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為使人大代表們在大同市第十二屆人大五次會議上圍繞關(guān)注民生這一主題，審議好政府的工作報告，3月22日—24日，市人大常委會組織專業(yè)小組的人大代表就發(fā)展我市慈善事業(yè)的情況進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研組采取聽匯報、召開座談會等形式了解了市民政局、市紅十字會、市勞動局醫(yī)保中心、市總工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等單位對社會困難群體開展救助的現(xiàn)狀，掌握了大同市慈善總會的籌備情況，為促進(jìn)我市慈善事業(yè)的發(fā)展提出了建議。常委會主任安大鈞、副主任周升參加了市民政局的調(diào)研。

一、慈善救助的對象

黨中央、國務(wù)院已經(jīng)明確提出慈善事業(yè)是社會保障體系的組成部分，要求把發(fā)展慈善事業(yè)提到構(gòu)建和諧社會的高度來認(rèn)識。任何時候都有弱勢群體的存在，因為天災(zāi)人禍、老弱病殘等種種原因，都會使一些人生活十分困難，需要政府的關(guān)懷、社會的幫助。慈善事業(yè)在整個救助活動中發(fā)揮著其他機(jī)構(gòu)不能替代的作用。在今年“兩會”上，總理在政府工作報告中提出“支持發(fā)展慈善事業(yè)”，內(nèi)涵豐富，令人振奮。實施慈善救助，不僅能把黨和政府以及社會各界的關(guān)愛送進(jìn)有各種困難的千家萬戶，使他們感到黨和政府的關(guān)懷，社會的溫暖，在逆境中鼓起生活的風(fēng)帆。同時，也能密切黨和人民群眾的血肉關(guān)系，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定，弘揚“我為人人，人人為我”的道德風(fēng)尚，推動公民道德教育和社會主義精神文明建設(shè)。

慈善事業(yè)是指眾多的社會成員建立在志愿基礎(chǔ)上從事的一種無償對不幸人群的救助行為。其主要救助對象包括：

（一）助困，對零就業(yè)家庭、夫妻雙方失業(yè)家庭、孤老孤兒和享受最低生活保障后，生活仍十分困難的家庭實施救助。使困難群眾切身感受社會主義大家庭的溫暖。

（二）助殘，對特別困難的殘疾人實施救助。使他們在困境中看到脫貧的希望，讓更多的殘疾人家庭走出困境。

（三）助學(xué)，對因家庭貧困而面臨輟學(xué)的學(xué)生、孤兒和到上學(xué)年齡與無收入來源的祖父母一起生活的孩子實施救助。不讓一名貧困家庭的孩子因經(jīng)濟(jì)困難而輟學(xué)。

（四）助醫(yī)，對患病困難群眾實施救助。確?；疾〉睦щy群眾能得到及時有效的治療，不因小病不治而釀成大病，并竭力緩解因大病而造成的生活更加困難。

（五）救災(zāi)，對因天災(zāi)人禍、突發(fā)事件造成的特別困難的家庭實施救助。使他們不致在突發(fā)性事件的打擊下一蹶不振，讓他們在社會好心人的幫助下渡過難關(guān)。

調(diào)研中了解到，我市地處國家中部，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，因此救助任務(wù)十分沉重。我市每年有城市低保對象175120人需要保障；農(nóng)村貧困人口24.98萬人需要救助，其中未解決溫飽的8.32萬人（即年人均收入683元以下），低收入人口16.66萬人（即年人均收入683元—958元之間）；有178764人因災(zāi)需要救濟(jì)；有43800名特困職工需要幫扶；有3568個無收入、無人贍養(yǎng)的特困老年人需要贍養(yǎng)；有4萬多生活特別困難的殘疾人需要關(guān)懷；有1759個貧困孤兒需要撫養(yǎng)。

二、我市救助的現(xiàn)狀

市人大、市政府對困難群眾予以高度重視。早在2004年3月，市十二屆人大二次會議就作出了《關(guān)于對城鄉(xiāng)特困家庭實施救助的決定》，之后的幾次人代會上，代表們也提出了許多意見和建議。市十二屆人大四次會議就我市社會保障情況進(jìn)行了專題討論，常委會連續(xù)三年聽取了有關(guān)情況匯報。市政府相繼出臺了《大同市對城鄉(xiāng)特困家庭實施救助工作方案》、《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系的意見》，使我市城鄉(xiāng)社會救助工作日趨完善。目前，我市初步建立了以城鄉(xiāng)居民最低生活保障為核心，以醫(yī)療、教育、住房、法律援助等專項救助為輔助，以社會互助、社會幫扶等為補(bǔ)充，與我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系，有力地保障了城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活。

