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保護和合理利用天然林資源是實現(xiàn)我國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展必須關(guān)注的重大問題。如何在經(jīng)濟快速增長的同時,保持和改善我國的天然林資源基礎(chǔ)或提高天然林自然資本存量,是我國林業(yè)資源管理面臨的關(guān)鍵性挑戰(zhàn)。理論和實踐都表明,林業(yè)發(fā)展的不可持續(xù)性同制度失靈有關(guān),意即:能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,在很大程度上同經(jīng)濟過程中的決策機制以及經(jīng)濟過程中的各種社會和政治力量的運作，特別是與所制定的政策密切相關(guān)。

當(dāng)前在與天然林管理有關(guān)的諸多矛盾中,有兩個核心問題值得研究和解決：一個是天然林管理政策中不同利益主體的權(quán)利和利益劃分,存在著目標(biāo)不一致的現(xiàn)象；另一個是在天然林保護和管理的運作方式上,客觀上存在著單方面強調(diào)政府行為、強調(diào)自上而下的決策和執(zhí)行方式、忽視經(jīng)濟活動的基本規(guī)律以及社會根本需求和民眾根本利益的現(xiàn)象,導(dǎo)致天然林保護成了政府的包袱和企業(yè)的負擔(dān),加深了資源保護和經(jīng)濟發(fā)展的對立。

探求天然林資源以及與之相關(guān)的各種權(quán)益關(guān)系的有效和公平配置,將是我國天然林管理制度變革的基礎(chǔ)和核心問題,通過政策體系和政策手段的建立和完善，促使與天然林資源管理相關(guān)政府、企業(yè)、公眾這三類主體有效發(fā)揮其作用,并協(xié)調(diào)和制衡其相互關(guān)系，是保證天然林管理相關(guān)權(quán)益有效配置、管理制度創(chuàng)新的重要途徑。

1我國天然林保護管理政策中存在的問題及原因分析

在天然林保護工程中，國家是公權(quán)代表，要的是生態(tài)；農(nóng)民是私權(quán)代表，要的是生計；地方政府是準(zhǔn)公權(quán)者，要的是政績。林管部門是準(zhǔn)公權(quán)者，要的是利益。由于權(quán)屬不同，工程目標(biāo)不同，性質(zhì)不一樣，因而在產(chǎn)權(quán)交易的“合約”不協(xié)調(diào)時，必然產(chǎn)生利益上的沖突。

1.1國家和農(nóng)民之間的沖突

實施天然林保護是一項典型的正外部性經(jīng)濟活動，國家作為純生態(tài)公共品保護與供給的者，要的是天然林保護中的正外部性公共產(chǎn)品——生態(tài)保護；農(nóng)民作為小生產(chǎn)者，其在天然林保護中獲得的權(quán)益是明確的，即獲得林產(chǎn)品的近期和長期的直接經(jīng)濟收益和國家補助的收益，但由此獲得的總收益不一定比傳統(tǒng)耕種收獲高。兩者之間的差額，引起國家與農(nóng)民間就在實施天然林保護中退耕地使用權(quán)上如何安排的沖突。有的地區(qū)實施天然林保護政策之后，農(nóng)民收入明顯減少。

實際上，政府是社會公眾利益的代表者和各種政策的提供者，代表社會大眾的利益對社會公共事務(wù)進行管理，謀求社會大眾的福利最大化。但政府也是具有一定組織結(jié)構(gòu)的的部門，各部門受認知能力、財政約束等實際客觀條件的制約，其決策往往會背離最初的社會大眾福利最大化的目標(biāo)，而是考慮部門預(yù)算最大化，從而政府所制定的政策往往成為各政府部門利益博弈的結(jié)果，造成政策無效甚至成為阻礙行業(yè)發(fā)展的負向政策。對于我國的天然林保護來說，政府是唯一的管理部門，對行業(yè)實行單一、單向的管理，由于缺乏必要的競爭以及公眾參與的途徑受阻，使得對政府的決策監(jiān)督機制喪失，企業(yè)和公眾的利益目標(biāo)與政府的目標(biāo)與政府的目標(biāo)可能不一致，其需求難以在政策制定過程中得到反映。

