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近年來，針對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的“監(jiān)督”活動(dòng)，呈現(xiàn)出日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，各種新聞媒介，包括電視、電臺(tái)、報(bào)刊雜志、網(wǎng)站等，紛紛以“新聞監(jiān)督”的名義，將行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)作為監(jiān)督的焦點(diǎn)。從目前社會(huì)輿論的關(guān)注點(diǎn)來看，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)在一定范圍內(nèi)存在著以下引起人們非議的問題：隨意執(zhí)法、違法行政、貪贓枉法、徇私舞弊、違法行政命令得不到有效制止和糾正等。

面對(duì)上述情況，作為我國(guó)法律監(jiān)督主體的檢察機(jī)關(guān)，除通過對(duì)瀆職、貪污賄賂等職務(wù)犯罪行為的偵查，追訴嚴(yán)重違法亂紀(jì)、構(gòu)成職務(wù)犯罪的國(guó)家工作人員或單位，以此監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)行使以外，針對(duì)近年來愈來愈受到社會(huì)關(guān)注的行政機(jī)關(guān)及其工作人員（尚不構(gòu)成職務(wù)犯罪的）一般違法行政行為也一直致力開展法律監(jiān)督的實(shí)踐和探索，并取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)和積極的效果。但鑒于目前我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的法律還不完善，有關(guān)司法解釋還比較滯后，由此也引起了關(guān)于檢察機(jī)關(guān)能否對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的諸多理論紛爭(zhēng)，如監(jiān)督的依據(jù)，監(jiān)督的內(nèi)容，監(jiān)督的方式，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督中的地位等等。

鑒于此，筆者試就此提出以下若干思考：

思考之一：檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，是否于法有據(jù)？

檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，早已被根本大法所確認(rèn)，我國(guó)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家的法律監(jiān)督職能，旨在對(duì)國(guó)家法律實(shí)施的各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┓杀O(jiān)督，既要監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略的重要措施，其中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，對(duì)于有效地規(guī)范行政權(quán)，維護(hù)公共利益，維護(hù)社會(huì)主義法制能起到積極的保障作用。

但是，縱觀我國(guó)行政法律，檢察機(jī)關(guān)如何對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，法則無此規(guī)定。僅見于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十條、第六十四條的規(guī)定，也僅限于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟及人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定進(jìn)行法律監(jiān)督，即所謂的"事后監(jiān)督"。況且，此兩條的規(guī)定，一是“第十條”檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定不具體；二是“第六十四條”的實(shí)質(zhì)是對(duì)人民法院行使司法權(quán)的一種法律監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法活動(dòng)如何實(shí)施法律監(jiān)督，別無任何法律規(guī)定。由此只能得出：檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，于法無據(jù)。

按照《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律執(zhí)行中的一切違法行為都有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督，但是由于現(xiàn)行大量行政法律中沒有有關(guān)法律監(jiān)督的具體規(guī)定，所以，任何一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都可以法律沒有明文規(guī)定為理由，拒絕檢察機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施的行政執(zhí)法行為進(jìn)行任何形式的監(jiān)督。如檢察機(jī)關(guān)據(jù)此放棄對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督，則有悖于憲法和人民檢察院組織法的規(guī)定，有負(fù)于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)。

