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一、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)基本情況

改革開放以來，大量農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)系統(tǒng)30個(gè)省近2萬農(nóng)戶的調(diào)查監(jiān)測，2004年全國外出就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力達(dá)到10260萬人，比上年的9820萬人增加了440萬人，增長4.5％。近幾年來，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）外出就業(yè)總量出現(xiàn)平穩(wěn)增長態(tài)勢

改革開放以來，農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。特別是1992年之后，農(nóng)產(chǎn)品供求問題基本得到解決，加上政策環(huán)境逐步改善，外出就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力迅速增加。1992—1995年，平均每年轉(zhuǎn)移540萬人左右。1995—1997年，宏觀經(jīng)濟(jì)增長速度放慢，受此影響，農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)增幅下降，平均每年轉(zhuǎn)移360萬人左右。1998年以后，伴隨農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的步伐，農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)人數(shù)又開始大幅度增長，1998—2004年年均轉(zhuǎn)移380萬人，年均增長約4％。預(yù)計(jì)今后幾年，每年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移新增人數(shù)將維持在400～500萬人左右，增長速度在4％～5％。

（二）中西部地區(qū)是農(nóng)村勞動(dòng)力的主要輸出地

2004年，外出勞動(dòng)力占全部農(nóng)村勞動(dòng)力比重按序排列：江西省46.0％、福建省41.5％、安徽省34.4％、重慶市31.3％、河南省30.0％、湖北省29.9％、四川省29.0％。全部外出勞動(dòng)力中，各省所占的比重按順序是：河南13.2％，四川10.9％，安徽9.4％，江西8.4％，江蘇6.6％，湖南6.4％，湖北6.3％，山東6.0％，重慶4.1％。以上9省份合計(jì)占全部外出勞動(dòng)力的71.3％。

（三）外出打工以年輕人為主

2002年外出就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力的平均年齡為33.4歲，其中在鄉(xiāng)外縣內(nèi)、縣外省內(nèi)、跨省流動(dòng)就業(yè)的勞動(dòng)力平均年齡分別為36.8歲、30.6歲、28.1歲。2004年，外出勞動(dòng)力的平均年齡為30.1歲，比農(nóng)村勞動(dòng)力平均年齡低6.8歲，其中在省外就業(yè)的勞動(dòng)力平均年齡為28.7歲，比在省內(nèi)就業(yè)的勞動(dòng)力的平均年齡低2.4歲。

（四）外出勞動(dòng)力多是當(dāng)?shù)厮刭|(zhì)較高的人員

調(diào)查表明，2002年，外出勞動(dòng)力中具有初中學(xué)歷和高中學(xué)歷的人分別占59.5％和12.6％，比全部農(nóng)村勞動(dòng)力中相應(yīng)的比例分別高出16個(gè)百分點(diǎn)和4.3個(gè)百分點(diǎn)。2004年，在外出勞動(dòng)力中，初中文化程度和高中文化程度的比例達(dá)63.3％和12.1％，分別比全部勞動(dòng)力中相應(yīng)文化程度的比例高17.6個(gè)百分點(diǎn)和1.0個(gè)百分點(diǎn)。

（五）女性比例不斷上升

2002年，外出就業(yè)的女勞動(dòng)力占外出人數(shù)的29.89％，2003年則達(dá)到34.3％，比上年上升了4.2個(gè)百分點(diǎn)；2004年進(jìn)一步提高到34.6％，又比上年上升了0.3個(gè)百分點(diǎn)。

（六）縣域經(jīng)濟(jì)是吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的主體

調(diào)查顯示，2004年，在轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力中，縣域經(jīng)濟(jì)吸納了約65％的人數(shù)；地級以上大中城市吸納的比例只有35％。在縣域經(jīng)濟(jì)吸納轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力中，縣級市占到12.4％，建制鎮(zhèn)占到6.6％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)非農(nóng)企業(yè)吸納的占到81％。在轉(zhuǎn)移到地級以上大中城市的勞動(dòng)力中，轉(zhuǎn)移到直轄市的勞動(dòng)力約占17％，轉(zhuǎn)移到省會城市的勞動(dòng)力約占34％，轉(zhuǎn)移到地市級城市的勞動(dòng)力約占49％。

