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我國(guó)于1950年和1985年先后的《中央金庫(kù)條例》和《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》確立了由中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的國(guó)庫(kù)管理體制，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革就是要適應(yīng)建立社會(huì)主義公共財(cái)政的要求，改變現(xiàn)行的財(cái)政性資金繳庫(kù)和撥付方式，建立國(guó)庫(kù)資金高效、安全運(yùn)行的機(jī)制。近年來(lái)，各地對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度改革正在積極進(jìn)行試點(diǎn)，財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資、國(guó)庫(kù)集中支付、單一帳戶體系等工作正逐步推進(jìn)，并取得了初步成效。本文就國(guó)庫(kù)管理制度改革的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行探討。

一、實(shí)施現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度應(yīng)遵循的原則

1、法制原則

財(cái)政國(guó)庫(kù)管理必須遵循法制原則。鑒于國(guó)庫(kù)集中支付這項(xiàng)改革尚處于試驗(yàn)階段，為了規(guī)范其運(yùn)行和防止出現(xiàn)偏差，近期內(nèi)在沒(méi)有正式的相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)之前，仍應(yīng)以《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》、《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理方法》、《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)會(huì)計(jì)核算辦法》、《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付銀行清算辦法》等為基本法規(guī)依據(jù)。

2、便利原則

在法制和規(guī)范的前提下，國(guó)庫(kù)集中支付要使各部門(mén)、各單位用款更加方便，解決過(guò)去財(cái)政資金層層撥付，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，資金滯留、沉淀和流轉(zhuǎn)慢的問(wèn)題。

3、效益原則

在推進(jìn)這次改革的過(guò)程中，必須堅(jiān)持效益原則，加強(qiáng)財(cái)政對(duì)資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，有效遏制資金擠占、轉(zhuǎn)移、挪用等現(xiàn)象，降低財(cái)政資金劃撥支付成本，提高財(cái)政資金使用效益。

4、積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施原則

國(guó)庫(kù)集中支付是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到多方利益關(guān)系，必須作充分的調(diào)研和宣傳工作，取得各個(gè)方面的理解和支持，以減少改革的阻力。具體實(shí)施時(shí)，要先易后難，對(duì)各種資金合理分類(lèi)，分步實(shí)行集中支付。要在做好試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善，穩(wěn)步推進(jìn)。

二、改革我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)管理制度的必要性

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)管理制度運(yùn)行了幾十年，財(cái)稅體制經(jīng)歷了多次大的改革，而國(guó)庫(kù)管理制度基本上沒(méi)有變動(dòng)。隨著社會(huì)主義公共財(cái)政的建立，原國(guó)庫(kù)管理模式和管理方法已越來(lái)越不適應(yīng)新時(shí)期財(cái)政管理的要求，其弊端逐漸顯露出來(lái)。

一是國(guó)庫(kù)的概念及外延不夠明確。盡管各界普遍意識(shí)到了我國(guó)國(guó)庫(kù)職能已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，人民銀行及財(cái)政部也都在采取措施進(jìn)行國(guó)庫(kù)體制改革的試點(diǎn)工作，但究竟哪些屬于國(guó)庫(kù)職能，哪些屬于一般財(cái)政管理職能，并沒(méi)有一個(gè)得到普遍認(rèn)可的解釋?zhuān)瑢?dǎo)致目前經(jīng)濟(jì)界及理論界出現(xiàn)兩個(gè)國(guó)庫(kù)概念，即現(xiàn)行法規(guī)定義的由人民銀行經(jīng)理的“國(guó)庫(kù)”與包含部分財(cái)政管理職能在內(nèi)的“財(cái)政國(guó)庫(kù)”。

二是由于人民銀行行使國(guó)庫(kù)管理職能是屬于“經(jīng)理”性質(zhì)，而且國(guó)庫(kù)的職責(zé)是“負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算資金的收納、劃分、報(bào)解、支撥、結(jié)算，并向上級(jí)國(guó)庫(kù)和同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況”，實(shí)際上是財(cái)政的出納，是被動(dòng)的執(zhí)行財(cái)稅部門(mén)的指令和事后記帳的角色，難以發(fā)揮其在國(guó)庫(kù)管理工作中的積極性和主動(dòng)性，造成國(guó)庫(kù)管理的部分職能缺位，加之其“經(jīng)理”性質(zhì)在人員配備，業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面難以做到盡善盡美，很難保證財(cái)政管理質(zhì)量和國(guó)庫(kù)資金使用效率的提高。

