中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位決定了黨對各項工作包括政法工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是從黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)所派生出來的。黨委政法委開展執(zhí)法監(jiān)督工作是為了更好地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和加強黨內(nèi)監(jiān)督。針對社會各界要求司法公正的呼聲日益高漲的形勢，中央政法委試圖通過賦予和強化黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)等手段來解決執(zhí)法不嚴、監(jiān)督不力和司法腐敗等問題。

一九九五年，個別地方的政法委開始了執(zhí)法監(jiān)督工作的探索，一九九八年四月，中央政法委出臺了《關(guān)于加強黨委政法委員會執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》，二00一年四月四日，中共浙江省委辦公廳經(jīng)省委同意正式了《浙江省各級黨委政法委員會執(zhí)法監(jiān)督工作實施辦法》。此后，執(zhí)法監(jiān)督工作成為我省各級黨委政法委的一項基本職能和重要工作內(nèi)容。但是，黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督工作盡管已全面推開，然對其進行理論研究的仍很少，更不要說運用理論來指導(dǎo)執(zhí)法監(jiān)督工作實踐了。一方面，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作在實踐中確實存在一定的偏差；另一方面，也有一些同志對黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作尚心存疑慮，認為這是干預(yù)司法獨立，不符合司法改革的方向。可見，對黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的認識還不夠統(tǒng)一，理論研究還比較缺乏，而缺乏理論指導(dǎo)的實踐往往帶有一些盲目性，因此對黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作進行理論上的研究探討顯得十分必要。

一、黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的必要性

有的學(xué)者認為，黨委政法委作為政法各部門的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，在多年的實踐中，逐步形成了由政法委牽頭，由公、檢、法機關(guān)“聯(lián)合辦公”、“協(xié)調(diào)定案”（主要是對疑難案件）的制度，在這種情況下，司法機關(guān)不可能真正完全獨立地行使職權(quán)。認為應(yīng)該在“依法治國”的基本方略確定以后廢除這種做法，因為其違背了訴訟原理，且直接與憲法和訴訟法規(guī)定的“人民法院依法獨立行使審判權(quán)”和“人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)”等相抵觸。有的學(xué)者認為，地方黨委及其政法委的干預(yù)是導(dǎo)致司法不公，特別是地方保護主義的重要根源之一，并認為這主要是體制上的原因。司法干部由地方黨委管理，經(jīng)費由地方政府負擔(dān)，司法機關(guān)是極難做到只服從法律，而不服從地方黨委的命令的。而且政法委員會主要是由公、檢、法、司的主要負責(zé)人組成的聯(lián)合體，本應(yīng)獨立行使的審判和檢察權(quán)等在政法委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，往往變成司法機關(guān)的“聯(lián)合辦公”、“協(xié)調(diào)定案”，并在實踐中多強調(diào)“互相配合”，較少重視“互相制約”。在現(xiàn)有體制下，司法權(quán)往往屈從于地方權(quán)威勢力，司法獨立無法做到，司法公正就很難保證。還有的學(xué)者認為，司法活動是一項技術(shù)性、理論性、科學(xué)性很強的工作，證據(jù)的運用，邏輯的推理和對法律的準確理解，并非非職業(yè)人士所能做到的，更不是什么人都可以僅從一方面的申訴狀中就可以判斷是非曲直的。對案件的是非要專業(yè)人員依照一套嚴謹?shù)脑V訟程序才能作出判斷。如果把本來屬于司法的權(quán)力分割到地方黨委包括黨委政法委或其他部門手中，要實現(xiàn)法治是不可能的。地方領(lǐng)導(dǎo)對案件定調(diào)子和閱批案件的做法是司法權(quán)被分割的典型表現(xiàn)。