（七）跨省流動(dòng)的首選地區(qū)主要是東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)

農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工的地點(diǎn)主要是北京、上海等大城市和廣東、江蘇、福建、浙江等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。2003年，到廣東就業(yè)的外出勞動(dòng)力占外出勞動(dòng)力總數(shù)的10.1％，到北京的占4.2％，到江蘇的占4.0％，到上海的占3.2％，到浙江和福建的各占3.0％。上述6個(gè)地區(qū)合計(jì)吸納農(nóng)村外出勞動(dòng)力的27.5％。2004年，雖然在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了“民工荒”，但是廣東、福建、浙江、上海等仍是當(dāng)前外出農(nóng)村勞動(dòng)力流入就業(yè)的首選地區(qū)。

（八）外出務(wù)工農(nóng)民就業(yè)主要集中在第三產(chǎn)業(yè)

2004年，在農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力中，轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)的占40％，轉(zhuǎn)移到第三產(chǎn)業(yè)的占60％。在轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力中，轉(zhuǎn)移到制造業(yè)的占67％，轉(zhuǎn)移到建筑業(yè)的占22％，轉(zhuǎn)移到采掘業(yè)的占8％。在轉(zhuǎn)移到第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力中，轉(zhuǎn)移到批發(fā)與零售貿(mào)易業(yè)的占17％，轉(zhuǎn)移到居民服務(wù)業(yè)的占15％，轉(zhuǎn)移到交通運(yùn)輸業(yè)的占12％，轉(zhuǎn)移到包括住宿、餐飲、娛樂、文化、教育、體育等其他行業(yè)的占56％。

（九）農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)的穩(wěn)定性不斷增加

2002年，外出就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力有穩(wěn)定就業(yè)崗位的占到51.2％，在外就業(yè)的時(shí)間平均高達(dá)8.9個(gè)月，其中半年以上的占73.3％，比上年提高2.5個(gè)百分點(diǎn)，而10個(gè)月以上的常年性外出人數(shù)達(dá)到57.8％。2004年，外出勞動(dòng)力中有穩(wěn)定就業(yè)崗位的占到54.9％，比上年同期提高了3.7個(gè)百分點(diǎn)；有就業(yè)崗位但不穩(wěn)定的比例為40.6％，比上年同期下降了2.5個(gè)百分點(diǎn)；沒有找到工作的占總數(shù)的4.5％，比上年同期下降了1.2個(gè)百分點(diǎn)。

（＋）農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的組織性有所增強(qiáng)

2004年，外出就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力中，通過親友、熟人介紹外出的占56.8％，比上年同期下降了2.1個(gè)百分點(diǎn)；由市場中介組織外出的占14.0％，比上年同期提高了4.5個(gè)百分點(diǎn)；由用人單位直接招聘外出的占11.7％，比上年同期提高了1.3個(gè)百分點(diǎn)；靠自己碰運(yùn)氣外出打工的占17.5％，比上年同期下降1.2個(gè)百分點(diǎn)。特別是一些地方，通過開展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)“陽光工程”，實(shí)行訂單培訓(xùn)，將培訓(xùn)與就業(yè)結(jié)合起來；一些地方還在輸出地與輸入地之間建立有機(jī)聯(lián)系，創(chuàng)立了“龍哥龍妹”、“重慶師傅”等勞務(wù)品牌。農(nóng)民外出務(wù)工的盲目性進(jìn)一步減少。

二、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的重要意義

（一）增加了農(nóng)民收入

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新階段以來，受資源和市場的雙重制約，農(nóng)民人均純收入增速放慢。農(nóng)民來自家庭經(jīng)營性收入不斷減少，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長幅度低于全國平均水平，許多純農(nóng)戶的收入持續(xù)徘徊甚至下降。這一階段，農(nóng)民收入增長主要靠外出務(wù)工，勞務(wù)收入成為農(nóng)民增收的主要來源。2001年，農(nóng)民人均純收入中打工收入為375.7元，占15.9％，比上年增加41.1元，對當(dāng)年農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率為36.4％。2004年，農(nóng)民人均外出務(wù)工收入398元，占農(nóng)民人均純收入的13.6％；比上年增加52元，對當(dāng)年農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率為16.6％。

