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關(guān)鍵詞:農(nóng)村公路 問題 管理 技術(shù)
近年來,我國公路建設(shè)發(fā)展迅猛,路網(wǎng)建設(shè)不斷完善,路網(wǎng)通行能力、抗災(zāi)保通能力和應(yīng)急保障能力加強(qiáng),對(duì)促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來越顯著。雨季多發(fā)洪水是公路損壞、影響公路暢通的主要災(zāi)害之一。在抵抗各種自然災(zāi)害中,公路交通起“生命線”的重要作用,防止或減輕公路自然災(zāi)害,對(duì)公路正常通行及防災(zāi)減災(zāi)都十分重要。然而,洪水沖毀路基、路面和橋梁、涵洞及其防護(hù)設(shè)施,輕者造成交通受阻、舒適性降低,規(guī)模較大時(shí)會(huì)造成公路交通中斷,給公路沿線的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、搶險(xiǎn)救災(zāi)和邊防鞏固帶來非常不利的影響,同時(shí)也造成極大經(jīng)濟(jì)損失。沿河公路洪水災(zāi)害是公路洪水災(zāi)害的一種類型,其形式多樣,影響因素復(fù)雜,由其造成的損失也很大,沿河防洪古往今來都是關(guān)系人民安危和國家興衰的大事。對(duì)工程技術(shù)人員來說,首先是了解災(zāi)害,了解各種災(zāi)害的發(fā)生條件,其次在此基礎(chǔ)上通過防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策的確定來進(jìn)行制災(zāi)、減災(zāi)和抗災(zāi)。本文通過對(duì)沿河公路洪水災(zāi)害含義、形式、成因的分析,探討一下該類災(zāi)害的防洪減災(zāi)對(duì)策。
1.沿河公路洪水災(zāi)害
公路洪水災(zāi)害(也稱為公路洪水水毀災(zāi)害)是指在洪水以及人類活動(dòng)的綜合作用下公路沿線所發(fā)生的一系列工程損毀現(xiàn)象及過程,是在自然因素和不合理的人為活動(dòng)作用下的公路工程破壞現(xiàn)象,致使交通中斷,對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生產(chǎn)產(chǎn)生一定的不利影響,其中水是公路洪水災(zāi)害的關(guān)鍵致災(zāi)因子。沿河公路水毀是公路洪水災(zāi)害的一種類型,易發(fā)路段一般為水流可能沖刷路基的路段、路基壓縮或侵占河道路段、河岸坡度較為平緩的沿河路段及曾經(jīng)發(fā)生過水毀的路段。沿河公路由于地形限制,不少路段為沿溪線半填半挖路基,或在山區(qū)河流的開闊河谷地段沿河路堤修筑路基,使路基的一側(cè)成為河岸。填方壓縮了本來就很狹窄的峽谷河床,使得河流局部河段的流速變化較大。沿河公路水毀的承災(zāi)體是沿河公路路基,受災(zāi)部位主要是下邊坡。可見,沿河公路路基水毀災(zāi)害的致災(zāi)過程是洪水破壞力與山區(qū)公路承災(zāi)體承災(zāi)能力這一對(duì)矛盾在一定時(shí)空范圍內(nèi)相互作用的動(dòng)態(tài)過程。
2.沿河公路水毀形式及成因
沿河公路水毀形式多樣、成因復(fù)雜,具體表現(xiàn)如下。
(1)河灣路基凹岸沖刷、局部地形變化引起的頂沖或斜沖。在沿河流彎道凹岸的路段,路基受彎道凹岸沖刷和對(duì)岸挑流的頂沖:山區(qū)河流的河床受地形控制,水流湍急,彎道較多。在水流沖刷作用下,這些路段路基邊坡的坡腳淘空造成路基坍塌。
(2)河道壓縮引起的沖刷。在修建沿河公路時(shí),由于人為地侵占洪水河槽,甚至在施工過程中隨意堆積的廢土壓縮河床,河谷生態(tài)環(huán)境改變較大,從而造成沿河公路的水毀。
(3)防護(hù)工程沖刷破壞,導(dǎo)致沿河公路水毀。人們根據(jù)工程實(shí)際的需要,往往采用護(hù)坡和擋土墻、丁壩、護(hù)坦及其組合形式對(duì)沿河公路進(jìn)行沖刷防護(hù)。但由于各種原因,常常導(dǎo)致防護(hù)結(jié)構(gòu)物自身抗沖能力和基礎(chǔ)埋置深度不足,從而發(fā)生水毀,對(duì)路基的安全穩(wěn)定造成威脅。
(4)洪水淹沒路面,造成路基路面沖刷。路基設(shè)計(jì)高程不足或因公路壓縮河道導(dǎo)致壅水高度過大,引起洪水漫溢路面,水流沿路線縱向沖刷,沖毀路面、路基或急速退水后,易造成路肩沖出缺口,路面沉陷開裂。
(5)洪水長時(shí)間浸泡產(chǎn)生水毀。在平原地區(qū)、水庫庫區(qū)及低洼地區(qū),汛期持續(xù)高水位造成公路路基長時(shí)間浸潤而發(fā)生水毀。
