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經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)是國(guó)家賦予中央銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家預(yù)算收支任務(wù)中發(fā)揮著“執(zhí)行、促進(jìn)、監(jiān)督、反映”的作用。國(guó)庫(kù)監(jiān)督是國(guó)庫(kù)工作的重要組成部分，也是國(guó)家賦予人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)著保證國(guó)家預(yù)算資金的準(zhǔn)確、完整，防止國(guó)庫(kù)資金流失，預(yù)防國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)的重要任務(wù)。隨著財(cái)、稅、金融改革的不斷深入，中央銀行履行“政府的銀行”職能要求的提高，國(guó)庫(kù)工作已逐步從單純服務(wù)為主向服務(wù)與監(jiān)督并舉轉(zhuǎn)變。因此，深入分析和把握當(dāng)前國(guó)庫(kù)監(jiān)督中存在的問(wèn)題，探討如何履行國(guó)庫(kù)監(jiān)督職責(zé)，顯得極為重要。，

近年來(lái)，在加強(qiáng)和改善國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理工作中，各級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)部門在進(jìn)行積極的探索，做了大量的工作，初步形成比較完善、系統(tǒng)的國(guó)庫(kù)管理制度，為國(guó)庫(kù)及時(shí)準(zhǔn)確、完整、安全地辦理預(yù)算資金的收納、支撥和退庫(kù)提供了有力的保障。同時(shí)，我們還應(yīng)看到國(guó)庫(kù)監(jiān)督工作仍然存在一些亟待解決的問(wèn)題，嚴(yán)重地制約了國(guó)庫(kù)職能作用的有效發(fā)揮，面對(duì)與國(guó)庫(kù)工作休戚相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域改革和發(fā)展所形成的新形勢(shì)，如何改革國(guó)庫(kù)管理體制，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金管理，保障國(guó)庫(kù)職能作用進(jìn)一步有效地發(fā)揮，已成為新形勢(shì)時(shí)期國(guó)庫(kù)工作亟待解決的重大課題。

一、當(dāng)前國(guó)庫(kù)監(jiān)督工作中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算收入入庫(kù)監(jiān)督中的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著稅收征管、稽查力度的加大，稅收電子化程度的提高，影響預(yù)算收入及時(shí)、足額入庫(kù)的諸多問(wèn)題，在很大程度上得到了控制，如稅款過(guò)渡戶問(wèn)題，繳款書填寫不規(guī)范問(wèn)題等。但由于各方利益的驅(qū)動(dòng)，仍存在著預(yù)算收入不能及時(shí)、足額入庫(kù)問(wèn)題。一是商業(yè)銀行進(jìn)駐的稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅大廳辦理稅款收繳業(yè)務(wù)積壓稅款。商業(yè)銀行收到納稅人的繳款書不及時(shí)扣款，而是壓票，在納稅人的最后限繳日前扣款，將稅款劃往國(guó)庫(kù)。更有甚者，商業(yè)銀行與稅務(wù)部門串通，超過(guò)納稅人的限繳期限，在納稅當(dāng)月的月底前將稅款劃往國(guó)庫(kù)。二是征收機(jī)關(guān)根據(jù)自身任務(wù)的需要延壓稅款。征收機(jī)關(guān)為了調(diào)節(jié)收入的入庫(kù)進(jìn)度，直接干預(yù)商業(yè)銀行稅款入庫(kù)，延壓繳款書，不予入庫(kù)，有的壓票時(shí)間長(zhǎng)達(dá)—個(gè)月?！督饚?kù)條例實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定，“各級(jí)國(guó)庫(kù)有權(quán)督促檢查國(guó)庫(kù)經(jīng)收處和其他征收機(jī)關(guān)所收稅款，是否按規(guī)定及時(shí)全部繳入國(guó)庫(kù)，發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應(yīng)及時(shí)查究處理。”然而，出臺(tái)的《預(yù)算法》、《稅收征管法》中沒有任何國(guó)庫(kù)監(jiān)管的相關(guān)條款。國(guó)庫(kù)依據(jù)《金庫(kù)條例》、《實(shí)施細(xì)則》行使職能時(shí)，往往受到相關(guān)部門以其他條法的抵制。因此，國(guó)庫(kù)只能對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)收處的違規(guī)行為可以及時(shí)查究處理，對(duì)“其他征收機(jī)關(guān)”“拖延或違法不繳的”，由于法規(guī)規(guī)定不明確，不能行使“及時(shí)查究處理”的職責(zé)和權(quán)限。

