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黨的*以來，以為總書記的黨中央堅持科學(xué)發(fā)展觀，制定了通過行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范行政權(quán)力，建立服務(wù)性政府的戰(zhàn)略舉措，明確把“基本公共服務(wù)體系更加完善，政府管理和服務(wù)水平有較大提高”作為構(gòu)建和諧社會的目標和主要任務(wù)。按照中央和國務(wù)院的要求，結(jié)合旅游業(yè)發(fā)展實際，國家旅游局黨組把“服務(wù)于和諧社會建設(shè)，進一步轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型機關(guān)”作為一項重要任務(wù)在今年初提出來。這不僅是落實中央決策的自覺行動，也是對旅游業(yè)階段性發(fā)展特征的自覺把握，對于推動旅游業(yè)又好又快發(fā)展，實現(xiàn)建設(shè)世界旅游強國目標具有重要而深遠的影響。為此，有必要就什么是旅游公共服務(wù)、建立旅游公共服務(wù)的要求以及如何加強旅游公共服務(wù)等問題進行深入研究。

一、旅游公共服務(wù)的基本構(gòu)成

旅游公共需求是旅游部門存在的客觀需要，決定著旅游部門活動的范圍。旅游部門的職責(zé)和功能就是為了滿足旅游公共需求。從我國旅游業(yè)發(fā)展的實踐看，旅游公共需求是隨著旅游的消費水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和社會功能的不斷提升而變遷并逐步擴展的。如改革開放初期，旅游業(yè)承擔(dān)著為國家創(chuàng)匯的任務(wù)，旅游部門的重要職責(zé)就是利用公共資源組織有效供給，為廣大海外游客提供服務(wù);隨后進入產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大和設(shè)施建設(shè)階段，旅游部門通過財政支持、規(guī)劃引導(dǎo)和標準推廣等措施，建立了一系列嶄新的旅游公共服務(wù);當(dāng)前和今后一個時期，構(gòu)建和諧社會成為中心工作，旅游部門需要發(fā)揮綜合功能，更好地為滿足人民生活質(zhì)量提高以及擴大就業(yè)等需要，建立和完善旅游公共服務(wù)體系。因此，從旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)律看，旅游部門與其他政府部門一樣，有著共性的公共服務(wù)，但更多的是基于國情和旅游業(yè)發(fā)展的綜合性而衍生出來的公共服務(wù)，需要我們不斷深化認識，把握規(guī)律，促進發(fā)展。

(一)基礎(chǔ)性旅游公共服務(wù)。它是政府公共部門生產(chǎn)的、提供全體社會成員平等消費和享有的無差別公共服務(wù)。主要包括：

1旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如交通運輸設(shè)施設(shè)備、公共景觀和環(huán)境建設(shè)、交通和景區(qū)旅游集散點的休憩設(shè)施等。

2旅游公共信息平臺。主要指面向社會、市場、游客和旅游相關(guān)企業(yè)、從業(yè)者提供的公益性、基礎(chǔ)性的信息服務(wù)。如：目的地的道路與旅游設(shè)施標志系統(tǒng)、游客服務(wù)中心及旅游資訊系統(tǒng)等。

3旅游生態(tài)建設(shè)與保護。重點旅游區(qū)及周邊地區(qū)、主要風(fēng)景廊道生態(tài)植被保護與恢復(fù)，旅游城鎮(zhèn)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點遺產(chǎn)環(huán)境保護等。

4旅游公益事業(yè)。旅游教育培訓(xùn)，包括旅游專業(yè)人才培養(yǎng)、職業(yè)技能培訓(xùn)以及國民旅游素質(zhì)教育等;旅游社會功能，如促進旅游就業(yè)、扶貧等公益事業(yè)。

(二)市場性旅游公共服務(wù)。它是既能滿足公共需要，又能滿足企業(yè)和個人需要，可以吸收企業(yè)、非政府組織共同參與，通過市場競爭方式進行生產(chǎn)的公共服務(wù)。主要包括：

