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財政局鎮(zhèn)級財政管理體制改革的調(diào)研報告

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引言:財政政策是政府實現(xiàn)其目標的主要工具,市鎮(zhèn)兩級政府間的財政關(guān)系在影響收入分配、資源配置、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面扮演著核心角色。在19*年市第八次黨代會上,*市委、市政府在江門五邑地區(qū)率先提出了“強鎮(zhèn)富民”的發(fā)展戰(zhàn)略。多年來,我市為了啟動鎮(zhèn)級經(jīng)濟這個“超級引擎”,充分調(diào)動各鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟的積極性,重新調(diào)整了鎮(zhèn)級財政管理體制,實行“蓄水養(yǎng)魚”政策,讓各鎮(zhèn)享受更多的實惠,不斷積聚鎮(zhèn)級發(fā)展的能量,推動全市經(jīng)濟快速發(fā)展。

一、鎮(zhèn)級財政管理體制的沿革情況

1*9年,為貫徹落實市委“強鎮(zhèn)富民、后發(fā)爭先”戰(zhàn)略,加快鎮(zhèn)級經(jīng)濟發(fā)展,市委、市政府重新制定鎮(zhèn)級財政管理體制,實行“劃分稅種、核定收支、分稅分成、水漲船高”的體制,采取“不定基數(shù),補助遞減,自給獎勵,分稅分成,欠收扣補”的辦法,以公平、合理、均衡的財政分配原則,建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。明確界定市與鎮(zhèn)政府財權(quán)和事權(quán)劃分,使鎮(zhèn)級擁有較為充分的財政自主權(quán)、增收支配權(quán),初步實現(xiàn)了一級政府、一級財政。同時對未實現(xiàn)財政自給的鎮(zhèn)實行重點傾斜扶持,實行“以獎代補”的方法,鼓勵各鎮(zhèn)早日實現(xiàn)自給。

20*年,市委、市政府在充分調(diào)研、集思廣益的基礎(chǔ)上,對1*9年鎮(zhèn)級分稅制財政管理體制方案作了進一步修改完善,實施了新一輪鎮(zhèn)級分稅制財政管理體制改革。主要是打破企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法,采取按稅種、按比例分享的規(guī)范辦法劃分市與鎮(zhèn)收入。與1*9年的方案相比,新方案主要突出了以下幾點:一是合理調(diào)整稅種收入分享,實行分鎮(zhèn)分類比例分成,通過體制創(chuàng)新來增強財政活力。二是不定基數(shù),合理補助,全面保障鎮(zhèn)級在上一體制背景下的既得利益。三是實行市直讓利于鎮(zhèn),加大對山區(qū)鎮(zhèn)的傾斜力度;進一步強化鎮(zhèn)級政府在征稅、培源和管理中的主導(dǎo)地位,創(chuàng)造“雙贏”局面;四是初步解決了市直與城區(qū)鎮(zhèn)稅源混庫的矛盾,合理界定市直與沙坪鎮(zhèn)的征收比例;五是改變了原體制計算復(fù)雜、支出事權(quán)不明晰的缺點,簡單透明,便于操作。