此外,沿河公路洪水災(zāi)害要受到眾多因素影響,其影響因素主要有:地形地貌因素;氣候因素、水文因素、植被因素,不合理的人為活動(dòng)等。
3.對(duì)沿河公路洪水災(zāi)害防洪減災(zāi)對(duì)策的探討
3.1對(duì)防洪減災(zāi)對(duì)策概論探討
防洪減災(zāi)對(duì)策是指預(yù)防或減輕洪水災(zāi)害的對(duì)策,要在了解洪水災(zāi)害產(chǎn)生原因和成災(zāi)過程的基礎(chǔ)上制定出防洪減災(zāi)的原則上,建立一個(gè)健全的、具有防洪減災(zāi)功能的部門和災(zāi)害防御統(tǒng)一管理部門以及網(wǎng)絡(luò)體系,形成一個(gè)既有分工負(fù)責(zé),又有協(xié)調(diào)配合的綜合防洪減災(zāi)管理機(jī)制。一般來說,減災(zāi)可以概括為“測(cè)、報(bào)、防、抗、救、援”六個(gè)方面,是一項(xiàng)復(fù)雜的自然與社會(huì)、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)工程。
3.2對(duì)沿河公路洪水災(zāi)害防洪減災(zāi)對(duì)策的探討
各種防洪措施要因地制宜地兼施并用,主要的防洪措施有工程措施和非工程措施兩類,下面就工程防洪措施進(jìn)行探討。
在洪水災(zāi)害嚴(yán)重的重點(diǎn)地段,應(yīng)認(rèn)真做好公路沿線水文勘測(cè)及防護(hù)工程、排水系統(tǒng)的調(diào)查與設(shè)計(jì),實(shí)施或完善包括橋涵、丁壩、護(hù)岸、疏通河道等在內(nèi)的各種工程措施。
沿河公路沖刷防護(hù)工程型式大致又可分為:
(1)作為路基直接組成部分的石砌護(hù)坡和擋土墻(沿河的浸水擋土墻)以及邊坡植物防護(hù)等,主要從提高坡面抗沖刷能力入手。
(2)路基邊坡、擋土墻的坡腳、基礎(chǔ)的護(hù)腳工程。沿河路基的護(hù)坡和擋土墻水毀,通常是由于洪水淘刷其基腳引起的,各種護(hù)腳工程著重于提高坡腳的抗沖刷能力,改變水流結(jié)構(gòu)減輕不利沖刷。防護(hù)措施有沿水流方向布設(shè)的浸水擋土墻、護(hù)坦、拋石或堆石、石籠、排樁、防水林等。
(3)各種類型的水流導(dǎo)治構(gòu)造物。常用的有丁壩、順壩、格壩等,通過引導(dǎo)調(diào)整或改變水流方向,調(diào)整水流結(jié)構(gòu),使水流偏離被防護(hù)的河岸線或?qū)⒈粵_刷的河岸段變?yōu)橛俜e河岸段,加固河床,改善河道環(huán)境。
隨著公路網(wǎng)的迅速發(fā)展,作為干線公路網(wǎng)支撐的農(nóng)村公路受到了國家的日益重視.農(nóng)村公路在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)文化中也發(fā)揮著重要作用.主要有三點(diǎn):一是解決“三農(nóng)”問題的必然要求,它增加了農(nóng)民的收入,加強(qiáng)城鄉(xiāng)溝通,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移;二是加快全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)展的必然要求,因?yàn)槿娼ㄔO(shè)小康社會(huì)最繁重、最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村;三是實(shí)現(xiàn)交通新的快速發(fā)展的必然要求,作為干線公路網(wǎng)支撐的農(nóng)村公路發(fā)展的滯后,就不可能實(shí)現(xiàn)交通新的快速發(fā)展.在我國加快發(fā)展農(nóng)村公路的進(jìn)程中,存在許多困難與問題,只要我們從實(shí)際國情出發(fā),正視問題,提高政府對(duì)農(nóng)村公路的重視程度,系統(tǒng)地抓好發(fā)展規(guī)劃,加大資金投入,在實(shí)踐中建立一套長效而穩(wěn)定的建養(yǎng)機(jī)制,就可實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村背景下農(nóng)村公路又快又好的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
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1.暴雨突發(fā)性強(qiáng)、強(qiáng)度大、歷時(shí)短。每年汛期,午后隨時(shí)都有可能發(fā)生暴雨,絲毫沒有前兆,一次暴雨過程一般不超過1h,而降雨量可達(dá)40~70mm,降雨范圍在10km2以內(nèi)。
2.暴雨與冰雹經(jīng)常同時(shí)出現(xiàn)。尤其是7月的暴雨,往往是雷鳴電閃,狂風(fēng)大作。先降幾分鐘到幾十分鐘的冰雹,緊接著傾盆大雨隨之而來,集水迅速匯流,2~3h后下游遭受洪災(zāi)。
