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稅收執(zhí)法權(quán)是國(guó)家賦予稅務(wù)部門(mén)的一項(xiàng)公權(quán)，稅收?qǐng)?zhí)法水平的高低，關(guān)系到國(guó)家稅收法律法規(guī)執(zhí)行、國(guó)家稅收政策實(shí)施、國(guó)家宏觀調(diào)控以及財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)，直接影響征納雙方權(quán)利義務(wù)的兌現(xiàn)，也是稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要因素。因此，如何對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行有效監(jiān)督控制，是當(dāng)前各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)高度關(guān)注、亟待解決的重要課題。

一、稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)部監(jiān)控運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督控制發(fā)展歷程

自上世紀(jì)90年代末，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)就開(kāi)始注重對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的監(jiān)控，并提出了稅收?qǐng)?zhí)法檢查的概念，國(guó)家稅務(wù)總局于*年制定了《稅收?qǐng)?zhí)法檢查規(guī)則》（國(guó)稅發(fā)[*]131號(hào)），將執(zhí)法檢查內(nèi)容界定為具體稅收行政執(zhí)法行為和抽象稅收行政執(zhí)法行為，方法主要采取了全面執(zhí)法檢查、日常執(zhí)法檢查、專項(xiàng)執(zhí)法檢查和專案執(zhí)法檢查，同時(shí)還就執(zhí)法檢查的組織、實(shí)施、處理、責(zé)任追究等方面做出了明確的規(guī)定。在制定《稅收?qǐng)?zhí)法檢查規(guī)則》的前后，配套出臺(tái)了《稅收行政執(zhí)法公示制》、《行政執(zhí)法責(zé)任制度》、《行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度》等一系列執(zhí)法監(jiān)督控制管理制度。20*年對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法資格考試，20*年開(kāi)始全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，20*年全面推行全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)“兩個(gè)辦法”和“兩個(gè)范本”，即《稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核辦法》、《稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》和《全國(guó)國(guó)稅系統(tǒng)稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制崗位職責(zé)和工作流程范本》、《全國(guó)地稅系統(tǒng)稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任崗位職責(zé)和工作規(guī)程范本》。20*年全面推行“稅收?qǐng)?zhí)法管理信息系統(tǒng)”，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為實(shí)施計(jì)算機(jī)科學(xué)監(jiān)控，初步形成了科學(xué)化、精細(xì)化的“人機(jī)結(jié)合”監(jiān)控新模式。

（二）現(xiàn)行執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)控運(yùn)行的特點(diǎn)

經(jīng)多年的實(shí)踐與探索，現(xiàn)行稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)部監(jiān)控格局基本形成，主要有五大特點(diǎn)：

1.明確了執(zhí)法監(jiān)控責(zé)任部門(mén)。從當(dāng)初稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督控制職責(zé)掛靠辦公室，至后來(lái)成立政策法規(guī)部門(mén)專司政策法規(guī)工作，從其機(jī)構(gòu)演變和職責(zé)定位來(lái)看，充分體現(xiàn)了各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督控制的重視，為稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督控制提供了組織保障。

2.明晰了崗位職責(zé)和工作規(guī)程。制定了《稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制崗位職責(zé)和工作流程范本》，對(duì)稅務(wù)登記崗等69個(gè)崗位的崗位職責(zé)、工作規(guī)程及崗位間工作關(guān)系圖進(jìn)行了詳細(xì)闡述，對(duì)15個(gè)公共職責(zé)涉及的崗位和工作規(guī)程進(jìn)行了明確，建立了明晰的執(zhí)法崗責(zé)體系和工作流程體系，使身處不同崗位的執(zhí)法人員明確了需辦理的工作事項(xiàng)、履行職責(zé)必須遵循的各項(xiàng)要求以及與其他崗位之間的業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)配合關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的合理分解和相互制衡，為稅收?qǐng)?zhí)法人員提供了良好的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，也為實(shí)施流程環(huán)節(jié)控制奠定了基礎(chǔ)。

3.明確了人機(jī)結(jié)合考核的模式。在對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行內(nèi)部考核、外部評(píng)議的基礎(chǔ)上，著重推廣運(yùn)用了“稅收?qǐng)?zhí)法管理信息系統(tǒng)”，加強(qiáng)了計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的適時(shí)監(jiān)督控制，形成了人機(jī)結(jié)合的監(jiān)控管理模式。

