林區(qū)檢察管理體制改革的調(diào)查報告
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（一）林區(qū)檢察體制的歷史沿革（以黑龍江省為例）
黑龍江省國有林區(qū)是我國最大的重點(diǎn)國有林區(qū)和森林工業(yè)基地，國有林業(yè)用地面積萬公頃，其中有林地面積萬公頃，占全國國有林區(qū)森林總面積的，約為全省面積的三分之一；國有林區(qū)森林總蓄積億立方米，占全國國有林區(qū)總蓄積的。林業(yè)局絕大部分地處深山老林，并按山脈走向和森林資源分布來劃分界線，施業(yè)區(qū)大都遠(yuǎn)離人口聚居地，交通不便。年月日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二條第款規(guī)定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)”。年月，國家林業(yè)部、司法部、公安部和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在重點(diǎn)林區(qū)建立林業(yè)公安、檢察、法院紐織機(jī)構(gòu)的通知》。為便于人民群眾訴訟，年月，經(jīng)國家司法部、最高人民檢察院等相關(guān)部門批準(zhǔn)、黑龍江省委同意，年月日，黑龍江省人大第次常委會議做出了《關(guān)于在林區(qū)、農(nóng)墾區(qū)建立人民法院、人民檢察院的決定》。根據(jù)上述規(guī)定，黑龍江國有林區(qū)兩級檢察機(jī)關(guān)于年底開始組建，成立了黑龍江省人民檢察院牡丹江林區(qū)檢察分院、松花江林區(qū)檢察分院、合江林區(qū)檢察分院，設(shè)在牡丹江、松花江、合江林業(yè)管理局，其中牡丹江林區(qū)檢察分院管轄個基層林區(qū)院；松花江林區(qū)檢察分院管轄個基層林區(qū)院；合江林區(qū)檢察分院管轄個基層林區(qū)院，共個林區(qū)基層檢察院，隸屬黑龍江省森林工業(yè)總局，實(shí)行黑龍江省森林工業(yè)總局主管、黑龍江省人民檢察院協(xié)管的領(lǐng)導(dǎo)體制，是純林區(qū)企業(yè)檢察院。
（二）林業(yè)檢察體制的現(xiàn)狀
自年組建林區(qū)檢察機(jī)關(guān)多年來，黑龍江省國有林區(qū)兩級檢察機(jī)關(guān)在黑龍江省森工系統(tǒng)各級黨委和黑龍江省人民檢察院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，始終堅持服從服務(wù)于林區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的指導(dǎo)思想，認(rèn)真履行審查批捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督、職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防等各項法律監(jiān)督職能，依法查辦了一大批經(jīng)濟(jì)和刑事犯罪案件，特別是依法積極查辦了在林區(qū)有影響、有震動、群眾反映強(qiáng)烈的涉林案件，有效遏制了以林、以木謀私的犯罪行為，在保護(hù)國家森林資源和生態(tài)環(huán)境，維護(hù)林區(qū)社會政治穩(wěn)定，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，加強(qiáng)林區(qū)民主與法制建設(shè)等方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用，做出了重大的歷史貢獻(xiàn)。
但是隨著形勢的發(fā)展和改革的深入，牡丹江林區(qū)、松花江林區(qū)和合江林區(qū)三個林管局已改為三個公司，體制上的轉(zhuǎn)變使其不能再履行代管檢察院的工作職能。為了進(jìn)一步加強(qiáng)林區(qū)檢察機(jī)關(guān)的隊伍建設(shè)，提高林區(qū)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的效率與效果，更好地發(fā)揮林區(qū)檢察機(jī)關(guān)“公正執(zhí)法、服務(wù)大局”的職能作用，改變一個省區(qū)域內(nèi)設(shè)立三個林區(qū)檢察分院的不合理設(shè)置，解決機(jī)構(gòu)重復(fù)、行政人員過多、辦案力量不足、執(zhí)法尺度不一、工作效率不高等問題。依據(jù)精簡、統(tǒng)一、高效的原則，中共黑龍江省委屆次常委會議和黑龍江省機(jī)構(gòu)編制委員會通過了黑編號《關(guān)于設(shè)立黑龍江省人民檢察院林區(qū)分院、黑龍江省林區(qū)中級人民法院的通知》文件，經(jīng)年月日黑龍江省人大第九屆次常委會批準(zhǔn)，決定撤消黑龍江人民檢察院牡丹江、松花江、合江林區(qū)分院，成立黑龍江省人民檢察院林區(qū)分院，共管轄個基層人民檢察院，××年月口正式對外辦公。在管理體制上，仍實(shí)行黑龍江省森工總局主管，黑龍江省人民檢察院協(xié)管的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。