3.上游受雹災(zāi),下游受洪澇災(zāi)害,即在暴雨籠罩范圍內(nèi)成雹災(zāi),而下游地區(qū)有時(shí)滴水未降,卻易遭受洪澇災(zāi)害。
4.洪水造成財(cái)產(chǎn)損失大。山區(qū)洪水峰高量小,洪水歷時(shí)短。由于洪峰流量大,所到之處,河水猛漲,沖毀農(nóng)田、房屋、橋梁、堤壩,使水庫漫溢、決口。自20世紀(jì)60年代以來,全縣共決口小型水庫13座,塘壩近60座。
二、防洪措施
1.注重壩群建設(shè),層層設(shè)防,削減洪峰。自20世紀(jì)70年代以來,園河流域建成了“五庫一壩”工程,即張灣、堿泉口兩座中型水庫,園河?。?)型水庫,劉灣順壩,陽山、趙壁山水保骨干壩。控制流域面積687.15km2,總庫容達(dá)4000多萬m3,可抵御千年一遇的洪水,總調(diào)蓄量2900萬m3。
汛期運(yùn)行方式是:上游的陽山、趙壁山兩座水保壩攔泥排清水,輪流沖刷張灣水庫庫區(qū)泥沙,中游堿泉口水庫調(diào)洪淤泥壓堿泉,下游的張灣水庫是中型調(diào)洪骨干水庫,起攔洪調(diào)蓄、補(bǔ)給園河清水庫水源之作用,劉灣順壩分洪導(dǎo)清,將洪水導(dǎo)入排洪渠入原河道,園河水庫利用張灣水庫“澄渾排清”的水量灌溉西安鄉(xiāng)1333hm2水地。“五庫一壩”聯(lián)合運(yùn)用,有效地?cái)r洪滯洪,調(diào)洪蓄水,確保了下游2333hm2農(nóng)田,西安、羅山兩鄉(xiāng)近3萬名群眾,3條公路干線及京呼銀蘭通信光纜的度汛安全。
關(guān)鍵詞:氣象水文要素;洪澇災(zāi)害損失;直接經(jīng)濟(jì)損失;災(zāi)前預(yù)評(píng)估;災(zāi)后快速評(píng)估;淮河流域;洪災(zāi)重演
中圖分類號(hào):X43 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1672-1683(2014)01-0026-06
我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一,其中洪澇災(zāi)害發(fā)生頻次高、影響范圍廣、造成損失大和突發(fā)性強(qiáng),自古以來就是人類高度關(guān)注和深入研究的自然災(zāi)害之一[1]。20世紀(jì)70年代以來,國內(nèi)外對(duì)洪澇災(zāi)害的損失評(píng)估進(jìn)行了大量的研究[2-7]。然而,由于洪澇災(zāi)害本身的時(shí)空復(fù)雜性和基礎(chǔ)資料的不完備,目前較適用的快速評(píng)估方法還較少見。本文將氣象水文要素和歷史資料相結(jié)合,提出一種適用于洪澇災(zāi)害損失預(yù)測(cè)評(píng)估和災(zāi)后損失快速評(píng)估的方法,對(duì)于安排受災(zāi)群眾的生活救助和災(zāi)后恢復(fù)重建具有重要的理論和實(shí)際意義。
[BT(2+1][STHZ]1 基于氣象水文要素的洪澇災(zāi)害損失評(píng)估方法
根據(jù)已有的歷史洪澇災(zāi)害損失與影響因素之間的相關(guān)分析,建立回歸方程,可以較快的實(shí)現(xiàn)對(duì)洪澇災(zāi)害損失的快速評(píng)估[8]。
1.1 評(píng)估流程
首先,建立歷史氣象水文要素(降雨、水位等)與災(zāi)害損失指標(biāo)(如受災(zāi)面積、財(cái)產(chǎn)損失等)的相關(guān)關(guān)系。然后選擇典型年份、確定重演年份,同時(shí)量化資產(chǎn)損失率變化系數(shù)、物價(jià)因素折算系數(shù)和資產(chǎn)增長折算系數(shù)等因子。最后,重演計(jì)算得出洪澇災(zāi)害損失與財(cái)產(chǎn)的關(guān)系曲線和水文要素與受災(zāi)面積關(guān)系曲線,實(shí)現(xiàn)洪澇災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的快速評(píng)估。洪澇災(zāi)害損失評(píng)估技術(shù)流程如圖1所示。
2.2 水文要素-成災(zāi)面積關(guān)系曲線的建立
通過淮河流域1960年-2007年近50年最大面降雨量數(shù)據(jù)和1949年-2004年淮河流域及其安徽段的洪澇災(zāi)害成災(zāi)面積數(shù)據(jù)[11],經(jīng)分析、整理、篩選和擬合,最終建立了淮河流域安徽段3日最大面降雨量、7日最大面降雨量、15日最大面降雨量、30日最大面降雨量與淮河流域安徽段成災(zāi)面積的關(guān)系曲線(圖2-圖5)。
2.3 典型洪水年選擇