4.制定了執(zhí)法監(jiān)控制度體系。先后制定出臺(tái)了《執(zhí)法公示制》、《重大案件集體審理制度》、《規(guī)范性文件會(huì)簽審核和備查備案制度》、《稅收?qǐng)?zhí)法檢查規(guī)則》、《稅收?qǐng)?zhí)法考核評(píng)議辦法》、《稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度》等一系列制度，構(gòu)建了較為完備的執(zhí)法監(jiān)控制度。

5.規(guī)范了責(zé)任追究。制定了《稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》，對(duì)責(zé)任追究進(jìn)行了全面規(guī)范。一是規(guī)范了責(zé)任追究的形式。對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中，因故意或過(guò)失導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法行為違法的，明確了行政處理和經(jīng)濟(jì)懲戒兩大類責(zé)任追究形式，其中行政處理包括批評(píng)教育、責(zé)令做出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令待崗、取消執(zhí)法資格，經(jīng)濟(jì)懲戒包括扣發(fā)獎(jiǎng)金、崗位津貼。二是規(guī)范了責(zé)任追究的適用范圍。按責(zé)任追究的形式分類，采取正列舉法對(duì)每種責(zé)任追究適用范圍進(jìn)行了界定，對(duì)不予追究、從輕從重追究、主次責(zé)任也進(jìn)行了規(guī)范。三是規(guī)范了追究程序。

二、現(xiàn)行執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)控存在的主要問(wèn)題

（一）執(zhí)行與控制難對(duì)稱，執(zhí)法行為的復(fù)雜性、廣泛性、時(shí)效性與監(jiān)督控制的單一性、局限性、滯后性之間不對(duì)稱。

從執(zhí)法內(nèi)容來(lái)看，僅國(guó)稅而言，稅收?qǐng)?zhí)法涉及83個(gè)業(yè)務(wù)流程，適用稅收法律、規(guī)章和規(guī)范性文件更是紛繁復(fù)雜；從執(zhí)法客體來(lái)看，每個(gè)基層縣（市）局管轄的納稅人成千上萬(wàn)，每個(gè)納稅人的經(jīng)營(yíng)納稅情況千差萬(wàn)別；從執(zhí)法主體上看，除開(kāi)辦公室、人事教育、監(jiān)察室、財(cái)務(wù)核算中心等人員外，其他人員均具有一定的執(zhí)法權(quán)，均是執(zhí)法的主體。因此，不論從執(zhí)法的主體、客體和內(nèi)容上看，稅收?qǐng)?zhí)法貫穿于稅收管理實(shí)踐的自始至終，具有顯著的復(fù)雜性、廣泛性和時(shí)效性。它客觀要求有一個(gè)組織體系和一套行之有效的手段對(duì)其進(jìn)行全覆蓋、全過(guò)程監(jiān)督，但從目前稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)部監(jiān)控的運(yùn)行情況來(lái)看，存在著監(jiān)控的單一性、局限性和滯后性，一是監(jiān)控組織單一。根據(jù)當(dāng)前稅務(wù)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，各級(jí)政策法規(guī)司、處、科、股是實(shí)施執(zhí)法監(jiān)控的部門(mén)，按編制看，基層縣（市）局政策法規(guī)股（科）的人員為3－4名，而一般縣（市）局在執(zhí)法崗位的人員有100多名甚至更多，以一個(gè)部門(mén)的力量應(yīng)對(duì)眾多執(zhí)法人員、各個(gè)環(huán)節(jié)的執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)控是相當(dāng)困難的。二是計(jì)算機(jī)監(jiān)控的局限性。目前稅收?qǐng)?zhí)法管理信息系統(tǒng)主要對(duì)106個(gè)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)點(diǎn)和32個(gè)執(zhí)法監(jiān)察疑點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)控，其監(jiān)控點(diǎn)多為逾期辦理、應(yīng)辦未辦等程序容易監(jiān)控的點(diǎn)進(jìn)行了監(jiān)控，并未全面涵蓋每項(xiàng)業(yè)務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的執(zhí)法監(jiān)控點(diǎn)，尤其信息系統(tǒng)無(wú)法對(duì)虛假信息進(jìn)行識(shí)別，只對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行表面和形式上的控制，難于對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行深層次控制。三是人工監(jiān)控的滯后性，目前執(zhí)法檢查是對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行人工監(jiān)督的重要手段，但這種手段主要為事后檢查，并且多采用抽查，只檢查了既成事實(shí)的結(jié)果且監(jiān)控面窄、不深入，不能對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行事前、事中、事后全方位全過(guò)程地監(jiān)控，難于實(shí)現(xiàn)事前預(yù)警、過(guò)程監(jiān)控、及時(shí)校偏糾錯(cuò)的功能。