（一）政府救助情況

政府社會救助資金來自于財政收入，屬于社會財富的第二次分配，救助以面為主，即以弱勢群體的經(jīng)濟(jì)收入為救助標(biāo)準(zhǔn)，管理模式是層級制，救助金按級劃撥，層層落實。近年來，我市在財政資金緊張的情況下，不斷加快社會保障體系建設(shè)，取得了一定成績。具體工作如下：

1、對受災(zāi)群體實施救助。我市是一個多災(zāi)貧困地區(qū)，每年發(fā)生的自然災(zāi)害給廣大群眾造成嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失，加之我市有五個國家級扶貧開發(fā)重點縣，就是在沒有災(zāi)情的情況下，仍有部分群眾需要政府救助。據(jù)統(tǒng)計，2004—2006年三年來，中央、省、市共下?lián)芫葹?zāi)款為3941.2萬元，平均每年1313.93萬元，年人均救助73.5元。

2、城鎮(zhèn)居民最低生活保障基本實現(xiàn)了動態(tài)的“應(yīng)保盡?！?。同時，對全市9498戶14926名低保對象中單親家庭和嚴(yán)重殘疾對象實施了“分類施?！?。低保對象大病最高可領(lǐng)到1萬元的救助金；低保對象中單親、殘疾家庭子女教育救助金按學(xué)期給予救助。200*年以來，累計發(fā)放救助金168萬元，救助人數(shù)6083萬人，特別是資助了149名考入大專院校的低保對象家庭子女每人1000元教育救助金。對農(nóng)村特困學(xué)生實行了“兩免一補(bǔ)”政策。免費為低保對象提供職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)訓(xùn)練、社區(qū)就業(yè)崗位開發(fā)服務(wù)等一系列再就業(yè)援助。*年，共有236名零就業(yè)家庭“4050”人員走上工作崗位。605戶住房困難家庭領(lǐng)到了租賃補(bǔ)貼，20套廉租房預(yù)計今年可以竣工。*年擬通過糧油補(bǔ)貼等實物發(fā)放的形式，解決低保特困戶的生活。

3、我市的67816名農(nóng)村特困人口納入了低保范圍，人均補(bǔ)差115元/年。

4、200*年，全市符合五保供養(yǎng)條件的18343人全部納入供養(yǎng)范圍，實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。

5、三年來，省、市、縣三級財政共投入城市醫(yī)療救助金1435萬元，救助低保對象患者24384人，人均救助588元。對患重大疾病的特困職工實施救助，*年對72名患大病的特困職工給予了救助，支出醫(yī)療費34萬元，對因病致貧的653戶困難職工支出救濟(jì)金32萬元；對6430名特困職工以及未享受醫(yī)療保險的退休職工進(jìn)行了免費體檢，支出體檢費44萬元。省財政已到位農(nóng)村醫(yī)療救助專項資金240萬元。

6、200*年共救助流浪乞討人員及外地來同受困人員1508人次，市財政支付救助資金90萬元，其中有85人在醫(yī)院治療，費用為64.9萬元。

7、近年來，我市積極推進(jìn)老年福利社會化進(jìn)程，共有國辦、民辦老年公寓21家，收養(yǎng)老人970人。投資2366萬元，新建改造了90個老年福利服務(wù)設(shè)施。

8、我市城鎮(zhèn)4557名、農(nóng)村10308名殘疾人享受了最低生活保障，并通過各種形式使12257名殘疾人走上就業(yè)崗位，全市的46家社會福利事業(yè)集中安置殘疾人780人，左云縣為貧困殘疾人改造危房，預(yù)計年底有210戶殘疾人喜遷新居。

9、從200*年開始，共為136名孤殘兒童進(jìn)行了免費手術(shù)治療，費用200多萬元。200*年，救助孤兒1620人。

客觀地講，政府實施的救助行為是救助工作的主要層面，但慈善救助是救助工作不可或缺的另一層面，就大力發(fā)掘其潛能而言，是應(yīng)認(rèn)真展開的重大課題。

（二）慈善救助情況

慈善救助被稱作“第三次分配”，在化解社會矛盾，扶助弱勢群體和建設(shè)和諧社會方面發(fā)揮著重要作用，它可以有效利用社會資源彌補(bǔ)財政財力、物力的不足，擴(kuò)大社會救助面，對現(xiàn)有的社會救助體系起到拾遺補(bǔ)缺的作用。

1、市總工會開展的“金秋助學(xué)”活動，*年對302名考入大學(xué)本科的特困職工子女發(fā)放了助學(xué)金60.4萬元，對31名考入大學(xué)本科的農(nóng)民工子女發(fā)放了3.1萬元助學(xué)金，對91名單親特困職工的在大學(xué)就讀的子女和17名父母雙亡或家中無勞動能力的職工子女仍在大學(xué)就讀的給予了12.5萬元的助學(xué)金。

