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鄧小平同志在八大上首提黨的代表大會(huì)常任制，十七大再次提出要試行這一制度。這是推進(jìn)黨內(nèi)民主的一個(gè)重大舉措。那么，這一制度與目前實(shí)行的五年舉行一次全代會(huì)的制度相比，有哪些優(yōu)點(diǎn)？推行這一制度有哪些問題需要解決？它對推進(jìn)黨內(nèi)民主有哪些作用？

從黨的八大提出黨的代表大會(huì)常任制以來，理論界和學(xué)術(shù)界對常任制的研究和爭論就從來沒有停止過。十七大報(bào)告提出，完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制。為了從總體上把握常任制研究的態(tài)勢和進(jìn)展情況，為進(jìn)一步推進(jìn)常任制的發(fā)展尋求理論上的突破口，現(xiàn)將關(guān)于黨代表大會(huì)常任制的研究成果進(jìn)行歸納和綜述。

黨代表大會(huì)常任制的內(nèi)涵到底是什么

大多數(shù)學(xué)者和黨務(wù)工作者認(rèn)為，黨的代表大會(huì)常任制包含著兩個(gè)層面的內(nèi)容:一是黨的代表大會(huì)年會(huì)制，即由全體黨員通過民主方式，選舉從中央到地方的各級代表，每年召開一次各級黨的代表大會(huì)，履行其最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)。二是黨的代表大會(huì)代表常任制，亦可稱代表任期制，就是代表大會(huì)的代表和它所選舉產(chǎn)生的委員會(huì)的資格和權(quán)利同時(shí)存在，而且任期同委員會(huì)，委員會(huì)的換屆和代表換屆同期進(jìn)行。陳善友進(jìn)一步認(rèn)為黨代會(huì)常任制，除了包括黨代表資格常任、黨的代表大會(huì)實(shí)行年會(huì)制以外，還應(yīng)該包括黨代表通過有組織、有計(jì)劃地參加黨的代表大會(huì)及閉會(huì)期間的活動(dòng)，在任期內(nèi)始終發(fā)揮參與決策、監(jiān)督、參謀和橋梁作用。薛駒則從多維和相互聯(lián)系的角度通過解讀浙江椒江的常任制試點(diǎn)，認(rèn)為黨的代表大會(huì)常任制的內(nèi)涵至少包含五個(gè)方面的內(nèi)容:一是實(shí)行黨的代表大會(huì)年會(huì)制；二是建立黨代表常任制，保障黨代表的民主權(quán)利，增強(qiáng)黨代表的榮譽(yù)感和責(zé)任感；三是實(shí)行區(qū)委委員會(huì)制，取消常委制，發(fā)揮區(qū)委全委會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的作用；四是實(shí)行干部任免全委會(huì)票決制；五是建立網(wǎng)狀監(jiān)督制，加強(qiáng)黨內(nèi)民主監(jiān)督和社會(huì)各方面的權(quán)力監(jiān)督。

在常任制條件下，黨代表享有哪些權(quán)利

彭穗寧、楊繼榮、胡堅(jiān)和王琨都認(rèn)為常任制條件下黨代表的權(quán)利分為:在黨代會(huì)會(huì)議期間和閉會(huì)期間的權(quán)利。在黨代表大會(huì)會(huì)議期間，常任制黨代表應(yīng)享有如下權(quán)利:聽取和審議黨委、紀(jì)委的工作報(bào)告；對黨內(nèi)重大問題進(jìn)行討論并進(jìn)行表決，形成決議；選舉產(chǎn)生出席上級黨代表大會(huì)的代表；對列入黨員代表會(huì)議的議題擁有表決權(quán)。與目前五年一次全代會(huì)的制度相比，常任制下的黨代表在黨代表大會(huì)閉會(huì)期間應(yīng)享有如下權(quán)利:對各級黨組織貫徹上級指示精神、決議及年度計(jì)劃的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的思想、作風(fēng)、廉政勤政等情況進(jìn)行監(jiān)督；對現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)和黨委工作部門進(jìn)行評議；開展視察、督察、專題調(diào)研，為黨委決策提供參考。

