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國(guó)庫(kù)集中支付制度改革之我見(jiàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)稅體制進(jìn)行過(guò)幾次重大的改革，尤其是年的分稅制財(cái)政體制改革，取得了巨大的成功。但是，由于受各種條件的限制，以往改革的重點(diǎn)大多是在財(cái)政收入方面，面對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的財(cái)政支出制度的基本框架尚未進(jìn)行大的改革。財(cái)政支出管理中存在的問(wèn)題十分突出。我們認(rèn)為，借鑒國(guó)際通行的做法，在我國(guó)推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是解決當(dāng)前支出管理問(wèn)題的一項(xiàng)重要措施。下面，談一些個(gè)人看法。

（一）現(xiàn)行國(guó)庫(kù)支付制度中存在的主要問(wèn)題。目前我國(guó)實(shí)行的是分散支付制度，也就是將預(yù)算確定的各部門(mén)和各單位年度支出總額按期撥付到其在商業(yè)銀行開(kāi)立的賬戶(hù)上，由各單位自主使用。這種支付制度存在的主要問(wèn)題：一是缺乏嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，容易滋生腐敗行為。預(yù)算資金一旦撥付給了部門(mén)和單位，就脫離了財(cái)政監(jiān)督，各種克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象無(wú)法控制。特別是建設(shè)項(xiàng)目資金，經(jīng)過(guò)層層克扣，落實(shí)到具體項(xiàng)目上的資金往往少而又少，容易出現(xiàn)“豆腐渣工程”現(xiàn)象。其表現(xiàn)是各種腐敗現(xiàn)象有禁不止，國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序被嚴(yán)重?cái)_亂，在人民群眾中造成極壞的影響，黨和政府的威信也受到嚴(yán)重?fù)p害。二是由于大量資金沉淀在各部門(mén)、各單位，資金使用效率很低。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)在進(jìn)行資金調(diào)度時(shí)還要額外增發(fā)短期國(guó)債，資金成本大大增加。三是無(wú)法建立起一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算管理制度。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵，這一環(huán)節(jié)管不好，財(cái)政管理就無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度的要求，預(yù)算管理制度不可能做到科學(xué)、規(guī)范。，

（二）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，也是解決我國(guó)現(xiàn)行支出管理制度中存在問(wèn)題的一項(xiàng)重要措施。強(qiáng)化預(yù)算管理，解決我國(guó)預(yù)算管理中存在的突出問(wèn)題，必須進(jìn)行兩項(xiàng)根本性改革：一是預(yù)算編制、審批、監(jiān)督制度改革；二是預(yù)算執(zhí)行制度改革。目前，根據(jù)人大常委會(huì)的要求，黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一布署，第一項(xiàng)改革已經(jīng)在穩(wěn)步推進(jìn)。從年起，各部門(mén)開(kāi)始試編部門(mén)預(yù)算，并細(xì)化向人代會(huì)報(bào)送的預(yù)算草案。但是，如果第二項(xiàng)改革沒(méi)跟上，第一項(xiàng)改革的效果必然大打折扣，細(xì)化預(yù)算編制的意圖難以實(shí)現(xiàn)、作用難以發(fā)揮，預(yù)算管理中存在的突出問(wèn)題仍然得不到解決。因此，有必要在搞好第一項(xiàng)改革的同時(shí)，精心布置，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)第二項(xiàng)改革工作。

預(yù)算執(zhí)行方面的改革方法很多。改革開(kāi)放以來(lái)，中央和地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)以及其他預(yù)算支出部門(mén)都進(jìn)行過(guò)不少探索和實(shí)踐，采取過(guò)多種模式，也取得了很大的成績(jī)，但都沒(méi)有根本解決問(wèn)題。我認(rèn)為，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是解決問(wèn)題的根本出路。

所謂國(guó)庫(kù)集中支付制度就是對(duì)從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶(hù)全過(guò)程的監(jiān)控制度。其基本含義是：財(cái)政部門(mén)在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶(hù)，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶(hù)下設(shè)立的分類(lèi)賬戶(hù)中集中管理；預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購(gòu)買(mǎi)何種商品和勞務(wù)，但支付款項(xiàng)要由財(cái)政部門(mén)來(lái)進(jìn)行；除特殊用途外，資金都要通過(guò)國(guó)庫(kù)直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。