1旅游公共資源開發(fā)與管理。如編制區(qū)域性旅游開發(fā)規(guī)劃、組織對國家自然和文化遺產(chǎn)的開發(fā)管理、協(xié)調(diào)相關(guān)資源的開發(fā)利用等。

2旅游公共安全保障。包括旅游安全監(jiān)測和預(yù)警、旅游安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游公共突發(fā)事件應(yīng)急救助、國際旅游安全合作等。

3旅游交流、合作與宣傳。主要是旅游目的地形象宣傳、國家重點產(chǎn)品及市場推廣、國家間旅游合作和大型旅游公益活動等。

4旅游消費促進及福利。比如不斷優(yōu)化旅游消費環(huán)境、保護消費者權(quán)益和處理各種利益訴求、鼓勵和促進各種旅游福利政策出臺等。

(三)管理性旅游公共服務(wù)。它是政府為了維護旅游經(jīng)營公平，建立有序的旅游市場秩序，對旅游經(jīng)營單位所產(chǎn)生的管制性公共服務(wù)。主要包括：

1對從事旅游經(jīng)營的企業(yè)和個人，進行必要的市場準入審批及復(fù)合、年審等。如旅行社經(jīng)營許可和導(dǎo)游從業(yè)許可等。

2制定和推廣國家級旅游服務(wù)規(guī)范和標準。目前在我國比較成功實施的飯店星級評定就屬于此類。

3旅游行政管理部門依據(jù)有關(guān)法規(guī)，對違反法規(guī)的經(jīng)營行為進行行政處罰。

4協(xié)調(diào)相關(guān)的非政府組織開展合作。旅游行業(yè)協(xié)會是旅游市場主體的代表，通過協(xié)會實施管理是今后的發(fā)展趨勢。

二、旅游公共服務(wù)的現(xiàn)狀分析

(一)旅游行政管理延續(xù)回顧。改革開放以來，我國的旅游行政管理大體經(jīng)歷了三個階段：

企業(yè)管理階段。以旅游直屬企業(yè)和事業(yè)單位為主要行政對象，把提供有效供給、搞好經(jīng)營管理作為主要目標，進行重點帶動和管理，時間大約從20世紀70年代末至80年代中期，延續(xù)了1個五年計劃。

行業(yè)管理階段。以旅行社、飯店、車船、購物點和旅游直接從業(yè)人員為主要行政對象，把擴大供給規(guī)模、規(guī)范服務(wù)行為作為主要目標，實施法規(guī)、標準等規(guī)范指導(dǎo)，時間從20世紀80年代中期至90年代末，延續(xù)了三個五年計劃。

產(chǎn)業(yè)促進階段。以旅游產(chǎn)業(yè)群和消費市場為主要行政對象，把整合資源、優(yōu)化環(huán)境和協(xié)調(diào)促進作為主要目標，逐步確立了“完善產(chǎn)業(yè)體系、提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和發(fā)揮產(chǎn)業(yè)功能”三大任務(wù)，時間從本世紀開始延續(xù)至今。

(二)現(xiàn)有旅游公共服務(wù)的主要特征?？傮w看，我國旅游公共服務(wù)與國家行政體制改革、推進公共服務(wù)的發(fā)展相同步，在不斷適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要中，逐步發(fā)展、深化和完善，初具旅游公共服務(wù)架構(gòu)。同時，在實踐中也形成了一些行業(yè)性服務(wù)特征。

1圍繞國家政治經(jīng)濟發(fā)展大局開展服務(wù)。我國現(xiàn)代旅游業(yè)始發(fā)于改革開放之初，在近三十年的不同時期里，圍繞國家政治經(jīng)濟發(fā)展的需要，在創(chuàng)匯、扶貧、就業(yè)、拉動內(nèi)需、新農(nóng)村建設(shè)等重大中心工作中，積極主動發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的綜合服務(wù)作用，做出了明顯的貢獻。

