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相對集中行使行政處罰權(quán)是指一個行政機(jī)關(guān)通過法律程序，集中行使城市管理領(lǐng)域幾個相關(guān)行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)的一種行政制度，作為國務(wù)院推廣的一項試點工作，自1997年5月啟動以來，目前全國已有23個省、自治區(qū)的79個大中城市和3個直轄市開展了相對集中行使行政處罰權(quán)的探索性工作。為了加快我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城市化進(jìn)程，建設(shè)現(xiàn)代化城市，我們?nèi)舜蠼M織力量有計劃、有步驟地就相對集中行使行政處罰權(quán)工作進(jìn)行了調(diào)研，供市委、市政府參考。

一、當(dāng)前我市城市管理現(xiàn)狀

近年來，在市委高度重視和政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，我市加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了城市管理工作力度，通過創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、環(huán)保模范城市和園林城市、文明城市、生態(tài)示范市等工作，城市面貌發(fā)生了顯著的變化，城市形象得到了整體提升。

1、轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識。在經(jīng)歷了由農(nóng)村集鎮(zhèn)向城市聚變的過程中，我市確立“以人為本、疏堵結(jié)合、管教并舉”的理念，實施城市管理的“三個轉(zhuǎn)變”，即由單一管理向綜合管理轉(zhuǎn)變；由突擊整治活動向長效管理轉(zhuǎn)變；由依靠行政命令向依法管理轉(zhuǎn)變。同時確立經(jīng)營城市理念，按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、企業(yè)化經(jīng)營、社會化服務(wù)的方向，對一些養(yǎng)護(hù)維修作業(yè)逐步實行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極推進(jìn)我市城市管理工作，為城市綜合管理工作打下基礎(chǔ)。

2、改革體制，理順關(guān)系。為了提高城市管理效率，我市抓住機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，成立了城市管理局，明確了其管理方面的職責(zé)和任務(wù)，改變了過去城市規(guī)劃、建設(shè)、管理一個部門的模式，實現(xiàn)了建管分離，形成了城市新的管理格局，依法管理城市有了良好的開端。

3、建章立制，加強(qiáng)管理。在政策措施上研究制訂了《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》、《城管局行政執(zhí)法工作程序》等10個制度；在市容管理上建立了“四定”和“五有”制度：即定區(qū)域、定崗位、定責(zé)任和定考核制度，有人員負(fù)責(zé)、有三包方案、有獎懲辦法、有工作標(biāo)志和有管理責(zé)任制度；在臨街容貌管理上，規(guī)定了“十要十不要”;在行政執(zhí)法責(zé)任上，制定了責(zé)任追究制度;在檢查監(jiān)督上，實行日監(jiān)、月評和季度匯總制度。這些制度的實施，逐步規(guī)范了城市管理。

4、廣泛宣傳，擴(kuò)大參與。加大了城市管理的宣傳工作，廣泛宣傳“美麗太倉是我家，建設(shè)管理靠大家”，并向社會實行“三公開”即公開政務(wù)、執(zhí)法程序和投訴電話，擴(kuò)大市民在城市規(guī)劃、建設(shè)管理上的知情權(quán)、參與權(quán)，積極引導(dǎo)群眾支持現(xiàn)代城市管理。

二、我市城市管理中主要存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，人口不斷向城市集聚，城市管理體制、機(jī)制與現(xiàn)代化城市建設(shè)和依法行政的要求存在明顯的差距?？傮w上，我市城市管理還處于滯后狀態(tài)，存在重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象。諸如車輛亂停亂闖，廣告亂掛亂貼，違章建筑亂搭亂建的現(xiàn)象時有發(fā)生，車輛、工地、娛樂噪聲擾民，河道污染，小攤販、飲食店、大排檔，集市貿(mào)易等占路經(jīng)營，公共設(shè)施被隨意毀壞，公共綠地和空地被侵占等等。這些現(xiàn)象，常常是抓一抓，好一陣，稍一放松就回潮，成為困擾我市城市管理的難題，究其原因，主要是“四個不到位”：

1、城市管理部門執(zhí)法資格不到位。城市管理涉及公安、規(guī)劃建設(shè)、工商、環(huán)保、衛(wèi)生、水利、交通等部門，只有各部門執(zhí)法到位，才能形成城市管理強(qiáng)大合力。但目前來看，管理部門執(zhí)法存在缺位、越位等問題，如負(fù)責(zé)城市日常養(yǎng)護(hù)管理的城市管理局，具有執(zhí)法主體資格且有處罰權(quán)的的僅為市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市綠化管理、市政基礎(chǔ)設(shè)施管理三項。2002年，城市綠化管理又劃回規(guī)劃建設(shè)局；城管局查處部分違法建筑的行政行為，因沒有授權(quán)，缺乏執(zhí)法主體資格，同時受管理權(quán)限限制，城管局無權(quán)對無證攤販、環(huán)境保護(hù)、小區(qū)管理、機(jī)動車和非機(jī)動車的停車管理、河道管理、集貿(mào)市場周遍的秩序管理實施行政處罰。