筆者認為，馬克思主義的一個基本原則就是理論聯(lián)系實際。盡管上述觀點都是有一定道理，而且是極有高度的，但是從當前看，這些觀點都忽略了一個重要的問題，即中國現(xiàn)階段的國情，最主要的一點就是中國的經(jīng)濟基礎(chǔ)尚處于“初級階段”，作為上層建筑的民主和法制也就不可能達到很高的程度。中國改革是漸進式的改革，它必須有一個較長的過程，這是中國的國情所決定的，司法改革也必須首先考慮這一點。《法學(xué)月刊》主編郝鐵川博士認為，中國的法治現(xiàn)代化將經(jīng)歷從人治到綜治，再到法治三個階段，當前正處于從人治到法治的中間過渡階段，即綜治階段。所謂綜治是指當前我們管理國家事務(wù)和社會、經(jīng)濟、文化事務(wù)還無法事事處處都唯法是行，而必須運用政治、經(jīng)濟、文化、教育、行政等多種手段，綜合治理國家。法治在現(xiàn)階段社會生活中無疑具有前所未有的、舉足輕重的地位，但要達到“法律至上”的境界尚待時日。但這并不是我們追求法治的誠意不足，而是法治的基礎(chǔ)一時難以具備，無法全面啟動法治，因此，也就不可能馬上實現(xiàn)完美的法治理想狀態(tài)——公平、公正。竊以為，郝博士的看法是符合實際的。單從司法人員這個角度來說，我國司法機關(guān)的人員大致分為三部分：一是司法人員，二是行政管理人員，三是后勤服務(wù)人員。現(xiàn)有司法人員的來源非常復(fù)雜，既有從法律院校畢業(yè)的，又有從軍隊轉(zhuǎn)業(yè)的，既有從其他機關(guān)調(diào)入的，又有從企事業(yè)單位改行的，還有從社會上直接招聘的。而且從數(shù)量上看，從法律院校畢業(yè)的還只占很少的一部分。在法律院校畢業(yè)的司法人員中，本科以上學(xué)歷的又只有很少一部分。即使是法律本科以上的司法人員，與把法律本科作為第二學(xué)位，再考律師，當了一定年限的律師后才有資格考法官的西方司法人員（如美國）相比，層次也是較低的。西方的司法獨立制度是與確保高素質(zhì)的司法人員制度等配套的。如果不考慮目前我國司法人員等的現(xiàn)狀，而一味地照搬西方的司法獨立等制度，可想而知，則不亂套才是怪事。在對待中國法治現(xiàn)代化模式選擇上有代表性的學(xué)術(shù)觀點有三種：一為“本土化方案”，二為“西方法方案”，三是“中庸主義方案”。筆者認為，“中庸主義方案”是比較符合我國當前實際的。而且，我們在研究黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督這個問題時，既要看到“政法委體制”有干預(yù)司法的嫌疑，同時也要看到其主要還有支持司法機關(guān)獨立辦案的實際。揚長避短才是我們的正確選擇。筆者認為，抓政法隊伍建設(shè)，不但要靠“教化手段”如“三講”教育、“三個代表”教育、開展“爭創(chuàng)人民滿意”活動等，但主要靠制度改革和制度建設(shè)。從國外經(jīng)驗看，確保司法公正的主要手段是體制和制度。筆者認為，我國司法體制改革的過程也是一個較長的過程，在此過程中必須反對二種傾向：一是借口堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)而隨意干預(yù)司法。要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“主要應(yīng)該從政治上支持和從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。二是借口司法機關(guān)獨立辦案，而一味地排斥包括黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督等在內(nèi)的司法制約。如果那樣的話，在現(xiàn)有條件下，司法腐敗必然會更加嚴重。

二、黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的目標和重點

內(nèi)容摘要：近幾年來，公安機關(guān)法制執(zhí)法監(jiān)督工作日趨完善和規(guī)范，我市公安機關(guān)通過建立健全法制執(zhí)法監(jiān)督體系，加強內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督職能，提高監(jiān)督力度，各項執(zhí)法活動逐步走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道，一些突出的執(zhí)法問題得到有效解決，執(zhí)法質(zhì)量逐步上升，公安隊伍整體形象和警民關(guān)系大大改善，有力地促進了各項公安工作的開展。但是，法制執(zhí)法監(jiān)督仍然存在隊伍不強、監(jiān)督內(nèi)容不全面、監(jiān)督機制不健全、監(jiān)督方式不規(guī)范等方面的問題。如何完善法制執(zhí)法監(jiān)督機制，強化監(jiān)督效能，實現(xiàn)公安機關(guān)嚴格公正文明執(zhí)法，是“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法制國家”的重大戰(zhàn)略部署的需要，是公安機關(guān)在實現(xiàn)依法治國之路上的一項根本性措施。本文通過我市公安法制執(zhí)法監(jiān)督工作現(xiàn)狀的分析，對當前和今后一個時期，公安機關(guān)在轉(zhuǎn)變執(zhí)法思想觀念的同時，如何從執(zhí)法機制建設(shè)和制度落實上加強對公安執(zhí)法活動的監(jiān)督和制約，確保法制監(jiān)督部門依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督、增強監(jiān)督力度和效果，不斷提高公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量作了全面的闡述。