在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)侵害國(guó)家、公民、法人以及公共利益，未得到有效監(jiān)督、糾正的情況大量存在。特別是目前我國(guó)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政機(jī)關(guān)或其工作人員違法行使行政職權(quán)，損害公共利益的現(xiàn)象已相當(dāng)嚴(yán)重。雖然對(duì)行政違法行為可以有多種監(jiān)督方式，但這些大都是一些自發(fā)的，出于一種社會(huì)道義的監(jiān)督。所以，從法律上完善負(fù)有法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督權(quán)應(yīng)是一種更有效的選擇。然而，按照憲法和人民檢察院組織法的規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，則沒有具體的法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的規(guī)定很不協(xié)調(diào)的情況下，積極探索、借鑒一些有益的做法是十分必要的。例如，在英國(guó)，一般公民要想阻止公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)或違法行政行為，可以請(qǐng)求檢察總長(zhǎng)簽發(fā)阻止令（阻止令，是要求一方當(dāng)事人不為一定的行為，或?yàn)橐欢ǖ男袨榈拿睿?，此外，檢察總長(zhǎng)為了公共利益起見，也可以主動(dòng)向公共機(jī)構(gòu)簽發(fā)阻止令，檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)阻止一切違法行為。英國(guó)的這一做法就很值得借鑒，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)，是代表國(guó)家通過具體履行法律監(jiān)督權(quán)，以保證國(guó)家法律全面、正確實(shí)施的專門機(jī)關(guān)，從其憲法地位上講，負(fù)有監(jiān)督公共行政的職責(zé)，可以對(duì)一切違法行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)。因?yàn)檫@種監(jiān)督不僅可以為作為“弱勢(shì)群體”的行政相對(duì)人提供權(quán)利幫助，還可以監(jiān)督“強(qiáng)勢(shì)群體”行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政。由鑒于此，具體到檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為實(shí)施法律監(jiān)督，從形式上看，雖然超出了行政法律所涵蓋的范圍，而實(shí)質(zhì)上，這是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)行使的必然結(jié)果，是符合法治原則的。

思考之二：加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的法律監(jiān)督，路在何方？

在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的新形勢(shì)下，加強(qiáng)法律監(jiān)督工作是擺在檢察機(jī)關(guān)面前的重大而長(zhǎng)遠(yuǎn)的課題，歷史亦為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的完善提供了契機(jī)。

近些年來，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、法制建設(shè)發(fā)生了巨大的變化，刑事、民事、經(jīng)濟(jì)、行政立法日益完善。為保證嚴(yán)格執(zhí)法，法律監(jiān)督已與越來越引起重視，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能在法律上已有所擴(kuò)大。但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，與法制進(jìn)步和社會(huì)需要相比，法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的規(guī)定仍很不適應(yīng)，具體到對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的法律監(jiān)督，法律上幾乎是空白，成為法律監(jiān)督中龐大的“盲區(qū)”。由于現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)的具體法律監(jiān)督職能沒有從根本上擺脫傳統(tǒng)的公訴職能，憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職能在法律上沒有充分落實(shí)，使得檢察機(jī)關(guān)在對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為實(shí)施法律監(jiān)督方面步履艱難，進(jìn)展緩慢。

筆者認(rèn)為，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的法律監(jiān)督，其根本出路就是完善對(duì)行政法律監(jiān)督的立法，既為保證憲法的有效實(shí)施創(chuàng)造條件，也為檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督提供具體的法律保證。值得一提的是，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)已在檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督方面邁出了可喜的一步，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第五條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！蹦壳?，我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度被認(rèn)為是一種行政處罰，勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在隸屬關(guān)系上也屬于行政機(jī)關(guān)。因此，學(xué)術(shù)界認(rèn)為，這是現(xiàn)行法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為直接進(jìn)行監(jiān)督的首例，意義重大。但是筆者認(rèn)為，考慮到現(xiàn)行大量的行政法律中沒有法律監(jiān)督的規(guī)定這一缺陷，要在這些現(xiàn)行法律中都作相應(yīng)修改或作補(bǔ)充規(guī)定，以此增加法律監(jiān)督內(nèi)容，是不切實(shí)際的，也是不必要的。因此，要從根本上完善對(duì)行政法律監(jiān)督的立法，應(yīng)當(dāng)在憲法的指導(dǎo)下，制定一部相對(duì)集中，具有系統(tǒng)性和可操作性的專門"行政行為監(jiān)督法"，從我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和以憲法為核心的法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)看，從長(zhǎng)期檢察實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)看，制定這樣一部專門對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為實(shí)施法律監(jiān)督的法律，既是必要的，也是可行的，由于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能還來源于其他的有關(guān)法律，因此，在制定行政行為監(jiān)督法的同時(shí)，還須理順?biāo)c刑事、民事、行政三大訴訟法以及人民檢察院組織法的相互關(guān)系,以此共同構(gòu)筑成我國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的有機(jī)法律整體。