（二）調(diào)整了農(nóng)村就業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

1978—2003年，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占社會從業(yè)人員的份額從70.5％下降到49.1％，年均下降0.9個(gè)百分點(diǎn)。特別是1998年以來，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重迅速下降，非農(nóng)就業(yè)比重迅速上升。1998—2003年，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從32626萬人減少到31260萬人，減少1366萬人，年均減少273萬人。1978—2004年，第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由28.1％下降到15.2％；在農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)增加值中，第一產(chǎn)業(yè)比重由84.2％下降到33.5％，第二產(chǎn)業(yè)比重由14.3％上升到51.7％，第三產(chǎn)業(yè)比重由1.5％上升到14.9％。

（三）推動(dòng)了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展

大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)在帶動(dòng)上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，又能促進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。從1949年到改革開放的1978年，中國城鎮(zhèn)化率由10.6％上升到17.9％，城鎮(zhèn)化率年均上升僅0.27個(gè)百分點(diǎn)，基本處于停滯狀態(tài)。1978年以后，城鎮(zhèn)化步伐逐步加快，到2004年城鎮(zhèn)化率上升到41.8％以上，基本上平均每年增加1個(gè)百分點(diǎn)。廣大農(nóng)民進(jìn)廠、進(jìn)城務(wù)工，不僅加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也為第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力。目前，農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。全國第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中，農(nóng)民工占57.6％，農(nóng)民工在加工制造業(yè)占68％，建筑業(yè)占80％；全國第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中，農(nóng)民工占52％。2003年，第一產(chǎn)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的比例僅為14.78％，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的比例分別為52.94％和32.28％。

（四）促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)和社會的繁榮

大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工就業(yè)彌補(bǔ)了城市因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而出現(xiàn)的勞動(dòng)用工空白。目前，大中型城市苦、臟、累的工作基本都是由進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民承擔(dān)。如城市建筑環(huán)衛(wèi)工人、家政從業(yè)人員、餐飲服務(wù)人員的90％以上都是農(nóng)民工。進(jìn)城農(nóng)民不僅成為城市運(yùn)轉(zhuǎn)功能中必不可少的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，而且還為城市經(jīng)濟(jì)繁榮和社會發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

三、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)環(huán)境出現(xiàn)積極變化

（一）社會的認(rèn)識發(fā)生了明顯改變

20世紀(jì)80年代末期至90年代初期，隨著城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工，由于城鄉(xiāng)管理體制改革不到位，對農(nóng)民工進(jìn)城缺少必要的思想和物質(zhì)準(zhǔn)備，管理和服務(wù)跟不上，給鐵路運(yùn)輸、城市管理、生活品供應(yīng)和服務(wù)帶來了壓力，引起了社會的廣泛關(guān)注，將農(nóng)民工流動(dòng)稱之為“民工潮”，認(rèn)為城市管理、社會治安等一系列問題是由進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民造成的，稱為“盲流”。隨著我國城鄉(xiāng)管理體制的不斷改革，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工對城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)逐步得到社會的承認(rèn)，社會各方面對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的思想觀念和態(tài)度也發(fā)生了顯著的變化。特別是2004年的中央1號文件進(jìn)一步指出，“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財(cái)富、提供了稅收?！?/p>

（二）國家政策發(fā)生了積極變化

過去較長時(shí)期內(nèi)，對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)實(shí)行的是以堵為主的政策，制定了各種限制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的政策措施。1989年3月，為了減輕“民工潮”給經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定帶來的不利影響，國務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》，1990年4月提出：“對農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，要運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)的手段，實(shí)行有效控制，嚴(yán)格管理。并建立臨時(shí)務(wù)工許可證和就業(yè)登記制度?！?994年11月，勞動(dòng)部對農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)實(shí)行“證卡”管理，以引導(dǎo)農(nóng)民工有序流動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的政策發(fā)生了積極變化。特別是2002年1月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》第一次提出了針對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的“公平對待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”十六字方針。2003年1月5日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》（國辦發(fā)[2003]1號），要求各地要進(jìn)一步提高對做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的認(rèn)識，并提出取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制，切實(shí)解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資問題，改善農(nóng)民工生產(chǎn)生活條件，做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作，多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)，加強(qiáng)對農(nóng)民工的管理。

