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所謂轉型期是指農(nóng)村改革正處于新舊體制交替的階段各種深層次的矛盾逐漸暴露并相互沖突且最激烈的時期。在這一時期農(nóng)村土地制度的凝滯性的問題、社會分配制度的不公平性的問題、農(nóng)村基層政權改革缺乏前瞻性的問題等三大問題，將是農(nóng)村改革在臨界狀態(tài)中無法逾越的核心和必須解決的問題。

在農(nóng)村改革開放的二十多年，有個三次大的變革，給現(xiàn)代農(nóng)村的經(jīng)濟、社會的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。第一次變革是從上世紀八十年代開始實施的家庭承包經(jīng)營制，觸動了計劃經(jīng)濟體制下的農(nóng)村土地經(jīng)營形式。家庭承包經(jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品的市場準入，使農(nóng)民從土地的人身依附中解脫出來，農(nóng)民獲得了土地的使用權、生產(chǎn)的自主權和剩余農(nóng)產(chǎn)品的處置權，極大地調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟得到前所未有的發(fā)展。第二次變革是始于上世紀九十年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就崛起，導致了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構和農(nóng)民收入結構的大調整，使大多數(shù)農(nóng)村和大部分農(nóng)民開始走上致富的道路。第三次變革形成于本世紀初的農(nóng)村稅費改革，降低了農(nóng)業(yè)稅稅率，規(guī)范了農(nóng)村收費項目和收費標準，使農(nóng)民的負擔明顯減輕。特別是××年，農(nóng)民人均收入總額為近七年之最。盡管這樣，但由于農(nóng)村深層次的矛盾在改革中并沒有得到實質性突破，同時伴隨農(nóng)村的改革開放進程，，也產(chǎn)生了不少新的矛盾，農(nóng)村改革也進入了改革的敏感期和臨界狀態(tài)。而且，這些矛盾并沒有隨著改革的發(fā)展進程而得到及時的解決，而是沉積下來。新舊矛盾相互交織，牽一發(fā)而動全身。因此，在這種矛盾的交織狀態(tài)下，任何單一目的的改革措施，均很難奏效。況且，家庭承包經(jīng)營制只是改變了農(nóng)村土地的經(jīng)營形式，并沒有觸及到現(xiàn)有體制下農(nóng)村土地制度的核心；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因先天不足，面對日趨規(guī)范的市場而失去昔日的輝煌；農(nóng)村稅費改革，也只是以減輕農(nóng)民負擔過重為初衷，并沒有觸及社會分配不公的問題。

一、以家庭承包經(jīng)營為主體的農(nóng)村改革，在使農(nóng)村土地經(jīng)營方式適合于當代農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展的同時，對農(nóng)村土地制度凝滯性的問題沒有得到根本性的解決。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平和農(nóng)民收入的增長速度，總是低于國民經(jīng)濟的發(fā)展水平和發(fā)展速度。

所謂農(nóng)村土地制度的凝滯性，是指在計劃經(jīng)濟體制下形成的農(nóng)村土地制度，沒有隨著農(nóng)村改革的進程而變革，面對日趨規(guī)范的農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，已顯現(xiàn)出其滯后性和缺乏活力。這種農(nóng)村土地制度的凝滯性帶來的后果：（）農(nóng)村土地產(chǎn)權的凝滯性，導致土地管理的失控，造成非法占有和使用農(nóng)村土地的現(xiàn)象無法得到全面遏制，農(nóng)民利益不斷受到侵蝕。早在三百多年以前，威廉·配第就說過：土地是財富之母。中國是一個具有幾千年歷史的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，土地對中國的農(nóng)民來講，更是農(nóng)民的命根子。但在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下，土地在法律上屬農(nóng)村集體所有。而農(nóng)村集體，隨著集體經(jīng)濟的解體，實質上其計劃經(jīng)濟體制下的原有功能已逐步淡化。因此，現(xiàn)在的農(nóng)村集體，更大意義上只是一個歷史名詞。它既不能為農(nóng)村提供更多公共品服務，也無權調劑農(nóng)民收入分配，在農(nóng)村事務管理中已逐步失去其影響力。所以，對農(nóng)村土地的管理也能聽之任之，一方面因農(nóng)村集體已名存實亡，對土地管理難以做到盡職盡責；另一方面因農(nóng)村土地的法律擁有者是農(nóng)村集體，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管不著，而農(nóng)民又管不了，造成事實上的農(nóng)村土地產(chǎn)權所有者的缺位。