（二）監(jiān)控難統(tǒng)籌，稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)部監(jiān)控工作職責(zé)不清、要求不一。

隨著稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制推行和稅收?qǐng)?zhí)法管理信息系統(tǒng)上線運(yùn)行，初步形成了科學(xué)化、精細(xì)化的“人機(jī)結(jié)合”監(jiān)控新模式，但在工作實(shí)踐中，稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)部監(jiān)控卻因各種原因難于統(tǒng)籌，主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)控職責(zé)不明晰，監(jiān)控職能難統(tǒng)籌。從目前部門(mén)職責(zé)定位上看，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行監(jiān)督控制的職責(zé)定位于政策法規(guī)部門(mén)，其他部門(mén)雖然對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行了監(jiān)控，但因其監(jiān)控的內(nèi)容、重點(diǎn)、方法以及結(jié)果應(yīng)用未進(jìn)行明確規(guī)定，部門(mén)執(zhí)法監(jiān)控處于各自為政狀態(tài)，難于實(shí)施統(tǒng)籌管理，不能形成監(jiān)控合力。二是管理要求不統(tǒng)一，執(zhí)法監(jiān)控難操作。各業(yè)務(wù)部門(mén)之間在平時(shí)缺乏及時(shí)溝通，在任務(wù)下達(dá)、流程設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、業(yè)務(wù)銜接、資料流轉(zhuǎn)等方面未進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)范，致使基層執(zhí)法人員難于操作，執(zhí)法監(jiān)控也難于實(shí)施。

（三）信息難互動(dòng)，監(jiān)控信息流轉(zhuǎn)呈無(wú)序性。

由于稅收?qǐng)?zhí)法具有廣泛性、復(fù)雜性和時(shí)效性，要對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行全面系統(tǒng)的監(jiān)督控制，需要各部門(mén)全面參與，部門(mén)與部門(mén)間良性互動(dòng)。而部門(mén)良性互動(dòng)的關(guān)鍵在于各類執(zhí)法內(nèi)控信息的有序傳遞、分析和運(yùn)用。但在部門(mén)職責(zé)定位中，稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)控的職責(zé)定位在政策法規(guī)部門(mén)，而在其他部門(mén)、單位的職責(zé)定位上沒(méi)有對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)控的字眼界定，雖然在稅收工作實(shí)踐中，稅政、征管、計(jì)統(tǒng)以及各基層分局對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行了管理，取得一些信息，但這些部門(mén)卻將自己定位被監(jiān)督控制的地位，自己對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題畢竟屬于“家丑”，要么極力遮掩，要么及時(shí)糾正，實(shí)施“內(nèi)部矛盾內(nèi)部消化”，并未將這些信息進(jìn)行有序地分析、傳遞和運(yùn)用，稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)控信息流轉(zhuǎn)處于無(wú)序狀態(tài)，部門(mén)之間的良性互動(dòng)機(jī)制尚未建立。

（四）責(zé)罰難對(duì)接，現(xiàn)行責(zé)任追究與公務(wù)員法不能對(duì)接。

在現(xiàn)行的執(zhí)法責(zé)任追究中主要有兩類形式，即行政處理和經(jīng)濟(jì)懲戒，其中行政處理包括批評(píng)教育、責(zé)令做出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令待崗、取消執(zhí)法資格，經(jīng)濟(jì)懲戒包括扣發(fā)獎(jiǎng)金、崗位津貼。而其中責(zé)令待崗、扣發(fā)獎(jiǎng)金、崗位津貼難于與《公務(wù)員法》進(jìn)行對(duì)接，如責(zé)令待崗，在公務(wù)員法中無(wú)待崗的條款，更沒(méi)有待崗期間工資、福利、津貼、獎(jiǎng)金等方面的規(guī)定，在實(shí)際操作中有違法的風(fēng)險(xiǎn)。又如扣發(fā)獎(jiǎng)金、崗位津貼，在《公務(wù)員法》中規(guī)定：“公務(wù)員工資制度貫徹按勞分配的原則，體現(xiàn)工作職責(zé)、工作能力、工作實(shí)績(jī)、資歷等因素，保持不同職務(wù)、級(jí)別之間的合理工資差距；公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金；任何機(jī)關(guān)不得違反國(guó)家規(guī)定自行更改公務(wù)員工資、福利、保險(xiǎn)政策，擅自提高或者降低公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)待遇；任何機(jī)關(guān)不得扣減或者拖欠公務(wù)員的工資。”除此之外，國(guó)家未對(duì)扣發(fā)獎(jiǎng)金、崗位津貼做出其他任何規(guī)定，因此對(duì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為實(shí)行扣發(fā)獎(jiǎng)金、崗位津貼難于從法律上找出依據(jù)。