2、自2*年以來，市民政局共組織了185名孤兒、貧困家庭的唇腭裂兒童進(jìn)行了免費矯治手術(shù)。*今共幫助104名貧困先天性心臟病患者進(jìn)行了手術(shù)治療，減免手術(shù)費用300多萬元。*年市民政局收到社會各界捐款114萬元，全部用于扶貧濟(jì)困送溫暖活動，用33萬元救助了143名大病患者。

3、市紅十字會是中國紅十字會的一個地方組織，是從事人道主義工作的社會救助團(tuán)體。98年以來，累計接收國內(nèi)外捐贈款物達(dá)2000余萬元。①籌措760余萬元款物，救助了5萬余名特困戶。②募捐100余萬元，使200余名特困生和3000位孤寡老人得到了救助。③是對100余名患有白血病、尿毒癥的貧困重病患者進(jìn)行了救助；使100名白內(nèi)障特困患者得以復(fù)明；使1050名災(zāi)民得到了免費治療，贈藥價值達(dá)3萬余元；為533名殘疾兒童做了矯治術(shù)；使65名外科常見病患者和5位心臟病貧困患者得到治療。④組織志愿工作者為5000名特困孤老病殘?zhí)峁┝恕叭ㄒ话狈?wù)。⑤在花園、昆侖、弘雅大飯店募集捐款123余萬元，救助了100位社會福利院的孤兒及500戶特困家庭。⑥目前我市捐獻(xiàn)干細(xì)胞志愿者已達(dá)3205例，其中有2例捐獻(xiàn)者已成功為白血病患者捐獻(xiàn)了造血干細(xì)胞。

4、市殘聯(lián)全年募捐50萬元，救助特困戶913戶，救助貧困殘疾學(xué)生307名，為全市肢體殘疾人捐贈輪椅186輛。

5、市婦聯(lián)為救助貧困女童重返校園實施的“春蕾計劃”，使1300多名兒童得到了資助。*年，愛心父母為孤殘兒童編織了500件愛心毛衣，同時捐贈了368件衣服，132件玩具。新鳳凰女子醫(yī)院為孤殘兒童捐贈了價值3000元的藥品。

三、存在的問題及今后的建議

我市各級政府在對困難群眾的救助方面盡了最大的努力，贏得了社會各界的一致好評。但終因財力捉襟見肘而不能實現(xiàn)全覆蓋，社會困難群眾的生活依然面臨諸多困擾?，F(xiàn)有的慈善救助在幫助困難群眾方面起了很大的補(bǔ)充作用。但仍存在很多問題。

（一）我市政府救助資金經(jīng)常出現(xiàn)多列少支、列而不支的現(xiàn)象，救助范圍小，標(biāo)準(zhǔn)低，嚴(yán)重制約了社會救助工作的順利開展。200*年，市、縣（區(qū)）農(nóng)村醫(yī)療救助資金各180萬元至今沒有到位，農(nóng)村困難群眾“看病難”的問題依然得不到解決。農(nóng)村貧困人口24.98萬人，但列入低保范圍的6.7816人，只占貧困人口的27%。并且全市只有廣靈縣、天鎮(zhèn)縣低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到低收入線，其余7個縣救助標(biāo)準(zhǔn)仍未達(dá)到溫飽線。救災(zāi)資金年人均救助73.5元，根本不能保障災(zāi)民的生活。農(nóng)村敬老院建設(shè)資金短缺，集中供養(yǎng)率只為9%。全市老復(fù)員軍人、退伍軍人、殘疾軍人等優(yōu)撫對象接近7000人的看病難問題得不到解決。

（二）由于我市慈善總會仍在籌備階段，故在慈善捐贈、救助方面缺少一個領(lǐng)頭雁。致使救助很不規(guī)范，存在多頭救助，臨時性、隨意性救助多，缺少有計劃、有組織、有針對性的救助等問題。

（三）由于對慈善事業(yè)宣傳不夠，認(rèn)識不到位，很多人認(rèn)為慈善活動應(yīng)是政府行為，主動捐贈的人很少，部分想捐款做善事的人也有顧慮。

（四）企業(yè)、個人捐贈的積極性不高，他們怕露富，加重自身的負(fù)擔(dān)，擔(dān)心捐款后，會招來一些機(jī)構(gòu)向他們要捐款。

（五）慈善捐助公信力不高。目前慈善捐助名目繁多，存在多方募捐的現(xiàn)象，捐贈人意見很大。甚至有的捐助款物去向不夠透明。

因此，成立大同市慈善總會已成為當(dāng)務(wù)之急。目的是通過開展以公民、法人和其他社會組織自愿捐贈資產(chǎn)和勞動，為扶貧濟(jì)困、安老助孤、幫殘助醫(yī)，支教助學(xué)等慈善事業(yè)奉獻(xiàn)愛心。為調(diào)動社會資源、調(diào)節(jié)貧富差距、緩和社會矛盾、促進(jìn)社會公正起到應(yīng)有的作用。從國外發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)建立慈善機(jī)構(gòu)較早城市的經(jīng)驗來看，經(jīng)過全社會的共同努力，這個目標(biāo)是完全可以實現(xiàn)的。為了使我市的慈善事業(yè)走上正軌，為此建議：