2著眼提高全民生活質(zhì)量創(chuàng)新服務(wù)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，旅游已經(jīng)成為億萬大眾的生活需要。為保證入境、出境和國內(nèi)三大旅游市場健康有序發(fā)展，滿足不同的旅游消費需求，各級旅游部門不斷創(chuàng)新服務(wù)，在公共設(shè)施、資源保護、安全保障、信息引導(dǎo)、危機管理等多項領(lǐng)域，開創(chuàng)性地建立和完善了旅游公共服務(wù);特別是黃金周制度的實施，開創(chuàng)了世界上最大規(guī)模的多部門、多級別的假日旅游協(xié)調(diào)保障服務(wù)機制。

3立足旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范服務(wù)。我國旅游業(yè)從一個資源大國發(fā)展成為世界旅游大國，建立起了比較完整的旅游產(chǎn)業(yè)體系，很重要的成功經(jīng)驗就是通過政府主導(dǎo)，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，在旅游服務(wù)標準、市場經(jīng)營規(guī)則、宣傳推廣促銷、市場要素培育等方面，采取得力措施，積極推動了各種服務(wù)規(guī)范化發(fā)展。

4促進國家和平發(fā)展對外服務(wù)。我國旅游業(yè)從發(fā)展之初，就承擔(dān)了民間外交和對港澳臺的任務(wù)。隨著我國旅游業(yè)在世界的崛起，這種對外服務(wù)功能進一步強化，在擴大對外交流、促進港澳經(jīng)濟繁榮和加強對臺工作中的影響得以提升，其服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)手段都有了長足的進步。

(三)當(dāng)前存在的主要難點和問題。在充分肯定旅游公共服務(wù)取得成績的同時，我們也必須清醒地看到，按照全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的要求，我國旅游公共服務(wù)還有不適應(yīng)和不完善的地方。就全國而言，旅游公共產(chǎn)品供給短缺和公共服務(wù)能力不強，是目前的一個普遍問題和突出難點。主要表現(xiàn)在以下方面：

1行政職能錯位、缺位和越位現(xiàn)象仍然存在。受計劃經(jīng)濟的慣性影響，各級旅游行政管理部門的職能轉(zhuǎn)變還缺乏明確的目標，游離于微觀管理與宏觀管理之間，公共服務(wù)職能相對薄弱;仍然習(xí)慣直接面對企業(yè)和市場進行管理，管了一些不該管也管不好的事，造成行政資源配置不盡合理，效能低下;行政執(zhí)法體制不健全，依法行政的能力有待提高。

2應(yīng)對大眾化旅游發(fā)展的準備不足。大眾化旅游發(fā)展階段是推動旅游公共服務(wù)的最佳機遇期，但各級旅游管理部門對公共產(chǎn)品需求缺乏認知，沒有建立相應(yīng)的工作機制，公共服務(wù)建設(shè)明顯滯后于旅游公共需求，暴露了有效供給不足的問題。

3綜合發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)功能的難度增大。應(yīng)該說，旅游公共服務(wù)依賴于產(chǎn)業(yè)功能的綜合發(fā)揮。但是隨著旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈的拉長，使得各相關(guān)部門介入旅游服務(wù)的范圍擴大，力度增強，旅游部門整合服務(wù)的綜合功能弱化，作用降低，影響了旅游公共服務(wù)集約化發(fā)展。

4運用市場化和社會化的機制缺乏。改革開放以來，旅游業(yè)相對于其他行業(yè)，市場化的進程相對較快，傳統(tǒng)的政府管理失靈問題早就有所暴露，但如何系統(tǒng)地運用市場手段、開展與企業(yè)合作進行管理，還缺乏有效手段，更沒有機制性突破。