二、現(xiàn)行林業(yè)檢察體制存在的主要問題
（一）領(lǐng)導(dǎo)體制不順，企業(yè)辦政法不符合國家司法統(tǒng)一原則。
⒈檢察機(jī)關(guān)屬于國家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制屬于國家領(lǐng)導(dǎo)體制的范圍，應(yīng)遵循憲法和法律的規(guī)定。我國現(xiàn)行《憲法》第條對檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制作了如下規(guī)定：“最高人民檢察院是最高檢察機(jī)關(guān)。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作?！钡跅l“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé)?！薄稒z察院組織法》第條、《檢察官法》第條也都作了相應(yīng)的規(guī)定。實(shí)踐證明，上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，是中國特色的社會主義檢察制度的重要內(nèi)容。而黑龍江省林區(qū)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的林業(yè)部門黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)為主的領(lǐng)導(dǎo)體制，黑龍江省人民檢察院只起到“協(xié)管”的作用。在黑龍江省，林區(qū)檢察機(jī)關(guān)多數(shù)是設(shè)在黑龍江省森林工業(yè)總局的，黑龍江省森林工業(yè)總局是企業(yè)性質(zhì)的單位，因此設(shè)在總局的檢察機(jī)關(guān)在體制上屬于企業(yè)院，其主管領(lǐng)導(dǎo)是黑龍江省森林工業(yè)總局，這種領(lǐng)導(dǎo)體制是有悖于法律的強(qiáng)制性規(guī)定的。并且由于總局享有人事任免權(quán)和經(jīng)費(fèi)的劃撥等財權(quán)，使林區(qū)檢察機(jī)關(guān)對森工黨委的依附性強(qiáng)，在查處林區(qū)國家工作人員貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪中有畏難情緒。企業(yè)過多的干預(yù)，地方和部門保護(hù)主義對檢察權(quán)的干擾，致使查處職務(wù)犯罪的力度不夠，不能很好的履行法律賦予的監(jiān)督職能，容易喪失檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有的公正性和獨(dú)立性，危害我國社會主義法制的統(tǒng)一和權(quán)威。
⒉上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的“工作”，不應(yīng)僅限于“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”。上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院的工作，應(yīng)包括政治思想、干部管理、業(yè)務(wù)工作和經(jīng)費(fèi)保障等諸方面的領(lǐng)導(dǎo)。而黑龍江省林區(qū)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制下，黑龍江省人民檢察院僅能對林區(qū)檢察機(jī)關(guān)的檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，在干部管理上是黑龍江省森林工業(yè)總局主管：林區(qū)人民檢察分院的領(lǐng)導(dǎo)任免由林業(yè)部門黨委（黨組）提出人選，會同省人民檢察院共同考核，由林業(yè)部門黨委（黨組）根據(jù)考核結(jié)果，并與省人民檢察院協(xié)調(diào)一致后，按照法律規(guī)定任免。林區(qū)檢察院作為我國檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，是隸屬于上一級檢察機(jī)關(guān)的，黑龍江省林區(qū)檢察分院隸屬于黑龍江省人民檢察院，在分院領(lǐng)導(dǎo)的任免上黑龍江省人民檢察院應(yīng)享有提名權(quán)，但現(xiàn)今的情況確與之相反，這種干部管理體制與《檢察官法》《人民檢察院組織法》的有關(guān)規(guī)定是相違背的。
