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鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國現(xiàn)行財政體制中最基層的一級財政，是國家財政的基石，全面取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾異常突出，危機四伏，嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的穩(wěn)定和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨大債務(wù)難題已迫在眉睫。

一、新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難和問題

（一）財源建設(shè)慢，收入增長難。筆者走訪全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從各鎮(zhèn)財政所綜合上來的情況看，搞財源建設(shè)，抓財政收入已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作迫在眉睫的頭等大事。財源建設(shè)搞不好，財稅收入上不來，過半或年終任務(wù)完不成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部便得墊稅預(yù)交，這是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能接受而又不得不接受的事實。而且，要搞好財源建設(shè)，不僅要政策、科技和信息投入，更需要資金投入，而目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上是一個“吃飯”財政，對財源建設(shè)根本無力投入資金，財源建設(shè)成了紙上談兵，收入增長乏力。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小，正常運轉(zhuǎn)難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是責(zé)大權(quán)小的政府，卻承擔(dān)了太多的工作任務(wù)?！吧厦媲l線，下面一根針”許多事情都最終要落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上?？h鄉(xiāng)財政是最苦的財政，縣鄉(xiāng)沒有自己穩(wěn)定的收入來源，特別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更是難上加難。但群眾對社會事業(yè)發(fā)展的要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的來源形成鮮明對比，常常是沒有這方面的收入，卻有這方面的支出。比如道路、橋梁建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有這方面的收入，卻要承擔(dān)這方面的義務(wù)，于是只能拆東墻補西墻。從農(nóng)村“普九”教育的責(zé)任來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也很難以勝任。早幾年前的教育投入，已使不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)背上了沉重的負(fù)擔(dān)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要來源。

（三）可用財力少，公共服務(wù)難。深化農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入“蛋糕”越做越小，據(jù)統(tǒng)計，今年免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入將因此減少1713萬元，可支配財力更少了。但在減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)卻比以前有所增加，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)、社會保障支出、農(nóng)村衛(wèi)生、義務(wù)教育“兩免一補”政策，等等。支出的壓力又日益加重，在財政保支出、保運轉(zhuǎn)的壓力困難的情況下，根本無力提供農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

（四）干部苦且累，待遇落實難。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他收費渠道已經(jīng)堵死，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)完全依賴的也只是地方一般預(yù)算收入，難以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)。在鎮(zhèn)村運轉(zhuǎn)困難，債務(wù)持續(xù)增加、財政危機不斷加劇的情況下，祁陽縣縣鄉(xiāng)干部拿的都是裸體工資，更別說其他政策性補貼了。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要拿工資來墊付稅款，干部情緒較大。

（五）財政負(fù)債重，消赤減債難。我縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字負(fù)債額大、面廣、償還難，并呈增長趨勢。據(jù)統(tǒng)計，目前我縣27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字總額達2577萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)95.4萬元，負(fù)債總額達23760萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)880萬元，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)已到“工資停發(fā)、發(fā)票停報、車子停開、電話停打”的地步。我縣有一個1995年撤并建時成立的新鎮(zhèn)，短短的幾年時間里，已累計赤字和負(fù)債582萬元，掛賬的還有221萬元，沉重的財政包袱象“滾雪球”一樣越滾越大，即便從現(xiàn)在起只收不用，也要5年才能消化完。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是一個亟需解決而又一時無法解決的難題，基層政府對此也無能為力。

二、擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的幾點建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政目前所面臨的困難和問題，是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與發(fā)展過程中出現(xiàn)的必然現(xiàn)象，是體制不完善的具體表現(xiàn)。要逐步擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，必須在深化改革、加快發(fā)展上著力，突出抓好以下幾方面的工作。

（一）積極培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源，進一步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作的“牛鼻子”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擺脫困境的根本出路。

一是要加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，夯實基礎(chǔ)財源。按照有所為、有所不為的原則，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和區(qū)域優(yōu)勢，發(fā)展地方特色名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品，并通過政策引導(dǎo)、生產(chǎn)扶持、系列服務(wù)等措施，引導(dǎo)農(nóng)民由零星分散的小規(guī)模經(jīng)營向集中連片的大規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，培育壯大加工型、流通型的龍頭企業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的商品轉(zhuǎn)化增值率，提高農(nóng)業(yè)對財政收入的貢獻率。

二是要加快發(fā)展民營經(jīng)濟，建設(shè)新興財源。要全力優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，結(jié)合現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制，大力開展招商引資活動，加快發(fā)展個體私營經(jīng)濟，盡快建立多種經(jīng)濟成分、多種經(jīng)營形式競爭發(fā)展的經(jīng)濟格局，不斷提高來自民營經(jīng)濟的財政收入份額，形成多層次、多主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源結(jié)構(gòu)。

三是要穩(wěn)步推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，開辟亮點財源。按照“因地制宜、突出重點、梯次推進、穩(wěn)步發(fā)展”的原則，規(guī)劃建設(shè)出既能帶動經(jīng)濟發(fā)展，又能突出區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)。應(yīng)用市場化運作手段，吸引外來資本、當(dāng)?shù)孛耖g資本參與小城鎮(zhèn)開發(fā)，通過引商入市、以市活商、以商促貿(mào)、以貿(mào)活財，不斷提高工商稅收比重，涵養(yǎng)并壯大新的后續(xù)財源。同時，各地要抓好土地出讓轉(zhuǎn)讓收益、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收益以及各種罰沒、收費的收繳與管理，不斷擴大補充性財源。