因此，要對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行全面有效監(jiān)督控制，單憑一個(gè)部門(mén)的力量，或者僅靠制定并實(shí)施幾項(xiàng)制度、辦法很難實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，它是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要建立一個(gè)科學(xué)完備稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制，要在不斷完善的執(zhí)法崗責(zé)、流程、制度、標(biāo)準(zhǔn)體系基礎(chǔ)上，通過(guò)建立執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)控組織，完善事前、事中、事后監(jiān)控管理辦法，強(qiáng)化內(nèi)控信息流轉(zhuǎn)分析和運(yùn)用，加強(qiáng)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法全方位全過(guò)程監(jiān)控，才能達(dá)到規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、提高執(zhí)法水平、實(shí)現(xiàn)稅收職能的作用。

三、稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制建設(shè)必須堅(jiān)持的原則

（一）要堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的原則

這是我國(guó)的法制原則，也是內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的基本原則。在這里所謂的“法”是一種廣義的法，它既包括法學(xué)意義上的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件，而且應(yīng)包括執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中配套的一系列制度、辦法、流程和操作指南，即在稅收實(shí)踐工作中不斷建立健全的制度規(guī)范體系，通過(guò)制度的實(shí)施、執(zhí)行，充分發(fā)揮其規(guī)范、指引、評(píng)價(jià)、制約、懲治、教育的作用。

（二）要堅(jiān)持全面覆蓋、重點(diǎn)突出、簡(jiǎn)捷高效的原則

我們?cè)趯?duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行監(jiān)控中，既要對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)容進(jìn)行全面覆蓋，又要突出監(jiān)督的重點(diǎn)，不能主次不分，胡子眉毛一齊抓，做到重點(diǎn)內(nèi)容重點(diǎn)控，一般內(nèi)容一般控。要充分體現(xiàn)效率原則，在監(jiān)控方法上必須簡(jiǎn)捷高效，必須突出稅源管理的核心，不因監(jiān)控耗費(fèi)大量的人力物力而影響正常稅收管理活動(dòng)，不能本末倒置，這是內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的設(shè)計(jì)原則。

（三）要堅(jiān)持人機(jī)結(jié)合、過(guò)程監(jiān)控的原則

既要充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)監(jiān)控的功能，又要注重人工監(jiān)督，既要對(duì)執(zhí)法的事后監(jiān)控，更要突出事前、事中監(jiān)控，在監(jiān)控方法上，事前預(yù)防、事中監(jiān)督往往比事后“亡羊補(bǔ)牢”更有效，也更有意義。這是執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制的重要方法原則。

（四）要堅(jiān)持責(zé)任追究與校偏糾錯(cuò)相結(jié)合的原則

對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中，因故意或過(guò)失導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法行為違法的，必須實(shí)行責(zé)任追究，但責(zé)任追究不是目的，重要的是要通過(guò)崗責(zé)、流程、制度和標(biāo)準(zhǔn)制定起到指引和標(biāo)桿作用，要能全方位全過(guò)程的監(jiān)督起到警示、督促、糾錯(cuò)作用，要通過(guò)責(zé)任追究起到懲前毖后的作用，這才是實(shí)施執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制主要目的。

四、稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制建設(shè)應(yīng)建立的相關(guān)體系

