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當(dāng)前政府非稅收入管理己引起各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門的高度重視。自20*年以來，我省在廣泛開展調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，積極探索非稅收入管理新途徑，已經(jīng)取得初步成效。通過調(diào)查研究，進(jìn)行改革試點(diǎn)，我深深感到：政府非稅收入管理中的問題仍然突出，改革勢(shì)在必行，出路在于創(chuàng)新。

一、問題仍然突出

近些年，我省在非稅收入管理特別是行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金管理方面，積極推進(jìn)收費(fèi)征管體制和綜合財(cái)政預(yù)算改革，不斷深化“收支兩條線”管理，為加快我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，緩解財(cái)政困難，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和推進(jìn)反腐倡廉發(fā)揮了重要的作用。但隨著改革的不斷深化，現(xiàn)行非稅收入管理的深層次矛盾不斷暴露，存在的主要問題不容忽視。

（一）思想認(rèn)識(shí)不一，改革舉步維艱。主要表現(xiàn)為一些部門、單位甚至是一些領(lǐng)導(dǎo)同志，對(duì)非稅收入的財(cái)政屬性及所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的認(rèn)識(shí)不清，把收費(fèi)、政府性基金等非稅收入視為單位自有資金，認(rèn)為政府不必調(diào)控，財(cái)政無須管理；有的把非稅收入與“三亂”聯(lián)系在一起，認(rèn)為抓非稅收入就難免出現(xiàn)亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派現(xiàn)象；也有的認(rèn)為非稅收入毛多肉少，不能有效增加政府的可用財(cái)力，花大力氣加強(qiáng)非稅收入管理得不償失；還有的認(rèn)為加強(qiáng)非稅收入管理的根本目的是為了增加財(cái)政收入，平衡財(cái)政預(yù)算，在管理上沒有從根本上觸動(dòng)單位既得利益，明“脫”暗“掛”現(xiàn)象較為普遍。

（二）征管主體不明確，執(zhí)收行為亟需規(guī)范。非稅收入征管主體不明確主要表現(xiàn)在非稅收入由各執(zhí)收單位自行征收，財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部也沒有一個(gè)統(tǒng)一歸口的部門專司非稅收入征收管理。這種多方征收、多頭管理的格局，肢解了財(cái)政管理職能，分散了非稅收入征管力量，增加了非稅收入管理成本，造成了“收費(fèi)養(yǎng)人”局面，更是形成編制人員膨脹的主要根源。同時(shí)，現(xiàn)行執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰行為主要存在部門多、環(huán)節(jié)多、項(xiàng)目多、標(biāo)準(zhǔn)亂等問題。單位和個(gè)人要辦成一件事，在涉及的每個(gè)部門、每個(gè)環(huán)節(jié)幾乎都要過“交費(fèi)關(guān)”，一些部門和單位甚至將某些管理職能置于下屬事業(yè)單位或團(tuán)體協(xié)會(huì)，從而增加收費(fèi)環(huán)節(jié)。執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位一方面超范圍、標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)（罰款），甚至擅立收費(fèi)（罰款）項(xiàng)目強(qiáng)行收費(fèi)（罰款）；另一方面則存在該收的不收，該罰的不罰，隨意減免，收人情費(fèi)，導(dǎo)致財(cái)政收入流失。

（三）資金管理不到位，政府難以統(tǒng)籌調(diào)劑。目前，對(duì)非稅收入主要是采取“收支兩條線”的管理方式，未真正觸及執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位利益，仍然是“誰收誰用，多收多用、多罰多返”，加上傳統(tǒng)的“重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外”習(xí)慣勢(shì)力影響，非稅收入難以全額進(jìn)入預(yù)算“籠子”；加之財(cái)政部門在部門預(yù)算安排上采取的是先非稅后預(yù)算，這樣，單位甚至財(cái)政機(jī)關(guān)相關(guān)管理部門往往不愿把非稅收入基數(shù)編制過高，造成科學(xué)的部門預(yù)算夾帶相當(dāng)成份的人為因素，從而使非稅收入預(yù)算管理流于形式，政府統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。

（四）法制不健全，監(jiān)督缺乏約束力。目前，非稅收入從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)，沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)；行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入雖有一些地方性規(guī)章，但由于監(jiān)督不嚴(yán)或不合時(shí)宜，使得非稅收入管理無章可循或有章難循。同時(shí)，非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，造成各級(jí)財(cái)政的管理模式不一樣，不同地方的管理辦法不一致，財(cái)政部門在非稅收入的管理上處于被動(dòng)狀態(tài)，特別是對(duì)非稅收入管理中的違規(guī)行為缺乏強(qiáng)有力的法規(guī)約束。

