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1集體林改成果遭受雪災重創(chuàng)

福建遭遇了歷史罕見的長時間持續(xù)雨雪冰凍天氣，木竹、種苗和基礎設施均受到不同程度的破壞，給林業(yè)生產(chǎn)造成了巨大損失。截至2008年2月24日，全省受災縣（市、區(qū)）33個，受災人口達190萬人，受災森林面積達72.7萬hm2，造成直接經(jīng)濟損失74.4億元。大范圍、大面積、高程度的災害對森林生態(tài)系統(tǒng)的破壞更是深遠的，不僅嚴重地破壞了生物多樣性保護和森林碳庫，而且極大地削弱了森林涵養(yǎng)水源、保持水土及防止地質災害發(fā)生地森林生態(tài)服務功能，且這種生態(tài)影響將會是長遠的。

此次災害主要發(fā)生在南平、三明、龍巖、寧德等主要林區(qū)，也是福建集體林權制度改革重點區(qū)，對來之不易的林改成果造成了前所未有的打擊，不僅損毀了由林改發(fā)展起來的林木，而且嚴重挫傷了日益高漲起來的興林致富的信心。

一是林改區(qū)受災面廣。福建全省災害損失涉及已林改的33個縣、33.29萬農(nóng)戶、144.89萬人口，占該集體林區(qū)受災農(nóng)戶數(shù)的91.60%；受災的林改面積達32.1萬hm2，占受災集體林的86.49%；受災的林改森林直接經(jīng)濟損失達24.80億元，占集體森林直接損失的82.67%。

二是林改森林受災重。林改激發(fā)了林農(nóng)投資投勞經(jīng)營森林的積極性，高標準的造林、及時的營林撫育促進了森林快速生長，而這次受災嚴重的卻正是生長好的竹林、中、幼松杉林。光澤縣華橋鄉(xiāng)大禾山自然村已林改的46.7hm2中成松木林，平均畝出材量在180m3/hm2，全部被攔腰折斷，損失材積量在4～5成；66.7hm22中幼齡用材林，平均出材量120m3/hm2，全部被毀，需要重造；光澤縣太銀村的林改竹林1531.4hm2全部受災，其中重度受災占70%，平均損失達15300元/hm2。

三是林改農(nóng)戶生計受災影響深。一場雪災就讓林農(nóng)多年投資投勞和主要經(jīng)濟來源化為烏有，林農(nóng)生產(chǎn)生活沒有了著落。建寧縣濉溪鎮(zhèn)圳頭村際上小組農(nóng)戶李曉仔，在2004年集體林權制度改革中，全家六口分得2.6hm2杉松中齡林和承包了3.3hm22竹林，投工投勞，并貸款15萬元投入杉松中齡林和毛竹林，可這次雪災對老李家造成了近10萬元的直接經(jīng)濟損失,同時還要花5萬元進行災害木清理、更新造林和毛竹林的墾復。林業(yè)收入是老李家的主要收入,這次對他家2008年乃至今后較長時間內的收入將帶來巨大影響,面對兩個就讀的孩子和馬上到期必須還貸的借款,老李茫然無措。

四是極大損傷了林改林農(nóng)的還貸能力。此次受災林木涉及各種形式貸款合計7.99億元，其中林改林農(nóng)貸款4.89億元，占全部受災林貸款的61.13%；林改林農(nóng)貸款中，林權證抵押貸款為2.19億元，世行貸款2.70億元。據(jù)初步估計，全省災害導致完全失收林，僅世行貸款額就達0.7145億元，對于林木受災嚴重的林農(nóng)，無力償還所欠貸款。

五是極大挫傷了林農(nóng)的興林致富信心。林改后，老百姓營造林積極性高漲，特別是林業(yè)承包大戶和林業(yè)投資公司投入了大量資金和勞力發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)，許多林農(nóng)在遭受災害后，思想上存在畏懼心理，愛林、護林、造林的積極性受到嚴重打擊，即無力也不愿繼續(xù)投入資金用于災后造林更新。在建寧縣投資的浙江老板望著慘不忍睹的受災山沮喪地說：“都不想清理，這林木沒有什么用，我想一拍屁股走人算了”。

