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為認(rèn)真搞好“禁賭不禁游”調(diào)研，赴廣西、云南調(diào)研組采取了召開座談會(huì)和實(shí)地考察相結(jié)合的方式，對(duì)南方部分省區(qū)邊境旅游情況進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研組于5月16日至17日，在廣西壯族自治區(qū)南寧市召開了有廣東省誅海市、廣西壯族自治區(qū)北海市、憑祥市、東興市、云南省瑞麗市、勐海縣等六個(gè)邊境旅游城市的旅游行政管理部門負(fù)責(zé)人座談會(huì)，溝通情況，研究問(wèn)題。之后，小組赴中越、中老邊境地區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察和暗訪。現(xiàn)將有關(guān)調(diào)研情況匯總?cè)缦拢?/p>

一、各級(jí)旅游管理部門積極配合禁止賭博工作，加強(qiáng)旅游市場(chǎng)管理

全國(guó)打擊賭博專項(xiàng)行動(dòng)開展以來(lái)，各地認(rèn)真貫徹中共中央、國(guó)務(wù)院的知識(shí)精神，采取有力措施，堅(jiān)決打擊一切賭博違法犯罪活動(dòng)。各級(jí)旅游管理部門積極配合禁止賭博行動(dòng)，作出了卓有成效的工作。

（一）參與政府禁賭行動(dòng)，杜絕從旅游渠道出境賭博問(wèn)題的發(fā)生。云南省旅游局專門成立局長(zhǎng)掛帥的旅游行業(yè)禁賭行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括16個(gè)州（市）旅游局的負(fù)責(zé)人，明確全省旅游行業(yè)打擊賭博違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)的重點(diǎn)人員、重點(diǎn)目標(biāo)和重點(diǎn)區(qū)域。各邊境城市政府將旅游行政管理部門納入禁賭行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，綜合治理邊境賭博問(wèn)題。廣西北海市成立分管副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，公安、旅游、邊檢等部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“北海市對(duì)越五日游項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組”，“北海市對(duì)越五日游項(xiàng)目突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組”及“北海東盟游管理服務(wù)中心”，強(qiáng)化對(duì)北海至越南下龍的邊境游水上航線的日常管理和綜合協(xié)調(diào)。廣西東興市成立了由分管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市公安局局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，邊防、旅游、口岸等部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“打擊賭博違法犯罪活動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)工作協(xié)調(diào)小組”，確立主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、有關(guān)部門分頭抓，一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的責(zé)任制。在各地禁賭行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組中，旅游行政管理部門認(rèn)真旅行職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)行業(yè)管理，在禁賭行動(dòng)中發(fā)揮了積極作用。

（二）充分認(rèn)識(shí)禁賭是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，打好制度建設(shè)基礎(chǔ)。廣西北海市頒發(fā)了《北海市對(duì)越五日游項(xiàng)目管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則，制定出臺(tái)《北海至越南下龍海上旅游航線專項(xiàng)整治工作方案》、《北海市對(duì)越五日游項(xiàng)目旅行社操作規(guī)范》、《北海市對(duì)越五日游項(xiàng)目領(lǐng)隊(duì)人員操作規(guī)范》和《北海至越南海上旅游航線治安管理規(guī)定》，明確規(guī)定郵輪公司、旅行社、領(lǐng)隊(duì)、游客以及旅游行程安排不得涉及“黃、賭、毒”。憑祥市制定《治理出境賭博工作責(zé)任制》、《市政府關(guān)于嚴(yán)厲查禁賭博活動(dòng)的通告》，形成市委、市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，組織、宣傳、公安、旅游、口岸、邊檢等部門共同參與、協(xié)同行動(dòng)的禁賭工作機(jī)制。

（三）督促旅游企業(yè)自律，強(qiáng)化邊境游管理。云南西雙版納州實(shí)行旅行社與公安外管辦證部門簽訂責(zé)任書，旅行社與領(lǐng)隊(duì)人員簽訂責(zé)任書的“雙防”責(zé)任追究制，促使旅行社及其領(lǐng)隊(duì)人員進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)出境團(tuán)隊(duì)的監(jiān)管。廣西北海市制定了《北海至越南海上航線郵輪公司承諾書》、《北海至越南海上航線郵輪治安責(zé)任書》、《北海至越南海上航線經(jīng)營(yíng)旅行社誠(chéng)信公約》、《北海至越南海上航線領(lǐng)隊(duì)人員承諾書》、《游客須知及特別承諾》，推動(dòng)旅游經(jīng)營(yíng)單位和游客在禁賭上增強(qiáng)自律意識(shí)，自覺抵制賭博活動(dòng)。同時(shí)要求：組團(tuán)社和越方接待社不得安排涉賭項(xiàng)目，出境團(tuán)隊(duì)實(shí)行一團(tuán)一領(lǐng)隊(duì)；領(lǐng)隊(duì)帶團(tuán)進(jìn)入聯(lián)檢前必須向游客宣讀《游客須知》，每位游客要承諾簽名。為防止領(lǐng)導(dǎo)干部借旅游名義出境參賭，東興市對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部赴越進(jìn)行文化、體育、招商、邊境會(huì)晤等活動(dòng)，實(shí)行紀(jì)檢、組織、外事部門層層審查，盡量減少領(lǐng)導(dǎo)干部的出境活動(dòng)。