二、主要成效

經(jīng)過幾年來的不懈努力,我市鎮(zhèn)級財政管理體制改革取得了顯著成效,可以概括為“六個明顯”。

(一)鎮(zhèn)級財政實力明顯增強。兩次財政管理體制的調(diào)整為各鎮(zhèn)的發(fā)展挖掘到活力的源泉,鎮(zhèn)級發(fā)展經(jīng)濟和開拓財源的積極性得到了充分調(diào)動,招商引資和開源節(jié)流的熱情得到空前的提高。為了支持各個鎮(zhèn)完善工業(yè)園建設(shè),1*9年以來,*市投入了5000多萬元,用于完善各鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的供水工程,投入近5億元完善供電設(shè)施。從2000年起,市委、市政府連續(xù)3年每年從財政中借出1000萬元支持鎮(zhèn)級工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)。在市委、市政府的積極引導(dǎo)下,鎮(zhèn)級發(fā)展經(jīng)濟熱情高漲,形成了你追我趕的喜人局面。20*年,全市鎮(zhèn)級完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值112億元,增長25.78%;鎮(zhèn)級財政一般預(yù)算收入由19*年6755萬元增加到20*年24874萬元,實現(xiàn)了翻兩番,占全市財政一般預(yù)算收入的64.62%;有8個鎮(zhèn)財政一般預(yù)算收入超千萬元,有9個鎮(zhèn)實現(xiàn)財政自給,兩項比例排在江門各市、區(qū)前列。全市各鎮(zhèn)的財政可支配財力也翻了兩番,各鎮(zhèn)財政實力的增強同時也為全市經(jīng)濟的快速發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。(二)鎮(zhèn)級經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到明顯優(yōu)化。大部分鎮(zhèn)確立了“工業(yè)興鎮(zhèn)”的發(fā)展思路,積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),大力開展招商引資。20*年,全市各鎮(zhèn)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值161億元,其中規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值112億元,規(guī)模以上企業(yè)282個。工業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)中的比例逐步提高,由19*年的51%提高到20*年70%,鎮(zhèn)級的一、二、三產(chǎn)業(yè)比例逐步合理優(yōu)化(見圖表二)。

(三)鎮(zhèn)級對全市財政增收的助推作用明顯增大。鎮(zhèn)級財政占全市財政一般預(yù)算收入的比重逐步提升,比重由19*年的44.08%快速提升至64.62%,為全市財政實力的增強發(fā)揮重要的作用。

(四)市、鎮(zhèn)之間的分配關(guān)系得到明顯完善。通過“劃分稅種、核定收支、分稅分成、水漲船高”財政管理體制的確立,“一級政府、一級財權(quán)、一級事權(quán)”的目標基本實現(xiàn),鎮(zhèn)級政府的理財觀念有了明顯轉(zhuǎn)變,各鎮(zhèn)“生財、聚財、用財”的積極性得到空前高漲。

(五)促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的作用明顯加大。通過采取分鎮(zhèn)分類比例分成,建立健全財政轉(zhuǎn)移支付制度以及加大對山區(qū)鎮(zhèn)的傾斜扶持力度等多項舉措,幾個“一窮二白”的山區(qū)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟開始飛躍發(fā)展。*、宅梧、雙合等山區(qū)鎮(zhèn)的財政經(jīng)濟實力有了長足的進步。其中*鎮(zhèn)20*年財政收入為817萬元,比19*年增長7.78倍。

(六)鎮(zhèn)級財政管理明顯規(guī)范。堅持“統(tǒng)一政策、分級管理”的原則,通過健全預(yù)決算管理制度、推行農(nóng)村稅費改革以及建立鎮(zhèn)級財政結(jié)算中心等多種手段,逐步規(guī)范了鎮(zhèn)級財政收支管理,基層財政所的職能作用得到較好發(fā)揮,確保了基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會穩(wěn)定。

三、存在問題

隨著國家財政管理體制的調(diào)整和農(nóng)村稅費改革的深入,我市鎮(zhèn)級財政運行管理的條件和環(huán)境發(fā)生了很大變化,在實際工作中凸顯出一些弊端和不足。主要表現(xiàn)在以下方面:

(一)市級財政在充分讓利鎮(zhèn)級的同時,也暴露出自身財力不足的弱點。從圖表五、六可以看出自1*9年實施新體制以來,除了受出口退稅影響的20*年,其余各年鎮(zhèn)級的財政收入增收一直大于市直財政收入增收,其增長率也遠高于市直財政收入增長率?!靶钏B(yǎng)魚”的政策使各鎮(zhèn)財政實力不斷增強,但另一方面卻使市級財力捉襟見肘,依然處于“吃飯財政”的狀況,許多應(yīng)保盡保的事情未能保證支出,財政的“缺位”問題依然未能有效解決。從1*9年起特別是我市財政在承擔著9億元的中央金融專項再貸款還款的情況下,難以安排財力和資金保證全市重點項目的資金需要。