六是嚴重打擊了金融機構參與林業(yè)建設的積極性。突來的雪災狠狠地打擊了林改興起的林業(yè)金融市場，金融部門對林業(yè)金融普遍存在畏懼心理，無形中提高了林業(yè)金融的風險指數(shù)。在建寧縣座談會上，信用社代表說：“截至2007年，林權證抵押貸款6011萬元，余款5783萬元，目前不知道多少可以收回來；下一步是了解林農(nóng)損失情況，林農(nóng)承受問題，雪災肯定嚴重影響今后林權抵押貸款和小額貸款，怕啦”。

七是木材加工公司發(fā)展和地方財政增收將會受到長期困擾。林區(qū)經(jīng)濟是比較單一的“木頭經(jīng)濟”，大量林木、毛竹受損勢必影響近幾年無林可采，企業(yè)無木竹原料可用，企業(yè)收入和縣稅收均會遭到重創(chuàng)。

2集體林改成果鞏固受到嚴峻考驗

災情發(fā)生后，福建省委、省政府高度重視，福建省林業(yè)廳積極行動起來，指導抗災救災和恢復林業(yè)生產(chǎn)工作，及時出臺政策，加大政策扶持力度，努力將災害損失減少到最低程度，為保持集體林改后形成的林業(yè)強勁發(fā)展勢頭做了如下七個方面的主要工作：一是開展自救，組織技術指導。編印并下發(fā)了《救災減災林業(yè)技術指導要點》；通過發(fā)揮服務熱線、舉辦培訓班和科技入戶等方式，進行技術服務和技術咨詢，并加強了受災現(xiàn)場林木清理的技術指導。二是及時簡化災區(qū)受災林木的采伐審批手續(xù)，為及時清理受災林木贏得了時間。三是清理采伐受災的木竹免交林業(yè)育林費和維簡費，減輕林農(nóng)損失。四是簡便受災木竹的運輸管理，方便采伐木竹及時運出。五是要求木竹加工企業(yè)按照災前價格收購清理采伐的木竹，不得故意壓等壓價收購，保證林農(nóng)利益。六是籌措部分救災資金，從省級救災資金中爭取到林業(yè)救災資金600萬元，用于受災嚴重地區(qū)的苗木補助。七是開展林業(yè)小額救災貼息貸款，擬在受災嚴重的16個縣開展，安排600萬元資金專門用于貼息補助。同時，針對災后林木損毀嚴重這一林權抵押貸款的新情況，積極與金融部門探索林地使用權抵押貸款模式。

集體林權制度改革，激活了林業(yè)，活躍了林業(yè)市場，但雨雪冰災也暴露了林改后的林業(yè)經(jīng)營主體承擔風險能力問題，從而波及到林業(yè)生產(chǎn)的各個方面：

2.1受災林木難于及時清理加大了災害損失

受災林木未能得到及時清理的主要有兩個方面原因：一是采伐政策的限制。此次受災林木數(shù)量嚴重超出了受災區(qū)的林木年采伐限額和采伐類型的限制，政策上阻礙了受災木的及時清理；另外，現(xiàn)行林木采伐利用政策限制了生態(tài)公益林，特別是自然保護區(qū)的受災林木清理。二是農(nóng)戶經(jīng)營短時間內難于組織大量勞力清理受災林木。一方面，大量青壯勞力外出打工，無勞力可用，農(nóng)戶難于擁有村集體經(jīng)濟組織召集大量勞力的能力；另一方面，勞力工價上漲，由年前的50元/工日上升到80元/工日還找不到勞力，農(nóng)戶承受不起高工價的勞力。若受災木竹未能得到及時清理，受災木竹將大量腐爛，不僅加重了林農(nóng)的直接經(jīng)濟損失，提高了森林火災和病蟲害等次生災害的發(fā)生頻率和危害程度，而且也降低了經(jīng)營林地的未來經(jīng)濟收益。

2.2林農(nóng)無力清理受災林木

一方面，林農(nóng)多年積蓄和貸款主要用于林業(yè)投資形成森林資產(chǎn)，無資金用于受災林木的清理。另一方面，清理受災林木無利可圖，林農(nóng)不愿意清理受災林木。據(jù)測算，木材正常采伐成本平均為210元/m3，而受災木采伐成本將要超出300元/m3；同時，由于受災木竹的大量上市導致價格急劇下降，竹材由災前的420元/t下降到300元/t，受災木價格由受前的500元/m3左右下降到250元/m3左右，并且這一價格隨著大量受災木竹上市會進一步下降。許多林農(nóng)反映，清理受災林木利潤不大，甚至有些地方還要倒貼錢。