1954年大水、1975年大水、1991年大水、2003年大水和2007年大水是淮河流域在建國后發(fā)生的五次全流域性的特大洪水,均曾造成巨大損失[12-15]。由于1954年、1975年洪水距今時(shí)間已超過幾十年,淮河流域狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了顯著的變化。因此,將1991年、2003年選作典型災(zāi)害年進(jìn)行重演分析計(jì)算并總結(jié)規(guī)律。其洪水損失情況見表2。
2.4 洪災(zāi)重演年選擇
為建立相關(guān)關(guān)系曲線,需選擇多個(gè)年份進(jìn)行重演損失分析計(jì)算,從而全面反映不同時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)及洪澇災(zāi)害損失特性。根據(jù)現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料情況,1980年、1985年、1990年、1995年、2003年和2005年數(shù)據(jù)資料比較全面,此外,在實(shí)際的洪澇災(zāi)害損失評(píng)估過程中,由于本年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)在當(dāng)年無法獲取,故此一般使用災(zāi)害發(fā)生前一年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。因此選擇1981年、1986年、1991年、1996年、2003年和2006年為災(zāi)害重演年,分別以6個(gè)點(diǎn)為基礎(chǔ)建立起“1991”型和“2003”型洪災(zāi)損失曲線。
3 結(jié)語
洪澇災(zāi)害損失評(píng)估是我國災(zāi)害理論研究和實(shí)際災(zāi)害救助和災(zāi)后恢復(fù)重建領(lǐng)域的重要課題。按照評(píng)估時(shí)間,洪澇災(zāi)害損失評(píng)估分為災(zāi)前預(yù)評(píng)估、災(zāi)中應(yīng)急評(píng)估和災(zāi)后詳細(xì)評(píng)估。本研究基于氣象水文要素與災(zāi)害損失的相關(guān)關(guān)系,以氣象水文要素和歷史災(zāi)情數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),利用災(zāi)區(qū)損失率和固定資產(chǎn)數(shù)據(jù),提出了氣象水文要素評(píng)估災(zāi)害損失的研究方法,較適用于災(zāi)情預(yù)評(píng)估和災(zāi)后快速評(píng)估。對(duì)淮河流域安徽
段的實(shí)例研究結(jié)果表明,該方法較為科學(xué)、合理,可以為開展洪澇災(zāi)害損失快速評(píng)估提供借鑒。
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夜來,春風(fēng),吹玉珠,朝綺云霞,碧影畫。
千里紅塵,夢(mèng)里畫,風(fēng)風(fēng)雨雨,悲清歡。憂坐恍然,夢(mèng)驚魂,
風(fēng)渡煙花,心 染瘦,弱玉霖霄,不盡堪;,
淚濕心寒,何時(shí)花開艷?,
風(fēng)卷伊人,癡墨魂,不忍離別,蘭香緹。
揖別書香,空寥寂,苦捻冰蠶,文香墨,
隔岸楓林,憂做臺(tái),彈指琴弦,空樓臺(tái)。
望眉心川,千里遙。一聲輕嘆,怎心干?
欲罷不能,舞纖墨,空將拂影,卷夢(mèng)殘!
未晚長江,沂南守,誰染蘭亭,逐年秀?
纖脂蘭花,怎堪染?字落花間,幾分雨?
問語天涯,誰搖櫓?荳轉(zhuǎn)香爐為誰點(diǎn)?
畫墨城池,為誰謝?一滴香露,滴與誰?
白尺紅菱,為誰鋪?玉伴驚鴻,為誰染傾城?宮柳細(xì)紗,為誰舞?
冰蘭馨雪,為誰滴?
一次次,文字,滴落在,花間紅塵,聽風(fēng)細(xì)雨訴說,,
寄情殘陽,寫不盡,人間的太多悲與歡?風(fēng)霖曲婉,清顏若雪。
春晗惹花枝,似夢(mèng)纖映冊(cè)。
蒼翠又綠蘿,桃紅落胭脂。
宛似碧影透,凌波拂煙柳,輕燕翠緹縈,芳香染遍地,,
聞香花動(dòng)影,詩夢(mèng)卷簾棲,一紙?zhí)m花俏青黛。
遲暮冰弦,花開纖影。樓臺(tái)軒閣,誰凝香?
尋香,花間,紅樓,小徑,溪水河畔,
細(xì)紗輕挽。一際碧玉梳青簪,綠蘿翡翠,斜插朱砂染娥眉。
花落鳳黛,歌舞樓,醉是煙花下?lián)P州。
一縷馨香滿天涯,畫捋瀟湘處,清脂凝。
心似桃花,不語也瀟瀟。小蝶飛花雨,憐香不荏苒,誰來施眉黛?
最終是煙雨傾世,春瀾冷。畫媚三千,煙雨又衾夢(mèng)。
夜落月纖輕搖,,誰取冰馨剩?空將梨花雪,寄畫樓??
空絮香蘭,了悟色,一夢(mèng)香殘,碎了誰的眼眸/
踏遍紅塵,青燈瘦,夢(mèng)喚蘭香,誰還在?誰還在???
風(fēng)影桃花,冰@凝綰,花落顏夕,不知醉。
時(shí)令桃紅,幾時(shí)休?