二、改革勢(shì)在必行

政府非稅收入是各級(jí)政府及其職能部門、依法代行政府職能的單位，憑借國(guó)家權(quán)力、所有權(quán)或政府信譽(yù)，依法取得的。具體講，一是按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，通過收費(fèi)形式將部分具有明確受益主體的公共服務(wù)成本直接向受益者收取的收入；二是為了校正或制止具有外部負(fù)效應(yīng)的行為，通過懲罰性收費(fèi)和罰款等方式取得的收入；三是憑借國(guó)有資產(chǎn)（資源）所有權(quán)，通過資產(chǎn)（資源）收益的形式取得的收入。因此，從取得收入的依據(jù)上講，這部分資金的取得無不以國(guó)家的公共權(quán)力或所有者權(quán)力為依據(jù)，憑借這些權(quán)力取得的收入當(dāng)然屬于政府的財(cái)政收入。

從世界各國(guó)的財(cái)政實(shí)踐來看，行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、國(guó)有資產(chǎn)（資源）收益等非稅收入都是政府財(cái)政收入，特別是地方政府財(cái)政收入的重要組

成部分，且在財(cái)政收入總量中占有較大比重。如在加拿大，非稅收入占國(guó)家財(cái)政收入的16.8%，占地方財(cái)政收入27.5%；在美國(guó)，州和地方政府的財(cái)政收入20%以上的來自于非稅收入。

從我省來看，非稅收入隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快而不斷增長(zhǎng)，已成為我省財(cái)力一個(gè)不可或缺的重要組成部分，為支持我省經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。20*年我省非稅收入總額為278億元，相當(dāng)于同期地方財(cái)政收入205億元的1.4倍，為同期地方各項(xiàng)稅收收入125.2億元的1.8倍；從增幅來看，*—*年，我省非稅收入分別比上年增長(zhǎng)15.35%、9.2%、13.2%，分別比同期各項(xiàng)稅收增幅高10.6、4.7、6.5個(gè)百分點(diǎn)。

（一）非稅收入管理改革意義重大

按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政的基本要求，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入管理，具有十分重要的政治經(jīng)濟(jì)意義。

l、推行非稅收入管理改革，是努力實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，全面貫徹黨的十六大精神的必然要求。政府非稅收入實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)財(cái)富的再分配，它與稅收收入一樣，必須遵循“取之于民、用之于民”的基本原則，同時(shí)做到“征收有度、使用有規(guī)”。當(dāng)前非稅收入領(lǐng)域存在的突出問題，說到底是分配不合理、管理不規(guī)范的問題，必須按照“三個(gè)代表”重要思想的要求，消除非稅收入分配與使用上的不合理。只有這樣，才能充分發(fā)揮非稅收入的積極作用，支持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要，從而不斷實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。

2、推行非稅收入管理改革，是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的重大舉措。實(shí)踐證明，非稅收入規(guī)模膨脹、管理無序、“三亂”屢禁不止，都會(huì)在一定程度上惡化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，影響經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。因此，20*年10月，黨中央、國(guó)務(wù)院作出的關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定，就明確將大力治理“三亂”、切實(shí)規(guī)范收費(fèi)行為作為治理和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的重要舉措。我們只有按照黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，切實(shí)加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入管理，才能促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)。

3、推行非稅收入管理改革，是促進(jìn)財(cái)政支出改革和建立公共財(cái)政體制框架的重要基礎(chǔ)。財(cái)政支出改革的核心是要建立部門預(yù)算和國(guó)庫集中支付制度，政府統(tǒng)管全部財(cái)政性收支，做到收入直達(dá)國(guó)庫或財(cái)政專戶，支出直達(dá)用款單位和商品勞務(wù)提供者。而改革非稅收入管理機(jī)制，是推進(jìn)部門預(yù)算和國(guó)庫集中支付制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。為此，就必須淡化預(yù)算外資金概念，對(duì)包括非稅收入在內(nèi)的所有財(cái)政性資金實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，統(tǒng)一編制預(yù)算，統(tǒng)一集中支付。把非稅收入納入財(cái)政的統(tǒng)一預(yù)算，是建立全面、準(zhǔn)確、真實(shí)、完整的部門預(yù)算以及公共財(cái)政體制的必要條件。

4、推行非稅收入管理改革，是強(qiáng)化財(cái)政職能、提高依法理財(cái)水平的客觀需要。財(cái)政機(jī)關(guān)是政府管理財(cái)政資金的宏觀調(diào)控部門。建立健全財(cái)政收入管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)所有財(cái)政性資金的統(tǒng)一管理，既是履行財(cái)政職能的應(yīng)有之舉，也是為財(cái)政支出提供穩(wěn)定可靠來源的迫切需要。