（三）農(nóng)民工的權(quán)益保障不斷加強(qiáng)

近幾年，農(nóng)民工權(quán)益保障受到國家和社會的高度關(guān)注。2003年4月，國務(wù)院以375號令公布了《工傷保險(xiǎn)條例》，從2004年1月1日起開始實(shí)施。該條例首次將農(nóng)民工納入保險(xiǎn)范圍。2003年6月，國務(wù)院公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（國務(wù)院令第381號），自2003年8月1日起施行，同時(shí)廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。針對拖欠農(nóng)民工工資嚴(yán)重的問題，2003年11月國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于切實(shí)解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知》（國辦發(fā)[2003]94號），提出自2004年起，用3年時(shí)間基本解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款以及拖欠農(nóng)民工工資問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2004年底，全國已償還歷年拖欠農(nóng)民工工資331億元，占各地上報(bào)拖欠總額的98.4％，其中償還2003年拖欠款99.7％。

（四）政府將提高農(nóng)民工素質(zhì)擺到重要位置

2003年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)部等六部門制定的《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，明確中央和地方各級財(cái)政在財(cái)政支出中安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)扶持農(nóng)民工培訓(xùn)工作，用于補(bǔ)貼農(nóng)民工培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)要?？顚Ｓ?，提高使用效益。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部等部門啟動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)“陽光工程”。2004年中央財(cái)政拿出2.5億元資金，對250萬農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移前的非農(nóng)技能培訓(xùn)給予補(bǔ)助。

（五）進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件有所改善

近幾年，各級政府采取了有力措施改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件。國家加大了安全生產(chǎn)監(jiān)察工作力度，加強(qiáng)了對農(nóng)民工就業(yè)比較集中而且也是事故多發(fā)的煤礦、建筑、煙花爆竹等行業(yè)的安全治理整頓，對農(nóng)民工開展安全培訓(xùn)，加大安全生產(chǎn)投入，進(jìn)行安全技術(shù)改造，建立了安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究制度，改善了農(nóng)民工的安全生產(chǎn)條件。用工企業(yè)也按照國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)要求，為農(nóng)民工提供必要的勞動(dòng)保護(hù)條件及職業(yè)病防治措施。從事礦山、建筑和危險(xiǎn)物品生產(chǎn)經(jīng)營作業(yè)的農(nóng)民工上崗前必須依法接受培訓(xùn)。

（六）對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的管理服務(wù)得到提高

近幾年，各級政府加強(qiáng)了對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的管理和服務(wù)，一些輸入地政府還將農(nóng)民工管理經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)刎?cái)政支出，統(tǒng)籌農(nóng)民工管理和當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民管理，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造了寬松的環(huán)境。2001年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》提出，凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。2001年11月，國家計(jì)委、財(cái)政部在《關(guān)于全面清理整頓外出或外來務(wù)工人員收費(fèi)的通知》（計(jì)價(jià)格[2001]2220號）中明確指出，除證書工本費(fèi)外，暫住費(fèi)、暫?。鲃?dòng)）人口管理費(fèi)、計(jì)劃生育管理費(fèi)、城市增容費(fèi)、勞動(dòng)力調(diào)節(jié)費(fèi)、外地務(wù)工經(jīng)商人員管理服務(wù)費(fèi)、外地（外?。┙ㄖㄊ┕ぃ┢髽I(yè)管理費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)一律取消。證書工本費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)每證最高不得超過5元。2003年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》明確，進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府（以下簡稱流入地政府）負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，以全日制公辦中小學(xué)為主。農(nóng)民工子女入公辦學(xué)校與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，不得收取借讀費(fèi)、贊助費(fèi)，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生要酌情減免費(fèi)用。對社會力量興辦的農(nóng)民工子女簡易學(xué)校實(shí)行扶持政策，簡易學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和審批辦法可適當(dāng)放寬，但教師任職資格、衛(wèi)生、安全等標(biāo)準(zhǔn)不能降低。將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃和體系，統(tǒng)一管理，給予積極指導(dǎo)，幫助完善辦學(xué)條件，逐步規(guī)范辦學(xué)。流入地政府要專門安排一部分經(jīng)費(fèi)，用于農(nóng)民工子女就學(xué)工作。2004年3月，財(cái)政部決定，今后在城市中小學(xué)就學(xué)的農(nóng)民工子女，負(fù)擔(dān)的學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)將與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，不再收取借讀費(fèi)、擇校費(fèi)或要求農(nóng)民工捐資助學(xué)及攤派其他費(fèi)用。