導致農(nóng)村土地隨意開發(fā)，任意圈占。既減少了農(nóng)村土地面積，又降低了土地效益，損害了農(nóng)民得利益。其結果是：一方面農(nóng)民因擁有承包面積的土地的使用權，在面臨土地所有者缺位的情況下不經(jīng)批準，隨意改變鄉(xiāng)村土地規(guī)劃和土地用途的事情司空見慣。在調查中發(fā)現(xiàn)，有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有國土面計平方公里，其中耕地面積萬畝。但在年五年間，改變耕地用途的竟達萬畝，占總耕地面積的。其中，開挖魚池萬畝，占總面積的；改種其他經(jīng)濟作物的萬畝，占總面積的；經(jīng)商辦廠等從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和興修農(nóng)田水利和鄉(xiāng)村道路建校等公益事業(yè)萬畝，占總面積的；農(nóng)民自己新建房、建豬圈、羊舍、牛舍等萬畝，占總面積的。而其中經(jīng)過農(nóng)村土地管理部門批準的只有萬畝，占改變土地用途總面積的。有的面積是鄉(xiāng)村、部門和農(nóng)民自作主張，私自開發(fā)或私自轉讓的。另一方面，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權管理的缺位，一些素質不高的農(nóng)村干部，往往拿集體土地作交易，以低價，甚至無償劃撥農(nóng)村集體土地，為個人或少數(shù)人牟利，造成大面積的耕地流失。同樣是這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，五年間共流失耕地面積萬畝占總面積的。有資料顯示：進入本世紀初，在全國范圍內掀起了一股加快城市化建設步伐，興辦高科技工業(yè)區(qū)和修建大型娛樂場所的浪潮，農(nóng)村土地被大量侵吞和圈占?！痢聊陣鴦赵何宀课謇沓龈黝愰_發(fā)區(qū)個，合計面積萬畝。（）農(nóng)村土地使用權的凝滯性，導致農(nóng)村土地無法進行有序流轉，使土地屬性價值無法轉化成獲取更大利潤價值的資本，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后于國民經(jīng)濟發(fā)展的總體水平，遲緩了農(nóng)民收入增長的速度。秘魯經(jīng)濟學家德托索曾指出：發(fā)展中國家之所以貧窮，一個極為重要的原因，就是他們的資產(chǎn)如：土地、勞動力和生活要素等不能順利轉化為能夠進行交易，用來創(chuàng)業(yè)，從而創(chuàng)造利潤的資本。農(nóng)村承包土地三十年不變，在使農(nóng)民獲得了穩(wěn)定的土地的使用權、生產(chǎn)自主權的同時，也阻斷了農(nóng)村土地的流轉。而農(nóng)村土地使用權的單一性，又阻礙了農(nóng)村土地的轉化升值。所謂農(nóng)村土地使用權的單一性，是指農(nóng)村土地的使用權僅限于農(nóng)村土地承包者自己使用，既不允許繼承，也不準許進入市場，進行出租、出讓、入股、互換和抵押。這種單一性，既降低了土地的交換價值，又阻斷了農(nóng)民利用土地使用權交易獲得更多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資的渠道。（）農(nóng)村土地分配形式的凝滯性，導致農(nóng)村土地的資源人均占有的不公，影響農(nóng)民公平享有國家的土地資源和農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策的好處，極易引發(fā)農(nóng)村社會沖突。這主要是指隨著人口的增加，人地矛盾日顯突出。首輪農(nóng)村土地承包中暴露出來的新的矛盾，由于第二輪土地承包工作的不徹底，導致矛盾的積壓越來越多。而國家現(xiàn)在對農(nóng)業(yè)稅的減免和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼等扶持政策的落實，大多以土地承包面積為依據(jù)。農(nóng)村中農(nóng)民承包的田越多，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入多，享受國家支農(nóng)政策的實惠就越多；相反，就越少。于是，農(nóng)村貧富懸殊就越來越大，農(nóng)村沖突就越來越嚴重。在如一位縣市領導在春節(jié)前的走訪中發(fā)現(xiàn)，有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個村臺的戶農(nóng)戶，從改革開放到現(xiàn)在沒有一分田的承包地和自留田，完全靠幫人種田或外出打工過生活。住的是“風掃地，月點燈”的破舊屋，一家五六口人擁擠在兩三張床上。快到過年了，家無存糧、片肉。別人都已忙置辦年貨，而這些農(nóng)戶還在魚池檢別人清收魚池時剩下的小魚、小蝦。若機會好，可以換來二、三十元錢買點米和肉，讓一家五六口人過個春節(jié)，改善改善生活。而鄰近的村臺，因人均有一畝多承包地，情況則大不一樣，則是高樓大廈，魚米豐登。而這些無地的農(nóng)戶對走訪的是領導講，有的準備春節(jié)一過就到各級政府去上訪；有的準備找鄉(xiāng)村干部扯皮，不解決土地問題就以死相拚，給社會穩(wěn)定帶來隱患。