（二）完善財政管理體制，進一步調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚財理財積極性。

一是上級財政在與縣鄉(xiāng)財政分割財力時要堅持“財力向下傾斜、缺口上移”的要求，以事權(quán)劃分財權(quán)，以財權(quán)決定事權(quán)，最大限度地照顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財政的利益，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)和各項事業(yè)的健康發(fā)展。要對現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育投資體制進行改革，變九年義務(wù)教育由縣、鄉(xiāng)二級財政承擔(dān)為中央、省、市、縣鄉(xiāng)五級財政共同承擔(dān)，對農(nóng)村“兩會一部”要按“誰決策，誰負(fù)擔(dān)”的原則予以化解，不能將包袱摔給鄉(xiāng)鎮(zhèn)不管。

二是全面實行綜合預(yù)算管理。要從加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理、緩解財政困難狀況、集中財力辦大事的目的出發(fā)，對預(yù)算內(nèi)外資金實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、統(tǒng)籌安排、綜合平衡。

三是逐步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付辦法。縣級政府要在上級財政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，通過建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付辦法，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入進行必要的調(diào)節(jié)，逐步縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財力需求差異，均衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有履行職能所需的基本財力。

四是按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，著眼構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出模式，建立有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出約束機制。

（三）調(diào)整理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅征管體制，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織收入水平。

一是要理順財稅征管體系。要從有利征收、有利管理、有利調(diào)動各級政府發(fā)展經(jīng)濟和組織收入的積極性出發(fā)，在財政、稅務(wù)部門之間建立一種結(jié)構(gòu)合理、配置適當(dāng)、程序嚴(yán)密、制約有效的財稅運行機制。

二是明確工作主體，將國、地稅任務(wù)落實到職能部門，減輕征官成本。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況將稅源核查清楚，重新下達任務(wù)。稅務(wù)部門應(yīng)是完成國稅、地稅的主體職能部門，應(yīng)將此項任務(wù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)卸下來落實到稅務(wù)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是協(xié)助稅務(wù)部門完成國、地稅收繳工作，這樣既可極大地緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，又可杜絕稅務(wù)部門個別工作人員利用職務(wù)之便謀取非法收入。

（四）以推進機構(gòu)改革為途徑，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出。

一是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。按照“減人、減事、減支”的原則，大力開展精兵簡政，精簡機構(gòu)，裁減冗員。

二是加快推進事業(yè)單位的改革。按照公益性職能與經(jīng)營性服務(wù)分開的要求，對承擔(dān)公益性職能的事業(yè)單位，所需經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)，而對兼有公益性和經(jīng)營性的事業(yè)單位，逐步削減財政補貼；對非公益性的事業(yè)單位，則采取市場化運作的手段，逐步推向市場，限期自負(fù)盈虧。事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置和人員配備要立足實際，宜合則合，宜撤則撤，不強行上下對口。

三是推進教育體制改革。按照“規(guī)模、效益”的原則，根據(jù)生源數(shù)量和分布情況，合理調(diào)整和規(guī)劃教育布局，適當(dāng)集中辦學(xué)，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，營造良好的外部環(huán)境，引導(dǎo)社會辦學(xué)，鼓勵民間資本投入教育領(lǐng)域。

四是采取小村并大村，擴大村級規(guī)模，村組干部交叉兼職等辦法，精簡村組干部，控制報酬標(biāo)準(zhǔn)，減少村級支出。

（五）妥善清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，進一步防范財政風(fēng)險。

首先要建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)特別是縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的危害性引起高度重視，切實把債務(wù)工作抓緊抓好。要樹立“增收是政績、消化債務(wù)也是政績”的觀念，防止“新官不理舊事”、“債多不用愁度過三年就換屆”的消極應(yīng)付思想。把債務(wù)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)離任審計內(nèi)容，對決策失誤，造成重大經(jīng)濟損失的，要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

其次，要制訂還債計劃。在全面清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的基礎(chǔ)上，按債務(wù)的來源、用途和現(xiàn)狀，區(qū)別不同債務(wù)情況，制訂相應(yīng)的償還債務(wù)計劃，而且，每年的償債計劃要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預(yù)算，確保有可靠的資金來源。要按照“上級支持一點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌一點”的辦法建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債準(zhǔn)備金，用于償還由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)的到期債務(wù)。

第三，要積極主動消化債務(wù)。通過拍賣方式盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)及資源，解決部分債務(wù)。同時，上級財政和有關(guān)部門要加大轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椦a助力度，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的資金援助（包括貼息）；金融部門也應(yīng)積極幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對貸款實行停息掛帳，免除部分債務(wù)。第四，要嚴(yán)格控制新增債務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格按照國家的規(guī)定，一律不準(zhǔn)對外提供任何經(jīng)濟擔(dān)保；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展要堅持量力而行的原則，根據(jù)財力發(fā)展計劃，不得打赤字預(yù)算，不得在沒有償還保證和償債能力的情況下，盲目搞建設(shè)項目。