三是由于國(guó)庫(kù)管理制度改革與財(cái)稅改革不同步，客觀上給財(cái)稅工作管理帶來(lái)一系列問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：由于一級(jí)政府都有一級(jí)財(cái)政，在鄉(xiāng)政府內(nèi)設(shè)有鄉(xiāng)財(cái)政所。為便于鄉(xiāng)財(cái)政所工作的開(kāi)展，客觀上要求鄉(xiāng)級(jí)也要有一級(jí)國(guó)庫(kù)，但絕大多數(shù)鄉(xiāng)是沒(méi)有人民銀行的分支機(jī)構(gòu)或代辦機(jī)構(gòu)的，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的庫(kù)款有的是由繳款人交入縣級(jí)金庫(kù)，由縣級(jí)金庫(kù)再按收入級(jí)次和納稅人所屬鄉(xiāng)劃分各鄉(xiāng)的收入，很容易造成收入劃分在縣與鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的錯(cuò)誤；有的是委托鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)銀行儲(chǔ)蓄所代收，再由儲(chǔ)蓄所通過(guò)交換劃到縣金庫(kù)，再由縣金庫(kù)劃分。由于不是就地繳納，給納稅人帶來(lái)諸多不便，也增加了庫(kù)款的在途時(shí)間，有時(shí)還會(huì)造成扣押庫(kù)款的不正?，F(xiàn)象。分稅制改革后，分設(shè)了國(guó)家和地方兩個(gè)稅務(wù)局，但都是共同對(duì)應(yīng)一個(gè)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)，沒(méi)有劃分中央國(guó)庫(kù)和地方國(guó)庫(kù)，在多種經(jīng)濟(jì)成份、多種流通渠道、多種分配層次存在的情況下，容易造成政策掌握不準(zhǔn)，計(jì)算差錯(cuò)以及人為混庫(kù)、占?jí)簬?kù)款，截留上級(jí)財(cái)政收入等現(xiàn)象，特別是地方為了完成自己的財(cái)政收支任務(wù)，往往協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)囟悇?wù)和國(guó)庫(kù)，優(yōu)先繳納地方稅稅款，優(yōu)先滿足地方財(cái)政支出需要的現(xiàn)象較為普遍，影響分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，違背了分稅制財(cái)政體制的原則。根據(jù)稅務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，很多稅務(wù)部門(mén)設(shè)立了征稅大廳。商業(yè)銀行為了增加存款和提高服務(wù)質(zhì)量的要求，紛紛與稅務(wù)部門(mén)聯(lián)合，進(jìn)駐稅務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)了銀稅一體化的辦公方式，但國(guó)庫(kù)管理機(jī)關(guān)對(duì)這一新生事物仍沒(méi)有統(tǒng)一的管理辦法和相關(guān)規(guī)定，各地的具體做法也不一樣，由于沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定和具體的操作要求，在實(shí)際工作中，各商業(yè)銀行之間采取了不正當(dāng)手段相互競(jìng)爭(zhēng)，在取得代辦資格后，由于各銀行自身的利益需要、積壓稅款、隨意壓庫(kù)的行為較為普遍。

四是國(guó)庫(kù)管理體制不適應(yīng)金融體制改革的發(fā)展。我國(guó)金融體制改革后，形成了以人民銀行為核心，商業(yè)銀行為主體，多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融體系。由于國(guó)庫(kù)體制改革與銀行體制改革不同步，國(guó)庫(kù)的分支機(jī)構(gòu)不健全，沒(méi)有向下延伸，一些縣級(jí)國(guó)庫(kù)都是由專(zhuān)業(yè)銀行，更不用說(shuō)鄉(xiāng)級(jí)。在金融體制改革后，專(zhuān)業(yè)銀行已向商業(yè)銀行過(guò)渡，都有各自的利益體系，這樣，商業(yè)銀行在代辦國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)時(shí)，位子就很難坐正，根本無(wú)法行使對(duì)國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)督管理職能，從而造成了國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理職能的缺位。