1.2地方政府、林管部門和國家、農(nóng)民之間的權(quán)益沖突

地方政府、林管部門是準(zhǔn)生態(tài)公共品保護與供給的者，其追求天然林保護中的正外部生態(tài)效益，也追求地方利益和部門利益，所以存在公共權(quán)益與地方生態(tài)貢獻權(quán)之間的不平衡。地方政府作為各種政策的直接執(zhí)行者和環(huán)境質(zhì)量的實際提供者，既要代表中央政府的全社會利益，又要代表本地區(qū)的社會利益，但實際上這兩部分利益往往出現(xiàn)不一致的情況。由于目前的制度體制不能對地方政府的行為實現(xiàn)有效地監(jiān)督和約束,在經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的評價體系和制度安排下，地方政府的行為不僅有可能會偏離中央政府的委托,還有可能會背離廣大群眾的目標(biāo)利益，甚至?xí)c地方的企業(yè)結(jié)成聯(lián)盟或共謀，成為地方破壞天然林的縱容者和庇護者。雖然現(xiàn)在地方的生態(tài)貢獻也是一種政績，但遠沒有直接發(fā)展經(jīng)濟來得快。由于天然林保護地區(qū)經(jīng)濟普遍欠發(fā)達，基本上還停留在“吃飯財政”水平，而天然林保護工作在短期內(nèi)難見成效，甚至在當(dāng)?shù)匾矡o法顯示其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和環(huán)境效果，天然林保護和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾顯得非常突出。在“經(jīng)濟”主導(dǎo)下，地方政府對天然林保護實施與中央政策不協(xié)調(diào)的多層目標(biāo)，地方政府和林管部門“應(yīng)付”完成中央政府的任務(wù)了事。這種“應(yīng)付”往往造成天然林保護政策在實際施行中出現(xiàn)較大的偏差。

1.3無法確定誰是最合適的管理者

在實施天然林保護過程中，由于存在公共物品及無價格產(chǎn)品供應(yīng)問題，實際上無論是地方政府還是個人都不會在天然林保護方面給與主動的投資。而作為國家機構(gòu)的政府部門并不受利潤最大化激勵機制驅(qū)動，各種保護計劃并非按照天然林保護所能獲得的最大收益狀態(tài)來制定，也沒有動力追求從天然林資源中創(chuàng)造最大價值，往往忽略天然林發(fā)展帶來的投資機會：另一方面，過度的集中控制和統(tǒng)一管理忽略了不同利益集團、不同人群在需求方面的多樣性，降低了地方社團、企業(yè)、個人對天然林保護的積極性，阻礙了多方面力量參與天然林管理工作，也不利于形成全社會保護天然林的氛圍。但另一方面，林業(yè)是一種多向利用活動，林業(yè)中許多問題實際上都根源于多向利用不同目標(biāo)之間的矛盾，由企業(yè)或者個人參與天然林的管理，必然存在如何從天然林管理中獲取收益的問題，私人所有者不會充分考慮天然林的公共物品和無價格產(chǎn)品性質(zhì)，普遍存在利用過度和投資不足等問題。也就是說，單純強調(diào)政府或個人在天然林保護中的作用都是不夠的。

實際上，在針對天然林管理問題而設(shè)計和實施的各項政策，特別是相關(guān)的環(huán)境政策，在保護天然林資源以至增加自然資本存量方面固然發(fā)揮了重大作用,由于這些政策都沒能很好的平衡好各主體的利益，造成天然林保護工程難以達到預(yù)期效果。此外，由于缺乏對相關(guān)政策與管理體制的短期和長期效益的比較與權(quán)衡,缺乏對局部利益與全民利益的比較和權(quán)衡,使得在存在利益沖突的情況下，特別是地方政府、林管部門和農(nóng)民更多的考慮自身利益，甚至不惜犧牲國家長遠利益。