二、計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)社會分配制度，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的影響并沒有隨農(nóng)村市場經(jīng)濟的建立而消失，相反因方方面面的利益機制的沖突，而使這種社會分配制度不公更加復雜化，而導致的城鄉(xiāng)差距越來越大，甚至會對社會的穩(wěn)定帶來很多不確定的因素。（）資金和資源的分配不合理。新中國成立初期，為發(fā)展國家工業(yè)，實行二元經(jīng)濟結構體系。通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差，來獲取工業(yè)發(fā)展資金。有資料表明：年，通過價格剪刀差，從農(nóng)業(yè)獲得資金億；城市工業(yè)和商貿企業(yè)，通過稅收和設在農(nóng)村的國有銀行和農(nóng)村信用合作社及郵政儲蓄，套取農(nóng)村發(fā)展資金。其中從農(nóng)業(yè)中獲取的資金為億，從儲蓄中獲取億，投入城市及工業(yè)化發(fā)展建設。國家為發(fā)展城鎮(zhèn)規(guī)模和工商企業(yè)，無償占用了大量的農(nóng)村土地，是農(nóng)村耕地面積逐年下降的一個重要原因。即使是改革開放后多年，這種資金流向格局仍然沒有改變。年間，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差總額達到億，以農(nóng)補工的產(chǎn)業(yè)投資導向，致使工農(nóng)業(yè)發(fā)展速度失調，農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展速度失調。（）國民收入分配不公。為建立現(xiàn)代工業(yè)體系和城市體系，國家從建國起就一直實行城鄉(xiāng)有別的財政稅收收入分配體制，直到現(xiàn)在仍然沒有更本性的改變。主要表現(xiàn)在：公共產(chǎn)品的提供上，城市的道路、交通、水電、配套等市政建設和教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)建設都由國家財政包攬；而農(nóng)村則是農(nóng)民自己投工、投勞、集資掏腰包。即使是大型公共農(nóng)村基礎設施，也是國家出小頭，農(nóng)民出大頭。集資辦學、集資辦醫(yī)、集資修路、集資辦電、集資改水，成為上世紀八十年代以來農(nóng)村工作的重頭戲和農(nóng)村沖突的聚焦點。為集資，農(nóng)民怨聲載道；為集資，農(nóng)村干部有苦難言。農(nóng)民文化素質越來越低，農(nóng)民就醫(yī)越來越困難，農(nóng)民負擔越來越重，干群矛盾越來越尖銳，農(nóng)村基礎設施越來越薄弱，是當代農(nóng)村的真實寫照，滯后了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。（）就業(yè)分配機制不合理。城鄉(xiāng)社會分配的不合理，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟體系的二元結構，而且還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)有別的戶籍制度。一方面將國人分為城市居民和農(nóng)民兩個不同層次的階層，享受不公的國民待遇。突出表現(xiàn)在，政治的參與程度、國家政策的知情權、社會資源的占有量，城市居民明顯高出一等，而農(nóng)民處處顯示出二等公民。如：城市有服務功能齊全的社區(qū)，工人有維護權益的統(tǒng)一的工會，而農(nóng)民只有輸送國家貢獻的鄉(xiāng)村組織。農(nóng)民各自為政，沒有統(tǒng)一的農(nóng)民維權組織，有的只是為蠅蠅小利而相互傾扎的宗族房頭。在中國農(nóng)村改革的進程中，農(nóng)民只有被動的參與權和知情權，更無從談起中國政治的決策權。如最能體現(xiàn)政治參與權的各級人大代表的名額分配上，城鄉(xiāng)差別特別明顯。在各級人大代表中，不說省級人大代表和國家級人大代表，就連縣、鄉(xiāng)級人大代表，真正是土生土長的農(nóng)民代表，也沒有幾個，大多數(shù)是冒名頂替的農(nóng)民代表。在國家的最高權力機關，沒有真正出生于農(nóng)村，真正體會農(nóng)民疾苦，真正為農(nóng)民說話的農(nóng)民代表，誰又會去表達農(nóng)民意志？解決農(nóng)村問題時，又有多少人能真正替農(nóng)民說話？為農(nóng)民謀權？隔鞋搔癢是無法解決農(nóng)村的深層次矛盾的。另一方面，由于戶籍制度人為地阻斷了農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移的進程，大批農(nóng)村剩余勞動力閑置在農(nóng)村或游蕩在城鄉(xiāng)之間，既浪費了農(nóng)村勞動力資源，又影響了社會的穩(wěn)定。

