔任。［1］除了法規(guī)規(guī)定私立高等院校必須遵守的條款之外，各個私立高等院校在入學制度、學費標準、學位授予等重要事項方面均有各院校自主管理。這就使得日本的私立高等院校入學方式的多樣化、學費標準的自主化、辦學特色多樣化。2.依法運用經(jīng)費資助手段鼓勵和引導私立高等教育的發(fā)展為了充實和完善私立大學，日本政府先后根據(jù)1970年《日本私學振興財團法》和《私立學校教職員互助會法》以及1975年頒布的《私立學校振興助成法》等規(guī)定的“國家負有援助私立學校的責任”的條款，采取了如下幾個方面重要措施：(1)加強對私立大學的援助。主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是增加經(jīng)常費用，一個是提供教學和研究設施補助費。(2)設置日本私立財團的貸款。日本私立振興財團為了維持和完善私立學校的教學和研究條件，穩(wěn)定私立學校的運營，對私立學校完善設施和設備所必需的資金實行長期低息貸款。(3)提供稅務方面的優(yōu)惠政策?？紤]到私立學校的公益性，除非進行有收益的事業(yè)，原則上不用交納法人稅、所得稅等國稅及居民稅。另外，向私立學校捐贈，如果是個人捐贈，將免除此人一定數(shù)額的所得稅；如果是一般法人捐贈，將在限額內(nèi)特別加算虧空，對他們從稅務方面給予優(yōu)惠。［2］日本政府對這些補助和撥款措施不僅大大地緩解了私立大學的經(jīng)費困難，促進了日本私立大學的發(fā)展，而且還有效地引導、約束了私立大學的經(jīng)營活動。運用經(jīng)費資助手段扶植和支持私立大學的發(fā)展，把國家對私立大學的要求同向其提供經(jīng)費資助結合起來，體現(xiàn)出權利和義務的統(tǒng)一，是日本政府管理私立高校的一大特色。［3］二、英國對私立高等教育的管理從英國對私立高等教育管理的發(fā)展歷程上看，其管理大體經(jīng)歷了早期的不干預和逐漸加大引導與監(jiān)督兩大階段。1.早期的不干預。英國是歐洲中世紀大學的發(fā)源地之一，牛津和劍橋大學既是傳統(tǒng)大學的代表，也是私立大學的典范。他們基本上都是長期處于獨立于政府之外的高度自治的學術團體。即使在19世紀中葉創(chuàng)辦的一批以倫敦大學為代表的新型大學———城市學院也都是由富商投資或公眾捐辦的私立大學。這些大學和學院在英國近現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)中也占據(jù)著不可動搖的地位。雖然從1881年起，政府陸續(xù)開始為這些私立大學和學院中的一部分提供數(shù)量不等的資助，1919年政府成立了隸屬國家財政部的非行政組織———大學撥款委員會，專門負責調(diào)查和對大學的補助，補助金額大體占到這些大學收入的三分之一左右，但是政府基本不干預這些資金的使用，大學仍然擁有自治權利，并實行學術自由。2.逐漸加大引導與監(jiān)督階段。在教育管理體制上，只有到二戰(zhàn)結束前夕的1944年，英國根據(jù)國會頒布的《1944年教育法》成立教育部，作為教育部行政首腦的教育大臣“負責監(jiān)督和領導地方當局有效地執(zhí)行國家在一切領域內(nèi)提供各類及綜合教育服務的政策”，確立了英國教育實行“中央與地方共同合作”的教育管理體制。(1)通過改革撥款機制加大引導和控制。二戰(zhàn)后，政府基于對大學在國家安全和社會經(jīng)濟發(fā)展中重要地位的認識，政府大量地增加對大學的撥款；同時政府通過大學撥款委員會利用對大學的撥款有意識地加以引導和控制，使之適應戰(zhàn)后社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。