同時(shí)，通過非稅收入的統(tǒng)一征管，有利于增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力。如通過采取統(tǒng)籌調(diào)劑一部分資金的辦法，就可解決部門單位“苦樂不均”的問題。

（二）我省非稅收入管理改革試點(diǎn)已經(jīng)取得明顯成效

在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，我廳于20*年7月在*市*縣進(jìn)行了非稅收入管理改革試點(diǎn)。采取成立專門征管機(jī)構(gòu)、明確管理職責(zé)、清理收費(fèi)項(xiàng)目、制定管理辦法、設(shè)立征收大廳等辦法，有效規(guī)范了非稅收入管理，達(dá)到了強(qiáng)化財(cái)政管理、增強(qiáng)政府調(diào)控能力的目的，其成效是顯著的。同口徑比較，到20*年7月，*縣繳存財(cái)政專戶資金達(dá)6929萬元，比改革前增加1796萬元，增長(zhǎng)35%；可用財(cái)力達(dá)到720萬元，比改革前同期增長(zhǎng)206萬元，增長(zhǎng)40%；專項(xiàng)資金歸集150萬元；清理撤消單位賬戶78個(gè)。在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，*市從20*年7月起在市縣兩級(jí)全面推行了非稅收入管理改革，*、*、*等市非稅收入管理改革工作也正在緊鑼密鼓地進(jìn)行。到目前為止，全省各地先后成立了非稅收入管理機(jī)構(gòu)32個(gè)，確定編制226名，實(shí)際到位209人。

出路在于創(chuàng)新

從當(dāng)前非稅收入管理改革的實(shí)踐來看，為了強(qiáng)化財(cái)政職能，增強(qiáng)政府調(diào)控非稅收入的能力，擺脫貫徹落實(shí)“收支兩條線”改革所遇到的部門利益驅(qū)動(dòng)和行政體制改革滯后的約束，各地雖然進(jìn)行了一些積極的探索，但由于這些改革主要集中于某一方面或某一具體環(huán)節(jié)上，如各地開展的征收方式改革和實(shí)行部門預(yù)算等，并沒有觸及部門、單位既得利益等深層次矛盾，政府的調(diào)控能力仍顯不足。因此，要使非稅收入管理步入法制化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道，唯有創(chuàng)新非稅收入管理模式，才能使政府非稅收入管理取得實(shí)質(zhì)性成效。

（一）更新政府非稅收入管理理念

要逐步淡化預(yù)算外資金概念，就必須盡快建立非稅收入新理念，真正把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國(guó)家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”上來。一是要牢固樹立非稅收入是財(cái)政收入重要組成部分的新觀念，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管置于同等重要地位。二是樹立全局觀念，把非稅收入管理改革置于全省財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來衡量，擺正政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系，摒棄狹隘的地方保護(hù)主義、本位主義和分散主義的傾向。三是樹立宏觀調(diào)控觀念，注重完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批，通過改革規(guī)范非稅收入管理，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，從而為建立健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）創(chuàng)新政府非稅收入管理模式

要按照非稅收入的管理流程，改革現(xiàn)行分散征收、自主使用的非稅收入管理辦法，建立“征收、預(yù)算、使用三分離”的新型非稅收入管理模式。具體地講，就是按照國(guó)際通行做法，一是統(tǒng)一非稅收入的征收管理，將非稅收入征收管理的職責(zé)權(quán)限集中于專門的非稅收入征收管理機(jī)構(gòu)。二是要通過收入直接繳入國(guó)庫或財(cái)政專戶等途徑，將非稅收入納入部門預(yù)算統(tǒng)一管理，增強(qiáng)非稅收入使用上的透明度，充分發(fā)揮政府預(yù)算在非稅收入資金調(diào)控與管理中的作用。三是將非稅收入與稅收收入一同納入財(cái)政收入預(yù)算，在財(cái)政支出管理上實(shí)行統(tǒng)籌安排，強(qiáng)化政府對(duì)非稅收入的統(tǒng)籌調(diào)劑功能。四是要按照“收支兩條線”的要求，將非稅收入納入國(guó)庫集中支付和政府采購體系。