關(guān)鍵詞：公安機關(guān)法制執(zhí)法監(jiān)督存在問題對策思考

一、引言

“公安機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督，是指上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)，上級業(yè)務(wù)部門對下級業(yè)務(wù)部門，本級公安機關(guān)對所屬業(yè)務(wù)部門、派出機構(gòu)及其人民警察的各項執(zhí)法活動實施的監(jiān)督。各級公安機關(guān)法制部門是內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作的主管部門，在本級公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)組織、實施、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)執(zhí)法監(jiān)督工作”。完善公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制，強化執(zhí)法監(jiān)督效能，既是加強社會主義法制建設(shè)的必然要求，也是進一步推動公安工作創(chuàng)新發(fā)展的客觀需要，是公安機關(guān)在實現(xiàn)依法治國之路上的一項根本性措施。近年來，我市法制執(zhí)法監(jiān)督工作通過建立健全執(zhí)法監(jiān)督體系，提高執(zhí)法主體素質(zhì)，加大執(zhí)法責(zé)任追究力度，拓展執(zhí)法監(jiān)督職能等措施，取得了顯著效果，有效提高了全市公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量和隊伍整體素質(zhì)。但是，由于公安體制和執(zhí)法監(jiān)督機制尚在不斷完善和改革之中，我市公安法制執(zhí)法監(jiān)督工作仍存在一些較為突出的問題。本文試就公安法制執(zhí)法監(jiān)督工作現(xiàn)狀作深入的分析，并提出系列對策和建議。

二、當前我市公安法制執(zhí)法監(jiān)督存在的主要問題

近年來，我市公安機關(guān)在執(zhí)法質(zhì)量考評和查處一些涉法信訪、民警違紀案件中，發(fā)現(xiàn)一些民警在執(zhí)法過程中濫用職權(quán)、貪贓枉法、索賄受賄、刑訊逼供、錢權(quán)交易等不作為、亂作為情形，甚至直接或間接參與違法犯罪活動，充當黑惡勢力和“黃、賭、毒”活動保護傘的違法犯罪行為也時有發(fā)生。究其原因，除了個人素質(zhì)問題和教育不扎實外，最重要的還是內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制不健全，工作不到位，責(zé)任未落實。主要表現(xiàn)在：

近些年被監(jiān)督工作的實踐所認可并被證明是行這有效的監(jiān)督制度主要有：

一、規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度

制定和規(guī)范性文件是行政機關(guān)實施法律、法規(guī)、規(guī)章，履行行政管理職能的重要方式。相對具體行政行為而言，規(guī)范性文件違法對人民群眾的合法權(quán)益損害更大。因此，必須建立、健全行政機關(guān)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理制度，保證行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件符合法律規(guī)定。防止和糾正規(guī)范性文件中存在的違法或不當?shù)葐栴}，提高規(guī)范性文件的制定質(zhì)量，是憲法賦予國務(wù)院和縣級以上地方各級政府的重要職責(zé)。

（一）規(guī)范性文件前置審查制度。

為了保證我省各級行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件內(nèi)容合法，保障政府行政決策合法性、科學(xué)性，20*年12月4日，省人民政府了《安徽省行政機關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，明確要求縣級以上政府所屬部門制定規(guī)范性文件必須經(jīng)由同級政府法制部門進行合法性審查，建立了規(guī)范性文件前置審查制度。

根據(jù)省政府的規(guī)定，政府部門規(guī)范性文件在印發(fā)前，應(yīng)當送同級政府法制部門進行合法性審查，并提交以下材料：1、提請審查的公函；2、規(guī)范性文件文本；3、規(guī)范性文件的說明；4、制定規(guī)范性文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、上級行政機關(guān)的命令和決定；5、制定規(guī)范性文件所依據(jù)的其他有關(guān)資料。政府法制部門在10個工作日內(nèi)完成審查工作；文件制定部門應(yīng)當認真研究吸收政府法制部門提出的書面審查意見。政府法制部門發(fā)現(xiàn)未經(jīng)其審查而印發(fā)的規(guī)范性文件，可以提請本級政府撤銷該文件，并在公開文件的載體上公告。