四、當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)存在的主要問題

（一）農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)沒有納入國家就業(yè)體系

新中國成立以來，國家把就業(yè)工作的中心放到城市，就業(yè)資源向城市居民配置，農(nóng)民就業(yè)長期受到忽視，沒有得到國家的扶持。國家對城市居民實(shí)行就業(yè)登記制度，建立了完善的就業(yè)培訓(xùn)體系和市場服務(wù)體系，在勞動(dòng)合同、福利待遇、權(quán)益保障、醫(yī)療養(yǎng)老、就業(yè)保險(xiǎn)等方面建立了完備的制度，城鎮(zhèn)職工就業(yè)和勞動(dòng)社會保障體系已經(jīng)比較健全。但是，農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)一直游離于國家就業(yè)體制之外，不能分享國家就業(yè)資源和政策，制約了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。

（二）城鄉(xiāng)二元就業(yè)體制阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移

傳統(tǒng)的戶籍制度和社會保障制度使大量進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民并不能獲得平等的社會身份，他們不能與城市人口進(jìn)行平等的就業(yè)競爭，更不能得到與城市居民相同的待遇。依附在戶籍制度上的上學(xué)、居住、就業(yè)、社保等社會功能，使國家不能將就業(yè)資源向農(nóng)民配置，使農(nóng)民工子女不能享受城市中小學(xué)生的上學(xué)待遇，使農(nóng)民在城市就業(yè)面臨門檻高、工資低、受歧視等不公平待遇，不能享受同等的勞動(dòng)保障權(quán)、醫(yī)療養(yǎng)老保障權(quán)、同工同酬權(quán)等合法權(quán)利。

（三）政策落實(shí)不到位

盡管近幾年國家出臺了一系列促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的積極政策，但是有些政策落實(shí)不到位。如在對農(nóng)民工的證卡管理和收費(fèi)上，一些地方和一些部門仍在實(shí)行證卡管理，搭車收費(fèi)和變相收費(fèi)，增加了農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)。在農(nóng)民工就業(yè)準(zhǔn)入上，仍存在職業(yè)工種限制、總量限制、季節(jié)限制、性別限制、比例限制等。在農(nóng)民工子女教育上，一些輸入地政府不能將農(nóng)民工子女納入當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育系統(tǒng)，存在入學(xué)難、收費(fèi)高等問題。在勞動(dòng)和社會保障上，農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件總體看還比較差，農(nóng)民工還不能享受與城鎮(zhèn)職工同等的勞動(dòng)福利、社會保險(xiǎn)等待遇。

（四）農(nóng)民工權(quán)益保障機(jī)制還沒有根本建立

雖然近幾年國家把保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益放在重要位置，但是還沒有建立起權(quán)益保障的長效機(jī)制。一些行業(yè)和用人單位拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象屢禁不改，確保農(nóng)民工工資按時(shí)發(fā)放還沒有形成制度化。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的工作時(shí)間長、工資低的狀況沒有根本改變，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬的機(jī)制還沒有建立。一些用人單位雖然與農(nóng)民工簽定勞動(dòng)合同，但是合同內(nèi)容中對農(nóng)民工規(guī)定的義務(wù)多、權(quán)利少，對用人單位規(guī)定的權(quán)利多、義務(wù)少，屬于不平等合同。一些合同甚至是單向約束合同，即只約束農(nóng)民工，對用人單位沒有約束，勞動(dòng)合同中用人單位與農(nóng)民工享受平等權(quán)利和承擔(dān)同等義務(wù)的機(jī)制沒有建立。一些用人單位在農(nóng)民工的安全保護(hù)、職業(yè)病防護(hù)等方面采取的措施不得力，投入不到位，對農(nóng)民工的保護(hù)在制度上還不完善。