要建立科學(xué)完善的稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制，應(yīng)建立執(zhí)法崗責(zé)體系、執(zhí)法流程體系、執(zhí)法制度體系、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系、內(nèi)控組織體系、內(nèi)控方法體系、內(nèi)控信息流轉(zhuǎn)互動(dòng)體系和責(zé)任追究體系。其中執(zhí)法崗責(zé)體系、執(zhí)法流程體系、執(zhí)法制度體系、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系是建立科學(xué)完善執(zhí)法內(nèi)控體系的基礎(chǔ)和前提，這四大體系業(yè)已成形，待實(shí)踐中進(jìn)一步完善，在本文中不再贅述。內(nèi)控組織體系、內(nèi)控方法體系和內(nèi)控信息流轉(zhuǎn)體系和責(zé)任追究體系是建立科學(xué)完善的稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制的核心要素，在這里進(jìn)行一下探討。

（一）建立統(tǒng)籌的內(nèi)控組織體系

要按權(quán)責(zé)統(tǒng)一、條塊結(jié)合的原則，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)控職責(zé)、層級(jí)及監(jiān)控對(duì)象進(jìn)行科學(xué)分解設(shè)定。法規(guī)科為執(zhí)法內(nèi)控管理的組織協(xié)調(diào)部門(mén)，監(jiān)察、稽查、稅政、征管、計(jì)統(tǒng)、辦稅服務(wù)廳及稅源管理部門(mén)為執(zhí)法內(nèi)控管理的參與實(shí)施部門(mén)，人教、辦公室、信息中心為稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制管理的服務(wù)保障部門(mén)。政策法規(guī)部門(mén)主要負(fù)責(zé)執(zhí)法內(nèi)控方案、辦法、制度的制定，全局執(zhí)法內(nèi)控的組織、協(xié)調(diào)，對(duì)執(zhí)法內(nèi)控部門(mén)的職責(zé)履行及全局范圍內(nèi)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督控制。監(jiān)察室主要對(duì)法規(guī)部門(mén)執(zhí)法行為及內(nèi)控職責(zé)履行情況進(jìn)行監(jiān)督?；椴块T(mén)除塊對(duì)本單位執(zhí)法人員執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督外，還要通過(guò)實(shí)施稅務(wù)檢查主要對(duì)稅源管理部門(mén)稅源管理情況進(jìn)行監(jiān)督。稅政、征管、計(jì)統(tǒng)、辦稅服務(wù)廳按職責(zé)分工，對(duì)稅源管理單位、稽查局和本部門(mén)執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。稅源管理部門(mén)按管轄范圍分塊對(duì)本單位的稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。人教、辦公室、信息中心主要負(fù)責(zé)執(zhí)法內(nèi)控管理的人員培訓(xùn)、執(zhí)法事務(wù)的督查督辦及執(zhí)法信息管理運(yùn)行維護(hù)。這種由監(jiān)察室監(jiān)督法規(guī)、法規(guī)監(jiān)督科室（稽查局）、科室（稽查局）分線監(jiān)督基層分局、基層分局分塊監(jiān)督管理人員的職能定位，就形成以政策法規(guī)科為核心，各部門(mén)共同參與，分層閉合監(jiān)督的內(nèi)控組織體系。

（二）建立多元的內(nèi)控方法體系

內(nèi)控的方法有多種多樣，我們可從內(nèi)控的手段和內(nèi)控的時(shí)段進(jìn)行分類。從手段上可以分為兩類，一是微機(jī)監(jiān)控，從狹義上講就是“稅收?qǐng)?zhí)法管理信息系統(tǒng)”，從廣義上講就是在稅收工作中所有業(yè)務(wù)工作應(yīng)用軟件和系統(tǒng)，只不過(guò)“稅收?qǐng)?zhí)法管理信息系統(tǒng)”為專司執(zhí)法監(jiān)控的信息系統(tǒng)，其他管理系統(tǒng)和軟件主要用于稅務(wù)管理，但也有對(duì)執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)控的功能。二是人工監(jiān)控，目前人工監(jiān)控主要有執(zhí)法檢查、流程控制等。從時(shí)段上可以分為三類，一是事前監(jiān)控，二是事中監(jiān)控，三是事后監(jiān)控。鑒于目前微機(jī)監(jiān)控已做得很好，本文僅從事前、事中、事后三個(gè)階段探索一下人工監(jiān)控的方法。