三、旅游公共服務(wù)的發(fā)展需要

旅游行業(yè)的綜合性、關(guān)聯(lián)性以及開放性等特征，決定了旅游公共服務(wù)的發(fā)展必須順應(yīng)社會大環(huán)境的變化需求，同時還要遵循行業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在需要。在世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展趨勢下，還應(yīng)主動吸收各國發(fā)展旅游業(yè)過程中的社會責(zé)任意識。

(一)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀要求。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的建立和成熟，我國先后進行了五次大的行政管理體制改革，政府的職能發(fā)生了很大變化。當(dāng)前，我國正處于轉(zhuǎn)軌變型的關(guān)鍵時期，行政管理體制改革已經(jīng)深入到了處理市場經(jīng)濟與公共服務(wù)這一根本關(guān)系的深層階段。黨的十六屆六中全會明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”的任務(wù)。旅游部門必須從落實科學(xué)發(fā)展觀、堅持“執(zhí)政為民”理念出發(fā)，以改革創(chuàng)新為動力，以社會和公共需求為導(dǎo)向，積極建設(shè)具有中國特色的旅游公共服務(wù)和管理模式。

(二)旅游行政管理模式面臨轉(zhuǎn)軌。隨著旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大，旅游部門在既定模式下履行行業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)促進和市場開發(fā)等職能的工作量成倍增加;伴隨旅游綜合功能的顯現(xiàn)，黨、政府和社會從發(fā)展大旅游的需要出發(fā)，賦予旅游行政部門承擔(dān)了更多責(zé)任，造成旅游行政力量嚴重不足，行政范圍界定不清，行政績效不盡如人意。因此，旅游行政迫切需要圍繞公共服務(wù)，建立有限責(zé)任和行為規(guī)范，把對市場主體的評定、認證、認可、評審和展銷等微觀職責(zé)劃轉(zhuǎn)或外包出去，集中履行旅游公共資源整合和利用、旅游市場行為監(jiān)控和規(guī)范等宏觀職責(zé)，實現(xiàn)服務(wù)型旅游部門行政模式。

(三)世界旅游業(yè)發(fā)展的高端目標。世界旅游業(yè)的發(fā)展伴隨著現(xiàn)代社會文明而不斷自我完善，其標志之一就是承擔(dān)更多的社會共同責(zé)任。上世紀中葉，面對大眾旅游給環(huán)境帶來的負面影響，發(fā)達國家提出了“負責(zé)任旅游”概念，明確了旅游業(yè)與保護環(huán)境相一致的發(fā)展目標。隨著對全球貧困、社會不公等問題關(guān)注的升級，世界旅游組織先后提出了“旅游促進目的地可持續(xù)發(fā)展應(yīng)盡的責(zé)任”和“旅游促進脫貧行動”，要求各國旅游業(yè)更多地承擔(dān)起這些方面的公共責(zé)任。中國作為最大的發(fā)展中國家和世界旅游大國，更應(yīng)提倡這種具有社會責(zé)任的旅游發(fā)展觀，強化履行責(zé)任的公共服務(wù)職能，促進我國旅游業(yè)向可持續(xù)目標發(fā)展。

四、旅游公共服務(wù)的工作方向

(一)旅游公共服務(wù)的重點領(lǐng)域。建立公共服務(wù)型政府是今后一個時期我國現(xiàn)代化進程中一項艱巨而緊迫的任務(wù)，同時，也是一個較長時期的工作過程。旅游公共服務(wù)同樣需要確立長期戰(zhàn)略，明確工作目標。鑒于旅游公共服務(wù)涉及面廣，而目前政府公共財力向旅游投入有限，需要確立優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。按照“市場必要、產(chǎn)業(yè)急需、國家重點”的原則，現(xiàn)階段優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域主要是：

1旅游公共資源開發(fā)與保護。旅游資源的主體是國家的自然文化遺產(chǎn)，政府必須對其開發(fā)與保護實施公共管理。

2旅游公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對交通、環(huán)境、安全、標準和信息等游客共同享有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，提供廣泛的公共服務(wù)。