（二）預(yù)算收入退庫(kù)監(jiān)督中的問(wèn)題

《金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定“各級(jí)財(cái)政、征收機(jī)關(guān)應(yīng)按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的退庫(kù)范圍、項(xiàng)目和審批程序辦理退庫(kù)。對(duì)不符合規(guī)定的，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行?！钡A(yù)算收入退庫(kù)的監(jiān)督管理工作政策性強(qiáng)、難度大、要求高，國(guó)庫(kù)對(duì)什么是“不符合規(guī)定的”難以把握。因此，長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)算收入退庫(kù)一直是國(guó)庫(kù)部門監(jiān)督管理的難點(diǎn)。退庫(kù)依據(jù)不明確，審批權(quán)限不明確，政策把握難，使得國(guó)庫(kù)監(jiān)管閘門作用難以發(fā)揮，執(zhí)行難度大。一是退庫(kù)政策政出多門。分稅制后，一部分由財(cái)政部或國(guó)家稅務(wù)總局與人民銀行聯(lián)合下發(fā)的退庫(kù)政策比較明確，但國(guó)稅、地稅部門各自出臺(tái)的退庫(kù)政策及文件規(guī)定較多，且有的稅制改革前的部分文件并未完全清理，加之各級(jí)財(cái)政部門印發(fā)的退庫(kù)文件，形成了退庫(kù)政策政出多門，政策標(biāo)準(zhǔn)不一，給國(guó)庫(kù)部門的退庫(kù)監(jiān)督帶來(lái)了難度。二是政策界定不夠明確。尤其對(duì)退庫(kù)政策的適用范圍不夠詳盡明確，特別是一些優(yōu)惠政策性質(zhì)的退稅，不同企業(yè)、不同項(xiàng)目的優(yōu)惠政策眾多，有時(shí)一筆退庫(kù)的依據(jù)為多項(xiàng)政策的組合，讓國(guó)庫(kù)經(jīng)辦人員好像霧里看花，國(guó)庫(kù)部門在政策把握上難度較大。三是退庫(kù)的審批權(quán)限不夠明確?！额A(yù)算法實(shí)施條例》中規(guī)定“各級(jí)預(yù)算收入退庫(kù)的審批權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門。中央預(yù)算收入、中央和地方共享收入的退庫(kù)，由財(cái)政部或者財(cái)政部授權(quán)的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。地方預(yù)算收入的退庫(kù)，由地方政府財(cái)政部門或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?！蹦壳稗k理退庫(kù)的審批機(jī)構(gòu)有財(cái)政部門、稅務(wù)部門、海關(guān)部門。對(duì)于上述規(guī)定中的被“授權(quán)機(jī)構(gòu)”是哪些部門，哪些類型的退庫(kù)屬于財(cái)政部門審批，哪些類型的退庫(kù)屬于授權(quán)機(jī)構(gòu)審批，都不十分明確，給國(guó)庫(kù)部門的退庫(kù)監(jiān)督帶來(lái)了難度。綜上所述，一旦退庫(kù)業(yè)務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題，首先要追究國(guó)庫(kù)部門的責(zé)任，形成國(guó)庫(kù)監(jiān)管責(zé)大權(quán)小的局面。