行政執(zhí)法監(jiān)督的任務(wù)概括為以下幾點：

（1）督促國家行政機關(guān)及其工作人員積極、自覺、嚴格地執(zhí)行并遵守國家的法律、法規(guī)、規(guī)章，依法履行法定的行政管理職權(quán)。行政管理不是簡單、機械的活動，法律規(guī)范也不是自發(fā)運作的準則?，F(xiàn)代行政管理要求管理者把具有普遍約束力的法律規(guī)范適用于復(fù)雜多樣、變化無窮的社會現(xiàn)實問題及事務(wù)。在這一過程中，各級行政機關(guān)有責(zé)任根據(jù)法律規(guī)范的要求就法律規(guī)范如何具體執(zhí)行采取相應(yīng)的措施，制定具體的實施辦法。建立有關(guān)內(nèi)部的工作制度、開展執(zhí)法人員的培訓(xùn)考核、明確執(zhí)法的目標責(zé)任等等，都是法律、法規(guī)、規(guī)章實施工作所應(yīng)注意并予以落實的事項。把執(zhí)法機關(guān)是否采取了有效的措施，積極、認真地履行法定職責(zé)置于監(jiān)督之下，可以有效地促進法律、法規(guī)、規(guī)章的正確貫徹實施。

（2）防止和糾正違法或者不當?shù)男姓袨?，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政執(zhí)法機關(guān)實施法律、法規(guī)和規(guī)章直接或間接作用于行政管理對象的基本形式，決定了各種各樣的行政行為包括各種行政執(zhí)法行為，只有在依法實施的前提下，才能合法、適當，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益才不致遭受侵犯?，F(xiàn)在的問題是，行政執(zhí)法行為出現(xiàn)違法與不當已是一個不容忽視的的事實，因此，糾正違法行為，為公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受的損害提供有效的救濟，在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中居于重要位置?？疾飚斍暗男姓?zhí)法工作有兩點需要給予重視：一是既要監(jiān)督具體行政行為，也要監(jiān)督抽象行政行為。抽象行政行為被排除在行政訴訟受案范圍之外，加之抽象行政行為并不是針對特定的具體人或事，使人們對抽象行政行為合法與否很少予以關(guān)注，其結(jié)果往往是因為抽象行政行為的不合法而導(dǎo)致大量的具體執(zhí)法行為的違法。既然抽象行政行為也是行政機關(guān)的行政行為，同樣存在著是否合法的問題，因而就存在著損害公民合法權(quán)益的可能性，而且其危害性要遠比具體行政執(zhí)法行為范圍更廣，影響更大，行政執(zhí)法監(jiān)督工作就沒有理由不將監(jiān)督抽象行政行為作為一項重要的工作任務(wù)。二是既要監(jiān)督行政機關(guān)的作為行政行為，也要監(jiān)督行政機關(guān)的不作為行政行為。行政執(zhí)法機關(guān)可能會因為實施某種行為而違法，構(gòu)成對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的侵犯，需要予以監(jiān)督處理。同時行政執(zhí)法機關(guān)也會因為不履行法定職責(zé)和義務(wù)而構(gòu)成違法或侵權(quán)（通常人們稱之為行政執(zhí)法機關(guān)的不作為），客觀上必然會影響法律、法規(guī)、規(guī)章的實施，使行政管理權(quán)得不到及時、有效的落實，使公民、法人或其他組織的合法權(quán)益得不到有效保護。這就要求行政執(zhí)法監(jiān)督工作把此類問題納入監(jiān)督范圍。

