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同志們：

今天市人大在這里召開全市立法工作會議，總結(jié)我市*年立法工作的成績和經(jīng)驗，安排部署*年立法工作，會議十分重要。希望政府各部門同志高度重視這次會議，會后認真學(xué)習(xí)貫徹落實好這次會議的精神，開拓創(chuàng)新，積極進取，扎實做好今年政府立法的各項工作。下面我講幾點意見：

一、*年我市政府立法工作取得較大成績。

*年，在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在市人大及其常委會的監(jiān)督支持下，市政府及各有關(guān)部門密切配合市人大常委會，緊緊圍繞工業(yè)強市、科教興市、三產(chǎn)旺市三大戰(zhàn)略，以及建設(shè)實踐科學(xué)發(fā)展觀先行示范市的目標，按照確保數(shù)量、提高質(zhì)量的要求，著力加強規(guī)范政府行為、完善公共服務(wù)、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面的立法，全年共提請市人大常委會審議地方性法規(guī)項目9項，市政府依照法律規(guī)定制定規(guī)章項目6項。可以說，*年政府立法工作取得了較大的成績，超額完成當年的立法計劃任務(wù)。具體表現(xiàn)在以下“五個突出”：

（一）直面政府管理盲點，規(guī)范政府管理行為的立法得到突出。

*年立法有一個突出亮點，抓住了政府財政管理中長期存在的一個空白點，及時出臺了《*市政府非稅收入管理條例》，以立法的形式將長期游離于公共財政之外的政府非稅收入納入政府公共財政體制，實行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一編制預(yù)算、統(tǒng)一集中支付，從體制上消除政府非稅收入分配和使用不合理的現(xiàn)象，為實行部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付奠定了法制基礎(chǔ)，對于增強政府宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境意義重大。

（二）配合“135行動計劃”，事關(guān)城市建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)性法規(guī)修訂工作得到突出。

*年是我市“135行動計劃”啟動之年，根據(jù)“135行動計劃”的最新要求，市政府及有關(guān)部門啟動了一批事關(guān)城市建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)性法規(guī)的修訂工作，如《*市城市規(guī)劃條例》、《*市土地管理條例》的修訂，這兩部法規(guī)是我市在*年取得特區(qū)立法權(quán)以后的立法成果。施行近十年來，為*城市建設(shè)、發(fā)展發(fā)揮了重大作用。*年，根據(jù)國家、省政策環(huán)境的變化以及我市實際發(fā)展的需要，在繼承原條例的同時對城市規(guī)劃和土地管理進行了制度性創(chuàng)新，其中《*市土地管理條例》的修訂稿還獲得國土資源部的高度肯定。

（三）關(guān)注民生、民情，構(gòu)建和諧、平安的立法得到突出。

作為構(gòu)建和諧*、貫徹科學(xué)發(fā)展觀的實際行動，*年《*市物業(yè)管理條例》和《*市人民調(diào)解條例》制定工作全面啟動。物業(yè)管理聯(lián)系千家萬戶，關(guān)系市民生活水平和質(zhì)量，也是目前投訴、糾紛的高發(fā)領(lǐng)域，以立法準確界定物業(yè)管理企業(yè)、業(yè)主、業(yè)主委員會等各方地位、權(quán)利和義務(wù)，對減少投訴、平息糾紛意義重大；而人民調(diào)解作為三大調(diào)解之一，它的關(guān)注點恰好就是包括物業(yè)管理糾紛在內(nèi)的一系列民商事糾紛，作為化解人民內(nèi)部矛盾、解決矛盾于基層的有效手段在立法上予以確認，可以說，十分及時，也非常必要。

此外，《*市小型客運船舶管理規(guī)定》以政府規(guī)章的形式，幫助我市漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的做法，也是值得肯定的。