關(guān)鍵詞:淮河流域 洪水災(zāi)害 漫堤行洪保險(xiǎn)
中圖分類號(hào):F840.64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1004-4914(2011)01-227-03
一、問題的提出:淮河“漫堤”洪水災(zāi)害執(zhí)牛耳耶?
淮河流域地處我國東部,位于東經(jīng)111°55°~120°45°,北緯31°~36°,介于長江和黃河兩大流域之間,西起桐柏山和伏牛山,東臨黃海,南以大別山和皖山余脈、通揚(yáng)運(yùn)河及如皋運(yùn)河南堤與長江流域毗鄰,北以黃河南堤和大汶河流域沂蒙山脈與黃河流域分界。干流東西長約700km,南北寬約400km;跨湖北、河南、安徽、江蘇、山東5省、40市(地)、163個(gè)縣(市)?;春恿饔蛎娣e小,人口密集。流域面積27萬km2,不足全國總面積的2.8%,而耕地面積近18288萬畝卻占了全國耕地面積的10%,耕地率是全國的4.5倍;人口約1.65億人(2000年),約占全國人口總數(shù)的1/8;平均人口密度為615人/km2,是全國平均人口密度的4.6倍,居各大流域人口之首{1}。
淮河流域處于南北氣候過渡帶,屬于北亞熱帶至暖溫帶濕潤、半濕潤季風(fēng)氣候區(qū)。近代災(zāi)害科學(xué)研究表明,氣候過渡帶、中緯度過渡帶、海陸相過渡帶是地球上最容易引發(fā)災(zāi)害的地區(qū),淮河流域重疊三種過渡帶,各種天氣系統(tǒng)相互交錯(cuò)又相互影響,很容易形成洪澇災(zāi)害。淮河流域的降水強(qiáng)度大、時(shí)間長;而且時(shí)空分布不均,差異較大。汛期降水量占年降水量的70%;南部與北部年平均雨量相差400~500mm;多雨年與少雨年的年降雨量相差5倍{2}。由于復(fù)雜的氣候因素影響,造成本流域洪澇災(zāi)害頻繁,“大雨大災(zāi),小雨小災(zāi),無雨旱災(zāi)”。再加上淮河流域三面山丘環(huán)繞,支流眾多,整個(gè)河系呈扇形羽狀不對(duì)稱分布,每降暴雨,眾多支流很快將廣大地區(qū)內(nèi)的地表水匯入淮河主干道,勢(shì)必造成巨大壓力。同時(shí),又由于較大落差,中下游地勢(shì)平緩,河道狹窄彎道多,洪水下泄十分緩慢,極易造成嚴(yán)重內(nèi)澇。歷史上黃河曾多次侵淮,――黃河泥沙淤積了干支流河道,改變了地形地貌,堵塞了入??冢瑥亩又亓嘶春恿饔虻暮闈碁?zāi)害,決定了該地區(qū)防洪任務(wù)是長期的、艱巨的、復(fù)雜的{3}。
由于黃河奪淮的禍根難于短期內(nèi)徹底消除,加上不利的氣候和地形因素,流域內(nèi)洪澇災(zāi)害時(shí)有發(fā)生(見表1)。
可以看出,從1949年至2000年的52年中,淮河流域每年遭受洪澇災(zāi)害成災(zāi)面積在2000萬hm2以上的年份有26年,占統(tǒng)計(jì)年數(shù)的50%;年平均成災(zāi)面積在3000萬hm2、4000萬hm2、5000萬hm2以上的年份分別為14年、10年和6年,分別占統(tǒng)計(jì)年數(shù)的26.9%、19.2%和11.5%;年成災(zāi)面積超過6000萬hm2的有1954年、1956年、1963年和1991年,平均每13年出現(xiàn)一次。52年的年平均成災(zāi)面積達(dá)2379.5萬畝,平均成災(zāi)率(成災(zāi)面積與同期耕地面積的比)超過12%。
分析1949―2000年不同時(shí)期年平均成災(zāi)率和年最大水災(zāi)成災(zāi)率,見圖1和圖2。從圖中可見,1949―2000年中60年代的成災(zāi)率最高,達(dá)15.5%,其次為1949―1960年,為13.7%,70年代的成災(zāi)率最低,為8.9%。全流域成災(zāi)率最高的年份為1963年,達(dá)50.3%。流域內(nèi)四省的水災(zāi)成災(zāi)率以安徽省最高,1949―2000年的平均成災(zāi)率達(dá)15.3%,其中60年代的成災(zāi)率達(dá)19.8%,1963年達(dá)80%;其次為江蘇省,1949―2000年的平均成災(zāi)率達(dá)13.1%。由此可見,淮河流域的洪澇災(zāi)害仍很嚴(yán)重。
二、另辟蹊徑:漫堤行洪保險(xiǎn)是工程防洪措施局限性的要求
20世紀(jì)的防洪減災(zāi)是以控制洪水為主要目標(biāo)進(jìn)行的大規(guī)模的防洪工程體系建設(shè)。在長期的防洪實(shí)踐中,人們逐漸認(rèn)識(shí)到洪水是一種自然現(xiàn)象,完全消除洪災(zāi)的防洪目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的,而只能把洪水風(fēng)險(xiǎn)削減到適當(dāng)?shù)乃?。正是由于這些觀念上的重大改變,導(dǎo)致了世界各國防洪對(duì)策的改變。由“洪水控制”向“洪水管理”的轉(zhuǎn)變成為許多國家防洪減災(zāi)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的重要標(biāo)志。其特點(diǎn)是綜合運(yùn)用工程、法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教育等手段,建立防洪的工程性措施和非工程性措施密切結(jié)合的防御體系,以達(dá)到最大程度的減少經(jīng)濟(jì)損失,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目的。防洪非工程措施是指通過法令、政策、行政管理和經(jīng)濟(jì)手段及防洪工程措施以外的其他技術(shù)手段,盡可能減少洪水所造成的損失,如:洪泛區(qū)管理和洪水預(yù)警系統(tǒng)、洪水保險(xiǎn)和救災(zāi)計(jì)劃等{5}。防洪的非工程措施在美國等西方發(fā)達(dá)國家已得到充分的重視和廣泛地實(shí)施,現(xiàn)已為越來越多的國家所采用。