三、在各種矛盾相互交織的時刻，如果沒有前瞻性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革措施，任何單一的改革方案，最終都難以達到改革的預期效果。近兩年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革試點，就是一個很好的事例。所謂缺乏前瞻性，就是指每一次改革總是拘泥于當時的小環(huán)境，沒有從大局出發(fā)，提出全面綜合的改革方案而使改革總是陷于黃宗曦的“歷史怪圈”。縱觀新中國成立五十多年的歷史，農(nóng)村基層政權也經(jīng)歷過三次大的改革。但每一次改革都缺乏前瞻性，總是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。上世紀五十年代后期，為了加強國民經(jīng)濟的發(fā)展實力，在農(nóng)村實行政社合一的。起初也曾產(chǎn)生過積極的影響，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展壯大做出過重大貢獻。但由于最初的設計缺乏前瞻性，背離當時的發(fā)展實際，一哄而上。準軍事化的組織化管理，高度的集權制的行為準則，以及“一大二”公的平均分配方式，極大束縛了農(nóng)村勞動者的生產(chǎn)積極性，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。年以后撤銷，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府體制。實行政社分開，由高度集權開始變?yōu)闄嗔ο路?。但在運行的過程中，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小，人口多少，需要不需要，一律健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和職工的畸形膨脹，由剛開始的—個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工，一下子變?yōu)椤说凝嫶箨犖?。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的惡性膨脹。既增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，又增加了農(nóng)民的負擔。這種情況的出現(xiàn)，既有設計上的不合理，沒有事先預計到這種膨脹的趨勢。也有部門爭利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭名的原因?？h市各部門，總是千方百計擴大各自在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的勢力范圍，作為謀取部門利益的城頭堡，以各種名義訛詐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配齊配強部門人員。否則，不是不給項目和資金，就是不評先，不解決待遇。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又因無權調派這些部門人員，為了完成上級交辦的各項工作，只好另請臨時工。同時，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領導也希望多有幾個人，一是開會、辦事有氣派，二是來來往往，有人接請，反正有農(nóng)民掏腰包。致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構臃腫，人滿為患，老百姓怨聲載道。而近兩年開始的作為農(nóng)村稅費改革的配套措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革從試點的結果來看，并沒有達到預期的目標，甚至是一個失敗的嘗試。目前，湖北省有七個縣市已展開試點，從調查情況來看結果不容樂觀，甚至可以說是失敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關這一塊，除減少幾個領導干部職數(shù)是真的外，人員本上一個沒減。只是換換牌子，按上面的改革方案，照葫蘆畫瓢填上幾個假數(shù)字，算是交差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所前期已減下去的人員，因不斷上訪、扯皮，于是這一個文件，那一個政策，又有陸陸續(xù)續(xù)還原的趨勢。不僅人沒有減少多少，反而因改革把人心攪亂了，干部的責任心降低了，正常的工作秩序打亂了。大多數(shù)干部對待工作的態(tài)度，玩起“貓捉老鼠”的游戲。其原因在于，這次改革僅限于減人，僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因缺乏前瞻性，沒有合理的改革配套措施作后盾，減下去的人無法正常消化；撤銷的部門和辦公室，因上面沒改，為了對口，又換湯不換藥的重新組裝。正如人們常說的“上改下不改，改也白改；下改上不改，改了是亂改”。以上三個方面給農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入帶來的直接惡果額和影響是：