2、城市管理體制機(jī)制不到位。由于城市管理區(qū)域劃分不盡合理，導(dǎo)致城市管理條塊分割，造成有的地方無人管，有的地段多頭管。如204國道以西屬城廂鎮(zhèn)管理，太平路以東屬開發(fā)區(qū)管理，城區(qū)住宅小區(qū)屬規(guī)劃建設(shè)局管理，城管局負(fù)責(zé)老城區(qū)一塊。同時由于相關(guān)城市管理部門工作職能不同，缺乏有效協(xié)調(diào)，一方面造成有人無權(quán)管，有權(quán)無人管，管理交錯分散的問題。比如，處理城市違法建筑，執(zhí)法主體在規(guī)劃建設(shè)局，但因機(jī)構(gòu)合并無執(zhí)法隊伍，而城管局有執(zhí)法力量，卻沒有執(zhí)法資格，造成行政執(zhí)法盲點，使違章建筑回潮嚴(yán)重。僅洛陽路一段500米長的街上，近幾年就建了21戶違章搭建，群眾意見較大。另一方面，又造成一個部門批準(zhǔn)，另一個部門糾正，職責(zé)交錯，職權(quán)不明的問題。如街道上出現(xiàn)亂擺水果攤點、居民區(qū)鋁合金加工場等大多數(shù)是經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)，使城市管理處于尷尬境地。

3、執(zhí)法人員資格不到位。目前，我市城市監(jiān)察執(zhí)法隊伍是由原城建監(jiān)察隊和市容監(jiān)察隊合并而成，共有90名隊員。隊員中身份各種各樣，呈現(xiàn)“兩少一多”特點，即公務(wù)員偏少，僅2人，占2.2%；具有執(zhí)法資格的人員偏少，僅9人，占10%；臨時合同制性質(zhì)人員偏多，有56人，占62.23%，這部分人員中有的法律知識缺乏，法制觀念不夠強(qiáng)，在執(zhí)法過程中，難以熟練運用行政處罰程序，暴力抗法行為時有發(fā)生，有的執(zhí)法方式簡單粗暴，甚至有執(zhí)法違法的現(xiàn)象，對此，群眾意見較大。

4、保障措施不到位。執(zhí)法隊員工資缺口較大，且沒有參加社會保險，執(zhí)法所需的車輛少，裝備落后，部分經(jīng)費需靠收費和罰款來解決，造成以罰代管，“抓抓放放”，靠罰款過日子的現(xiàn)象，影響了執(zhí)法的公正，滋生了一些不正之風(fēng)。同時執(zhí)法隊員缺乏安全保障，經(jīng)常受到圍攻、毆打和辱罵，影響了工作積極性和執(zhí)法質(zhì)量。

三、今后我市城市管理的目標(biāo)與對策

黨的十六大提出：“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式”，“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實解決層次多、職能交叉、人員臃腫、職責(zé)脫節(jié)等問題?！边@一論述明確提出了行政管理體制改革的目標(biāo)要求，為政府管理機(jī)制、管理方式的改革指明了方向。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行使行政處罰權(quán)工作的決定》和省、市委《關(guān)于加快城市化進(jìn)程的決定》，按照“兩個率先”的要求，圍繞“爭先進(jìn)位、跨越發(fā)展”的目標(biāo)，為了積極督辦市十三屆人大一次會議通過的《關(guān)于加快推進(jìn)相對集中行使行政處罰權(quán)工作》議案，高效能實施城市管理，相對集中行使行政處罰權(quán)，推進(jìn)城市依法管理是很有必要的。重點是解決城市管理領(lǐng)域中存在的多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、職責(zé)不清、執(zhí)法擾民等問題，實現(xiàn)城市管理各類資源的優(yōu)化組合，深化行政管理體制改革，提高行政效率，從而建立科學(xué)的長效的城市管理機(jī)制，全面提升城市管理水平。

因此，我們要從實踐“三個代表”重要思想的高度，從全市改革開放、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的高度，充分認(rèn)識開展相對集中行使行政處罰權(quán)工作的重要意義，這項工作不僅是改善執(zhí)法環(huán)境的需要，也是城市管理依法行政的需要，更是城市管理現(xiàn)代化的需要。因此，要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，本著“三個有利于”的原則，用改革的思路、發(fā)展的觀點，精心謀劃和推行相對集中行使行政處罰權(quán)工作。要通過實施這項工作，把城市經(jīng)營好、管理好，為投資者提供良好的投資環(huán)境，營造起有利于公民、法人和各類經(jīng)濟(jì)組織干事業(yè)、促發(fā)展的社會氛圍，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造財富的源泉充分涌流，切實維護(hù)和實現(xiàn)好人民群眾的根本利益。