(二)市、鎮(zhèn)兩級的財、人、事權(quán)尚未完全統(tǒng)一。鎮(zhèn)作為一級政府本應(yīng)擁有相應(yīng)的財、人、事權(quán),但目前仍然存在“工資、經(jīng)費當?shù)劓?zhèn)政府出,人事權(quán)歸上級部門統(tǒng)一調(diào)配”的情況,如鎮(zhèn)的公安、中小學(xué)教師、勞動事務(wù)保障所人員等。同時,該由鎮(zhèn)級負責的事情鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻依賴市級承擔,各鎮(zhèn)在享受財權(quán)大幅下放的同時應(yīng)相應(yīng)承擔事權(quán)的支出,但各鎮(zhèn)在教育、衛(wèi)生、撫恤等方面仍然依賴市直負擔部分支出責任。此外,市直該下放的全市稅收征收經(jīng)費、扶貧基金上劃、各種專項資金等支出依然全額由市直負擔,事權(quán)和財權(quán)存在交叉的現(xiàn)象。由于市與鎮(zhèn)之間、部門與鎮(zhèn)之間缺少溝通、協(xié)調(diào),存在“部門點菜、各鎮(zhèn)埋單”的現(xiàn)象,如部門的某項達標工作,市財政已經(jīng)安排相應(yīng)經(jīng)費,部門卻同時一紙下文要求各鎮(zhèn)負擔達標經(jīng)費,形成“兩邊吃”,引發(fā)市與鎮(zhèn)之間的矛盾。此外,農(nóng)林水利建設(shè)事權(quán)和支出責任模糊。

(三)市鎮(zhèn)兩級收支壓力不斷加大,財政收入增幅跟不上支出增幅。由于市鎮(zhèn)兩級財政堆頭總量小,政策性減收因素多,如出口退稅地方負擔政策、農(nóng)村稅費改革等,財政供養(yǎng)人員基數(shù)大,教育、社保、調(diào)資、住房公積金、民政等剛性開支不斷加大,造成兩級財政支出壓力重。另一方面,由于稅源有限,財政增收難度大,加大收支矛盾,財政收入增長速度難以跟上財政支出增幅。盡管是大致相同的財政收支項目和供養(yǎng)人員數(shù)量,財政一般預(yù)算收入從19*年的1.53億元到20*年的3.85億元,增長了1.5倍,但同時財政支出也大幅增長,由19*年的2.25億元增長到20*年的4.95億元,有限的財政收入難以滿足快速增長的資金支出需要。全市大多數(shù)的鎮(zhèn)僅是教育支出一般占鎮(zhèn)財政收入的40%—60%,教育負擔較重的龍口鎮(zhèn)教育支出占鎮(zhèn)財政收入的60%,宅梧鎮(zhèn)占一般財政預(yù)算收入的100%。

(四)現(xiàn)行的鎮(zhèn)級財政管理仍欠規(guī)范,財政支出隨意性較大。由于一級政府、一級財權(quán),市財政只能對鎮(zhèn)財政起指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用,市級財政沒有實質(zhì)性的約束力和有力的手段監(jiān)管鎮(zhèn)級財政,特別是對鎮(zhèn)級土地出讓收益、資產(chǎn)出讓出租等預(yù)算外資金監(jiān)管不到位。目前鎮(zhèn)級財政的預(yù)算編制隨意性較大,沒有真正嚴格按照《預(yù)算法》要求編制預(yù)算。個別鎮(zhèn)仍然有挪用中央、省市的專項資金用于其他用途。