1.事前監(jiān)控。事前監(jiān)控就是在實(shí)施稅收?qǐng)?zhí)法行為之前，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行規(guī)范指引和預(yù)警提示，于事前規(guī)避執(zhí)法過(guò)錯(cuò)和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。主要方法有：（1）強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)指引。合理設(shè)置執(zhí)法崗位，科學(xué)分解執(zhí)法權(quán)力，明確各崗執(zhí)法內(nèi)容、責(zé)任和要求，建立科學(xué)的崗責(zé)體系；優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，細(xì)化執(zhí)法環(huán)節(jié)，明晰執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，建立執(zhí)法流程及標(biāo)準(zhǔn)體系；加強(qiáng)配套制度建設(shè)，建立健全執(zhí)法內(nèi)控制度體系。通過(guò)合理的職責(zé)定位、科學(xué)的流程設(shè)置、嚴(yán)格的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、完善的配套制度，為稅收?qǐng)?zhí)法人員的執(zhí)法制定規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到規(guī)范、約束和指引作用。（2）提高素質(zhì)支撐。素質(zhì)包括思想素質(zhì)和技能素質(zhì)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員理想信念、職業(yè)道德觀和廉政勤政的教育，弘揚(yáng)愛(ài)崗敬業(yè)、恪盡職守的公務(wù)員精神和聚財(cái)為國(guó)、執(zhí)法為民的核心價(jià)值觀念，倡導(dǎo)以愛(ài)崗敬業(yè)、公正執(zhí)法、誠(chéng)信服務(wù)、廉潔奉公為基本內(nèi)容的稅務(wù)干部職業(yè)道德規(guī)范，促使干部職工樹(shù)立正確的執(zhí)法觀；加強(qiáng)技能培訓(xùn)，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、以案說(shuō)法、專家講座以及自學(xué)等形式，加強(qiáng)對(duì)各類實(shí)體法、程序法以及各項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)控管理制度的學(xué)習(xí)，督促每名執(zhí)法人員清實(shí)體、明程序、曉規(guī)章，增強(qiáng)執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法技能和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，為規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法水平提供思想和智力支撐。（3）加強(qiáng)信息預(yù)警。加強(qiáng)各類信息分析和運(yùn)用，通過(guò)異常信息的分析和傳遞，對(duì)執(zhí)法中存在薄弱環(huán)節(jié)以及可能存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題進(jìn)行預(yù)警提示。如征管、稅政部門(mén)應(yīng)定期對(duì)征管“六”率、行業(yè)稅負(fù)進(jìn)行分析，對(duì)稅源管理的薄弱環(huán)節(jié)和稅收?qǐng)?zhí)法可能存在的傾向性、集中性問(wèn)題進(jìn)行預(yù)警提示；計(jì)統(tǒng)部門(mén)應(yīng)定期對(duì)稅收宏觀稅負(fù)進(jìn)行分析，對(duì)稅源管理中薄弱環(huán)節(jié)和后期稅源管理的重點(diǎn)進(jìn)行預(yù)警提示；辦稅服務(wù)廳應(yīng)加強(qiáng)普通發(fā)票開(kāi)具情況的審核，對(duì)普通發(fā)票開(kāi)具超定額補(bǔ)稅信息向征管部門(mén)、稅源管理單位傳遞，提醒稅收管理員應(yīng)加強(qiáng)上述納稅人的定稅管理。

2.事中監(jiān)控。事中監(jiān)控就是在一項(xiàng)稅收業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)控，它有利于執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為在稅收業(yè)務(wù)辦結(jié)之前及時(shí)糾正，能較好地規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。事中監(jiān)控主要方法是流程環(huán)節(jié)控制，一是明確環(huán)節(jié)監(jiān)控的職責(zé)，在建立規(guī)范的執(zhí)法流程體系基礎(chǔ)上，對(duì)流程中下一個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)設(shè)定對(duì)上個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控的職責(zé)。二是明確監(jiān)控重點(diǎn)，對(duì)執(zhí)法流程環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，將自由裁量權(quán)大、容易產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)納入監(jiān)控的重點(diǎn)，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控。三是規(guī)范監(jiān)控方法，根據(jù)業(yè)務(wù)流程和政策法規(guī)的要求，明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)控內(nèi)容、監(jiān)控方法，既要監(jiān)控程序，還要監(jiān)控實(shí)體。對(duì)一般性監(jiān)控點(diǎn)，只對(duì)其傳遞資料的完整性、法律條文適用的準(zhǔn)確性、程序的合法性、數(shù)據(jù)之間邏輯性進(jìn)行書(shū)面審查；對(duì)納入重點(diǎn)監(jiān)控的環(huán)節(jié)，在進(jìn)行書(shū)面審查的同時(shí)，還要采取到納稅人進(jìn)行實(shí)地調(diào)查核實(shí)、檢查管理員原始記錄、進(jìn)行數(shù)據(jù)信息分析對(duì)比等辦法進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。事中監(jiān)控除流程環(huán)節(jié)控制外，還有對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行會(huì)簽審閱、對(duì)重大案件的集體審理審查等。