（三）預(yù)算支出監(jiān)督中的問(wèn)題

《金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定“監(jiān)督財(cái)政存款的開戶和財(cái)政庫(kù)款的支撥，對(duì)違反財(cái)政制度規(guī)定的，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行。”《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)管理規(guī)定》中又規(guī)定了“為了準(zhǔn)確、及時(shí)地辦理預(yù)算撥款業(yè)務(wù)，確保各級(jí)財(cái)政資金的安全，國(guó)庫(kù)應(yīng)要求同級(jí)財(cái)政部門及時(shí)提供年度財(cái)政預(yù)算支出計(jì)劃。預(yù)算執(zhí)行中如遇計(jì)劃調(diào)整應(yīng)及時(shí)提供有關(guān)資料?！苯陙?lái)，隨著財(cái)政改革的不斷深入，財(cái)政撥款的范圍和用途不斷擴(kuò)大，同樣，對(duì)什么是“違反財(cái)政制度規(guī)定的”國(guó)庫(kù)部門難以把握。因財(cái)政撥款大都是本級(jí)地方政府的財(cái)政撥款，除少數(shù)國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的大政策外，其余都是當(dāng)?shù)卣牡胤秸摺Ｒ虼?，?guó)庫(kù)在監(jiān)督財(cái)政撥款時(shí)，監(jiān)管職責(zé)不清，政策難以把握，再加之國(guó)庫(kù)與財(cái)政口徑不一致，使國(guó)庫(kù)難以發(fā)揮監(jiān)督職能。一是財(cái)政開戶問(wèn)題。年下發(fā)了《中國(guó)人民銀行財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局海關(guān)總署關(guān)于清理預(yù)算收入過(guò)度賬戶的通知》，經(jīng)過(guò)清理取得了一定的效果，但是以“專項(xiàng)”、“管理需要”為由的多頭開戶、分散開戶情況仍然存在，并且，財(cái)政部沒有明確的規(guī)定，專項(xiàng)存款、預(yù)算外存款必須在國(guó)庫(kù)開戶，因此，給國(guó)庫(kù)監(jiān)督財(cái)政存款的開戶帶來(lái)了一定的難度。二是預(yù)算支出計(jì)劃問(wèn)題。在實(shí)際工作中，分庫(kù)一級(jí)對(duì)應(yīng)的財(cái)政部門可提供按支出類、款、項(xiàng)較詳細(xì)的年初預(yù)算支出計(jì)劃，到區(qū)縣一級(jí)財(cái)政部門提供的預(yù)算支出計(jì)劃很不詳細(xì)，只分一般預(yù)算支出和基金預(yù)算支出，這就造成了監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一。且各級(jí)財(cái)政遇計(jì)劃調(diào)整很難及時(shí)提供有關(guān)資料，一般要到年底才能提供一年準(zhǔn)確的預(yù)算支出計(jì)劃。三是資金用途問(wèn)題。國(guó)庫(kù)部門難以把握撥款用途的正確性，缺乏相關(guān)的資料，撥款用途的填列也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。一些撥款的用途、款項(xiàng)是在預(yù)算計(jì)劃范圍之內(nèi)，但國(guó)庫(kù)部門在審核時(shí)，感覺收款單位與資金用途不符，監(jiān)督時(shí)沒有足夠的依據(jù)證明有問(wèn)題，因此，經(jīng)常與財(cái)政部門產(chǎn)生摩擦。四是預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行口徑問(wèn)題。國(guó)庫(kù)部門是通過(guò)財(cái)政部門送來(lái)的撥款憑證上填寫的撥款用途和支出款項(xiàng)來(lái)監(jiān)督預(yù)算計(jì)劃的執(zhí)行，而有的撥款用途與支出款項(xiàng)不一致，如撥款憑證上用途欄為“基建支出”，而支出款項(xiàng)欄為“調(diào)撥支出”，這是因?yàn)榇斯P基建支出的資金來(lái)源有可能是上級(jí)撥付，有可能是本級(jí)上年暫存款，均不在本年預(yù)算計(jì)劃之內(nèi)，因此，單純靠預(yù)算支出計(jì)劃監(jiān)督，執(zhí)行起來(lái)難度較大。另外，財(cái)政部門把在國(guó)庫(kù)的存款只是看作銀行存款，財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算款項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)是不需要通過(guò)國(guó)庫(kù)的，這樣，就造成了國(guó)庫(kù)與財(cái)政對(duì)預(yù)算計(jì)劃的執(zhí)行口徑不一致。五是監(jiān)管職責(zé)不清問(wèn)題?！督饚?kù)條例實(shí)施細(xì)則》僅籠統(tǒng)規(guī)定了國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算撥款有監(jiān)督權(quán)，而《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定各級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)采取處理措施。由于法律規(guī)定不一致，導(dǎo)致相關(guān)部門對(duì)監(jiān)督的合法性產(chǎn)生分歧，使國(guó)庫(kù)監(jiān)督處于被動(dòng)地位。