（四）加強(qiáng)國(guó)際合作，推動(dòng)共堵共防。在開展禁賭行動(dòng)中，廣西、云南的邊境城市主動(dòng)與毗鄰國(guó)家的有關(guān)方面溝通，闡明我國(guó)的禁賭方針政策，說(shuō)明賭博對(duì)雙方的邊境游往來(lái)的危害，說(shuō)明只有開展健康的邊境游才是促進(jìn)雙方旅游業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙贏”的正常途徑，獲得了對(duì)方的理解、支持和配合。廣西憑祥市政府與越南諒山省商貿(mào)旅游廳簽訂了《旅游合作框架協(xié)議備忘錄》，明確雙方禁賭和旅游市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任；該市公安部門與越方公安機(jī)關(guān)簽訂了聯(lián)合打擊邊境地區(qū)違法犯罪活動(dòng)的協(xié)議，互通情報(bào)信息；我方旅行社與越方旅行社簽訂國(guó)際旅游合同，明確越方禁賭責(zé)任，如有違反即終止合作。在調(diào)研組赴中越邊境實(shí)地考察過(guò)程中，也從越方旅行社的導(dǎo)游處了解到，越方已明令禁止旅行社不得安排中國(guó)團(tuán)隊(duì)涉賭，違者將被嚴(yán)懲。中越、中緬邊境旅游中雙方對(duì)賭博活動(dòng)的共堵共防局面正在逐步形成。

二、存在的問(wèn)題

在調(diào)研中，六個(gè)邊境城市都認(rèn)為，中央提出的這次全面禁賭行動(dòng)是非常必要和非常及時(shí)的，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和精神文明建設(shè)有著重要意義。禁賭工作要長(zhǎng)期抓下去，對(duì)涉賭犯罪要堅(jiān)決予以嚴(yán)厲打擊。但目前在邊境地區(qū)，還存在一些問(wèn)題，應(yīng)加以認(rèn)真研究。

（一）現(xiàn)在打擊邊境賭博的力度雖然很大，但還未能完全遏制出境賭博。在打擊邊境賭博行為工作中，各地加大加強(qiáng)了出境參賭行為的堵截力度。我對(duì)越邊境地區(qū)多次組織人員與越南方面就打擊邊境參賭行為進(jìn)行洽談協(xié)商，越南方面也很支持配合，采取積極行動(dòng)，按照我方要求，嚴(yán)格規(guī)定旅行社不準(zhǔn)組織旅游者進(jìn)入賭場(chǎng)。調(diào)研小組的實(shí)地暗訪也證實(shí)了越南方面（特別是北方）對(duì)旅行社是有著嚴(yán)格要求的。但是，越南芒街市的“利來(lái)國(guó)際博彩俱樂部”以裝修為名停業(yè)關(guān)門后不久，仍能經(jīng)營(yíng)開賭。說(shuō)明其仍有穩(wěn)定的客源。東興市對(duì)其進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該俱樂部的客人不是經(jīng)旅行社組織的旅游者，幾乎都是持有長(zhǎng)期護(hù)照的人員和其他偷渡人員。調(diào)研小組暗訪中了解到，越南、老撾、緬甸的一些賭場(chǎng)，主要以俱樂部形式經(jīng)營(yíng)，客戶為其會(huì)員，一般旅游者無(wú)法參與其活動(dòng)。而這些會(huì)員都有渠道出境。

（二）取消邊境通行證的措施給邊境城市旅游發(fā)展帶來(lái)了影響。2005年9月，邊境地區(qū)公安機(jī)關(guān)辦理邊境通行證的業(yè)務(wù)被取消，由于護(hù)照辦理、簽證程序煩瑣，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，對(duì)游客吸引力不強(qiáng)，邊境旅游急劇大幅度萎縮。

廣西東興市的經(jīng)濟(jì)收入以邊境貿(mào)易和旅游為主，停止中越邊境游后，全市旅游總收入減少2.5億元，財(cái)政收入減少5000萬(wàn)元（相當(dāng)于2005年全市財(cái)政總收入的三分之一），旅游從業(yè)人員由5000多人減少到2000多人，該市也因此在全區(qū)縣域綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名由2004年的第3名下滑到第46名。