一要盡快成立大同市慈善總會。200*年我市已將籌備成立大同市慈善總會列入工作議程。今年3月11日，市民政局去太原等地考察學(xué)習(xí)，于3月16日，召開了大同市慈善總會籌備領(lǐng)導(dǎo)組會議，成立了籌備領(lǐng)導(dǎo)組，下設(shè)辦公室，確定了籌備工作的基本思路，確立了籌備階段的基本任務(wù)，起草了總會章程及有關(guān)規(guī)范性文件。6月6日全市又召開了動員會，建議盡快召開大同市慈善總會成立大會,選舉產(chǎn)生出第一屆理事會，推選出有號召力、德高望重的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任會長，帶領(lǐng)大家將慈善總會的工作管理好、功能發(fā)揮好、事業(yè)發(fā)展好。

二要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委、政府對慈善事業(yè)要高度重視，要加大對慈善事業(yè)的扶持力度，制定有效政策措施，為慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，做慈善事業(yè)的推進(jìn)者、保護(hù)者和服務(wù)者。各有關(guān)部門要切實履行職責(zé)，密切協(xié)作，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、齊抓共管的強(qiáng)大合力。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要支持慈善組織開展工作，帶頭參與慈善活動，為群眾做出榜樣，不斷提高慈善活動的影響力和感召力。

三要廣泛宣傳發(fā)動。切實把慈善公益意識的宣傳、教育和培養(yǎng)作為精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，納入公民道德教育序列。宣傳部門要制定實施慈善公益宣傳計劃，全市各大新聞媒體要開辟慈善公益專欄，大力宣傳中華民族樂善好施、扶危濟(jì)困的傳統(tǒng)美德，宣傳誠信友愛、互幫互助的公益理念，褒揚扶危濟(jì)困、樂善好施的先進(jìn)典型，提升全社會的慈善意識，引導(dǎo)社會各界積極關(guān)心、主動參與慈善公益事業(yè)，努力營造理解、尊重、愛護(hù)、幫助困難群體的社會氛圍，逐步形成“興慈善、澤社會”、“人人為我，我為人人”的良好風(fēng)尚。

四要廣辟籌資渠道，千方百計募集善款資金。募集慈善款物，是慈善機(jī)構(gòu)的基本任務(wù)，是發(fā)展慈善事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是慈善工作的難點和重點。慈善資金募集要多元化、多渠道、多形式并舉，廣泛發(fā)動企業(yè)和個人捐贈，廣辟市內(nèi)外民間慈善資源，做大慈善基金總量。要豐富募捐活動形式；要發(fā)動民營企業(yè)家和社會各界名人參與慈善募捐；要合理布設(shè)慈善捐款站點，向社會各界籌募慈善資金。

五要發(fā)揮職能作用，積極開展各種慈善救助活動。慈善工作的對象很廣，其救助對象包括各種困難弱勢群體，要突出救助重點，致力于雪中送炭，把有限的資金用到刀刃上，救助重點要放在農(nóng)村貧困人口、城市孤寡老人、殘疾人和孤兒等社會弱勢群體身上，把善款相對集中地投向這些急需幫助的困難對象，使其發(fā)揮最大作用，多辦群眾看得見、摸得著的實事、好事。要根據(jù)社會的發(fā)展需要和熱點變化，探索慈善救助方法，完善以安老、助殘、濟(jì)困、助學(xué)、醫(yī)療等為主的救助項目體系，重點打造一至二個規(guī)模大、效益好、影響大的品牌項目，帶動全市慈善工作的開展。

六要加強(qiáng)慈善管理制度建設(shè)。公信力是慈善組織的生存發(fā)展之基，制度建設(shè)是提高慈善組織公信力的重要保障。慈善組織作為連接捐贈方和受助方的橋梁和中介，需要對善款善物管理、使用、分配、經(jīng)營的全過程負(fù)責(zé)。因此，慈善組織必須在內(nèi)部建立嚴(yán)格的規(guī)章制度，特別是財務(wù)管理制度、捐贈款物使用的追蹤反饋機(jī)制和公示制度，及時向社會公布捐贈款物的使用情況。確保慈善款物安全，增強(qiáng)捐贈者的信心。要制定慈善組織行業(yè)規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推動社會監(jiān)督的制度建設(shè)，加強(qiáng)對慈善組織的法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督，逐步形成自律機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，提高慈善組織公信力。