3.事后監(jiān)控。執(zhí)法檢查是目前主要的事后監(jiān)控辦法，除此之外，對(duì)具有調(diào)查管理權(quán)、審核審批權(quán)、行政許可權(quán)、檢查權(quán)、行政處罰權(quán)等自由裁量權(quán)大、容易出執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的崗位和人員要加強(qiáng)監(jiān)控，實(shí)施下列監(jiān)控方法：

（1）記錄抽查。業(yè)務(wù)部門(mén)按職責(zé)范圍、稅源管理單位按管轄區(qū)域，通過(guò)分線、分塊抽查稅收?qǐng)?zhí)法人員的工作底稿、證據(jù)文書(shū)等，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員職責(zé)履行情況以及執(zhí)法規(guī)范性、合法性實(shí)施監(jiān)督控制。

（2）工作復(fù)查。各單位（部門(mén)）按內(nèi)控職責(zé)范圍，采取資料文書(shū)調(diào)閱審查、實(shí)地調(diào)查核實(shí)、人員談話詢問(wèn)等方式，按比例對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)的規(guī)范性、合法性、準(zhǔn)確性進(jìn)行檢查。

（3）集中檢查。主要形式為法規(guī)部門(mén)按季組織開(kāi)展執(zhí)法檢查，監(jiān)察部門(mén)按季組織開(kāi)展績(jī)效考核，其它業(yè)務(wù)部門(mén)按內(nèi)控職能組織開(kāi)展的專項(xiàng)工作檢查，通過(guò)執(zhí)法檢查、績(jī)效考核、專項(xiàng)工作檢查對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法情況進(jìn)行集中、全面檢查。

（4）動(dòng)態(tài)巡查。通過(guò)巡查責(zé)任部門(mén)實(shí)施多元化巡查、監(jiān)察部門(mén)明查暗訪，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員的職責(zé)履行、稅收?qǐng)?zhí)法、工作紀(jì)律、廉政建設(shè)的動(dòng)態(tài)進(jìn)行不定期監(jiān)督檢查。

（5）一案雙查。在檢查納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)和代扣代繳義務(wù)的同時(shí)，對(duì)稅收管理員執(zhí)行稅收法律制度的情況進(jìn)行審查，制作《征管質(zhì)量評(píng)估分析報(bào)告》，并對(duì)稅收管理員稅源管理責(zé)任問(wèn)題提出處理建議；對(duì)稅收管理員的廉政行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)為稅不廉問(wèn)題制作《涉稅廉政情況報(bào)告》，并按程序向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行傳遞和處理。

（三）建立互動(dòng)的內(nèi)控信息流轉(zhuǎn)體系

1．規(guī)范執(zhí)法內(nèi)控信息的傳遞

建立以法規(guī)部門(mén)為樞紐的信息傳遞流程模式。所有的內(nèi)控信息由內(nèi)控責(zé)任部門(mén)傳遞給處于內(nèi)控樞紐的法規(guī)部門(mén)，由法規(guī)部門(mén)在核實(shí)分析、擬定初步處理意見(jiàn)后，分類傳遞給相關(guān)的內(nèi)控責(zé)任部門(mén)處理。其中對(duì)于需要績(jī)效考核扣分、行政黨紀(jì)處分的向監(jiān)察部門(mén)傳遞，需要實(shí)施經(jīng)濟(jì)懲戒的向人教部門(mén)傳遞，需要整改建制的向責(zé)任單位傳遞，讓所有處于稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)控范圍內(nèi)的部門(mén)和人員能隨時(shí)明晰自身工作的進(jìn)展情況和不足，確保執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并改正。