3旅游公共服務(wù)社會化體系。綜合發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)功能，整合社會資源，建立制度、體制和機制相配套的公共服務(wù)體系，有效組織開展旅游公共服務(wù)。

4旅游公共有限責(zé)任管理。圍繞旅游公共利益的實現(xiàn)，從優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、規(guī)范市場行為和保護合法權(quán)益等方面明確責(zé)任，并實施相應(yīng)的有限責(zé)任管理。

5旅游公共形象市場宣傳。旅游目的地形象宣傳和旅游合作交流，具有典型的公益性和公眾性，是各級旅游部門理應(yīng)承擔(dān)的重要公共服務(wù)。

(二)旅游公共服務(wù)的戰(zhàn)略目標。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照國家“*”旅游發(fā)展規(guī)劃，旅游公共服務(wù)的目標為：

1轉(zhuǎn)變旅游部門職能，為游客提供安全、便捷和舒適的優(yōu)質(zhì)服務(wù);為旅游企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和空間。

2發(fā)揮產(chǎn)業(yè)綜合功能，為社會創(chuàng)造更多的旅游就業(yè)機會，為提高人民生活質(zhì)量作出更大的貢獻。

3建立科學(xué)的發(fā)展模式，為旅游業(yè)又好又快發(fā)展奠定長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

4創(chuàng)新宣傳促銷模式，提高國際競爭力，為對外交流與合作開辟新的空間。

(三)旅游公共服務(wù)的實現(xiàn)模式

1強化旅游業(yè)的公共性。建立公共導(dǎo)向的旅游發(fā)展政策是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。因此，應(yīng)從發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)綜合功能入手，圍繞公共服務(wù)均等化的主要領(lǐng)域，優(yōu)化在環(huán)保、健康、文明和安全等方面的資源配置，加大對拉動內(nèi)需、擴大就業(yè)等關(guān)系民生領(lǐng)域的服務(wù)力度，樹立旅游部門公共責(zé)任形象。

2依托社會資源實現(xiàn)整合?，F(xiàn)階段在我國主要地區(qū)，旅游業(yè)是發(fā)展服務(wù)業(yè)的重要領(lǐng)域。因此，應(yīng)抓住國家發(fā)展服務(wù)業(yè)的機遇，通過黨委和政府統(tǒng)籌，擺脫行業(yè)和部門利益，整合社會公共服務(wù)資源，拓寬旅游公共服務(wù)供給渠道，實現(xiàn)旅游公共服務(wù)最大化。

3推進旅游公共服務(wù)的戰(zhàn)略結(jié)合。旅游公共服務(wù)建設(shè)必須與國家的整體發(fā)展戰(zhàn)略相一致。為此，旅游部門在具體工作中要注意做好三個結(jié)合，一是與國家公共服務(wù)政策體系結(jié)合，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境;二是與政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革結(jié)合，理順部門職能;三是與旅游業(yè)態(tài)創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新結(jié)合，開辟工作領(lǐng)域。

4建立與市場對接的服務(wù)平臺。公共服務(wù)是市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，要結(jié)合旅游市場化的特點和程度，培育與之相對應(yīng)的公共服務(wù)平臺。首先，大力培育扶持自主獨立的行業(yè)協(xié)會，有條件的可以發(fā)展成為公共服務(wù)組織，承擔(dān)相應(yīng)的任務(wù);其次，在宣傳促銷、安全保障等領(lǐng)域嘗試政府和非政府組織、企業(yè)合作，把一些專業(yè)性的服務(wù)外包，通過政府招標采購，實現(xiàn)公共服務(wù);再次，直接面向市場的市場評估、信息收集和等公共服務(wù)，可以采取有價補償機制，政府與企業(yè)的經(jīng)營活動結(jié)合，形成市場化的準公共服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)機制。