(五)互挖稅源和財政虛收現(xiàn)象仍然存在,個別鎮(zhèn)的財力并非真實反映。盡管國、地兩個稅局采取嚴格的屬地征收管理手段,但各鎮(zhèn)之間互挖稅源的情況仍然存在,沙坪片較發(fā)達的鎮(zhèn)對于稅源外流的情況相當困惑,個別鎮(zhèn)的鎮(zhèn)外稅收占本鎮(zhèn)稅收的40%以上。無序爭稅打亂了稅收和經(jīng)濟發(fā)展成果對應(yīng)關(guān)系,嚴重挫傷部分鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟積極性,造成不公平的稅收征管氛圍。此外,為了完成財稅收入指標考核、上級指定的硬指標以及為了確保財政預(yù)算不出現(xiàn)赤字等原因,個別鎮(zhèn)出現(xiàn)財政“虛收”的情況。從虛增收入的內(nèi)容看,主要是虛增建筑安裝營業(yè)稅等,由于虛收與上級財政有分成關(guān)系的收入,不僅沒有增加地方的可用財力,反而還要按體制從可用財力中拿出一部分上解上級財政,進一步加大了鎮(zhèn)級財政困難。

(六)稅收征管中存在的漏洞成為鎮(zhèn)級財政快速發(fā)展的“絆腳石”。目前,根據(jù)多個鎮(zhèn)反映,發(fā)達地區(qū)部分企業(yè)將生產(chǎn)基地設(shè)在*,造起了“圈地運動”,利用*的水、電、人力和土地等資源進行生產(chǎn),但卻把銷售放在外地進行,*僅能收取少量的稅收,卻浪費了寶貴的資源。此外,由于上級稅收部門每年下達我市稅務(wù)部門的稅收任務(wù)往往小于我市下達的稅收任務(wù),地方政府要求稅務(wù)部門加大力度征稅時往往要增加稅務(wù)部門經(jīng)費,造成財政收入成本偏高。

以上問題如果不加以解決,不僅不利于調(diào)動鎮(zhèn)級政府的開源節(jié)流積極性和鞏固農(nóng)村稅費改革的成果,還將影響農(nóng)村基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定。因此,必須對現(xiàn)行鎮(zhèn)級財政管理體制和方式進行改革和完善,在鎮(zhèn)級建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要求的公共財政運行機制。

四、關(guān)于完善鎮(zhèn)級財政管理體制的建議

(一)健全和完善鎮(zhèn)級分稅制財政管理體制,因地制宜地調(diào)整市與鎮(zhèn)的稅收分成比例。按照“大穩(wěn)定,小調(diào)整”的原則,繼續(xù)以“劃分稅種、核定收支、分稅分成、水漲船高”的鎮(zhèn)級分稅制財政管理體制為目標,根據(jù)各鎮(zhèn)不同的實際情況,從全市一盤棋的發(fā)展角度,適當合理地調(diào)整市鎮(zhèn)分成比例。對沙坪片發(fā)展速度較快的鎮(zhèn)適當提高市級財政的稅收分成比例。進一步加大對山區(qū)鎮(zhèn)的傾斜扶持力度,加大對山區(qū)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。目前,由于各鎮(zhèn)仍然處于起步發(fā)展階段,還應(yīng)繼續(xù)實施“蓄水養(yǎng)魚”的政策,利用3—5年的時間待全市各鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展達到較高水平和財政較為充裕的時候,可嘗試重新調(diào)整體制,集中統(tǒng)一調(diào)配財力開展新一輪的大開發(fā)大建設(shè)。

(二)進一步理順市、鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)關(guān)系。事權(quán)是劃分財權(quán)的基礎(chǔ),事權(quán)的劃分在很大程度上決定了分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的有效運行,只有事權(quán)與財權(quán)相一致、相適應(yīng),政府履行職能才有物質(zhì)保證。要進一步劃分市鎮(zhèn)兩級政府間的事權(quán)范圍,明確哪些事該由市級負責,哪些事情該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責,哪些事情由兩級政府共同負責,并以制度的形式固定下來,使事權(quán)更加明晰。按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,確定各級政府的支出范圍,市級既不能包攬一切,無限擴大支出,也不能將市級支出項目推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理,加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出負擔。市在工業(yè)城劃出用地給山區(qū)鎮(zhèn)作異地招商用地,應(yīng)加緊制定有關(guān)配套政策以便開展招商。