廣西憑祥市次經(jīng)友誼關(guān)2006年從友誼關(guān)口岸出入境466萬(wàn)人，比2005年下降268%；在2004年中國(guó)-東盟博覽會(huì)期間，出入境48萬(wàn)人次，在2006年中國(guó)-東盟博覽會(huì)期間，出入境042萬(wàn)人次；全市原有11家旅行社，900多名導(dǎo)游，現(xiàn)在只有6家旅行社、30多名導(dǎo)游；17部專線高檔旅游車全部停運(yùn)；南寧-友誼關(guān)高速公路設(shè)計(jì)日車流量2萬(wàn)車次，現(xiàn)不足2000車次，南友高速路作為政治路和旅游路的雙重功能沒有發(fā)揮出來(lái)。

云南省勐海縣停止邊境游異地辦證后，2005～2006年出境旅游人數(shù)較2004年下降97%，僅有232萬(wàn)人次，旅游綜合收入219億元，比2004年下降48%；該縣的電力、電信、交通等行業(yè)損失1億多元，全縣損失達(dá)5億多元，縣財(cái)政陷入窘困境地。

云南瑞麗至緬甸的五條旅游線路有三條完全終斷，其余兩條游客參游量下降80%，由原來(lái)的每天300人下降到每天50人。全市原有15家旅行社，已有5家注銷，3家歇業(yè)，剩下的7家也是半關(guān)閉狀態(tài)；170多家賓館年平均住宿率由原來(lái)的70%下降到現(xiàn)在的30%；景區(qū)（點(diǎn)）、餐飲、商店?duì)I業(yè)額均下降到40%以下；近4000名旅游直接從業(yè)人員有一半下崗失業(yè)，與旅游相關(guān)的上訪增加。

（三）由于失去旅游的拉動(dòng)作用，對(duì)邊境城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響很大。這些邊境城市大多處于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，近年來(lái)，以邊境旅游為吸引物進(jìn)行旅游開發(fā)，帶動(dòng)商貿(mào)和其他服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從而進(jìn)一步帶動(dòng)地方整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。邊境旅游萎縮后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去動(dòng)力。廣西東興市長(zhǎng)期以來(lái)，為抗美援越和對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)作出了巨大貢獻(xiàn)，也付出了巨大犧牲，經(jīng)濟(jì)起步較晚。1992年，全國(guó)改革開放已經(jīng)取得豐碩成果，人民群眾開始過(guò)上小康日子的時(shí)候，東興人民才開始醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，旅游業(yè)成為東興經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利支撐。近年，東興的旅游業(yè)發(fā)展已經(jīng)從以出境游為主轉(zhuǎn)移到以景點(diǎn)開發(fā)和市內(nèi)游為重點(diǎn)。在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，迫切需要借助雄厚的客源基礎(chǔ)、廣泛的知名度和出境游強(qiáng)有力的輻射力。但由于出境游的暫停，使對(duì)市內(nèi)的旅游開發(fā)缺乏拉動(dòng)力而延緩。云南勐?？h的打洛開發(fā)區(qū)經(jīng)十多年苦心經(jīng)營(yíng)，商貿(mào)和旅游服務(wù)體系基本形成，2004年定居人口已達(dá)5萬(wàn)人，現(xiàn)因生意慘淡，經(jīng)營(yíng)者不斷離去，還有不足1萬(wàn)人，一片蕭條景象。勐海作為一個(gè)農(nóng)業(yè)縣，地方財(cái)政一直相當(dāng)困難，禁止邊境游后，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)遭遇重創(chuàng)，其影響直至西雙版納自治州的旅游和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）不法分子鉆禁止辦理邊境游證件空子，非法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象嚴(yán)重。近來(lái)，邊境旅游通行證取消后，一些不法分子利用我國(guó)一些游客希望去越南、老撾、緬甸等國(guó)家旅游的需求，采取欺騙、詐騙等手段，以旅行社的名義辦理假手續(xù)、假證件，組織邊境游，經(jīng)常有游客被騙到境外，遭到敲詐，廣西北海市公安機(jī)關(guān)和旅游部門配合，堅(jiān)持對(duì)這種非法行為進(jìn)行打擊，但一直無(wú)法杜絕。其原因之一是邊境游的需求無(wú)法釋放。云南瑞麗的中緬邊境國(guó)境線長(zhǎng)達(dá)169.8公里，地方渡口和通道多達(dá)36處，一直存在管理不到位的問(wèn)題。邊境旅游通行證取消后，邊境線、通道、渡口非法出境的現(xiàn)象日益蔓延，既擾亂了旅游市場(chǎng)秩序，也危害了邊境出入境正常管理。