而我國與發(fā)達(dá)國家在防洪體系中仍存在著差距,具體可以從表2中看出。
實(shí)踐證明,無論從經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)的合理性分析,還是從技術(shù)上分析,單純依靠工程措施來達(dá)到完全控制洪水災(zāi)害的目的是不現(xiàn)實(shí)的?;春恿饔蛑饕行顪閰^(qū)共計(jì)有28處,總行蓄洪面積3903.6km2,區(qū)內(nèi)有耕地343.4萬hm2,人口165萬{6},防洪安全難以單靠工程措施解決。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1950年到2000年,50年治淮資金總投入共計(jì)924億元,其中河南省191億元,安徽省149億元,江蘇省384億元,山東省200億元{7}。防洪工程的標(biāo)準(zhǔn)逐年提高,但洪水災(zāi)害損失并沒有隨之降低,反而有逐年增加的趨勢(shì)。
據(jù)規(guī)劃計(jì)劃專家的研究,防洪工程的投資效益并不是投資越多,效益越高。一般而言,防洪工程建設(shè)按5~20年一遇的標(biāo)準(zhǔn),年平均效益增幅顯著。按20~50年一遇的標(biāo)準(zhǔn),則效益增幅減緩。大于50年一遇的標(biāo)準(zhǔn),投資效益明顯下降。相比之下,非工程措施在投資初期,增效并不十分顯著,但隨著投入的加大,減災(zāi)增效明顯提高(見圖3)。70年代之前,淮河流域的非工程措施由于投資少,效益很低。80年代后,特別是90年代以后,隨著國家投入的加大,非工程措施的效益逐年提高。據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和業(yè)務(wù)專家統(tǒng)計(jì)分析,非工程措施的產(chǎn)出比一般為1∶4,即投入1元,可產(chǎn)出4元的效益,有些非工程措施的產(chǎn)出比可高達(dá)1∶40,甚至更高{7}。
另外,單一的工程措施還會(huì)造成一種虛假的安全感,這無疑將刺激一些地區(qū)的不合理開發(fā),造成洪泛區(qū)和分蓄洪區(qū)的人口激增,經(jīng)濟(jì)無序發(fā)展,洪災(zāi)損失急劇上升。社會(huì)生態(tài)學(xué)家研究還表明,工程措施還會(huì)對(duì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等帶來諸多負(fù)面影響{8}。
國內(nèi)外實(shí)踐表明,把洪水保險(xiǎn)和洪泛區(qū)管理結(jié)合在一起,可以有效地控制洪泛區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和降低洪災(zāi)損失,如果單純限制洪泛區(qū)發(fā)展,實(shí)施起來阻力較大。因此,只有工程措施與非工程措施有機(jī)地結(jié)合,才能構(gòu)成淮河流域完整的防洪體系,才能取得最佳的防洪效果。
近年來,我國已提出把非工程措施作為整個(gè)防洪體系的重要組成部分?!端ā穼?duì)防汛、防洪和洪泛區(qū)開發(fā)所采取的相應(yīng)管理措施作了規(guī)定。1998年1月1日實(shí)行的《中華人民共和國防洪法》中規(guī)定:“編制防洪規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)遵循確保重點(diǎn)、兼顧一般及防汛抗旱相結(jié)合、工程措施與非工程措施相結(jié)合的原則?!眹鴦?wù)院1998年4月批準(zhǔn)的《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃(1998~2010年)》提出:“減災(zāi)工作的主要任務(wù)是:按照國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總?cè)蝿?wù)、總方針,圍繞國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃,加速減災(zāi)的工程和非工程建設(shè),完善減災(zāi)運(yùn)行機(jī)制,提高我國減災(zāi)工作整體水平,推行減災(zāi)事業(yè)的全面發(fā)展?!薄敖?zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制,鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人參加災(zāi)害保險(xiǎn),增強(qiáng)社會(huì)對(duì)災(zāi)害的承受能力”,“充分發(fā)揮保險(xiǎn)對(duì)災(zāi)害損失的補(bǔ)償作用”。工程措施與非工程措施相結(jié)合是符合我國國情和國力的一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略方針,也是21世紀(jì)內(nèi)解決淮河流域防洪安全最現(xiàn)實(shí)、最可行的措施。
三、淮河流域漫堤行洪保險(xiǎn)分析:防洪體系的制度創(chuàng)新
自1980年我國恢復(fù)保險(xiǎn)業(yè)以來,在財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中把洪水保險(xiǎn)作為各種自然災(zāi)害保險(xiǎn)中的一項(xiàng),即在企業(yè)和家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)條款中規(guī)定:對(duì)洪水、海嘯、冰凌、暴雨、泥石流、冰雹、雪災(zāi)等自然災(zāi)害造成的損失,保險(xiǎn)公司有賠償責(zé)任。但由于洪災(zāi)往往涉及的范圍大,投保戶集中受災(zāi),保險(xiǎn)公司的賠付壓力巨大。