2.3林農(nóng)無力也不愿意對受災林地進行投資經(jīng)營

一方面，由于前期多年的投資投勞成為泡湯，林農(nóng)不但未能實現(xiàn)預期收益，而且是血本無歸，甚至是債務纏身都無法生活，沒有資金用來投資營造林；另一方面，此次災害對林農(nóng)形成了恐懼心理，擔心類似這樣的災害會再次發(fā)生，經(jīng)濟和心理上承擔不起這樣大的風險，從而不愿意大量投資災后恢復重建，導致希望利用森林自然生產(chǎn)力，生長多少收多少的消極經(jīng)營思想。

2.4林農(nóng)不愿意投資營造生態(tài)公益林

受災林地的恢復重建投資成本高，而預期收益低，與投資營造商品林回報率比，林農(nóng)無投資營造生態(tài)公益的欲望。受災竹林僅施肥就將近2250元/hm2，重造林木每畝需要7500元/hm2以上，而重點生態(tài)公益林補償每畝每年僅105元/hm2（地方補助30元/hm2），不知猴年馬月能收回成本；經(jīng)營毛竹商品林平均每年收入達7500元/hm2左右，松杉林收入100元左右，是投資經(jīng)營生態(tài)公益林受益的幾十倍。

2.5林農(nóng)難于貸款或承擔不起貸款利息

林農(nóng)屬于弱勢群體，不受銀行青睞，目前政策性貸款難于普照廣大林農(nóng)，即使林農(nóng)能夠找到商業(yè)貸款，其高達1分以上的貸款利息與經(jīng)營林業(yè)投資回報率來說簡直是天文數(shù)字，商業(yè)貸款經(jīng)營林業(yè)無利可圖。

2.6金融機構不愿意貸款給林農(nóng)營造林

林農(nóng)信用評估等級低，而商業(yè)金融是市場行為，不愿意貸款給林業(yè)經(jīng)營；林業(yè)政策性貸款少之又少，且大部分又放貸給了林業(yè)企業(yè)。集體林改后，一度被激起的林權證抵押貸款又被此次雨雪冰凍災害給擊回去了，對金融機構開展營造林貸款項目是個毀滅性的打擊。座談會上，農(nóng)村信用社代表說：“希望林權證抵押貸款的資金沒有用于營造林建設，否則遭受這么大的災怎么收回貸款啊”。

2.7森林保險舉步維艱

目前沒有政策性的森林保險，林業(yè)部門多次與保險部門磋商開展森林保險均未有結果。此次雪災表現(xiàn)出來的范圍廣、面積大、災害重，特別是地塊、樹種、樹齡、經(jīng)營模式等不同而遭受災害可能性和災害程度差異巨大，更加劇了保險部門對森林保險的畏懼心理。另外，保險部門難于確定合適的森林保險機制，并且執(zhí)行成本和陪護成本也較高，目前狀況下，保險機構不具備開展商業(yè)森林保險業(yè)務能力；同時，林農(nóng)對森林保險認識不夠，也承擔不起較高保費，所以商業(yè)性保險短時間內難于大面積在森林保險中開展。

3政策建議

值此全國開展集體林權制度改革高潮迭起，黨中央和政府高度關注林改時刻，此次受災范圍廣、面積大、程度深、損失重的歷史罕見的雨雪冰凍災害引發(fā)了廣大林業(yè)工作者的更深思考。為了確保全國集體林權制度改革能夠順利進行，廣大林農(nóng)能夠享受林權制度改革的喜悅成果，對集體林權制度改革地區(qū)的林業(yè)災后恢復重建特提出如下建議：

3．1近期急需的扶持政策

（1）亟待出臺受災林木采伐政策文件，滿足受災林木清理要求。受災林木清理不在采伐限額對象范圍內或嚴重超出采伐限額，按照采伐限額政策管理難于滿足受災林木清理要求，受災林木若得不到及時清理，將會提高森林火險等級，誘發(fā)更嚴重的病蟲害等次級災害。中央政府需要盡快出臺受災林木清理政策文件，指導受災林木清理。對受災林區(qū)追加并單列2008年度的受災林木年采伐限額和木材生產(chǎn)計劃；明確重點生態(tài)公益林范圍內的嚴重受災林木準予采伐利用。