（二）缺乏人大監(jiān)督。
⒈在我國，法律監(jiān)督的最高機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和它的常務(wù)委員會，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)則是受命于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。兩者實(shí)施的法律監(jiān)督，存在著縱向的隸屬關(guān)系。
⒉國家權(quán)力機(jī)關(guān)不僅享有立法權(quán)和監(jiān)督憲法、法律實(shí)施的權(quán)力，而且享有組織、產(chǎn)生檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力。
⒊黑龍江國有林區(qū)僅在黑龍江省森林工業(yè)總局這一省級單位與省委、省政府存在隸屬關(guān)系，并同時隸屬于國家林業(yè)局。
（三）林區(qū)基層院設(shè)置不合理。
原松花江林區(qū)檢察分院的葦河林區(qū)院、亞布力林區(qū)院同設(shè)在尚志市行政區(qū)域內(nèi)，加上尚志市院，一個縣境內(nèi)有三個檢察院；原牡丹江林區(qū)檢察分院的柴河林區(qū)院、海林林區(qū)院、大海林林區(qū)院同設(shè)在海林市境內(nèi)，一個縣的行政區(qū)域內(nèi)有四個檢察院。這種不合理的設(shè)置，不僅僅浪費(fèi)人力、物力，在案件的管轄也易造成混亂。
（四）林區(qū)檢察干警沒有納入國家公務(wù)員序列，沒有享受“從優(yōu)待檢”和《檢察法》賦予的待遇，人員編制不足。
林區(qū)檢察干警是企業(yè)編制，沒有納入到國家公務(wù)員序列，靠企業(yè)吃飯，工資沒有保障。檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建以來，行政編制的檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)增編次，林區(qū)院只增編次，且數(shù)量很少，目前，基層林區(qū)院編制平均人，難以全面、正常地開展各項檢察工作。在林區(qū)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)科室合署辦公，一人兼數(shù)職的現(xiàn)象非常普遍，影響了檢察職能的正常發(fā)揮。
（五）經(jīng)費(fèi)沒有保障。
黑龍江省林區(qū)檢察機(jī)關(guān)存在四種體制，多數(shù)檢察院是企業(yè)院，在編制上是企業(yè)編，經(jīng)費(fèi)由企業(yè)營業(yè)外收入解決，檢察經(jīng)費(fèi)受企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的影響和制約。多年來，我省森工企業(yè)一直處于資源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危困的“兩?！睜顟B(tài)，特別是國家實(shí)施天然林保護(hù)工程，采伐量逐年減少，企業(yè)的營業(yè)外收入減少，企業(yè)的銀根緊縮，預(yù)算每年節(jié)約百分之十，使本來靠企業(yè)吃飯，端企業(yè)飯碗的檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)更加緊張，缺口越來越大，這種龍江型的檢察管理體制造成檢察經(jīng)費(fèi)十分困難，由于檢察經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，“從優(yōu)待檢”難以實(shí)現(xiàn)，裝備和基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，尤其是交通工具、通訊、辦公設(shè)施和偵查裝備均顯嚴(yán)重不足或陳舊不堪，特別是對懲治貪污賄賂、侵權(quán)瀆職等智能型職務(wù)犯罪明顯不相適應(yīng)，嚴(yán)重影響和制約了檢察權(quán)的行使和檢察干警的積極性，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對企業(yè)的依附性強(qiáng)，工作局限大，既有悖于法律原則，又不符合實(shí)際需要。
三、在林區(qū)設(shè)置檢察機(jī)關(guān)是十分必要的
，（一）在林區(qū)設(shè)置檢察機(jī)關(guān)的必要性，是由國有林區(qū)的重要地位和作用決定的。