五是國(guó)庫(kù)資金的劃轉(zhuǎn)和結(jié)算方法不科學(xué)。這方面主要表現(xiàn)為：首先，由于重復(fù)和分散設(shè)置帳戶，導(dǎo)致大量的預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，不便實(shí)施財(cái)政監(jiān)督和管理。其次，國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行過(guò)程煩瑣，財(cái)政收入要經(jīng)繳款人向經(jīng)收處繳納，經(jīng)收處再劃到管轄行，管轄行集中后再劃轉(zhuǎn)到國(guó)庫(kù)；財(cái)政支出也要經(jīng)財(cái)政部門(mén)發(fā)出支付令后，交由國(guó)庫(kù)劃轉(zhuǎn)到用款單位的開(kāi)戶銀行，收款單位得到到帳通知后再開(kāi)出支票，最后才由開(kāi)戶行將資金劃入提供公共服務(wù)或出售產(chǎn)品的單位，財(cái)政資金周轉(zhuǎn)緩慢，財(cái)政收支信息反饋十分遲緩，加之金融機(jī)構(gòu)本身的業(yè)務(wù)操作也需要一定的時(shí)間，極易造成占?jí)簢?guó)庫(kù)資金的現(xiàn)象。

三.國(guó)庫(kù)管理制度改革的構(gòu)想

1、設(shè)立隸屬于中央銀行而又相對(duì)獨(dú)立的國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)

由于國(guó)庫(kù)管理是財(cái)政管理的重要組成部分，其職能是管理和辦理財(cái)政資金收入和財(cái)政資金支出的業(yè)務(wù)，是為財(cái)政部門(mén)的整個(gè)財(cái)政管理工作服務(wù)的，從其工作職責(zé)和工作性質(zhì)來(lái)看，其運(yùn)作的是國(guó)庫(kù)資金，具有管理政府部門(mén)財(cái)務(wù)的重要職能，由于中央銀行具有管理整個(gè)社會(huì)資金的職能，同樣也需要對(duì)國(guó)庫(kù)資金實(shí)行監(jiān)管，為了加大對(duì)國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)管，有必要設(shè)立隸屬于中央銀行而又相對(duì)獨(dú)立的國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，提高對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管的地位和力度。

2、加快國(guó)庫(kù)管理改革步伐，使國(guó)庫(kù)工作與財(cái)稅和金融體制改革配套

一是實(shí)現(xiàn)一級(jí)財(cái)政一級(jí)國(guó)庫(kù)制。即使無(wú)法達(dá)到一級(jí)財(cái)政一級(jí)國(guó)庫(kù)，也應(yīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)向縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)延伸，設(shè)立相應(yīng)的代辦處或經(jīng)收處，消除現(xiàn)在由商業(yè)銀行的銀行機(jī)構(gòu)代辦的現(xiàn)象。二是按照現(xiàn)行的國(guó)家和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)及其職能劃分，相應(yīng)理順國(guó)庫(kù)管理中關(guān)于中央金庫(kù)和地方金庫(kù)的關(guān)系，出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，避免財(cái)政收入混級(jí)混庫(kù)和地方收入擠占中央收入等不正?，F(xiàn)象。三是理順國(guó)庫(kù)與各商業(yè)銀行的關(guān)系。對(duì)財(cái)政撥付的國(guó)庫(kù)資金，實(shí)行服務(wù)付費(fèi)的辦法，避免各商業(yè)銀行對(duì)國(guó)庫(kù)資金的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3、加快財(cái)政國(guó)庫(kù)管理法制建設(shè)，做到依法行政、依法理財(cái)