（五）對進(jìn)城農(nóng)民工的社會管理嚴(yán)重缺位

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，從掌握勞動(dòng)力資源、就業(yè)培訓(xùn)、提供就業(yè)信息到維護(hù)合法權(quán)益，都需要政府部門提供完善的管理和服務(wù)。但是，政府的這種職能非常缺乏，還不能完全地掌握農(nóng)村勞動(dòng)力資源及轉(zhuǎn)移就業(yè)的基本情況，包括文化程度、年齡結(jié)構(gòu)、技能特長、地域分布及轉(zhuǎn)移就業(yè)的方向等。政府沒有建立完善的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)市場服務(wù)體系，導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)信息不暢，有組織外出的比例比較低。

（六）進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的就業(yè)競爭力有待提高

近幾年統(tǒng)計(jì)監(jiān)測表明，外出務(wù)工農(nóng)民中具有高中文化程度的僅占12％左右，接受過技能培訓(xùn)的比重為14％。同時(shí)，由于我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力基數(shù)大，目前已達(dá)到1.5億人，而且每年還以600萬人的速度增加，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工往往處于買方市場。在技能素質(zhì)低和供應(yīng)總量大的雙重制約下，大量農(nóng)村勞動(dòng)力主要集中在建筑、礦山、餐飲等傳統(tǒng)行業(yè)就業(yè)，從事著簡單繁重的體力勞動(dòng)。大量技能低、素質(zhì)差的農(nóng)村勞動(dòng)力充斥市場，不能適應(yīng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、結(jié)構(gòu)升級和國際化進(jìn)程步伐加快對高素質(zhì)員工的要求，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性矛盾越來越突出，以至于出現(xiàn)了“民工荒”。

五、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的政策建議

（一）將農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)既然是全國就業(yè)工作的重要組成部分，就應(yīng)將農(nóng)村就業(yè)與城市就業(yè)一并納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃及長期規(guī)劃，系統(tǒng)分析，統(tǒng)籌兼顧，作出全面安排。特別是在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃和年度計(jì)劃時(shí)，一定要將農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)納入到規(guī)劃之中去。輸出地要對農(nóng)村地區(qū)社會勞動(dòng)力就業(yè)狀況進(jìn)行摸底調(diào)查，把每年有多少農(nóng)村勞動(dòng)力流入本地、多少流向外地、農(nóng)民工子女就學(xué)狀況等基本情況搞清楚。輸入地要將本區(qū)域內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工的管理納入到城市綜合管理中，所需經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，不能向企業(yè)或個(gè)人亂收費(fèi)。

（二）逐步建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度

基本思路是加快戶籍制度改革，逐步剝離依附在戶籍制度上的就業(yè)權(quán)、居住權(quán)、教育權(quán)、社會參與權(quán)、社會保障權(quán)、醫(yī)療服務(wù)權(quán)和公共設(shè)施權(quán)與福利服務(wù)權(quán)。當(dāng)前，要重點(diǎn)開展農(nóng)村勞動(dòng)力平等就業(yè)試點(diǎn)，鼓勵(lì)各地積極探索農(nóng)民工在就業(yè)準(zhǔn)入制度、勞動(dòng)福利、工資報(bào)酬、工作時(shí)間、社會保障、子女就學(xué)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，積極探索建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度的途徑和渠道，為最終統(tǒng)一全國勞動(dòng)力市場創(chuàng)造條件。從長期看，要在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的市場準(zhǔn)入、政府投入、勞動(dòng)保護(hù)、社會保障、運(yùn)行機(jī)制、管理體制等各個(gè)方面進(jìn)行改革和實(shí)踐，消除農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的體制性障礙，探索建立全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的勞動(dòng)力市場，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）加大各項(xiàng)政策落實(shí)力度