二、國(guó)庫(kù)監(jiān)督工作中難點(diǎn)的分析

（一）國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理法律定位模糊

目前，國(guó)庫(kù)對(duì)國(guó)家預(yù)算收支執(zhí)行實(shí)施全面監(jiān)督?jīng)]有得到國(guó)家法律、法規(guī)的充分認(rèn)定，表現(xiàn)在：一是賦予國(guó)庫(kù)監(jiān)督的法律、法規(guī)很少，只有《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》提及國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能。二是監(jiān)督的法律、法規(guī)不夠完善?，F(xiàn)有的一些法規(guī)出臺(tái)時(shí)間早，已明顯不適應(yīng)國(guó)庫(kù)部門所要承擔(dān)的監(jiān)督職責(zé)，客觀上造成國(guó)庫(kù)部門監(jiān)督職能弱化。《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》分別是于⒌年頒布實(shí)施的，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約，體現(xiàn)的內(nèi)容是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求。隨著公共財(cái)政管理體制的建立以及國(guó)庫(kù)集中收付制度的實(shí)施，財(cái)政管理職能和任務(wù)、預(yù)算計(jì)劃編制和執(zhí)行、賬戶體系設(shè)置、收付程序、銀行清算都有了重大變化。賦予央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)的《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》自頒布實(shí)施以來(lái)，從未修訂補(bǔ)充，功能不全，內(nèi)容陳舊，重點(diǎn)不突出，程序不細(xì)化，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政體制改革，不利于國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能的發(fā)揮。國(guó)庫(kù)部門作為國(guó)家預(yù)算收支執(zhí)行的監(jiān)督主體雖然在《金庫(kù)條例》中作了明確規(guī)定，銀發(fā)號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的通知》對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)督職責(zé)做了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，但操作起來(lái)仍有難度，主要是規(guī)范的國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理專門法律尚未出臺(tái)，致使國(guó)庫(kù)不能大膽行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督對(duì)象又借口法律依據(jù)不足抵制監(jiān)督。

（二）監(jiān)督的職責(zé)界定不明

《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》只簡(jiǎn)單地要求國(guó)庫(kù)發(fā)揮監(jiān)督作用，但監(jiān)督的職責(zé)分工與監(jiān)督范圍界定不具體。由于各部門在社會(huì)中的分工不同，國(guó)庫(kù)部門不可能對(duì)財(cái)、稅部門的各種相關(guān)法律、法規(guī)、制度、規(guī)定、政策了如指掌，掌握不了大量必要的監(jiān)督要素，對(duì)似乎合理、合規(guī)而實(shí)質(zhì)是違規(guī)的問(wèn)題，把握不準(zhǔn)，難以界定，說(shuō)起話來(lái)不能理直氣壯，難以實(shí)現(xiàn)《國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》中賦予國(guó)庫(kù)的“對(duì)不符合規(guī)定的”、“對(duì)違反財(cái)政制度規(guī)定的”“國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行”的職責(zé)和權(quán)限。

（三）監(jiān)督手段落后，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督

目前，國(guó)庫(kù)部門行使監(jiān)督職責(zé)，在很大程度上是憑國(guó)庫(kù)經(jīng)辦人員的經(jīng)驗(yàn)和責(zé)任心。沒有一套科學(xué)的、行之有效的監(jiān)督手段，這就容易造成國(guó)庫(kù)人員監(jiān)督意識(shí)淡薄，使國(guó)庫(kù)監(jiān)督執(zhí)法行為帶有隨意性、粗放性，這樣，國(guó)庫(kù)的監(jiān)督職責(zé)就很難真正行之有效。，