實(shí)行集中支付，雖然不改變各部門(mén)、各單位的支出權(quán)限，但其作用在于建立起預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制。財(cái)政部門(mén)掌握資金支付權(quán)，可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算的規(guī)定而決定是否給予支付；將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者而不再通過(guò)任何中間環(huán)節(jié)，可以掌握每筆資金的最終去向，為從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象奠定基礎(chǔ)。如果這項(xiàng)改革實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)，不僅具有加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高資金使用效率的意義，更具有倡廉、堵亂、防散、壯干的作用，意義非同一般。

（三）現(xiàn)階段推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革雖然難度很大，但條件基本具備、時(shí)機(jī)基本成熟。推進(jìn)這項(xiàng)改革的難度：一是人們的觀(guān)念一時(shí)難以轉(zhuǎn)變。分散支付方式是幾十年來(lái)人們習(xí)慣的支付方式，對(duì)此進(jìn)行根本性改革，觀(guān)念轉(zhuǎn)變需要有個(gè)過(guò)程。二是部門(mén)和單位可能會(huì)有些阻力。在分散支付條件下，各部門(mén)和各單位使用資金時(shí)，不受預(yù)算硬約束，自主性強(qiáng)，資金還可以存入商業(yè)銀行生息。改革后，這些“好處”將不復(fù)存在。三是在分散支付條件下，地方政府可以將某些部門(mén)和單位的資金集中存入指定的商業(yè)銀行，作為爭(zhēng)取項(xiàng)目貸款的條件。改革后，預(yù)算資金必需保存在中央銀行，地方政府將失去這個(gè)手段。這些因素都可能在推行這項(xiàng)改革時(shí)形成阻力。但是，只要認(rèn)清這項(xiàng)改革的重要意義，有黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各部門(mén)、各地方從改革大局出發(fā)，充分理解和大力支持，加上我們精心設(shè)計(jì)改革方案，困難是完全可以克服的。

我們認(rèn)為，現(xiàn)階段推進(jìn)這項(xiàng)改革的條件已基本具備，時(shí)機(jī)也基本成熟。一是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)改革預(yù)算編制，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管提出了很高的要求。這既是壓力也是動(dòng)力，對(duì)我們克服各種阻力，爭(zhēng)取各方面的支持和配合十分有利。二是從年起，預(yù)算編制方法已作重大改革。按照人大常委會(huì)的要求，中央預(yù)算編制要細(xì)化到部門(mén)和地方、細(xì)化到項(xiàng)目，這些都為推進(jìn)集中支付制度改革創(chuàng)造了良好的條件。三是近年來(lái)進(jìn)行的一系列財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制改革為進(jìn)一步推進(jìn)集中支付改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)。特別是由于分稅制財(cái)稅體制改革取得了巨大成功，財(cái)政改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共支出領(lǐng)域已是形勢(shì)的必然。四是，國(guó)庫(kù)集中支付制度是西方發(fā)達(dá)國(guó)家通行的做法，有豐富的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可資我們借鑒。匈牙利和我國(guó)臺(tái)灣省已經(jīng)完成了這項(xiàng)改革，其實(shí)踐表明，這項(xiàng)改革雖然有很大阻力，但是可以成功的。五是世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織在這個(gè)領(lǐng)域和我們一起作過(guò)深入研究，贊成我們的改革思路，認(rèn)為它符合國(guó)際慣例，并表示盡最大努力向我國(guó)提供技術(shù)援助，支持這項(xiàng)改革。六是我國(guó)目前辦公自動(dòng)化水平和軟件開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)能力已能基本滿(mǎn)足這項(xiàng)改革的要求。七是地方政府改革意識(shí)不斷加強(qiáng)，不少地方主動(dòng)請(qǐng)戰(zhàn)，積極要求進(jìn)行這項(xiàng)改革試點(diǎn)。

（四）改革國(guó)庫(kù)集中支付制度的基本思路。

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)行的分散支付向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)變。目前，我們將這項(xiàng)改革先定位于支付制度改革，主要是考慮到國(guó)庫(kù)收入制度改革條件尚不成熟以及改革要先簡(jiǎn)后繁、逐步深入，一俟國(guó)庫(kù)集中支付制度改革基本成功，我們?cè)偌芯ν七M(jìn)國(guó)庫(kù)收入制度改革，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付制度，也就是西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的“國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度”。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的基本思路是：