自此開始，通過加強高等教育立法來達到引導私立高等院校關注和滿足現(xiàn)代科學技術發(fā)展和社會對高技術人才的需要。例如，大學撥款委員會利用戰(zhàn)后大學急需基礎設施和設備添置的機會，設立了有勞動代表參加的勞動與建設附屬委員會，負責評估大學提出的基建計劃和費用，并利用資金和建筑標準確立中標者；撥款委員會還通過在政府周期撥款中設置指定撥款項目，用于開發(fā)新的科目或保證已有系科的大規(guī)模發(fā)展，以滿足國家各部門提出的培養(yǎng)專門人才問題等。［4］進入80年代后，不斷根據(jù)新修定的法律法規(guī)，改革撥款機制，強化國家的導向作用。根據(jù)《1988年教育改革法》，改革對高等院校的撥款體制，取消了大學撥款委員會，分別設立了由各方代表參加的“大學基金委員會”和“多科技術學院和學院基金委員會”負責經(jīng)費分配，在經(jīng)費分配時根據(jù)大學提供的教育和從事的研究的情況與大學協(xié)商簽訂合同，并檢查使用緊急的效益，以鼓勵各院校之間的競爭，這實際上是通過由撥款到競爭分配資金的方式加強了政府對私立高等教育的干預。根據(jù)1992年修訂頒布的《繼續(xù)和高等教育法》，統(tǒng)一撥款機構，由新成立的高等教育基金委員會統(tǒng)一高等院校的撥款，繼續(xù)將部分撥款與辦學質(zhì)量掛鉤，以促使私立院校提高辦學效益。(2)通過立法，成立“公共”高等院校，并擴大其權限，強化與私立高等院校的競爭，以加強政府和社會的干預。根據(jù)1964年頒布的《大學和學院資產(chǎn)法》，陸續(xù)新建、升格了一批“公共”的多科技術學院和高等教育學院，并成立全國學位授予委員會，為未被特許為“大學”的其他高等院校頒發(fā)學位或其他證書等，促進了公私立高等教育競爭格局的形成。這就是英國高等教育管理體制中的“雙重制”。其后，根據(jù)《1988年教育改革法》，改革此前的“雙重”高等教育管理體制，賦予了公共高等學院與“自治大學”相同的獨立法人地位，以鼓勵各院校之間的競爭等（郝維謙、李連寧，第45－50頁)。進入90年代后，根據(jù)《繼續(xù)和高等教育法》，通過統(tǒng)一撥款機構，繼續(xù)將部分撥款與辦學質(zhì)量掛鉤；多科技術學院升格為大學，新大學與老大學均有獨立的學位授予權等一系列措施強化競爭，加強政府和企業(yè)界等對私立高等院校的監(jiān)督和控制。［5］這些規(guī)定客觀上有利于激發(fā)私立高等教育的活力，密切高等教育與社會的聯(lián)系，更好地發(fā)揮私立高等教育促進社會發(fā)展的作用。

(3)建立高等教育質(zhì)量監(jiān)控制度，強化社會對私立高等教育質(zhì)量監(jiān)督。英國政府注意利用社會和市場的力量，嚴格控制包括私立高等教育在內(nèi)的高等教育的質(zhì)量。在1983年通過“大學副校長委員會”成立了“學術標準工作小組”；1985年，“大學副校長委員會”又委托“高等教育質(zhì)量研究委員會”制訂了一套為大多數(shù)高校認可的“績效評價指標體系”；1989年正式提出“學術審計”概念并成立了學術審計機構；1992年“高等教育基金會”也成立了“高等教育質(zhì)量委員會”；［6］1997年，在原先高等教育質(zhì)量委員會和英格蘭、威爾士高等教育基金委員會質(zhì)量評估組的基礎上成立高等教育質(zhì)量保證局（簡稱“QAA”)。至此，英國有了一個完整系統(tǒng)的、以評估為核心的高等教育質(zhì)量保障體系。