（五）一定程度地影響了我國(guó)與東盟國(guó)家的友好往來(lái)。目前，我國(guó)與東盟雙邊關(guān)系已進(jìn)入全面快速發(fā)展階段，雙方政治互信加深，經(jīng)貿(mào)關(guān)系增強(qiáng)，人員往來(lái)和交流活動(dòng)頻繁。停止邊境游異地辦證后，中越、中緬的經(jīng)濟(jì)合作和交流受到了影響。如友誼關(guān)口岸對(duì)面的越南境內(nèi)沒有賭場(chǎng)，停止邊境游業(yè)務(wù)后，越方很不理解，采取了一些相應(yīng)措施，在與我方進(jìn)行外事會(huì)晤時(shí)也不斷提出抗議，使我方在外交上處于被動(dòng)。我國(guó)是緬甸旅游的最大客源地，停止邊境游異地辦證后，緬方的旅游業(yè)務(wù)近乎癱瘓，我方前往緬甸進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流的商務(wù)、科技人員也無(wú)法履約，影響了雙方的睦鄰關(guān)系，緬方有識(shí)之士和社會(huì)各界對(duì)此深感憂慮。

三、建議

一、充分認(rèn)識(shí)禁賭工作的重要性，做好長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的思想準(zhǔn)備。禁賭工作是黨中央和國(guó)務(wù)院依法在全國(guó)范圍內(nèi)開展的一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的綜合治理工程，對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有積極深遠(yuǎn)的意義。對(duì)它的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性要有充分的思想準(zhǔn)備。一方面要堅(jiān)決打擊“黃、賭、毒”，一方面要抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場(chǎng)要拓展，管理要規(guī)范，要建立完善長(zhǎng)效機(jī)制，在目前禁賭取得成效的形勢(shì)下，研究促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展問(wèn)題。

二、通過(guò)更加科學(xué)、更加規(guī)范的管理辦法解決發(fā)展中的問(wèn)題，恢復(fù)邊境旅游異地辦證業(yè)務(wù)，繼續(xù)以發(fā)展旅游促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要區(qū)分邊境賭博和邊境旅游的界限，管理上不搞“一刀切”。邊境游是一種特殊形式的旅游產(chǎn)品。它是我國(guó)與鄰國(guó)邊境雙方對(duì)等的、在指定的旅游線路和地點(diǎn)的、由規(guī)定的有邊境旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)的旅行社組團(tuán)實(shí)現(xiàn)的互往旅游。近十幾年來(lái)，中越、中緬雙方所采取的邊境旅游管理辦法是安全有效的。我邊境地區(qū)也一直在邊境旅游方面有著嚴(yán)格的管理措施。在未開展禁賭之前，西雙版納州對(duì)旅游團(tuán)隊(duì)的管理是：旅行社與公安外管辦證部門簽訂責(zé)任書，旅行社有與導(dǎo)游和相關(guān)人員簽訂責(zé)任書，保證團(tuán)隊(duì)在境外旅游期間不發(fā)生賭博行為。如發(fā)生游客參賭事件，將直接取消旅行社經(jīng)營(yíng)資格和導(dǎo)游資格。公安、邊防、旅游等部門在日常工作中認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格管理，自開通中緬出境一日游線路以來(lái)，從未發(fā)生過(guò)一起旅游團(tuán)隊(duì)游客參與賭博的事件。云南瑞麗市的中緬邊境旅游自1991年開辦至今，未發(fā)生過(guò)旅游服務(wù)人員為旅游者導(dǎo)賭事件；未發(fā)生旅游團(tuán)參加賭博的情況；未出現(xiàn)過(guò)旅游者通過(guò)旅游渠道參加境外賭博的現(xiàn)象；旅游企業(yè)、旅游從業(yè)人員和旅游者無(wú)一人因賭博受到黨紀(jì)、政紀(jì)和法律的處分和處罰。因此，對(duì)禁止邊境賭博和促進(jìn)邊境旅游應(yīng)有不同的辦法與措施，不能等同對(duì)待，要區(qū)別管理。

三、加強(qiáng)協(xié)作，嚴(yán)管重罰，規(guī)范旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。各級(jí)政府要協(xié)調(diào)好本級(jí)旅游、公安、邊檢等部門共同依法管理邊境旅游市場(chǎng)。堅(jiān)決打擊非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。旅游部門要加強(qiáng)行業(yè)管理，制定和完善出境旅游管理的各項(xiàng)規(guī)章制度，以制度規(guī)范市場(chǎng)。對(duì)向游客宣傳和推介賭博、色情等不良活動(dòng)項(xiàng)目的旅行社及工作人員，對(duì)誘導(dǎo)或介紹游客參與境外賭博、色情等不良活動(dòng)的旅行社及其工作人員，要從重處罰。要加大對(duì)旅游從業(yè)人員的管理、教育和監(jiān)督力度，嚴(yán)格按照國(guó)家旅游局“六不準(zhǔn)”和各地旅游管理部門的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)旅游團(tuán)隊(duì)的管理，保證邊境旅游的健康發(fā)展。