林區(qū)檢察機(jī)關(guān)自組建以來，在保護(hù)國有森林資源和國家利益，保障、促進(jìn)林區(qū)的社會攻治穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，發(fā)揮了巨大作用，建立了不朽功勛，其工作成績充分說明了其繼續(xù)存在下去的重要性和必要性。當(dāng)前，在國有林區(qū)各類刑事案件仍呈上升趨勢，特別是各類林木案件有增無減的嚴(yán)峻形勢面前，國有林區(qū)檢察機(jī)構(gòu)迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。
（二）林區(qū)檢察體制應(yīng)當(dāng)保持相對的獨(dú)立性，并自成體系。
建立相對獨(dú)立的、統(tǒng)一的林區(qū)檢察體制，是由林區(qū)區(qū)域分布的特點(diǎn)所決定的。以黑龍江為例，其國有林區(qū)具有地域廣闊、地理位置偏僻及跨行政區(qū)域分布且有著自己相對獨(dú)立區(qū)域的特點(diǎn)。這種林區(qū)地域的廣闊性、森林資源的國家性和森林生態(tài)效益的國際性的特點(diǎn)，決定著只有建立相對獨(dú)立的、統(tǒng)一的檢察體制，才能使國有林區(qū)檢察工作更具有針對性、有效性。
（三）林業(yè)定性定位的重大調(diào)整，決定了國有林區(qū)司法保障體系必須以國家為主體。
黨的十六大將生態(tài)建設(shè)確立為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)，在可持續(xù)發(fā)展中賦予林業(yè)以重要地位，在生態(tài)建設(shè)中賦予林業(yè)以首要地位。生態(tài)建設(shè)是國家公共事業(yè)的重要組成部分，林業(yè)主要體現(xiàn)著社會公益事業(yè)的性質(zhì)，決定國有森林資源的保護(hù)更具全局性、重要性與緊迫性，因此必須加強(qiáng)與完善以國家為主體的司法保障體系。建立一套以國家為主體的支撐體系是我國林業(yè)調(diào)整定性定位、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的客觀需要。
森林資源多處于邊遠(yuǎn)山區(qū)，林業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與生態(tài)生產(chǎn)必須以此為中心進(jìn)行布局，決定了在林業(yè)生產(chǎn)布局中建立各種生活、社會保障設(shè)施的必要性與必然性。林業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動是與一定的不可移動的空間（林區(qū)）緊密聯(lián)系的。林區(qū)是伴隨著森林資源的開發(fā)而逐步發(fā)展起來的、以一定的生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系為紐帶形成的相對獨(dú)立的社會區(qū)域。所以，不能把林業(yè)看成單純的企業(yè)，而是要按照林業(yè)再生產(chǎn)過程中生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的特殊性，綜合運(yùn)用法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的手段來組織、管理和發(fā)展林業(yè)，抓緊建立一套以國家為主體的公共財政支持、行政管理和執(zhí)法監(jiān)管體系，從根本上解決林業(yè)發(fā)展的動力機(jī)制、責(zé)任規(guī)范等根本問題，確保林業(yè)沿著法制化的軌道健康持續(xù)快速發(fā)展。
（四）林業(yè)建設(shè)的新形勢與新任務(wù)，使得國有林區(qū)司法機(jī)關(guān)的作用更加突出。
從黑龍江省國有林區(qū)來看，“天?！惫こ痰膶?shí)施，給國有林區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面的舊格局帶來巨大沖擊，導(dǎo)致新舊交替、利弊同生，社會整合能力減弱，犯罪的致罪因素增多且作用力不斷擴(kuò)張：
⒈新舊矛盾交織、職能內(nèi)涵發(fā)生變化，森林資源管理行為短期內(nèi)無法規(guī)范。
⒉體現(xiàn)森林分類經(jīng)營要求的財務(wù)管理體制尚未完全建立，“天?！辟Y金的“內(nèi)控”能力弱化。
⒊行政權(quán)力仍將較多地干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動，職務(wù)犯罪的誘因大量存在。
⒋經(jīng)營轉(zhuǎn)向、體制轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜性、漸進(jìn)性，使對權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制的建立與有效運(yùn)行極為困難
四、林區(qū)檢察體制改革的方向和設(shè)想