（四）按照可持續(xù)發(fā)展的要求，環(huán)境和資源保護利用方面的立法得到突出。

加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，是我市經(jīng)濟社會實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必然要求。*年，我市進一步加快了環(huán)境資源保護、開發(fā)、利用立法的步伐。為促進科學(xué)用水、節(jié)約用水、保護水資源，市政府組織起草了《*市供水用水管理條例》，對抄表到戶、供水安全、水價和節(jié)約用水等方面進行了系統(tǒng)的規(guī)范；為加強我市淺海灘涂資源的開發(fā)利用和保護，遏制我市淺海灘涂使用混亂的局面，市政府組織起草了《*市淺海灘涂使用管理條例》，以清晰的內(nèi)涵界定，規(guī)范的程序設(shè)置，保證了淺海灘涂資源的全面開發(fā)和保護。

（五）開拓立法思路，創(chuàng)新性的立法項目得到突出。

作為經(jīng)濟特區(qū)，我市政府立法工作始終堅持獨立創(chuàng)新，以創(chuàng)造性的立法工作推動我市經(jīng)濟社會的發(fā)展。*年，我市出臺了《*市社會保險反欺詐辦法》，作為全國有立法權(quán)的地市出臺的第一部規(guī)范社會保險反欺詐的政府規(guī)章，通過分險種清晰界定社保反欺詐行為，進而以獎懲結(jié)合、部門聯(lián)動的有效方式保證社?；鸢踩?，基本上解決了我市長期以來由于缺乏相應(yīng)約束機制導(dǎo)致社保欺詐預(yù)防難、處理難、追回難等一系列問題，標志這我市社保制度建設(shè)在征繳、支付、監(jiān)督、管理等各環(huán)節(jié)的健全和完善，充分顯示了特區(qū)立法先行示范作用。該辦法一通過即得到勞動保障部和省勞動保障廳的一致肯定，并在多次全國性會議號召學(xué)習(xí)“*模式”。

二、*年政府立法工作存在的不足

盡管*年政府立法工作取得很大的成績，但我們也必須清醒的認識到存在的不足，概括起來，主要有以下幾個方面：

（一）有的政府部門報送立法計劃欠科學(xué)。

政府部門報送立法計劃存在欠科學(xué)的問題。主要體現(xiàn)在報送立法項目方面：經(jīng)濟領(lǐng)域的立法多，社會領(lǐng)域立法少；行業(yè)管理的多，綜合性的少；實施上位法配套型的多，總結(jié)經(jīng)驗創(chuàng)新指引型的少；有的項目與國家部委正在制定或準備制定的選題重復(fù)，立項不必要；有的項目立法條件不具備，立法時機不成熟，不需要政府立法或者不適宜政府立法的，也反復(fù)要求政府立法，影響政府立法計劃的制定；有的部門不能在政府法制部門要求每年*月至十二月確定的期限內(nèi)上報立法項目，待市政府立法計劃確定后又要求增加。

（二）政府部門起草質(zhì)量整體不高。

從立法項目內(nèi)容看，有的項目報審稿所需解決的主要問題不明確，設(shè)計的主要制度不科學(xué)，擅自設(shè)定行政許可、行政處罰、行政收費、行政強制措施；有的職能權(quán)限規(guī)定不清，多頭管理、重復(fù)管理，擴大部門職權(quán)；有的照抄上位法，規(guī)定不細，操作性差；有的照搬外省市規(guī)定，缺乏*特色，不能解決實際問題；有的重管理，輕服務(wù)，重權(quán)利，輕義務(wù)，重職權(quán)，輕責任，部門色彩明顯；有的制度設(shè)計不方便老百姓辦事，提高門檻，增加難度，加大成本，缺乏人文關(guān)懷。從形式上看，有的項目報審稿貪大求全，面面俱到，有的簡單套用領(lǐng)導(dǎo)講話或帶有明顯部門傾向色彩的規(guī)范性文件，立法結(jié)構(gòu)不科學(xué)，立法語言不規(guī)范。

（三）立法協(xié)調(diào)困難。

當前政府立法協(xié)調(diào)工作難度越來越大。有的單位對立法項目征求意見不答復(fù)或者不在規(guī)定時間內(nèi)反饋意見；有的單位承辦人員提出意見后領(lǐng)導(dǎo)未認真研究就簽字蓋章；有的在征求意見時不提意見，到市政府常務(wù)會或者市人大常委會審議該立法項目草案時才提出不同的意見。部門不反饋意見或者反饋的意見不代表單位意見，反復(fù)無常，給協(xié)調(diào)工作增加難度。還有少數(shù)部門，以國家部委的相關(guān)規(guī)定或以本部門對國家法律、法規(guī)的理解為由，在立法協(xié)調(diào)中，一切為了本部門的利益，爭權(quán)力推責任，態(tài)度堅決，互不讓步。