綜上所述，英國對高等教育的管理主要通過撥款機制、競爭機制和質(zhì)量監(jiān)督機制不斷強化對私立高等教育的引導和規(guī)范，使之滿足國家和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要的。三、對我國政府民辦高等教育管理的啟示鑒于當前我國社會政治經(jīng)濟制度、歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟文化發(fā)展水平和民辦高校民營性的特點等，我國政府對民辦高校履行的管理職能總體上應該是以指導性計劃為主、指令性計劃為輔，以指導服務、法律監(jiān)督為主，以行政監(jiān)督為輔的“指導———監(jiān)督”型職能。因此，根據(jù)我國國情，參考世界上私立高等教育發(fā)達國家的管理經(jīng)驗，我國政府對民辦高等教育的管理應做以下一些改進：1·借鑒日本、英國教育立法技術，構建民辦高等教育的法律法規(guī)體系，修訂、完善相關教育法律法規(guī)，為實施對民辦高等教育的依法管理提供法律依據(jù)(1)構建民辦高等教育的法律法規(guī)體系，為依法管理提供法律依據(jù)我國涉及民辦高等教育的法律法規(guī)只是剛剛起步。我國1982年的《憲法》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》，雖然都明確提出了“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校和其他教育機構”，但對這些組織和個人舉辦的民辦教育機構的性質(zhì)、地位等重要問題并沒有給予明確界定，導致人們對民辦教育認識長期存在著偏差。2002年底，經(jīng)“千呼萬喚始出來”的《民辦教育促進法》，是我國第一部關于民辦教育的專門法律，對民辦教育的法律地位、性質(zhì)、產(chǎn)權、學校設立的條件和辦學自主權等基本問題首次作了明確界定，甚至也對民辦學校的合理回報的合法性也給予了肯定；然而該法不但對一些關乎民辦學校質(zhì)量和聲譽的關鍵性問題，如教師的待遇和社會保障等沒有涉及，而且在可操作性方面仍待進一步加強。因此，構建我國的民辦高等教育的法律法規(guī)體系，為促進民辦高等教育的健康發(fā)展和依法實施對其的管理還有很長的路要走。(2)與時俱進，不斷修訂、完善相關教育法律法規(guī)，推進依法管理民辦高等教育的進程我國的《教育法》和《高等教育法》要借鑒日本等國教育法制建設過程中既重視對私立高等教育的扶持和規(guī)范，也重視對政府自身行政管理行為的約束與規(guī)范等經(jīng)驗，增加涉及政府管理權限、管理程序等相關約束和規(guī)范政府行政行為的條款和內(nèi)容，或者另外出臺《教育行政管理和教育公務員法》，促使政府依法行使對私立高等教育的管理。2·借鑒國外政府運用經(jīng)濟手段管理教育的經(jīng)驗，實施對民辦高等教育的多種形式的經(jīng)濟援助政策，引導其健康發(fā)展目前，國高等教育僅處于大眾化的初級階段，要完成由大眾化向普及化高等教育的過渡，必須有民辦高等教育參與。然而，目前我國民辦高等教育在發(fā)展過程中不僅面臨著原始投入不足、辦學經(jīng)費來源單一的經(jīng)濟困境，而且面臨個別政府職能部門由于對民辦高等教育的公益性認識不足而不愿意把其與公辦高校同等對待，甚至出現(xiàn)有意刁難民辦院校的現(xiàn)象，也從而助長了社會文化對民辦院校的不認同心理，這嚴重制約著民辦高等教育的健康發(fā)展。