目前國(guó)庫(kù)管理工作所依據(jù)的法律法規(guī)，主要是《中國(guó)人民銀行法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》，但與這些法律制度配套的相關(guān)的制度還不健全。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原來(lái)制定的法律亟需隨之完善，實(shí)際的國(guó)庫(kù)管理工作中，隨著形勢(shì)的不斷變化，出現(xiàn)了很多新情況、新問(wèn)題，在現(xiàn)行的管理辦法和管理制度中沒(méi)有準(zhǔn)確的解釋或具體的處理規(guī)定。因?yàn)闆](méi)有科學(xué)可行的管理辦法和規(guī)范合理的操作依據(jù)，全國(guó)各地對(duì)國(guó)庫(kù)管理中新情況和新問(wèn)題的處理五花八門(mén)，使國(guó)庫(kù)管理工作的法律約束性不強(qiáng)，行政管理手段滯后，導(dǎo)致目前國(guó)庫(kù)管理偏松，存在較大漏洞，在整個(gè)國(guó)庫(kù)管理工作中具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，不利于財(cái)政管理和監(jiān)督的健康發(fā)展。因此必須建立健全國(guó)庫(kù)管理相關(guān)的法律法規(guī)和管理制度，促進(jìn)國(guó)庫(kù)管理的良性發(fā)展。

4、建立安全高效的國(guó)庫(kù)運(yùn)行機(jī)制

針對(duì)目前國(guó)庫(kù)資金劃轉(zhuǎn)和結(jié)算方法繁瑣、復(fù)雜、效率不高，信息反饋遲鈍，不便加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)督和管理的現(xiàn)狀，改革國(guó)庫(kù)管理辦法，建立安全高效的國(guó)庫(kù)運(yùn)行機(jī)制勢(shì)在必行。一是要清理銀行帳戶，建立國(guó)庫(kù)單一帳戶體系，規(guī)范國(guó)庫(kù)資金支撥程序，合理確定財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、國(guó)庫(kù)、預(yù)算單位的職責(zé)。二是完善已實(shí)行的工資統(tǒng)一發(fā)放辦法，縮短國(guó)庫(kù)資金的在途時(shí)間，減少國(guó)庫(kù)資金在預(yù)算單位的沉淀，便于財(cái)政資金的調(diào)度和對(duì)國(guó)庫(kù)資金的有效監(jiān)管。三是積極全面推行政府采購(gòu)并實(shí)行國(guó)庫(kù)直接支付辦法，有效地防止政府采購(gòu)工作中的腐敗現(xiàn)象，節(jié)約財(cái)政資金，同時(shí)可以大大縮短國(guó)庫(kù)資金的在途時(shí)間，減少政府采購(gòu)資金的占?jí)?、挪用，保證財(cái)政資金的安全和使用效率的提高。四是推行會(huì)計(jì)集中核算制度，建立“國(guó)庫(kù)支付中心”，向國(guó)庫(kù)單一帳戶體系下的國(guó)庫(kù)集中支付制度過(guò)渡。

5、拓展國(guó)庫(kù)管理職能

從表面上看，國(guó)庫(kù)是根據(jù)財(cái)政和稅務(wù)部門(mén)的決定，辦理國(guó)庫(kù)資金的收入和支付事項(xiàng)，是政府的出納系統(tǒng)。但實(shí)際上國(guó)庫(kù)的職能還有很多，如協(xié)助財(cái)政部門(mén)搞好預(yù)算控制，做好政府債務(wù)管理和核算，履行現(xiàn)金管理等。要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)庫(kù)管理方面的依法治庫(kù)、追求效率、市場(chǎng)導(dǎo)向、系統(tǒng)控制等先進(jìn)理念，不斷拓展和履行國(guó)庫(kù)的各項(xiàng)職能，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)管理在財(cái)政管理中的地位和作用，提高國(guó)庫(kù)的服務(wù)意識(shí)，建立新的國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)。

總之，國(guó)庫(kù)管理制度改革是一項(xiàng)新的工作，有很多具體的問(wèn)題需要進(jìn)一步探討、逐步完善，只要根據(jù)實(shí)行情況，本著實(shí)事求是的態(tài)度，朝著科學(xué)、規(guī)范、安全、高效的方向努力，國(guó)庫(kù)管理改革就一定能夠取得應(yīng)有的成效，具有中國(guó)特色、以獨(dú)立金庫(kù)制為特征、以國(guó)庫(kù)單一帳戶體系為基礎(chǔ)、以集中收付為主要形式、以財(cái)政收支管理為核心內(nèi)容的新的國(guó)庫(kù)管理制度就一定會(huì)建立起來(lái)。