（2）加大財政對林區(qū)基礎建設投資力度，盡快啟動受災林區(qū)的恢復重建工作。林區(qū)是落后貧困地區(qū)的代名詞，多年來一直游離在惠農(nóng)政策之外，此次雪災使本來就落后的基礎設施遭到致命摧毀，林區(qū)自己無力恢復，嚴重阻礙了林區(qū)正常的生產(chǎn)生活，需要政府把林區(qū)建設納入農(nóng)村建設中來。對林區(qū)、林業(yè)基層單位的水、電、路、通訊等基礎設施的恢復重建納入地方政府重建規(guī)劃，由于多年欠債，需要加大林區(qū)建設的支持力度，加大中央財政轉移支付力度。

（3）安排造林財政專項補貼資金，支持災后森林恢復重建。林農(nóng)多年投資投勞的森林資產(chǎn)被雪災化為烏有，林農(nóng)造林的經(jīng)濟能力和投資造林意愿受到極大打擊，而受災森林需要盡快恢復來穩(wěn)定森林生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮生態(tài)效益。建議，對災后生態(tài)公益林的林木補植補造、重造、竹林恢復、受災林木清理等，中央財政安排重建工程資金；對災后商品林的林木補植補造、重造、竹林恢復、受災林木清理等，中央、地方財政安排專項小額貸款，并安排全額貼息。

（4）實行債務豁免政策，幫助林農(nóng)共度難關。林改激起了林農(nóng)貸款投資林業(yè)的熱情，通過各種途徑貸款經(jīng)營森林，卻被一場雪災毀于一旦，償還債務能力受到極大損傷，需要政府進行債務豁免政策支持。建議，對災毀的貸款營造林的債務，如世行項目、政策性貸款項目等，經(jīng)核實后，對需要重造的受災林實行債務全免，對尚可撫育恢復的受災林實行延長貸款期限。免除債務產(chǎn)生的損失，由中央、地方財政共同承擔。

3．2國家應建立穩(wěn)定的林業(yè)保障政策機制

（1）建立森林風險基金制度。森林經(jīng)營從造林、管護、撫育、森林防火和病蟲害防治及土地租金等均需要大量的人力、物力和資金的投入。但是，森林經(jīng)營周期長，一般林木從造林到可以利用變現(xiàn)，少則幾年，多則幾十年甚至上百年。在這漫長的投資回報等待期內，森林隨時可能遭受火災、病蟲害災、雨雪冰凍災、臺風、干旱、海嘯等毀滅性的自然災害，并且目前人類干預這種自然災害作用非常有限。建立森林風險基金制度，就是利用林業(yè)部門的行業(yè)管理優(yōu)勢強行建立林業(yè)部門自保的組織經(jīng)營制度，采用取之于林，用之于林的類似于育林基金管理模式，一旦發(fā)生森林災害，林業(yè)部門便可以快速組織救災和得到理賠。同時，這種自保模式，運行成本低、執(zhí)行效率好、林農(nóng)滿意度高，會深受林農(nóng)歡迎，易開展；另外，森林風險基金可以附帶承擔起預防森林風險、降低森林風險的功能，這是其他森林保險組織經(jīng)營制度所不具有的。

（2）建立政策性森林保險機制。森林保險機制與森林風險基金制度一起構筑林農(nóng)抗御嚴重自然災害的有效措施，以降低林業(yè)生產(chǎn)風險，減輕林農(nóng)損失，增強林農(nóng)承受自然災害能力。建議中央和地方財政補貼一點，林農(nóng)籌資一點，讓更多的林農(nóng)享受政策性森林保險的陽光政策。

（3）建立中央財政林業(yè)補貼制度。林業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營成本高、市場競爭力差，亟待國家政策扶持。同時，森林經(jīng)營，無論是生態(tài)公益林還是商品林均為社會無償提供了公共產(chǎn)品—生態(tài)產(chǎn)品，事關國土生態(tài)安全。目前，我國已經(jīng)出臺了農(nóng)業(yè)補貼政策，如糧食直補、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)民培訓教育補貼等政策，此外各級政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、新品種繁育等科研環(huán)節(jié)有部分財政補助或貼息貸款支持政策。因此，鑒于我國財力支撐的問題，國家財政對林業(yè)的補貼可以是一個循序漸進的過程，逐步建立良種良苗補貼、營造林補貼、森林撫育補貼等林業(yè)補貼制度。