⒈改變資金管理方式。第一，在中央銀行建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系；相應(yīng)地，在財(cái)政部門(mén)建立統(tǒng)一的資金賬冊(cè)管理體系。第二，預(yù)算資金由原來(lái)層層下?lián)芙o預(yù)算單位，改變?yōu)橛韶?cái)政部門(mén)統(tǒng)一保存在中央銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)上進(jìn)行管理，財(cái)政部門(mén)不再將資金撥到預(yù)算單位，而只給預(yù)算單位下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)，以及審批預(yù)算單位月度用款計(jì)劃。預(yù)算資金在沒(méi)有支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者之前始終保存在中央銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)上。第三，設(shè)立“國(guó)庫(kù)集中支付中心”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“支付中心”）。預(yù)算資金由原來(lái)通過(guò)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)整筆撥給各預(yù)算單位，改變?yōu)橛芍Ц吨行母鶕?jù)各預(yù)算單位的用款情況和實(shí)現(xiàn)的購(gòu)買(mǎi)行為開(kāi)具的付款申請(qǐng)，直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，即由原各預(yù)算單位分散支付改為由支付中心集中支付。財(cái)政部門(mén)設(shè)立的支付中心，負(fù)責(zé)辦理各預(yù)算單位向商品和勞務(wù)供應(yīng)者支付的款項(xiàng)；人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)賬戶(hù)管理、資金清算以及相關(guān)管理和監(jiān)督工作。，

⒉改變資金支付方式。由于資金管理方式發(fā)生變化，支付方式也作相應(yīng)改革。改革以后，除小額零星開(kāi)支外，預(yù)算單位發(fā)生購(gòu)買(mǎi)行為時(shí)，向財(cái)政部門(mén)提出支付申請(qǐng)，資金由支付中心根據(jù)預(yù)算單位申請(qǐng)的數(shù)額和用途直接從國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)上支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。

此外，為了保證預(yù)算單位及時(shí)、便利地用款以及某些特殊用款開(kāi)支，除了上述這種主要支付方式外，還有以下三種輔助支付方式：（）工資支出。支付中心在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)工資賬戶(hù)，并根據(jù)同級(jí)財(cái)政部門(mén)下達(dá)的工資預(yù)算，按月將資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)劃撥到商業(yè)銀行的工資賬戶(hù)；商業(yè)銀行再根據(jù)各預(yù)算單位開(kāi)具的職工工資表，將資金撥付到職工個(gè)人的工資賬戶(hù)（工資卡）。（）零星支出。預(yù)算單位的日常小額經(jīng)費(fèi)支出，包括購(gòu)買(mǎi)一般辦公用品，支付差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)等，由支付中心根據(jù)核定的零用金額數(shù)，將資金從國(guó)庫(kù)財(cái)政存款戶(hù)撥入其在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的“零用金存款賬戶(hù)”，并委托商業(yè)銀行為各單位提供小額支票（包括現(xiàn)金支票）和信用卡，由各單位自主支配使用。（）轉(zhuǎn)移性支出。撥付給預(yù)算單位或下級(jí)財(cái)政部門(mén)（統(tǒng)稱(chēng)受款人），但尚未用于購(gòu)買(mǎi)商品和勞務(wù)的支出，由支付中心將核定的資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)直接撥入受款人的銀行賬戶(hù)。試點(diǎn)過(guò)程中，尚未實(shí)行集中支付的預(yù)算單位的支出也采取這種方式進(jìn)行支付。

（五）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的配套改革。為了加快國(guó)庫(kù)集中支付制度改革步伐，使這項(xiàng)改革順利進(jìn)行，需要做好相關(guān)的準(zhǔn)備工作。一是要制定《集中支付操作程序》、《國(guó)庫(kù)支票管理辦法》；二是要修改《國(guó)庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則，修改《中國(guó)人民銀行會(huì)計(jì)制度》、《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算辦法》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》等相關(guān)財(cái)政、金融法規(guī)；三是要建立支付中心業(yè)務(wù)和信息處理系統(tǒng)；四是要選擇國(guó)庫(kù)日常業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行等。