1、要從組織體制上推進(jìn)相對集中行使行政處罰權(quán)工作。

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。要把這項工作擺上突出位置，由市成立相對集中行使行政處罰權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對相對集中行使行政處罰權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。二是建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)。建議成立市城市管理行政執(zhí)法局，具有獨立的行政執(zhí)法主體資格，行使城市管理的行政監(jiān)督檢查和行政處罰權(quán)。同時選優(yōu)配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子。三是提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)。行政執(zhí)法人員是城市管理者，體現(xiàn)著城市的文明形象。在組建城市管理行政執(zhí)法大隊時，人員編制可按照城市人口萬分之五的比例配備。四是嚴(yán)格隊伍建設(shè)。要加強(qiáng)執(zhí)法隊伍的思想政治和作風(fēng)建設(shè)，教育和引導(dǎo)執(zhí)法人員牢固樹立責(zé)任意識、奉獻(xiàn)意識、法制意識、服務(wù)意識，保證執(zhí)法隊伍適應(yīng)不斷變化的新情況，適應(yīng)多方面的工作要求，真正做到依法行政、文明執(zhí)法。

2、要從法制建設(shè)上推進(jìn)相對集中行使行政處罰權(quán)工作。

一是制定方案辦法。按照上級規(guī)定，實行相對集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域，主要包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通和市政等七個方面。市政府在抓緊出臺《城市管理相對集中行使行政處罰權(quán)工作實施方案》的基礎(chǔ)上，要盡快出臺的《城市管理相對集中行使行政處罰權(quán)試行辦法》。二是確保職能到位。在實施過程中，要注意不能就集中抓集中，更不能“新瓶裝老酒”。執(zhí)法局要行使好相關(guān)集中執(zhí)法權(quán)力，嚴(yán)格執(zhí)法。原執(zhí)法部門一定要退出相關(guān)執(zhí)法范圍，把行政職能轉(zhuǎn)變到管理和服務(wù)上來。三是擴(kuò)大執(zhí)法區(qū)域。要堅持定點執(zhí)法和流動執(zhí)法相結(jié)合，下移執(zhí)法重點，要把“兩區(qū)”、各鎮(zhèn)納入范圍，要把執(zhí)法隊伍延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。四是明確發(fā)展方向。要按照國務(wù)院和省、市政府的要求，努力做到權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤，并朝著管理權(quán)、審批權(quán)同監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離方向發(fā)展。

3、要從方法創(chuàng)新上推進(jìn)相對集中行使行政處罰權(quán)工作。城市管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要使城市整治有序，又要使群眾生活方便舒適，還要為經(jīng)營者合法經(jīng)營創(chuàng)造必要條件。因此我們需要統(tǒng)籌兼顧，注重方法創(chuàng)新。尤其對下崗生活困難人員、外來流動人員無證經(jīng)營、占道設(shè)點這些執(zhí)法管理中的難點問題，在管理方法上要正確處理“堵”與“疏”的關(guān)系，把著力點放在預(yù)防和服務(wù)上，而不是單純處罰。因此，要認(rèn)真研究“疏堵結(jié)合”的管理方式，設(shè)置具備一定條件的經(jīng)營場所，加強(qiáng)規(guī)范管理，為困難人群的就業(yè)尋找出路，使城市管理得到廣大群眾的理解和支持。

4、要從監(jiān)督機(jī)制上推進(jìn)相對集中行使行政處罰權(quán)工作。

一是加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)。要建立健全執(zhí)法監(jiān)督、考核機(jī)制和錯案追究機(jī)制等，引入競爭機(jī)制，探索干部“末位淘汰制”和“執(zhí)法人員末位待崗制”，使每個執(zhí)法人員既有就業(yè)機(jī)會和工作動力，又有危機(jī)和壓力，不斷提高執(zhí)法水平。二是探索外部監(jiān)督辦法。要加大行風(fēng)建設(shè)及行風(fēng)評議的力度，充分發(fā)揮黨紀(jì)監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用；嚴(yán)格實行罰繳分離、收支分離。同時對行政執(zhí)法人員實施全程監(jiān)督，從根本上保證行政執(zhí)法的嚴(yán)肅、公正。三是建立市民溝通渠道。要堅持走專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的路子。要加大宣傳力度，在電視臺、電臺、報紙上開辟常年固定的城管專題欄目，將城市管理中群眾關(guān)心的熱點、難點、焦點問題分類排隊，實現(xiàn)思想溝通，化解各種矛盾，提高市民的城管意識和文明素質(zhì)，激發(fā)群眾參與城管工作的積極性，把政府的要求變成群眾的自覺行動。

5、要從保障措施上推進(jìn)相對集中行使行政處罰權(quán)工作。

一是經(jīng)費保障。執(zhí)法機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費應(yīng)由市財政全額預(yù)算，嚴(yán)禁以罰沒收入返還作為經(jīng)費來源或補充，真正做到執(zhí)法與利益完全脫鉤。二是安全保障。針對城市管理行政執(zhí)法中暴力抗法現(xiàn)象的突發(fā)性特點，要解決暴力抗法問題，建議加大公安派駐的力度。三是裝備保障。要配備執(zhí)法必須的車輛及現(xiàn)代化管理設(shè)備，加速城市管理信息化，大力發(fā)展電子政務(wù)，提高城市行政效率。