［7］因此，對我國民辦高等院校而言，如果政府能夠提供如適度的經(jīng)常費用補助、教學和設施補助、科研方面的補助以及稅收方面的優(yōu)惠等形式的經(jīng)濟援助，不僅有利于改變其辦學經(jīng)費過于緊張、來源過于單一的局面，更為重要的可能在于提升個別政府部門和社會文化對民辦院校的心理認同感，從而為民辦院校的生存和發(fā)展贏得良好的社會輿論環(huán)境和廣泛的社會心理認同。這樣不但會有利于現(xiàn)有民辦高校的健康發(fā)展，而且也會吸引更多的社會資源投資于民辦高等教育，實現(xiàn)國家、民辦高校和社會三方共贏。3·鼓勵、扶持建立健全民辦高校自主自律機制，在國家宏觀調(diào)控的前提下，賦予各民辦高校與其法人地位相適應的自主權利尊重自主、鼓勵自律是日本、英國管理私立高等院校的又一策略，而各個私立高等院校內(nèi)部也建立了一整套較為完善的自主自律機制以保證其健康發(fā)展。我國出臺的《民辦教育促進法》中明確要求各民辦學校要建立由投資者、教職工代表和社會各界參與的董事會制度。但實際情況是，不但多數(shù)院校的董事會中缺乏社會各界的代表，而且有相當一部分院校董事會的集體決策制度和監(jiān)督制度形同虛設，基本上是投資者個人說了算，這就難以保證學校的辦學方向。這也是政府不敢完全下放權利的重要原因之一。然而，在競爭日益激烈、創(chuàng)新能力倍受重視的21世紀里，國家的協(xié)調(diào)控制與民辦院校的自律必將逐步讓位于國家宏觀調(diào)控下的以競爭原理為主導的自律性運營模式。這就要求政府，特別是各民辦高校必須從戰(zhàn)略高度認識到其內(nèi)部真正建立起自主自律機制的必要性和緊迫性，這是一個關系到能否讓百姓放心，政府放心、放權的事關其生死存亡的大問題。只有這樣，政府才會逐步把自主考試招生權、收費標準權等核心自主權的移交給各個民辦院校，各個院校才能根據(jù)自己的校情辦出特色和競爭力。4·加強高等教育質(zhì)量監(jiān)控制度建設，強化政府和社會各界對民辦高等教育質(zhì)量監(jiān)督我國目前的高等教育質(zhì)量外部監(jiān)控制度建設基本上還處在起步階段，不但評價主體單一，而且評估種類單一；由社會參與的包括私立院校在內(nèi)的高校排行榜也僅有幾家；再加上各個民辦高校自身內(nèi)部監(jiān)督質(zhì)量評估機構、機制也不健全。所以，加強我國高等教育質(zhì)量監(jiān)控制度建設，特別是政府和社會的外部質(zhì)量監(jiān)控制度建設任重道遠。學習國外加強高等教育外部質(zhì)量監(jiān)控制度建設經(jīng)驗，結合中國國情，建立由政府主導，社會各界參與的多元化、專業(yè)化、特色化的評估制度和機制，是我國加強對民辦院校質(zhì)量監(jiān)控的不二選擇。參考文獻：［1］劉孟州。戰(zhàn)后日本私立高校迅速發(fā)展的原因及對我們的啟示［J］.日本問題研究，1995,(2)：28－32.［2］辛麗春。論日本私立高等教育的發(fā)展［J］.北京理工大學學報（社會科學版），2003,(6)：12－15.［3］馬凌波。日本私立大學的發(fā)展經(jīng)驗［J］.中國高等教育，2000,(24)：38－39.［4］賀國慶，王保星，朱文富等著。外國教育史［M］.北京：人民教育出版社，2003:383－391.［5］王利兵。90年代以來英國教育改革的新進展［J］.外國教育資料，1996,(6)：8－13.［6］夏人青。在經(jīng)濟困境中求發(fā)展———英國高等教育發(fā)展經(jīng)驗評析［J］.上海高教研究，1994,(4)：105－108.［7］田虎偉，曹蘭英，何平著。我國教育產(chǎn)業(yè)的理論與實踐研究［M］.西安：陜西人民出版社，2004:267－273.