思考之三：從立法上完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的法律監(jiān)督，其意義何在？

把檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為實(shí)施法律監(jiān)督作為一種法律制度，早已被許多國(guó)家所確立，而且目前總的趨勢(shì)是，為了使行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為更加適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以保護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益和社會(huì)公共利益，而正在不斷的強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督和制約職能?，F(xiàn)在，筆者之所以把這一問題提出來，并建議制定行政行為監(jiān)督法，這是大勢(shì)所趨，是我國(guó)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)發(fā)展的必然結(jié)果，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的客觀要求。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，民主和法制的不斷加強(qiáng)，政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展十分迅猛，社會(huì)各方面利益的調(diào)整也在不斷擴(kuò)大，由此相應(yīng)而生的行政機(jī)關(guān)違法行為也在不斷增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，各地審判機(jī)關(guān)近年來受理行政訴訟案件數(shù)呈逐年增加的趨勢(shì)，在這種情況下，如何做好對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法違法現(xiàn)象的防范，以切實(shí)保護(hù)公共的合法利益，是我國(guó)民主與法制建設(shè)進(jìn)程中所面臨的重要任務(wù)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為實(shí)施法律監(jiān)督，以保證行政法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，從而為建設(shè)高度的社會(huì)主義民主和完備的社會(huì)主義法制，為促進(jìn)我國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)生活的進(jìn)一步健康發(fā)展，作出積極的貢獻(xiàn)。

其次，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，是我國(guó)憲法原則的體現(xiàn)，是增強(qiáng)和完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的需要。據(jù)了解，目前各地檢察機(jī)關(guān)大多苦于對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督無法可依，而將此排除在法律監(jiān)督的職能之外，這是不符合憲法立法本意的，這說明檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能作用沒有得到完整的體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)只有在新的形勢(shì)下，抓住歷史契機(jī)，逐步把對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督納入職能范圍之內(nèi)，才能完成好憲法賦予的任務(wù)，才能發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)中的更大作用。

再次，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，有利于維護(hù)政府形象，有利于保護(hù)國(guó)家、法人和公民的合法權(quán)益。我國(guó)目前還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，民主氛圍還不是很濃厚，法制還不是很健全，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，因法制觀念淡薄而違法行政，造成侵犯公民民主權(quán)利、人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利及其他合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，由于具體行政執(zhí)法行為的特點(diǎn)和性質(zhì)所決定，行政糾紛雙方的地位是不平等的，行政受害人一般都是實(shí)施違法行政行為的行政機(jī)關(guān)的相對(duì)管理人，他們往往不敢或不愿提起訴訟。這樣，在很多時(shí)候，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法執(zhí)法行為就難以制止，難于追究，使行政違法行為繼續(xù)對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)產(chǎn)生危害。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為實(shí)行法律監(jiān)督，不僅可以盡量避免行政執(zhí)法行為的發(fā)生，有效防止某些行政違法行為無人過問的現(xiàn)象，還可以減少行政賠償案件的數(shù)量，提高行政執(zhí)法的質(zhì)量，節(jié)約行政成本，這對(duì)于保護(hù)國(guó)家、法人、公民的合法權(quán)益，穩(wěn)定社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)秩序，將產(chǎn)生積極的效果。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，有利于行政機(jī)關(guān)依法行使行政管理權(quán)。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)的重要組成部分，其職能雖然不同，但基本立場(chǎng)卻是一致的，檢察機(jī)關(guān)通過行使對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的法律監(jiān)督職權(quán)，使行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)依法行政的觀念，從而自覺克服官僚主義，促進(jìn)其行政執(zhí)法行為不斷向制度化、規(guī)范化、法律化方向轉(zhuǎn)變。