（三）明確征管主體，強(qiáng)化非稅收入征收管理

要徹底改變長(zhǎng)期以來形成的非稅收入“誰收誰用誰管”的傳統(tǒng)作法，就要把非稅收入視同稅收一樣，將其征收管理權(quán)限集中于財(cái)政機(jī)關(guān)，明確代表政府管理一切財(cái)政性資金是財(cái)政部門的基本職責(zé)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門是非稅收入管理的唯一主體。為強(qiáng)化非稅收入征管，建議借鑒兄弟省市的成功經(jīng)驗(yàn)，成立湖南省非稅收入管理局。真正把非稅收入作為財(cái)政收入的重要組成部分，以抓稅收的力度來管好非稅收入。只有實(shí)現(xiàn)對(duì)所有非稅收入的統(tǒng)一征收，統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一管理，才能真正從源頭上杜絕“三亂”，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，支持我省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展。

（四）改進(jìn)征收方式，真正做到“以票管收”

在征收方式上，要在現(xiàn)行“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”基礎(chǔ)上實(shí)行“單位開單（非稅收入繳款通知單），財(cái)政（銀行）開票、政府統(tǒng)籌”的征管制度，以票管收，統(tǒng)籌調(diào)劑。在具體征收方式上，針對(duì)非稅收入涉及面廣，政策性強(qiáng)的特點(diǎn)，按照有利征收、方便繳款的原則，采取不同的辦法：對(duì)收入數(shù)額較大、來源穩(wěn)定、群眾反映強(qiáng)烈的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、專項(xiàng)收入設(shè)立政府非稅收入征收大廳，由非稅收入管理機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一征收；對(duì)少部分非稅收入采取委托征收的方式；對(duì)罰沒收入則委托銀行代為征收繳庫；對(duì)零星分散的小額非稅收入委托有關(guān)部門、單位在執(zhí)法過程中現(xiàn)場(chǎng)征收。

（五）實(shí)行資金統(tǒng)籌，增強(qiáng)政府對(duì)非稅收入的調(diào)控能力

要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原則，充分發(fā)揮財(cái)政的資源配置職能作用，增強(qiáng)政府對(duì)非稅收入的統(tǒng)籌調(diào)劑能力。一是要將所有非稅收入全部納入財(cái)政綜合預(yù)算管理，對(duì)非稅收入形成的財(cái)力實(shí)行統(tǒng)籌安排，適當(dāng)調(diào)劑。按照政、事分開原則，實(shí)現(xiàn)非稅收入使用上的分類管理，改進(jìn)行政部門和事業(yè)單位的預(yù)算管理方法，真正做到非稅收入的征收與使用分離。二是要積極探索非稅收入按項(xiàng)目安排資金的新型預(yù)算管理

方式，實(shí)現(xiàn)非稅收入分配權(quán)集中于政府財(cái)政的管理目標(biāo)。財(cái)政不但要在年度間對(duì)非稅收入進(jìn)行調(diào)控，而且在部門、單位間也要進(jìn)行調(diào)度，并積極摸索非稅收入在項(xiàng)目間進(jìn)行調(diào)劑的新路子，努力提高非稅收入的資金使用效率。

（六）加快法制建設(shè)步伐，健全非稅收入監(jiān)管機(jī)制

一是要盡快結(jié)束非稅收入征收管理無法可依的局面，加快非稅收入管理法律體系建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)依法管理非稅收入，為消除“按需取費(fèi)”和“收費(fèi)養(yǎng)人”提供法律保障。為此，建議省人大廢止《湖南省預(yù)算外資金管理?xiàng)l例》，盡快出臺(tái)《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》。在此基礎(chǔ)上，由省政府分類制定《非稅收入征收管理辦法》及實(shí)施細(xì)則，形成健全的法規(guī)體系。二是要繼續(xù)執(zhí)行和完善非稅收入政務(wù)公開和收費(fèi)公示制度，定期向社會(huì)公布非稅收入項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行掛牌征收，使繳款的單位和群眾做到心中有數(shù)。三是要建立和完善非稅收入稽查、舉報(bào)、違規(guī)處罰和責(zé)任追究等監(jiān)督管理制度，對(duì)亂收亂罰亂用或應(yīng)征不征、應(yīng)罰不罰、隨意減免的違紀(jì)現(xiàn)象，通過各種媒體公開曝光，并依法給予處罰。四是要建立定期將非稅收入征、管、用情況向人大報(bào)告的制度，自覺接受人大、審計(jì)的監(jiān)督。

在全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的階段，作為實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)管理的財(cái)政部門，要為謀求我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力的財(cái)力保障，使我們的財(cái)政工作時(shí)刻體現(xiàn)出時(shí)代性、規(guī)律性和創(chuàng)造性，就必須在財(cái)政管理機(jī)制創(chuàng)新上取得新突破。而全面創(chuàng)新非稅收入管理機(jī)制，必將為我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。