2.強(qiáng)化執(zhí)法內(nèi)控信息分析

主要是加強(qiáng)個(gè)性分析和共性分析，個(gè)性分析即由內(nèi)控部門(mén)對(duì)內(nèi)控管理獲取的內(nèi)控信息及時(shí)進(jìn)行調(diào)查分析，制定初步處理意見(jiàn)和整改措施，并向法規(guī)部門(mén)傳遞。共性分析即實(shí)行定期分析制，制定執(zhí)法部門(mén)聯(lián)席會(huì)制度，聯(lián)席會(huì)按季召開(kāi)，由執(zhí)法內(nèi)控責(zé)任部門(mén)通報(bào)責(zé)任范圍內(nèi)的內(nèi)控信息，分析執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行情況以及執(zhí)法問(wèn)題的集中表現(xiàn)和特點(diǎn)以及發(fā)展趨勢(shì)，并對(duì)執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制建設(shè)運(yùn)行以及執(zhí)法工作中存在問(wèn)題的整改落實(shí)提出建議和意見(jiàn)。

3.充分消化內(nèi)控信息，堵塞工作缺漏

在對(duì)內(nèi)控信息進(jìn)行分析基礎(chǔ)上，要加大對(duì)內(nèi)控信息的運(yùn)用力度，不僅要對(duì)責(zé)任人和單位進(jìn)行責(zé)任追究，還要對(duì)發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法工作缺漏進(jìn)行整改建制。一要建立整改督辦機(jī)制，凡是發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法工作問(wèn)題，均要納入督辦工作內(nèi)容，限期進(jìn)行整改，定期進(jìn)行回訪復(fù)查，確保整改落實(shí)到位；二要建立調(diào)研完善機(jī)制，對(duì)執(zhí)法內(nèi)控中發(fā)現(xiàn)帶普遍性的問(wèn)題，要組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行深入調(diào)查研究，對(duì)本級(jí)可解決的問(wèn)題，制定或完善相關(guān)制度、辦法，對(duì)本級(jí)不能解決的問(wèn)題，提出工作建議積極向上反饋。

（四）建立有效的責(zé)任追究體系

1.明確責(zé)任追究處理權(quán)限。由于總局的《稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》（國(guó)稅發(fā)[20*]42號(hào)）仍在執(zhí)行，沒(méi)有廢止，在現(xiàn)階段實(shí)施責(zé)任追究時(shí)，應(yīng)對(duì)處理權(quán)限進(jìn)行明確。（1）一般性執(zhí)法內(nèi)控信息由執(zhí)法內(nèi)控責(zé)任單位進(jìn)行調(diào)查分析，擬定處理意見(jiàn)，由法規(guī)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行績(jī)效考核扣分處理。（2）較復(fù)雜、重大的內(nèi)控信息由執(zhí)法內(nèi)控責(zé)任單位進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后，報(bào)法規(guī)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)擬定處理意見(jiàn)，由分管領(lǐng)導(dǎo)或局長(zhǎng)審核，分別給予績(jī)效考核扣分、經(jīng)濟(jì)懲戒、整改建制處理。（3）復(fù)雜、重大的內(nèi)控信息由執(zhí)法內(nèi)控單位報(bào)法規(guī)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)調(diào)查核實(shí)、擬定處理意見(jiàn)后，根據(jù)具體情況分別由執(zhí)法部門(mén)聯(lián)席會(huì)、局長(zhǎng)辦公會(huì)、黨組會(huì)集體研究決定后，給予績(jī)效扣分、經(jīng)濟(jì)懲戒、批評(píng)教育、責(zé)令做出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令待崗、取消執(zhí)法資格等處理。

2.積極探索與公務(wù)員法接軌的責(zé)任追究辦法。（1）取消經(jīng)濟(jì)懲戒、責(zé)令待崗等與公務(wù)員法相沖突或者按公務(wù)法不好操作的責(zé)任追究辦法。（2）加大監(jiān)控結(jié)果與公務(wù)員年度考核掛鉤。一是對(duì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任特別嚴(yán)重、影響極壞的，可直接定其為不稱職，對(duì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任累計(jì)扣分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)或者取消執(zhí)法資格的可定為不稱職，對(duì)累計(jì)扣分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的可取消評(píng)優(yōu)資格。（3）積極探索執(zhí)法能級(jí)管理，按其執(zhí)法技能水平、工作履歷等確定其執(zhí)法能級(jí)，執(zhí)法能級(jí)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，對(duì)一年中執(zhí)法過(guò)錯(cuò)累計(jì)扣分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的或者執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任特別嚴(yán)重、影響極壞的，對(duì)其實(shí)施降級(jí)處理，對(duì)連續(xù)兩年執(zhí)法考核得分在一定標(biāo)準(zhǔn)之上的，實(shí)施正常晉級(jí)處理。