(三)加強財政資金的管理,規(guī)范資金的使用和轉(zhuǎn)移支付。按照《預(yù)算法》和分稅制財政體制的要求,完善鎮(zhèn)級預(yù)決算制度,強化預(yù)算約束。加強預(yù)算外資金監(jiān)管,把鎮(zhèn)級的預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一編入預(yù)算。健全鎮(zhèn)級財政結(jié)算中心制度,嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定,實行財政專戶管理,增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宏觀調(diào)控能力,規(guī)范并加強資金的監(jiān)督管理。

(四)加大對困難鎮(zhèn)的扶持力度。健全完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,重點向山區(qū)鎮(zhèn)傾斜,特別是加大對開支基數(shù)大、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的龍口、宅梧兩鎮(zhèn)的扶持力度。逐步縮小落后鎮(zhèn)與發(fā)達鎮(zhèn)的差距,使各鎮(zhèn)的財力相對均衡,促進地區(qū)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。一是從促進全市發(fā)展的高度扶持龍口鎮(zhèn)的發(fā)展。龍口鎮(zhèn)自身基礎(chǔ)薄弱,自有稅源比例不超過50%,但人口多、開支基數(shù)大,財政壓力較大。同時,龍口鎮(zhèn)又肩負實現(xiàn)市十一五規(guī)劃目標的部分責任,市將在龍口打造市自主創(chuàng)新平臺,要協(xié)調(diào)財政、林業(yè)和國土等部門,加大稅收返還、土地、林地等政策扶持力度,加快推進市自主創(chuàng)新平臺的開發(fā)建設(shè);龍口鎮(zhèn)作為全市未來發(fā)展的重點之一,其快速發(fā)展必將有力促進全市發(fā)展。二是要從保運作、保穩(wěn)定的角度扶持宅梧鎮(zhèn),宅梧是全市第一大鎮(zhèn),但稅源狹窄,支出基數(shù)大,如20*年教育人員經(jīng)費支出達7*萬元,占一般預(yù)算收入的100%,再加上社保、計生、維穩(wěn)費用、住房公積金、調(diào)資等剛性開支的增長,支出缺口大,市應(yīng)加大對該鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付和困難補助力度。

(五)強化稅收征管,完善征管機制。充分調(diào)動稅收部門的積極性,協(xié)調(diào)好國稅所、地稅所與財政所的關(guān)系,制定指導(dǎo)性的稅收征收成本標準,防止各自為政的局面,加強稅源監(jiān)管,確保應(yīng)收盡收和稅款及時足額入庫。同時,要加強監(jiān)督檢查,防止任意劃稅、買稅賣稅的行為。

(六)大力推進鎮(zhèn)級機構(gòu)改革,下決心解決財政供養(yǎng)人員過多的問題。鎮(zhèn)政府的機構(gòu)不斷膨脹,人員的不斷增加,龐大的吃“皇糧”隊伍是造成鎮(zhèn)財政困窘的主要原因之一。首先,要強化鎮(zhèn)級機構(gòu)編制的硬約束機制,要有地方性法規(guī)加以規(guī)范;其次,改革現(xiàn)有鎮(zhèn)級機構(gòu),對鎮(zhèn)級黨政機構(gòu)進行綜合設(shè)置以減少財政供養(yǎng)人員;第三,要針對農(nóng)村入學(xué)新生減少的情況,調(diào)整農(nóng)村學(xué)校布局,多采取集中辦校的方式,這不僅有利于提高教學(xué)質(zhì)量,也有利于減少農(nóng)村學(xué)校的教職工人數(shù);第四,要制定優(yōu)惠政策,積極鼓勵分流人員進入經(jīng)濟建設(shè)第一線,妥善安置年齡偏大、重新就業(yè)比較困難的人員,穩(wěn)妥地推進鎮(zhèn)級機構(gòu)改革,對率先推進改革、實行轉(zhuǎn)崗分流的鎮(zhèn),給予專項財力支持,減輕鎮(zhèn)級改革成本負擔;同時鎮(zhèn)政府也要挖掘潛力,盤活資產(chǎn),籌措資金,解決人員轉(zhuǎn)崗分流的補助費用,使財政轉(zhuǎn)移支付均等化。

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