（四）立法效率有待提高。

政府立法計劃確定當年出臺的項目，絕大多數(shù)都要在當年下半年才集中上報政府審議，少數(shù)項目還需留存到下一年，出現(xiàn)“上半年松，下半年緊”；個別立法項目做了很多工作，卻因為與國家或有關(guān)部門立法選題相重復(fù)，只能作廢；立法計劃確定的調(diào)研項目，真正高質(zhì)量調(diào)研的不多，有的項目年年都列入，卻年年未調(diào)研；委托立法項目部門過分依賴受托院校和專家，未能結(jié)合*實際，起草的報審稿嚴重脫離實際，不具操作性，政府法制部門得重起爐灶。

（五）法規(guī)、規(guī)章的實施有待改進。

法規(guī)、規(guī)章頒布施行后，相關(guān)的主管部門貫徹落實不力，單純是為了立法而立法，將完成立法作為相關(guān)部門的工作成績，未將頒布施行的政府規(guī)章和地方性法規(guī)的實施放在部門的工作日程；有些部門的利益未在立法中得到體現(xiàn)，也以消極方式對待政府規(guī)章和地方性法規(guī)的執(zhí)行，或者扭曲立法原意，違法執(zhí)法；政府規(guī)章和地方性法規(guī)出臺后，沒能全面宣傳和普及，也阻礙了貫徹執(zhí)行。

三、政府立法工作存在不足的原因

（一）良性立法機制缺失。具體說，一是政府立法項目來源單一，目前絕大多數(shù)政府立法項目都是由政府部門提出來，社會團體、專家學(xué)者等提出的項目相當少；二是沒有建立政府立法立項機制，包括起草部門前期課題研究機制，以及政府法制部門立項審查論證機制；三是立法公眾參與、專家論證、立法聽證、立法協(xié)調(diào)機制尚未完善；四是立法后評估制度未得到確立；五是起草部門、法制部門與人大相關(guān)專委溝通機制不夠健全，致使一些工作重復(fù)，影響效率。

（二）部門利益法制化傾向。部門提出立法項目帶有局限性，缺乏全局觀念，以部門利益和部門需要為標準，借立法之機突出部門利益和權(quán)力，爭審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)；通過起草立法項目，對本部門的機構(gòu)人員、職責權(quán)限、經(jīng)費保障等做出剛性規(guī)定；對可能約束本部門，而又“無利可圖”的項目，即使需要，立法積極性也不高；有的甚至把項目列入立法計劃作為申報經(jīng)費的理由；項目立法協(xié)調(diào)以部門利益為標準，盲目的堅持部門利益最大化。

（三）部門立法觀念錯誤、重視不夠。一是部分起草部門重視不夠，未按規(guī)定進行深入的課題研究和專家論證等工作，極少數(shù)報審稿甚至是個別工作人員起草后沒有經(jīng)過單位集體討論就報送政府法制部門；二是政府部門立法觀念錯誤，將立法與執(zhí)法關(guān)系割裂，直接影響執(zhí)法效益。

（四）客觀條件限制。一是部分立法項目內(nèi)容涉及的國家法律、法規(guī)或者部委規(guī)章規(guī)定不統(tǒng)一；二是政府法制部門和起草部門立法力量不足，起草部門工作人員缺乏必要的立法知識和經(jīng)驗；三是起草部門缺少與國家、省相關(guān)部門的溝通渠道，對國家和省的立法信息掌握較少。

四、認清形勢，開拓進取，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，做好*年的立法工作

同志們，清醒的認識我市政府立法工作的成績和不足，才能倍加珍惜和用好我市來之不易的地方立法權(quán)，地方立法權(quán)是黨和國家對*經(jīng)濟社會發(fā)展的重大信任和支持，在新時期，我們應(yīng)該用好、用足，使*真正成為試驗先行、創(chuàng)新發(fā)展的“窗口”和“排頭兵”。