農(nóng)村土地制度的凝滯性，帶來土地產(chǎn)權的缺位，導致一輪又一輪的農(nóng)村土地圈占風潮無法得到有效遏制。許多農(nóng)民處于種田無地，打工無門，保障無著的尷尬境地。在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村土地為奠定城鎮(zhèn)工商業(yè)基礎和市鎮(zhèn)建設成為墊被，無償劃撥和肆意侵占，視為天經(jīng)地義。而上世紀八十年代開始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和開發(fā)區(qū)的興起，又在全國刮起新一輪土地圈占風潮。一方面，大面積的農(nóng)村土地被以各種名義，低價，甚至無償從農(nóng)民手中奪取，致使大約萬農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地。另一方面，由于受農(nóng)村勞動力的過快增長和目前中國經(jīng)濟轉型的影響，大量農(nóng)村剩余勞動力被滯留在農(nóng)村。即使是外出打工的農(nóng)民，由于受農(nóng)民自身素質的制約和戶籍的歧視，使他們很難像城市居民一樣，尋找與他們能力付出相匹配的工種和工資。最終，是一部分農(nóng)民工淪落為二等公民，而游蕩在環(huán)境惡劣，充滿危險的行業(yè)間，飽受城里人的白眼。另一部分農(nóng)民工又無奈地回到農(nóng)村，然而土地的圈占和農(nóng)村社會保障體系的空白，使他們淪入“種田無地，上班無崗，低保無份，上告無門”的境地。不僅影響了農(nóng)民的增收，而且加劇了因土地糾紛而帶來的農(nóng)村社會的動蕩和矛盾，農(nóng)村和農(nóng)民再一次成為中國經(jīng)濟發(fā)展的犧牲品。

農(nóng)民收入增長總體水平呈緩慢趨勢，城鄉(xiāng)差距擴大化的勢頭沒有得到有效的遏制。中國改革開，放目的，是為了加快國民經(jīng)濟發(fā)展速度，增加國民生產(chǎn)總值，提高國民收入水平。特別是，要解決好農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)民收入增長滯緩的問題，重點是中西部不發(fā)達的農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村貧困人口的問題。然而，現(xiàn)實情況與預期目的卻存在很大差異。在經(jīng)濟高速發(fā)展的這幾年里，雖然使農(nóng)民人均年收入有所增加，生活水平有所改善，但與城鎮(zhèn)居民收入相比，增加和改善的速度要慢得多，差距仍然在逐年擴大。有資料顯示：××年與年相比，農(nóng)民人均純收入增加元，年均增加元，而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增加元，年均增加元。城鄉(xiāng)居民收入差距由年的倍擴大到××年的倍，年均擴大個百分點。在增加的農(nóng)民人均收入里，有很大一部分來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入。而那些以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的純農(nóng)業(yè)人口由于缺乏其他的收入來源加之農(nóng)業(yè)的風險帶來收入的不穩(wěn)定很多純農(nóng)業(yè)收入的農(nóng)民近幾年的實際收入并沒有增加多少有的是在下降甚至出現(xiàn)負增長。這種城鄉(xiāng)的差別的反差，不僅為歷史所少見，而且還有繼續(xù)擴大的趨勢。雖然××年農(nóng)民收入為近七年來最高，但這種收入的增加，主要得益于國家農(nóng)業(yè)稅收的減免，農(nóng)業(yè)補貼方式的改變和補貼總量的增加，大宗農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲，以及風調雨順的豐收年景。今后這些條件是否仍然保持？是一個很大的未知數(shù)。況且農(nóng)業(yè)是風險產(chǎn)業(yè)，受自然環(huán)境的影響很大，導致農(nóng)民收入的極不穩(wěn)定。盡管農(nóng)民××年有了一個好的收入水平，但城市居民收入增長的幅度還是超過農(nóng)民，城鄉(xiāng)差距還是繼續(xù)擴大。

農(nóng)村改革正在被舊的體制逐步排斥在城市改革之外，農(nóng)民很難從高速發(fā)展的經(jīng)濟中得到應有的利益，導致農(nóng)村消費水平逐年下降。新中國成立后，為中國的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的建設和發(fā)展，中國農(nóng)民做出了巨大的犧牲。但在五十多年的建設和發(fā)展中，特別是改革開放以后，農(nóng)民并沒有得到與經(jīng)濟發(fā)展速度相適應的實惠。雖然大多數(shù)農(nóng)民收入有所增加，生活水平有所提高，但他們與當前快速發(fā)展的國民經(jīng)濟發(fā)展相比，其收入的增長幅度和生活的改善速度，顯得滯后和緩慢，并沒有從快速發(fā)展的經(jīng)濟里得到相應的利益。突出表現(xiàn)在：（）城鄉(xiāng)人均收入水平差距呈擴大趨勢。農(nóng)村實行家庭經(jīng)營承包初期，城鄉(xiāng)收入差距有所縮小，從年的倍，縮小到年的倍。但到年差距擴大到倍，現(xiàn)在也在倍左右。這還不包括城鎮(zhèn)里的隱形收入如醫(yī)療、教育、保險等社會保障和無償提供的社會公共品服務。（）農(nóng)民的消費水平呈逐年下降的趨勢。資料表明：在農(nóng)村改革開放初期，占全國總人口的農(nóng)業(yè)人口的社會購買力，占整個社會購買力的；而到了××年，雖然人口下降了個百分點，但社會購買力卻下降了個百分點。農(nóng)村人口的購買力大幅度下降說明了農(nóng)民的收入水平的不容樂觀，有專家預測，城鄉(xiāng)人口的消費水平要相隔年。