2多級治理模式構(gòu)建

綜上所述，由于目前我國對于天然林保護能夠產(chǎn)生影響的相關(guān)利益方各行為主體在進行主體利益和整體利益選擇博弈時，會形成以每個主體利益為主導(dǎo)的行為選擇，出于自身利益進行有限理性決策，彼此之間處于一種相對隔離狀態(tài)，難以發(fā)揮合力效應(yīng)，導(dǎo)致多方不利于行業(yè)發(fā)展的局面，因缺乏有效的具有選擇性的激勵而無法克服現(xiàn)有的弊端。在不斷完善有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和相應(yīng)管理體制基礎(chǔ)上，通過引入其它管理主體，改變現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)，形成在宏觀、中觀、微觀更加合理的多級治理模式。有效整合各相關(guān)利益方的利益取向，形成合力效應(yīng)，使得政策制定能夠代表全社會的利益并得到有效執(zhí)行，保障現(xiàn)有機制能夠更加有效的發(fā)揮作用，最終形成對于行業(yè)的“善治”局面。

2.1我國天然林資源管理多級治理模式的建立

多級治理模式是伴隨著世界環(huán)境運動不斷發(fā)展起來的，目前強調(diào)的是進一步完善政府和企業(yè)作用，通過強調(diào)公民社會(civilsociety)作用進行多級治理，其實質(zhì)是信息公開、公眾監(jiān)督和公眾參與。而公民社會發(fā)揮作用的主要形式就是民間組織或行業(yè)協(xié)會。在西方發(fā)達國家，對于行業(yè)協(xié)會早已做了大量的理論研究。研究的角度包括：用Z理論研究中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群；用交易成本理論分析行業(yè)協(xié)會行為；把行業(yè)協(xié)會組織視為并列于市場、企業(yè)、國家、非正式網(wǎng)絡(luò)或門閥的第5種經(jīng)濟制度或社會秩序，并一道參與對資本主義經(jīng)濟的治理。

我國對于天然林資源保護的管理長期由政府主導(dǎo)，管理的過多過死、效率低下；大量的天然林資源由國家實施管理，常常超出政府有效管理的能力，使天然林資源的保護和管理出現(xiàn)權(quán)利真空和自由進入的狀態(tài)，從而導(dǎo)致公益資源配置效率低下，出現(xiàn)了管理真空。這種單一管理主體的治理模式在宏觀層面對社會公共事務(wù)進行決策，微觀各主體在有限理性決策下獨自運行，而在中觀領(lǐng)域留下了空白。盡管我國的各種非營利組織和行業(yè)協(xié)會從20世紀(jì)80年代以來得到了不斷發(fā)展，但其在中觀領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)揮的作用十分有限，尤其是對于天然林資源保護管理而言。由于天然林資源管理存在國家、地方、個人利益的不一致性，國家過度強調(diào)其單純的保護意義，忽視其在保護基礎(chǔ)上能帶來的經(jīng)濟利益；地方則一方面強調(diào)其保護意義，另一方面希望能得到一定的經(jīng)濟利益；個人更多的考慮自己所獲得的經(jīng)濟效益，三者在管理思想上相距甚遠。

我國天然林資源保護的有效管理亟待建立政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和公眾共同組成的多級治理結(jié)構(gòu)。在這個多級治理結(jié)構(gòu)中，政府，包括國家和地方政府負責(zé)宏觀領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會負責(zé)中觀領(lǐng)域，企業(yè)和公眾負責(zé)微觀領(lǐng)域。這種多級治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)點在于，由于中觀領(lǐng)域作用的發(fā)揮，對于宏觀領(lǐng)域而言，可以改變原來政府對天然林管理單一模式，忽視其他主體的相關(guān)利益要求的局面；承擔(dān)部門政府對微觀領(lǐng)域的管理職能，如對參與天然林保護的企業(yè)或者個人提供技術(shù)指導(dǎo)與配套服務(wù)，積極推動政府實施天然林保護的財政補貼制度，減免退耕還林稅費、國家采購等經(jīng)濟手段給農(nóng)民退耕還林予以激勵。因為我國是發(fā)展中國家，不可能像發(fā)達國家一樣以全額資金資助天然林的保護，只有刺激更多的企業(yè)或個人參與天然林的保護工作，讓天然林的保護成為一種有收益的活動，才能減少政府的支出，同時協(xié)調(diào)各方主體在經(jīng)濟利益分配方面的矛盾。在對微觀領(lǐng)域公共物品的提供上發(fā)揮應(yīng)有的作用，使政府不再是天然林保護的唯一提供者，與政府形成某種程度的競爭和合作。對于政府在天然林資源保護方面可以代表微觀領(lǐng)域?qū)ζ溥M行一定程度的監(jiān)督，包括補償資金的分配、使用，林權(quán)證的發(fā)放等，把微觀領(lǐng)域的聲音傳達到政府部門，并在政策制定中并非僅僅考慮政府的價值取向，還應(yīng)體現(xiàn)企業(yè)或者個人參與天然林管理的積極性和利益取向。這樣的政策正是各方利