*年，是落實我市“*規(guī)劃”和第*屆黨代會精神的關(guān)鍵一年，政府立法應(yīng)當始終圍繞發(fā)展我市經(jīng)濟社會、建立和諧*的中心工作，創(chuàng)新立法工作機制，高效、高質(zhì)的完成各項立法任務(wù)，為我市經(jīng)濟社會的持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)、健康的發(fā)展提供有力的法治保障和支持。具體來說，應(yīng)當著力做好以下幾方面工作：

（一）拓寬立法項目的來源渠道和起草渠道，科學(xué)制定政府立法計劃。

結(jié)合市政府工作實際編制好政府立法計劃，是提高政府立法質(zhì)量的前提。在以后立法計劃編制工作中，把握好以下幾個原則：一是立法宗旨不符合黨和國家現(xiàn)行方針、政策，不符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變要求的不列；二是大量照抄照搬上位法條文，無突破性實質(zhì)內(nèi)容的不列；三是對立法所要規(guī)范的內(nèi)容未作深入調(diào)查研究，立法時機尚不成熟的不列；四是所要規(guī)范的內(nèi)容可以通過加強執(zhí)法工作解決的不列；五是未列入政府立法計劃，無法定事由臨時要求立法的項目，不予增列。為了避免立法帶有過重的部門色彩，應(yīng)當在實踐中拓展立法建議項目的來源，以多種形式向社會征求立法項目，按照突出重點、統(tǒng)籌兼顧的原則，科學(xué)合理的選擇立法項目，制定立法計劃。

在起草來源方面，今后對一些重要的或者涉及政府多部門的法規(guī)、規(guī)章草案，可由超脫的綜合部門直接牽頭組織起草，也可以委托專門研究機構(gòu)、專家學(xué)者起草。這方面，在《*市土地管理條例》和《*市城市規(guī)劃條例》修訂過程中已有嘗試，今后可以進一步總結(jié)提高。

（二）建立政府立法工作責任制，狠抓立法計劃落實。

《*年度地方性法規(guī)立法計劃（草案）》和《*年度政府規(guī)章立法計劃（草案）》，已于*年3月5日七屆2次市政府常務(wù)會議審議通過。根據(jù)上述立法計劃，初步擬定地方性法規(guī)的項目13項，政府規(guī)章16項，其中地方性法規(guī)應(yīng)當完成項目3項，預(yù)備項目4項，政府規(guī)章應(yīng)當完成項目8項?？梢哉f，今年的立法任務(wù)很重，各部門要高度重視和配合立法計劃的落實，列入政府立法計劃的立法項目，應(yīng)當同時列入部門的年度工作考核目標。承擔起草工作的部門，應(yīng)當把起草工作納入重要的工作日程，明確分管領(lǐng)導(dǎo)，落實起草人員，確保工作進度，按期報送。列入應(yīng)當完成的立法項目，其立法經(jīng)費應(yīng)當列入部門年度預(yù)算，?？顚Ｓ?；對政府立法中的重要程序，部門分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當參加，對涉及的重大問題，部門主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當參加協(xié)調(diào)。

（三）突出社會領(lǐng)域立法，構(gòu)建和諧*。

社會進步不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展方面，而且體現(xiàn)在社會穩(wěn)定和諧方面。*年我市在社會領(lǐng)域方面立法得到了加強，如《*市物業(yè)管理條例》和《*市人民調(diào)解條例》，都將關(guān)心、關(guān)注民生、民情作為立法的價值取向。*年，為貫徹廣東省立法工作會議精神，我市政府立法工作要突出社會領(lǐng)域方面的立法，加快這方面的立法進度，著重研究省委九屆九次、十次全會強調(diào)的勞動、社會保障、人口管理、公共安全、公共衛(wèi)生等方面的社會立法。制定過程中，需要充分尊重民意，做好調(diào)查研究，將有關(guān)草案書面征求意見的同時，以座談會、論證會等形式聽取包括中介機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、市民等方方面面的意見，加大公眾參與立法程度，確保社會領(lǐng)域立法真正反映民意。