社會再分配的不公，導致農(nóng)村科技、教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)境的投入的嚴重不足，極大地影響了農(nóng)村社會、經(jīng)濟的持續(xù)健康地發(fā)展，使農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展速度滯后于國民經(jīng)濟的發(fā)展速度，導致與城鎮(zhèn)發(fā)展速度的差距進一步拉大。（）是涉農(nóng)經(jīng)費嚴重不足，農(nóng)村科技推廣體系已處于“網(wǎng)破、線斷、人散”的境地。上世紀九十年代前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設有科技推廣站、文化站和衛(wèi)生院等，但隨著農(nóng)民的減收和地方財政支出的日漸窘迫，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些部門已無法維持，處于癱瘓的邊緣。尤其是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件日趨惡化，的農(nóng)村合作醫(yī)療已垮了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院很多是勉強維持農(nóng)村缺醫(yī)少藥的狀況，比改革前還嚴重。農(nóng)民家庭一旦有人得病，到城里治病，往往由此陷入貧困。所以許多農(nóng)民只能小病扛，大病拖，聽天由命。城市居民得的病一般是高血壓、高血脂、糖尿病等，多數(shù)是富貴??；農(nóng)民得的病是肝炎、肺結核、痢疾、地方?。ㄑx、克山病等）、營養(yǎng)不良，多數(shù)是貧窮病。（）現(xiàn)行的教育資源、教育經(jīng)費的城鄉(xiāng)投入的不合理，導致城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不平衡。在不少城市已在普及高中教育，而在中西部農(nóng)村，還有很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連九年義務教育還不能普及，特別是初中教育，輟學的學生很多在城市基本上能夠實施免費的義務教育，而農(nóng)村的義務教育實際上由農(nóng)民自己承擔。盡管近幾年農(nóng)村義務教育的經(jīng)費和教師的工資改為以縣為主，但不少縣財政也很困難，真正解決的也只是教師的四塊工資，教師補貼仍然是通過各種方式，直接向農(nóng)民收取，或通過學生鄉(xiāng)農(nóng)民掏腰包，所以問題并未從根本上解決?！痢聊?，全社會的各項教育投資為億元，其中用在城市的占，用在農(nóng)村的只有，而農(nóng)業(yè)人口占以上。

單一的精簡機構和裁減人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的總數(shù)不僅沒有減少，反而空前擴大。既帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，又增加了農(nóng)民負擔，惡化了干群矛盾，導致社會不安定因素的增多。建國以來，農(nóng)村基層政權建設經(jīng)歷了三次大的政治體制改革，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)公所到再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。但每一次改革，總是處于精簡，增加；再精簡，再增加的惡性循環(huán)之中。在第三次鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式干部編制一般不超過人。如：年改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的時候，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部只有人左右，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能并沒有隨體制的變化而發(fā)生改變，事無巨細，一包到底，有些方面甚至超越了時的職能，相比有過而不及。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門的管理權限的變化，雙向管理，責權分離。非定編的干部和工作人員，七所八站的職工急劇擴大，惡性膨脹，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)少則不下百人多則超過人，龐大的經(jīng)費支出，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔，增加了農(nóng)民負擔。