（3）協(xié)調(diào)行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的矛盾，提高行政管理的效率。國家行政機關(guān)在實施法律、法規(guī)、規(guī)章時，既有明確分工、各負其責(zé)的一面，也有互相配合、密切協(xié)作的一面，現(xiàn)實中，因執(zhí)法而產(chǎn)生的矛盾和扯皮的問題也時發(fā)生，大體上可以分為積極的執(zhí)法爭議和消極的執(zhí)法爭議。前者表現(xiàn)為不同行政執(zhí)法機關(guān)針對同一事項或問題互相爭奪管理權(quán)，或是各自都在行使管理權(quán)，重復(fù)執(zhí)法，造成行政相對人利益的損害；后者表現(xiàn)為有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)在某方面的管理上相互推諉，使執(zhí)法出現(xiàn)“空檔”。究其原因，既有行政執(zhí)法機關(guān)彼此對法律、法規(guī)和規(guī)章理解不同的原因，也有行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法活動中相互配合不夠等因素。這些問題的存在，勢必影響法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實施，影響行政管理的效率。從人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)各項行政工作的法定職責(zé)來看，開展執(zhí)法監(jiān)督，就應(yīng)當把協(xié)調(diào)執(zhí)法矛盾作為一項重要工作，以充分發(fā)揮政府的綜合、協(xié)調(diào)功能。

（4）調(diào)查研究法律、法規(guī)和規(guī)章以及作為執(zhí)法依據(jù)的其他規(guī)范性文件本身所存在的問題，并及時加以改進或向有關(guān)機關(guān)提出意見。行政機關(guān)在執(zhí)法工作中出現(xiàn)矛盾或難以實現(xiàn)立法預(yù)期目標，有時并不僅僅是執(zhí)法工作本身的問題，而在于法律規(guī)范或執(zhí)法依據(jù)本身難以操作或者脫離現(xiàn)實。這當中既可能是立法當初就沒有處理妥當而使法律規(guī)范存有缺陷，也可能是因為客觀實際情況的發(fā)展變化而使法律規(guī)范已不能適應(yīng)實際需要。如果不及時地對法律規(guī)范進行修改或調(diào)整，僅靠規(guī)范和嚴肅執(zhí)法行為本身，顯然是不能從根本上解決問題的。因此，開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作，注意調(diào)查研究法律規(guī)范本身所存在的問題，對法律規(guī)范的可行性和實際效果進行評價并酌情予以處理和反饋，無疑是很有必要的。

[論文關(guān)鍵詞]行政執(zhí)法執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)督機制

[論文摘要]本文首先對行政執(zhí)法監(jiān)督的必要性進行了簡單闡述，然后針對目前行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀作了個人分析，并提出了四條行政執(zhí)法監(jiān)督的有效開展途徑。

行政權(quán)的經(jīng)典定義是建立在資本主義“三權(quán)分立”理論基礎(chǔ)之上的，是對應(yīng)于立法權(quán)、司法權(quán)的一種權(quán)力。在中國大陸，行政權(quán)雖然沒有立法權(quán)和司法權(quán)那樣對法律影響深遠，但是它卻廣泛的影響到公民的生活和工作。在浩若煙海的法律法規(guī)中，行政法的數(shù)量占據(jù)了八成以上。因而，依法行政的落實，對依法治國方略的正確實施，影響可謂大矣。

一、行政執(zhí)法監(jiān)督的必要性

我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代行政權(quán)的日益擴展，行政事務(wù)的漸趨復(fù)雜，行政職能越來越廣泛深入地介入公民生活，造成公民權(quán)利受到影響和侵害的可能性也越來越大；行政權(quán)在社會主義條件下也有腐蝕和異化的可能，不僅成為理論上的一種推演，而且也為社會實踐所證實。雖然近年來依法行政的口號之下，行政機關(guān)的辦事效率和合法程度已經(jīng)較以前大大改善，但是由于多種原因，百姓的抱怨聲還是屢屢見諸報端?，F(xiàn)實生活中，我們經(jīng)常從各類媒體，特別是網(wǎng)絡(luò)上看見對行政執(zhí)法權(quán)力濫用的揭露和批判。權(quán)大于法、情重于法、貪贓枉法的現(xiàn)象在行政執(zhí)法中的確常有發(fā)生，這不僅損害了黨和政府在人民群眾中的聲譽和形象，而且嚴重破壞了法律的尊嚴，危害社會主義法制建設(shè)。在歷屆“兩會”熱點問題中，網(wǎng)民最關(guān)心的也就是腐敗問題。中央也一直強調(diào)反腐工作關(guān)系到我黨的興衰存亡。而解決依法行政問題，才能從根本上解決腐敗問題。

二、行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