（一）盡快建立與目前林區(qū)區(qū)域分布、管理體制相適應(yīng)的集中統(tǒng)一、自成體系的檢察機(jī)構(gòu)體制，解決企業(yè)辦政法的問題，解決多種體制并存的問題。把檢察機(jī)關(guān)從企業(yè)分離出來，成為獨(dú)立的派出機(jī)構(gòu)。由黑龍江省森工總局主管為主，黑龍江省人民檢察院協(xié)管的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變?yōu)楹邶埥∪嗣駲z察院主管、黑龍江省森工總局協(xié)管的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。
（二）建立和完善林區(qū)檢察機(jī)關(guān)的檢察經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
⒈將林區(qū)檢察隊伍納入國家司法體系統(tǒng)一管理，把林區(qū)檢察干警的編制納入國家正式檢察編制，使林區(qū)檢察干警進(jìn)入公務(wù)員序列，享受國家公務(wù)員待遇。根據(jù)檢察工作特點(diǎn)、“從優(yōu)待檢”的原則和《檢察官法》第十二章關(guān)于工保險福利方面的規(guī)定，由國家確定以高于公務(wù)員工資的檢察官工資標(biāo)準(zhǔn)，在檢察人員定編定崗的基礎(chǔ)上，各級財政部門應(yīng)合理核定經(jīng)費(fèi)定額，全額予以保證。定額內(nèi)容應(yīng)包括人均工資、正常工資晉級和晉檔、工齡工資、檢察崗位津貼和各種政策性津貼、補(bǔ)貼、醫(yī)療保險、獎勵經(jīng)費(fèi)等。
⒉林區(qū)檢察機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)（辦案）經(jīng)費(fèi)納入國家生態(tài)建設(shè)項目的社會性支出，由中央財政全額撥付。
⒊由國家財政撥出專項資金，改善林區(qū)檢察機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施與科技裝備建設(shè)。
（三）對在同一縣（市）地域內(nèi)設(shè)兩個以上基層檢察院的合并問題，要根據(jù)黨的十五大和《中共中央辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方各級人民法院機(jī)構(gòu)改革意見〉和〈地方各級人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見〉的通知》（中辦發(fā)號）精神及黑龍江省委辦公廳黑辦發(fā)號的通知精神：“對現(xiàn)有林區(qū)檢察院的設(shè)置進(jìn)行清理，作用不大的予以撤銷。在一個縣級行政區(qū)域內(nèi)，林業(yè)縣、區(qū)只設(shè)一個縣、區(qū)檢察院，非林業(yè)縣、區(qū)特別需要的，只保留一個林區(qū)檢察院。調(diào)整后的林業(yè)縣、區(qū)檢察院和林區(qū)派出檢察院實(shí)行以市（地）級人民檢察院直管的體制?！钡囊?guī)定。原松花江林區(qū)檢察分院管轄的同設(shè)在尚志行政區(qū)域內(nèi)的葦河林區(qū)院、亞布力林區(qū)院及原牡丹江林區(qū)檢察分院管轄的同設(shè)在海林市境內(nèi)的柴河林區(qū)院、海林林區(qū)院、大海林林區(qū)院，應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮喜ⅲ粚τ谕ū绷謪^(qū)檢察院、清河林區(qū)檢察院、迎春檢察院等三個林業(yè)檢察業(yè)務(wù)不多，沒有存在必要的基層院，應(yīng)予以撤銷變?yōu)闄z察室。
（四）在其它行政院中有林業(yè)檢察任務(wù)的地、市（縣）院增設(shè)林檢科，專門承擔(dān)林業(yè)刑事案件的審查批捕、審查起訴、出庭公訴、抗訴等項檢察業(yè)務(wù)工作。這種設(shè)置有利于更好的打擊涉林犯罪，保護(hù)國家生態(tài)環(huán)境和森林資源，以福建省為例，福建省于年在三級檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立林檢機(jī)構(gòu)，省和市院設(shè)林檢處，縣級院設(shè)林檢科，干警既有檢察干警，也在林業(yè)部門配備的干部，工資待遇不一樣與黑龍江省目前的林檢干警的工作相類似，經(jīng)費(fèi)由省林業(yè)廳負(fù)責(zé)。年福建省委決定將林檢口的檢察干警統(tǒng)一歸到檢察干警的編制序列，統(tǒng)一著檢察裝、統(tǒng)一干警工資，解決了林檢干警混編的問題，為全省林檢干警定編人，分布在省、市和個基層院，經(jīng)費(fèi)由省林業(yè)廳年初按標(biāo)準(zhǔn)一次性撥給省檢察院，然后再由省院下?lián)苤潦性汉突鶎釉?，從根本上解決了林區(qū)檢察干警工資、法職、待遇偏低和經(jīng)費(fèi)困難的問題。