特別是從上世紀九十年代開始實施的分稅制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍成為一級財政，上面把好的稅源、財政收入（如增值稅、所得稅等）都收上去了，有利益的部門收了上去，如國稅、地稅、土管工商，而把急需財力支持，又與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)民生活質量提高息息相關的涉農(nóng)部門和公益事業(yè)部門推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如：農(nóng)村義務教育經(jīng)費支出、農(nóng)村衛(wèi)生防疫開支、教師干部工資和辦公費用等都推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，上級部門還設法巧立名目，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)攤派各種事業(yè)建設的費用，使事權和財權極不相符，致使全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債普遍化。有資料顯示：全國的鄉(xiāng)村負債，其中中西部不發(fā)達的地區(qū)負債面更大；全國負債鄉(xiāng)村的債務總額達億，債務嚴重的地方，不僅舊債無力償還，而且新債務還在不斷地增加；不良債務多占總債務的，而很多債權都超過實效期，債權回收的難度大。債務很多都是民間私人借貸，利息高，還債期短壓力大。沉重的債務包袱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部時常處于“干事吧，因缺錢而無能為力；不干事吧，又恐遭農(nóng)民指責，上級批評，而惶恐不安”的兩難境地。有相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要干部，只得奔波于借新債還舊債或躲債的債務圈中，更不用說抽出精力來解決農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的大事。面對巨大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字，農(nóng)村稅費改革前，還指望農(nóng)民集資來補窟窿。稅改后，此途徑被堵死，農(nóng)民高興了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又面臨更大的問題，甚至會引發(fā)社會矛盾和危機鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的正常運轉。

因此，為使農(nóng)村改革順利地走出改革的臨界狀態(tài)和敏感期，必須從體制上入手，至上而下開展全方位的改革。

首先，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，建立適合當前農(nóng)村生產(chǎn)力關系的農(nóng)村土地制度。要在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度的基礎上一解決現(xiàn)行土地制度下土地所有權缺位的問題和鄉(xiāng)村兩極越權處置農(nóng)村土地問題。將農(nóng)村土地的所有權由農(nóng)村集體所有收歸國有，由國家委托農(nóng)民自治組織代為管理。在農(nóng)村土地管理中，將土地的使用權、占有權和處置權以出讓的方式承租給農(nóng)民，實行農(nóng)村土地的所有權與使用權、處置權相分離，確保農(nóng)民真正意義上的土地使用權，讓農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地預期，從而達到農(nóng)民對土地資本的長期投入和提高土地使用率的目的。二明確保護農(nóng)民對承包土地的使用權的合法性。目前農(nóng)村土地之所以不能實行有序地流轉，關鍵問題是農(nóng)民不能從法律角度上獲取真正意義上的土地使用權。因此，從法律上明確農(nóng)民對承包土地的使用權、占有權和處置權，實現(xiàn)土地所有權和使用權的分離，允許農(nóng)民的土地使用權在一定的期限內，可以繼承、互換、租賃、轉讓、入股、拍賣，使土地資本在規(guī)范的市場條件下有序流動，是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度改革中所面臨的重大課題。通過市場流動，實現(xiàn)土地利潤升值的目的。三迅速建立農(nóng)村土地使用權取得的新機制。農(nóng)村土地既是農(nóng)民生存的主要依托，但也不能成為農(nóng)民與身俱來的福利資本。特別是隨著農(nóng)業(yè)稅的逐步全面取消，農(nóng)民種田負擔的進一步減輕，農(nóng)民種田除去生產(chǎn)經(jīng)營性支出外，擁有的土地使用權者基本不再需要支付其它費用。這種放縱而不收取任何土地費用的做法，在使目前占有農(nóng)村土地使用權的農(nóng)民負擔減輕，種田積極性提高的同時，也會帶來農(nóng)村新一輪矛盾的出現(xiàn)。那就是因土地糾紛，而導致的農(nóng)村沖突將加劇。