黨代表的活動(dòng)如何形成制度化

胡堅(jiān)、彭穗寧、楊繼榮認(rèn)為，必須以完備的制度保障黨代表的活動(dòng)，主要應(yīng)健全和完善以下制度:代表提案和質(zhì)詢制度；代表視察制度；代表評議制度，即上級黨委組織部門每年可組織黨員代表對下一級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要成員進(jìn)行一次測評，以此作為考察班子和干部的重要依據(jù)；代表聯(lián)系群眾制度；代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，即每年都應(yīng)采取集中培訓(xùn)、召開經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、現(xiàn)場參觀等方式對黨員代表進(jìn)行培訓(xùn)，以提高其素質(zhì)，增強(qiáng)其履行職責(zé)的能力；代表考核制度，即每年組織代表選舉單位的黨員、群眾，對黨員代表履行職責(zé)的情況進(jìn)行一次考核，其結(jié)果作為民主評議黨員和評議黨員代表的重要依據(jù)。

黨代表的活動(dòng)如何得到切實(shí)的保障

中共四川省委組織部的雷世界認(rèn)為，黨代表活動(dòng)必須有切實(shí)有效的保障:一是組織保障。成立代表聯(lián)絡(luò)辦公室之類的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)系代表、組織代表視察或調(diào)查，指導(dǎo)代表團(tuán)和代表小組的活動(dòng)，為代表工作提供服務(wù)。二是權(quán)利保障。代表的工作受黨的紀(jì)律的保護(hù)，代表的提案、意見、建議所涉及的單位或個(gè)人必須限期予以負(fù)責(zé)的答復(fù)。三是時(shí)間和經(jīng)費(fèi)保障。代表參加有組織的活動(dòng)，代表所在單位給予時(shí)間保障，代表活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。

常任制的黨代會(huì)，要不要建立常設(shè)機(jī)關(guān)

實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制，要不要建立它的常設(shè)機(jī)關(guān)？這是一個(gè)難以回避而又亟須研究和解決的問題，也是一個(gè)有爭議的問題。對于這個(gè)問題，理論界大致有四種不同的觀點(diǎn):其一，無需建立常設(shè)機(jī)關(guān)，仍像以往一樣幾年一屆，只不過類似八大那樣，可以一年召開一次黨的代表大會(huì)，即“年會(huì)制”。在此基礎(chǔ)上，對黨的委員會(huì)制度進(jìn)行一定改革，使全委會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間行使決策權(quán)，而常委會(huì)只行使執(zhí)行權(quán)，在一定程度上實(shí)行決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。其二，建立“黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室”等機(jī)構(gòu)作為常設(shè)機(jī)關(guān)。許多試點(diǎn)單位都建立了這樣的組織。其三，建立由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的獨(dú)立的常務(wù)委員會(huì)作為常設(shè)機(jī)關(guān)，類似人大常委會(huì)那樣。其四，黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)寓于同級人代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)之中。

實(shí)行黨代會(huì)常任制的“最大好處”是什么

劉益飛認(rèn)為，黨代會(huì)常任制的價(jià)值取向及衡量標(biāo)準(zhǔn)就是鄧小平在黨的八大所作的《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中指出的，“代表大會(huì)常任制的最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”。這不僅是建立黨代會(huì)常任制的初衷，也是指導(dǎo)常任制的具體機(jī)制設(shè)計(jì)的基本價(jià)值取向，同時(shí)也應(yīng)是衡量常任制建設(shè)是否成功的基本標(biāo)準(zhǔn)。

謝衍良認(rèn)為，實(shí)行黨代表大會(huì)常任制的目標(biāo)取向在于:是要從有利于提高黨的執(zhí)政能力來把握黨代表大會(huì)常任制；二是要從有利于提高決策民主化科學(xué)化來把握黨代表大會(huì)常任制；三是要從有利于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督來把握黨代表大會(huì)常任制。沈士光認(rèn)為常任制的價(jià)值在于:第一，黨代會(huì)常任制是具有中國政黨政治特色的創(chuàng)舉；第二，黨代會(huì)常任制是增強(qiáng)黨內(nèi)民主和平等的制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上是代議制的一種新形式。