要加大督促檢查的力度，確保國家扶持農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。繼續(xù)貫徹“合理引導(dǎo)，公平對待，完善管理，搞好服務(wù)”的方針，取消針對農(nóng)民工的不合理收費(fèi)和歧視性規(guī)定，嚴(yán)禁變相收費(fèi)和搭車收費(fèi)；建立農(nóng)民工工資按時(shí)發(fā)放的長效機(jī)制，從根本解決拖欠農(nóng)民工工資問題。要建立促進(jìn)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)政策落實(shí)責(zé)任制，各級政府要把落實(shí)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工政策擺上重要議事日程，實(shí)行專人負(fù)責(zé)，加大督查力度。要加大宣傳力度，利用報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，采取多種方式，廣泛宣傳國家促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、改善農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工環(huán)境的方針政策，在全社會形成關(guān)心農(nóng)民工、理解農(nóng)民工、幫助農(nóng)民工的良好氛圍，為落實(shí)政策、優(yōu)化環(huán)境創(chuàng)造良好的輿論導(dǎo)向。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)

要繼續(xù)增加財(cái)政投入，擴(kuò)大“陽光工程”的覆蓋范圍，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。建議中央3年內(nèi)將“陽光工程”財(cái)政專項(xiàng)資金增加到10億，地方也要增加扶持力度，中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼總額要達(dá)到30億。如果按照每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)500元計(jì)算，每年培訓(xùn)人員可達(dá)600萬人，基本可以對當(dāng)年新增農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)一遍。對用工量大、技能要求高的工種，要適當(dāng)延長培訓(xùn)時(shí)間，提高培訓(xùn)質(zhì)量。要探索培訓(xùn)補(bǔ)貼機(jī)制，可采取培訓(xùn)券、直接補(bǔ)貼現(xiàn)金等多種方式對培訓(xùn)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，確保農(nóng)民得到實(shí)惠。

（五）搞好進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的管理和服務(wù)

一是要高度重視外出就業(yè)農(nóng)民的子女教育問題，將農(nóng)民工子女教育納入城市管理，所需經(jīng)費(fèi)從財(cái)政列支。農(nóng)民工子女就學(xué)接受義務(wù)教育，以流入地全日制公辦中小學(xué)為主，負(fù)擔(dān)的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，不再收取借讀費(fèi)、擇校費(fèi)或要求農(nóng)民工捐資助學(xué)及攤派其他費(fèi)用。凡是留守在輸出地的農(nóng)民工子女，因與其父母不在一起生活，輸出地政府和農(nóng)村組織應(yīng)加強(qiáng)對他們的教育、培訓(xùn)，采取有效措施，保障其上學(xué)、生活等各項(xiàng)權(quán)利。二是要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。按照勞動(dòng)法的規(guī)定，所有用人單位與進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民簽訂勞動(dòng)就業(yè)合同。勞動(dòng)合同要明確規(guī)定勞動(dòng)合同期限、工作內(nèi)容、勞動(dòng)保護(hù)和勞動(dòng)條件、勞動(dòng)報(bào)酬以及違反勞動(dòng)合同的責(zé)任等內(nèi)容。組織進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民參加工會，改善農(nóng)民工的勞動(dòng)環(huán)境，使其與城鎮(zhèn)職工享有同等待遇。三是要加強(qiáng)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民社會保障工作。當(dāng)前要抓緊建立外出務(wù)工農(nóng)民的工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)。對于養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)，國家目前還沒有具體的政策，各地可以積極探索。各地要對農(nóng)民工建立個(gè)人社會保險(xiǎn)賬戶，鼓勵(lì)建立綜合性保險(xiǎn)。不能用農(nóng)民工保險(xiǎn)資金彌補(bǔ)城鎮(zhèn)保險(xiǎn)金的不足。

（六）建立健全農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)管理機(jī)制

為了從體制上根本解決農(nóng)村勞動(dòng)力無序流動(dòng)的狀況，建議設(shè)置管理全國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作的專門機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作新形勢的迫切要求，徹底改變農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作多頭管理、分散負(fù)責(zé)的局面，盡快將農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作納入統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理軌道。對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民實(shí)行屬地化管理原則，納入輸入地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。