在1991年淮河流域特大水災(zāi)中,江蘇省遭受的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)233.53億元,但保險(xiǎn)賠款只有8.62億元,盡管賠款只占到總損失的3.69%,卻使江蘇人保公司年度虧損6.8億元,需用3~4年才能將其消化。福建、浙江、上海等地的企財(cái)險(xiǎn)洪水賠款占總賠款的比例已超過50%,不少地方保險(xiǎn)公司的總準(zhǔn)備金已出現(xiàn)赤字{9}。洪水災(zāi)害給保險(xiǎn)經(jīng)營帶來了嚴(yán)重威脅。
由于對(duì)洪災(zāi)損失賠付不堪重負(fù),1996年6月人民銀行對(duì)洪水災(zāi)害保險(xiǎn)作了一定的調(diào)整。批準(zhǔn)將洪水、颶風(fēng)、風(fēng)暴潮災(zāi)害等巨災(zāi)責(zé)任從財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)基本險(xiǎn)中剔除,只在財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)綜合險(xiǎn)中存在。這種洪水保險(xiǎn)的主要特點(diǎn)是:(1)綜合險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率與具體地區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)不掛鉤,沒有根據(jù)洪水災(zāi)害本身特點(diǎn)同其它自然災(zāi)害區(qū)別對(duì)待,采用的是“一攬子”綜合性條款,且其保險(xiǎn)費(fèi)率的制定是以火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的;(2)投保完全靠自愿;(3)只承擔(dān)純自然狀態(tài)下的洪水保險(xiǎn),結(jié)果是把分蓄洪區(qū)的洪水保險(xiǎn)問題排斥在外;(4)理賠主要靠社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)原則下自身積累的資金,巨災(zāi)賠償能力有限。
1.加強(qiáng)洪水保險(xiǎn)的宣傳,增強(qiáng)全流域?qū)β绦泻楸kU(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。目前,淮河流域經(jīng)濟(jì)還比較落后,人民群眾的文化素質(zhì)和消費(fèi)層次比較低,農(nóng)業(yè)人口及無職業(yè)者占有較大比重,加之災(zāi)害頻發(fā),歷來忍受,習(xí)以為常,人們的保險(xiǎn)意識(shí)還比較淡薄。1991年流域內(nèi)發(fā)生特大洪水以后,人們又意識(shí)到了保險(xiǎn)的重要性,試點(diǎn)工作才得以繼續(xù)。此外,把保險(xiǎn)等同于救災(zāi)恰恰反映了人們對(duì)保險(xiǎn)體制還沒有足夠認(rèn)識(shí)。正因如此,才導(dǎo)致了洪水保險(xiǎn)第一階段試點(diǎn)工作的中斷。
因此,要廣泛開展保險(xiǎn)及漫堤行洪保險(xiǎn)的宣傳工作,提高流域內(nèi)群眾的洪水保險(xiǎn)意識(shí)和對(duì)保險(xiǎn)體制的認(rèn)識(shí)。要使流域內(nèi)從上到下都認(rèn)識(shí)到防洪保險(xiǎn)是現(xiàn)代文明社會(huì)防御洪水、防災(zāi)減災(zāi)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的一種方式,是社會(huì)大生產(chǎn)中防災(zāi)減災(zāi)社會(huì)化的一種客觀要求。從而調(diào)動(dòng)全流域社會(huì)成員積極參加防洪保險(xiǎn),支持國家的防洪減災(zāi)計(jì)劃,這對(duì)于全流域防洪減災(zāi)、減少防洪的國家投入、投保單位受災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)重建家園和保持社會(huì)穩(wěn)定都有積極的意義。
2.確立漫堤行洪保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)地位,建立淮河流域洪水保險(xiǎn)管理局。建議由各財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司、淮河流域水利委員會(huì)、淮河流域各級(jí)行政區(qū)財(cái)政、水利、民政等部門聯(lián)合組成“淮河流域洪水保險(xiǎn)管理局”,負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和組織實(shí)施洪水災(zāi)害保險(xiǎn)的技術(shù)規(guī)劃和洪水災(zāi)害保險(xiǎn)基金管理,由中國人民保險(xiǎn)集團(tuán)作為代辦主體,提供保險(xiǎn)技術(shù)支持,主要是銷售保單、災(zāi)后定損、理賠。具體操作可由中保集團(tuán)分公司以自己的名義出售洪水災(zāi)害保險(xiǎn),但不承擔(dān)洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),而將出售的保單全部轉(zhuǎn)交給洪水災(zāi)害保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu),憑保單數(shù)量獲取傭金。