（四）改進政府立法工作方式，完善政府立法的協(xié)調(diào)程序。

立法過程也是一個研究問題、協(xié)調(diào)矛盾和解決問題的過程。近年來，立法過程中的協(xié)調(diào)難度越來越大。要做好立法工作，就要改進協(xié)調(diào)方法，不斷提高協(xié)調(diào)水平：一是協(xié)調(diào)部門要熟悉業(yè)務(wù)，把握規(guī)律，真正站在全局利益和人民群眾根本利益的高度來分析研究問題，既要充分聽取各方面意見，又能夠在深入分析研究的基礎(chǔ)上提出建設(shè)性的解決方案；二是對于意見不一致的問題，可以通過聽證會、論證會等途徑，聽取行政管理相對人的意見。協(xié)調(diào)過程中，既要防止問題久拖不決，又要防止片面追求效率，回避矛盾和問題；三是要及時向領(lǐng)導(dǎo)報告立法協(xié)調(diào)工作情況，爭取領(lǐng)導(dǎo)對立法協(xié)調(diào)的支持和指導(dǎo)；四是政府及部門領(lǐng)導(dǎo)要重視立法協(xié)調(diào)工作，對各方面分歧比較大的問題，要直接協(xié)調(diào)，適時決策；五是建立主管部門、法制部門和市人大的溝通協(xié)調(diào)機制，縮短協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，降低協(xié)調(diào)成本。

（五）規(guī)范法規(guī)指引，提高政府立法技術(shù)水平。

法規(guī)指引是*年廣東省人大首創(chuàng)的立法制度，對提高法規(guī)起草質(zhì)量，提高法規(guī)草案的審議效率作用突出。由于沒有經(jīng)驗借鑒，目前對其內(nèi)容、體例，表述尚無統(tǒng)一的要求，*年，政府法制部門應(yīng)當牽頭規(guī)范法規(guī)指引的起草工作，就其格式、內(nèi)容、重點作出統(tǒng)一規(guī)定，重點說明行政許可、行政處罰、行政強制、經(jīng)費、機構(gòu)設(shè)置、行政事業(yè)性收費等。其他相關(guān)部門應(yīng)當重視法規(guī)指引作用，規(guī)范法規(guī)指引。

（*）創(chuàng)新立法機制，防止部門利益法制化。

部門利益法制化與依法行政，打造責任政府、服務(wù)型政府的理念完全是背道而馳。為克服這一弊端，應(yīng)當做好三方面工作：一是轉(zhuǎn)變立法觀念，確定政府立法以人為本觀念；二是提高立法透明度，倡導(dǎo)民主立法、開門立法，切實保障公眾參與立法的權(quán)利；三是重視學(xué)者、專家等非利益第三方在立法中的作用；四是健全立法監(jiān)督機制，完善立法機關(guān)事前、事中和事后監(jiān)督；五是通過備案審查、成本效益分析及時剔除部門利益。

（七）探索成本效益分析制度，綜合研究立法成本、執(zhí)法成本和社會成本。

忽視立法成本、執(zhí)法成本和社會成本的問題往往導(dǎo)致立法資源的浪費。今后應(yīng)當按照國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》的精神，尤其要結(jié)合*年3月初國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于開展行政法規(guī)、規(guī)章清理工作的通知》的要求，對我市的地方性法規(guī)和政府規(guī)章進行系統(tǒng)性清理，積極探索對政府立法項目的成本效益分析制度。這是國務(wù)院在立法領(lǐng)域推行的一項重大改革，我們應(yīng)當認真對待，加強調(diào)研，積極探索，逐步建立立法成本效益分析制度，從合法性、合理性和可操作性等方面綜合考慮立法成本、執(zhí)法成本和社會成本。政府法制部門在成本效益分析過程中應(yīng)當主動牽頭，制定立法成本效益分析辦法，明確立法成本效益分析程序。

同志們，*正處于經(jīng)濟社會快速發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，在新的一年里，我們要始終在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在市人大常委會的監(jiān)督和支持下，為構(gòu)建“富裕、文明、法治、魅力”的和諧*，而努力做好*年的政府立法工作，開創(chuàng)我市和諧發(fā)展的新局面。

謝謝大家。