益的真正體現(xiàn)，才能解決好不同主體之間的利益分配。在執(zhí)行中才能夠得到微觀領(lǐng)域的支持和贊同，讓更多的企業(yè)或者個人自覺自愿地參與到天然林資源的管理中去，從而政策具有很好的執(zhí)行力；對于微觀層面而言，相對于政府管理，組建林業(yè)行業(yè)協(xié)會，把眾多分散的農(nóng)戶或者企業(yè)組織起來，可以發(fā)揮其自身獨有的專業(yè)優(yōu)勢，對行業(yè)的發(fā)展實施有效的管理。由于其在微觀領(lǐng)域作用的發(fā)揮，也必然會得到政府的支持，反過來又會提高其在微觀領(lǐng)域的信任度，從而把宏觀和微觀領(lǐng)域中的各利益主體通過行業(yè)協(xié)會在中觀領(lǐng)域作用整合起來，有利于多方利益形成合力的局面，對于行業(yè)的健康發(fā)展和防范制度失靈起到了重要作用。

2.2完善多級治理模式的思考

在我國目前的制度和政策背景下，多級治理模式的構(gòu)建和作用的發(fā)揮，需要宏觀政府層面管理理念的改變和微觀層面認識程度的提高，需要各利益相關(guān)方的職責(zé)“歸位”。對于政府而言，其最主要的職責(zé)應(yīng)是“掌舵”，發(fā)揮其決策、控制和監(jiān)督作用，建立和完善相應(yīng)的管理體制，保證當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益。國家必須保持政策的穩(wěn)定性，始終堅持誰保護、誰管理、誰所有、誰受益的原則，充分利用現(xiàn)有的生態(tài)效益補償政策，從政策上激發(fā)農(nóng)民造林護林的積極性，在保護中利用，在利用中求發(fā)展；要不斷改變其傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”思維，強化服務(wù)理念，努力創(chuàng)造一種多方參與、共同治理的良好局面，中央政府規(guī)制措施方向是執(zhí)行長期穩(wěn)定的天然林保護財政援助和支持政策，把農(nóng)戶或者相關(guān)企業(yè)當(dāng)作真正的經(jīng)濟主體，增加農(nóng)民的收入，讓農(nóng)民在生態(tài)保護過程中獲得長期凈收益，地方政府也有部分收益(以減少地方財政壓力與采取消極“對策”)。只有積極推動所有利益方都參與天然林的保護工作中去，才能真正實現(xiàn)國家的政策規(guī)制措施，把生態(tài)保護的外部收益部分內(nèi)部化為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或企業(yè)的經(jīng)濟利益，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或企業(yè)在維持生存有余并有外界援助的情況下，天然林保護政策才能引導(dǎo)農(nóng)民走上自我積累、自我發(fā)展之路，主動參與對天然林資源保護的建設(shè)活動。對于行業(yè)協(xié)會而言，作為聯(lián)結(jié)宏觀領(lǐng)域和微觀領(lǐng)域的結(jié)點，要努力發(fā)揮其在政府和農(nóng)戶、公眾之間的橋梁和紐帶作用，真正形成獨立于宏觀領(lǐng)域和微觀領(lǐng)域之外的獨立第三方治理主體，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。