淮河流域洪水保險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)承擔(dān)相應(yīng)的洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),負(fù)責(zé)保險(xiǎn)金的統(tǒng)一管理使用,獨(dú)立核算,不以盈利為目的,實(shí)行收支平衡,略有節(jié)余,以備大災(zāi)。
3.在淮河流域行蓄洪區(qū)實(shí)行強(qiáng)制性漫堤行洪保險(xiǎn)。在商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上,一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)必須存在眾多獨(dú)立同分布的風(fēng)險(xiǎn)單位才能被視為可保風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)人可以通過將統(tǒng)計(jì)上相互獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)單位匯集起來分散風(fēng)險(xiǎn),從而降低該集合中風(fēng)險(xiǎn)單位的平均風(fēng)險(xiǎn)。但是,洪水保險(xiǎn)不符合這一最基本的要求。因?yàn)楫?dāng)發(fā)生大洪水時(shí),洪災(zāi)區(qū)的所有投保人即所有風(fēng)險(xiǎn)單位都會(huì)因洪災(zāi)遭受損失,此時(shí),這些風(fēng)險(xiǎn)單位就不再相互獨(dú)立或相關(guān)的,在風(fēng)險(xiǎn)單位之間相互分散的效果就大大削弱。這對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)就會(huì)產(chǎn)生巨大的影響,導(dǎo)致保險(xiǎn)公司產(chǎn)生重大的財(cái)務(wù)危機(jī)甚至破產(chǎn)。我國的實(shí)踐已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。因此,根據(jù)分蓄洪區(qū)建設(shè)與管理的實(shí)際需要,必須在淮河流域行蓄洪區(qū)實(shí)行強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)方式。
強(qiáng)制性漫堤行洪保險(xiǎn)除充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段外,還必須輔以行政手段、法律手段和宣傳教育手段等。強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)費(fèi)由中央財(cái)政、地方財(cái)政、保護(hù)區(qū)(受益區(qū)的單位及個(gè)人)和投保戶共同負(fù)擔(dān)。保護(hù)區(qū)的單位和個(gè)人可以多種形式承擔(dān)義務(wù),如在分蓄洪區(qū)試行洪水保險(xiǎn)時(shí),可通過交納防洪保安費(fèi)體現(xiàn);而在整個(gè)防洪區(qū)全面推行洪水保險(xiǎn)時(shí),則應(yīng)交納保險(xiǎn)費(fèi)。洪水保險(xiǎn)在實(shí)施之初,要走低保額、低保費(fèi)的路子,以鼓勵(lì)更多的居民參加洪水保險(xiǎn),并從最低層次上保障人民財(cái)產(chǎn)安全。
4.應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與漫堤行洪保險(xiǎn)相關(guān)的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作。開展淮河流域防洪區(qū)尤其是行蓄洪區(qū)基本情況調(diào)查, 建立流域洪災(zāi)損失資料中心,編制流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖,完成洪水風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)劃分;同時(shí),制定詳細(xì)的《防洪澇預(yù)案》,明確各級(jí)洪水風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)分布狀況和標(biāo)的狀態(tài),編制洪水保險(xiǎn)費(fèi)率,實(shí)行浮動(dòng)洪水保險(xiǎn)費(fèi)率;在初始階段先統(tǒng)一采用標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)率,在實(shí)際運(yùn)用中根據(jù)災(zāi)情輕重逐年調(diào)整。制訂《洪水保險(xiǎn)條例》和《淮河流域行蓄洪區(qū)洪水保險(xiǎn)辦法》等,為開展淮河流域洪水保險(xiǎn)提供技術(shù)和法律支持。
[本文為安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目,《極端氣候條件下構(gòu)建四省聯(lián)動(dòng)的淮河漫堤洪水保險(xiǎn)研究》,課題號(hào)為AHSK07-08D13]
注釋:
{1}{6}寧遠(yuǎn),錢敏,王玉太.淮河流域水利手冊(cè).北京:科學(xué)出版社,2003(1-13)
{2}駱承政.淮河流域氣候過渡帶水旱災(zāi)害特點(diǎn).21世紀(jì)治淮和流域可持續(xù)發(fā)展研討會(huì)論文集.合肥:中國科技大學(xué)出版社,2001(39)
{3}淮河流域水利委員會(huì).中國江河防洪叢書淮河卷.北京:中國水利水電出版社,1996(3)
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