三、強(qiáng)化國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能的對(duì)策建議

一健全法律體系，依法行使監(jiān)督

加強(qiáng)法制建設(shè)是國(guó)庫(kù)改革的首要任務(wù)，現(xiàn)行的《國(guó)庫(kù)條例》及《實(shí)施細(xì)則》和部分國(guó)庫(kù)制度、法規(guī)已嚴(yán)重滯后于當(dāng)前金融和財(cái)稅體制改革的要求，嚴(yán)重影響了國(guó)庫(kù)發(fā)揮好監(jiān)督職能，為了使國(guó)庫(kù)監(jiān)督走上法制化軌道，真正做到有法可依，有章可循，應(yīng)盡快修訂《國(guó)庫(kù)條例》和《實(shí)施細(xì)則》。建議出臺(tái)《國(guó)庫(kù)法》，對(duì)國(guó)庫(kù)工作的地位、性質(zhì)、作用、職責(zé)、權(quán)限、業(yè)務(wù)內(nèi)容作出明確的規(guī)定，從而使國(guó)庫(kù)工作有法律保障。

（二）建立監(jiān)督體系，規(guī)范監(jiān)督行為

在監(jiān)督體系中，根據(jù)各相關(guān)部門的工作職責(zé)，明確各監(jiān)督主體的職責(zé)分工、監(jiān)督內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)，形成相互監(jiān)督、相互制約、相互促進(jìn)的工作格局?，F(xiàn)行的《實(shí)施細(xì)則》對(duì)國(guó)庫(kù)的主要權(quán)限規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，國(guó)庫(kù)實(shí)際操作難度很大。應(yīng)盡快修訂更為細(xì)致和完善，更具操作性的國(guó)庫(kù)法規(guī)和制度，使國(guó)庫(kù)管理有法可依，有章可循，具有真正的檢查監(jiān)督權(quán)和處罰權(quán)。對(duì)涉及需要國(guó)庫(kù)監(jiān)督執(zhí)行的財(cái)稅政策，無(wú)論是中央政策，還是地方政策，都要由財(cái)、稅部門與國(guó)庫(kù)部門聯(lián)合下發(fā)或者抄送國(guó)庫(kù)部門，使國(guó)庫(kù)監(jiān)督起來(lái)有明確的依據(jù)，更具有主動(dòng)權(quán)。

（三）建立科學(xué)的監(jiān)督手段，有效行使監(jiān)督

國(guó)庫(kù)監(jiān)督的目的是使財(cái)政預(yù)算收支的執(zhí)行規(guī)范化，要實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督和控制，不能單靠經(jīng)辦人員的經(jīng)驗(yàn)和責(zé)任心，必須要有一套科學(xué)的監(jiān)督手段。應(yīng)盡快建立財(cái)稅關(guān)庫(kù)行橫向聯(lián)網(wǎng)體系，實(shí)現(xiàn)資源共享。將需要監(jiān)督的一些計(jì)劃、指標(biāo)、比例以及政策納入其中，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、準(zhǔn)確的監(jiān)督。如預(yù)算收入撥付的監(jiān)督，將人大部門批準(zhǔn)的年度計(jì)劃輸入橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，核算時(shí)程序自動(dòng)識(shí)別有無(wú)超預(yù)算，并提出警示報(bào)告；預(yù)算收入退庫(kù)的監(jiān)督，首先在橫向聯(lián)網(wǎng)中審核原納稅信息是否存在，是否符合政策規(guī)定，如存在并符合政策，對(duì)原納稅信息標(biāo)注退庫(kù)標(biāo)示，辦理退庫(kù)手續(xù)。對(duì)已辦退庫(kù)的原納稅信息標(biāo)注退庫(kù)標(biāo)示，以防止以后重復(fù)退庫(kù)的行為等。在此基礎(chǔ)上，國(guó)庫(kù)的監(jiān)督還要從核算監(jiān)督擴(kuò)展到統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)分析上來(lái)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算收支動(dòng)態(tài)運(yùn)行狀況監(jiān)控和分析，結(jié)合人民銀行的貨幣政策實(shí)施，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問(wèn)題、敏感問(wèn)題，提出建議和措施，為央行宏觀調(diào)控提供科學(xué)的依據(jù)。