一方面，部分農(nóng)民因失去土地使用權，而再次淪為農(nóng)村打工者族或流民，農(nóng)村貧富懸殊將進一步拉大，農(nóng)村社會穩(wěn)定的矛盾將突顯出來。另一方面，由于農(nóng)民擁有的土地使用權，不再需要向土地產(chǎn)權的所有者——農(nóng)村集體，支付任何費用，村集體不愿和也無法管理，致使農(nóng)村土地的過度墾殖和亂開發(fā)的現(xiàn)象十分普遍。這種勢頭如若任其蔓延，其結果比城市大面積圈占農(nóng)村土地更為嚴重。因為，它具有很強的隱蔽性和長期性。因此，國家應盡快著手建立農(nóng)村土地使用稅和土地增值稅的納稅機制，為農(nóng)村改革所刻不容緩。這樣既有利于平衡農(nóng)村土地使用權，強化農(nóng)村土地使用權的合理性，減少因無償使用土地而引發(fā)的土地糾紛。又有利于因農(nóng)村土地使用稅的收取，而聚集大量資金再反饋給農(nóng)村，用于農(nóng)村土地的復墾，農(nóng)村基礎設施的改造和農(nóng)村貧困戶的救助。增加農(nóng)村發(fā)展資金同時，也增加對農(nóng)村土地的保護意識，杜絕農(nóng)村土地農(nóng)民私自改變用途的現(xiàn)象。

其次，建立和健全構建和諧社會的社會分配制度。改革不合理的戶籍制度和二元經(jīng)濟發(fā)展結構，使農(nóng)村經(jīng)濟步入國民經(jīng)濟發(fā)展的快車道，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差別。首先是改善國民收入分配格局和財政分配體制。過去是重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，重積累輕消費，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)在到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展的時刻，“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”是當前國民經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。國家應加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施、農(nóng)村文化、教育、科技、衛(wèi)生等方面的投資比例。特別是應將農(nóng)村大型農(nóng)田水利建設、連村道路、電網(wǎng)和農(nóng)村教育納入國家財政預算。提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高農(nóng)民文化素質和科技水平。國家要在鞏固××年“兩減免三補貼”的基礎上，進一步改進農(nóng)村融資環(huán)境，降低社會投資門檻。如允許私人進入鄉(xiāng)村水利設施的建設和管理中。建立農(nóng)業(yè)保險體系，防范農(nóng)業(yè)風險，應作為今年國家加大對農(nóng)業(yè)投入的一個重要舉措。其次，改革戶籍制度和城鄉(xiāng)有別的用工制度，進一步降低農(nóng)民工進城務工的門檻。逐步完善農(nóng)民工的社會保障權益和就業(yè)渠道，為農(nóng)民增收創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

其三，建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方案和預警機制。首先，是要明確現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權組織，在中國特色社會主義市場經(jīng)濟的環(huán)境下，仍然是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村穩(wěn)定的重要保證這一重要觀點。任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，必須是從鞏固和穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權組織上為著眼點。其次，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權這一級組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應從強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務能力，有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展出發(fā)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能管理、干部產(chǎn)生機制、內部運作體系統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革方案一并考慮。強化宏觀規(guī)劃，弱化微觀管理；強化部門依法行政，弱化政府行政命令；強化司法、民政服務，弱化稅收財政職能。其三，實行上下聯(lián)動，確實解決好精簡人員的消化安置工作，撤并機構的職能延續(xù)機制，防止反彈，防止服務的真空。