推進(jìn)黨代會(huì)常任制需要解決哪些問題

1.各級黨委對常任制的認(rèn)可問題。何中國、邢慧麗認(rèn)為，實(shí)行常任制后勢必會(huì)強(qiáng)化黨代表大會(huì)的作用，黨內(nèi)原有的三大會(huì)議制度的格局肯定會(huì)發(fā)生變化，原有黨的領(lǐng)導(dǎo)程序和利益格局都會(huì)發(fā)生變化，這勢必會(huì)觸動(dòng)一些人的利益。而且，實(shí)行黨代表大會(huì)常任制、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主肯定會(huì)對地方黨委和黨委領(lǐng)導(dǎo)成員的行為起到一定的約束制約作用，使他們?yōu)樽约禾咨稀熬o箍咒”。在這種情況下，各級黨委領(lǐng)導(dǎo)對推行常任制是否認(rèn)可，是否愿意為自己套上“緊箍咒”，將直接決定常任制的推進(jìn)程度。

2.常任制要不要向縣市以下延伸以及如何向縣市以上推進(jìn)的問題。一些學(xué)者指出，縣市以下黨的組織是指黨的基層組織，基層黨組織發(fā)展民主的方向和目標(biāo)是直接民主，而不是間接民主。因此在基層應(yīng)建立和完善黨員大會(huì)制度，而不是代表大會(huì)制度，更不是常任制。所以基層不適合搞常任制，常任制也沒有必要向縣市以下特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。關(guān)于常任制如何向縣市以上推進(jìn)的問題，有的學(xué)者指出，縣市的常任制試點(diǎn)發(fā)展到一定程度就可以考慮推進(jìn)地市一級的常任制，然后推進(jìn)省一級的常任制，省一級的常任制發(fā)展成熟以后就可以著手推進(jìn)黨的全國代表大會(huì)的常任制問題。

3.常任制推行中無法可依的問題。眾多學(xué)者認(rèn)為，目前黨代會(huì)常任制試點(diǎn)中，面臨著實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制缺乏黨內(nèi)統(tǒng)一的理論定位和權(quán)威制度支持的無“法”可依的困境問題。由于缺少一個(gè)市、縣黨的代表大會(huì)常任制試點(diǎn)工作的暫行條例或規(guī)定，就試行常任制的黨的代表大會(huì)的地位、特點(diǎn)、職能、職責(zé)、機(jī)構(gòu)、運(yùn)行程序、經(jīng)費(fèi)和相關(guān)制度等方面，作出明確的理論定位和黨內(nèi)法規(guī)確認(rèn)，這就使得各地在具體實(shí)踐中對黨的代表大會(huì)的重視程度、制度安排、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、操作程序以及黨代會(huì)發(fā)揮作用的大小都存在著程度不同的差異。

4.黨代會(huì)常任制能不能作為我國民主政治發(fā)展的突破口的問題。推動(dòng)民主政治建設(shè)，在我國要采用以黨內(nèi)民主來推動(dòng)人民民主的思路。以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主的發(fā)展，又有一個(gè)從哪里首先進(jìn)行突破的問題。在理論上，黨的代表大會(huì)應(yīng)該是黨內(nèi)民主的核心和關(guān)鍵，推進(jìn)黨內(nèi)民主發(fā)展應(yīng)該從黨的代表大會(huì)制度進(jìn)行突破，這種突破就是實(shí)行常任制。但目前的理論研究中對常任制在黨內(nèi)民主建設(shè)中的地位和作用的研究還不夠深入，對黨代會(huì)常任制的價(jià)值和意義的認(rèn)識(shí)還難以統(tǒng)一。

5.如何看待代表聯(lián)名與“串聯(lián)”問題。有專家認(rèn)為，黨代表提出議案、罷免、彈劾，都需要有聯(lián)名簽署，十七大還規(guī)定改進(jìn)候選人提名方式，可以群眾聯(lián)名提名和黨組織推薦相結(jié)合。而聯(lián)名必然有“串聯(lián)”，沒有一定的“串聯(lián)”是不可能聯(lián)名的。黨歷來是反對非正常的“串聯(lián)”的，視其為小組織活動(dòng)。那么，如何區(qū)分正常的黨員群眾聯(lián)名提名候選人、聯(lián)名提出議案(包括罷免彈劾之類議案)與非正常的“串聯(lián)”提出議案？區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是什么？都需要有相應(yīng)的解釋，否則，一些聯(lián)名提案就有可能被視為非正常的“串聯(lián)”、小組織活動(dòng)而無法進(jìn)入程序，黨代表的一些基本權(quán)利也無法兌現(xiàn)。