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公共基礎范文第1篇

[關鍵詞]巨災風險，公共性，供給模式，制度建設

一、巨災風險的公共性分析

公共產品的經典定義由薩繆爾森于1954年在《公共支出純理論》一文中提出。在該文中，薩繆爾森指出，“集體消費產品是指這樣一種產品，每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費的減少”。從理論上來說，界定一種產品或服務是否為公共產品，要看其是否具備兩個特征：非排他性和消費的非競爭性。所謂非排他性是指只要有人提供了公共產品，不論其意愿如何都不能排除其他人對該產品的消費。若想排除其他人從公共產品的提供中受益，或者在技術上是不可行或極其困難的，或者排除的成本過于昂貴而缺乏可行性。所謂消費的非競爭性是指某物品在增加一個消費者時，邊際成本為零，即在公共產品數(shù)量一定的情況下，將其多分配給一個消費者的邊際成本為零。這并不意味著多提供一單位公共產品的邊際成本也為零，在這種情況下，多提供一單位的公共產品的邊際成本同其他產品一樣是正的，因為公共產品的提供同樣耗費了有限的資源。

依據(jù)以上兩個標準，社會產品可以區(qū)分為三大類，即私人產品、公共產品與準公共產品。私人產品是指消費者支付了一定的費用就取得其所有權，并具有排斥他人消費的物品與服務。公共產品是指由政府免費或低費用提供給消費者所使用的物品與服務。準公共產品是指公共性與私有性兩者兼?zhèn)洌橛诠伯a品與私人產品之間的物品與服務。

應指出，從嚴格意義上來說，上述兩個特征的規(guī)定不是絕對的，它們都有賴于技術條件和具體環(huán)境。在確定一種物品是否為公共產品時，必須考慮受益者人數(shù)及能否將這些受益者排除在該物品的享用之外。當受益者人數(shù)眾多且排除任何一個受益者在技術上不可行時，該物品就可視為公共產品。具體講包含三層含義：一是任何人都不可能不讓別人消費它，即使有些人有心獨占對它的消費，但在技術上是不可行的或成本過高得不償失；二是任何人自己都不得不消費它，即使有些人可能不情愿，但卻無法對它加以拒絕；三是任何人都可以恰好消費相同的數(shù)量。

劉詩白把社會主義市場經濟中的公共品及其生產特征歸為：(1)產品具有滿足共同需要，特別是社會公共需要的性質；(2)在生產與提供中發(fā)揮機構、團體，特別是政府的職能和依靠財政資金；(3)動員社會力量，充分運用市場機制；(4)實行公共參與決策。同時，他認為公共產品是一種超越市場決定但又利用了市場力量的生產機制，是社會主義市場經濟體制下國民經濟的重要組成部分，它既彌補在滿足公共需要上的市場失靈，又能促進私人產品生產的發(fā)展。

以上的理論為分析巨災風險的屬性提供了理論基礎。首先，巨災風險是一個只能帶來負效用的產品，其供給主體是大自然，消費主體是社會各群體。巨災風險的供給具有不可抗拒性，社會對其消費具有強制性。盡管社會對巨災風險唯恐避之而不及，但往往對其發(fā)生又束手無策，人們只能采取措施減少由于巨災風險而產生的負效用，但不能消除它的供給。因此，巨災風險的供給與需求既不存在排他性又不存在競爭性。其次，巨災風險所產生的影響巨大、覆蓋面很廣。如1998年洪水造成我國共有29個省(自治區(qū)、直轄市)遭受了不同程度的洪澇災害，據(jù)統(tǒng)計，農田受災面積2229萬公頃(3.34億畝)，成災面積1378萬公頃(2.07億畝)，直接經濟損失2551億元；2008年初發(fā)生的我國南方大面積冰凍災害，據(jù)民政部估計直接經濟損失約1516億元，全國Z1個省(自治區(qū)、直轄市)受到不同程度的影響，造成交通、電力等眾多行業(yè)的重大損失。因此，不論從經濟的角度還是從社會的角度，巨災風險都是一種公共產品，而巨災風險管理和巨災保險也因此具有很強的公共性。

二、巨災保險發(fā)展模式分析

巨災保險作為非工程性風險管理的重要手段，它具有公共性的特點。那么公共產品應由政府提供還是私人提供呢?從休謨、斯密、到庇古、薩繆爾森等，一個基本的分析框架就是公共產品必須由國家提供，原因在于市場提供沒有效率。凱恩斯主義者也認為，公共產品的非排他性和非競爭性特征，決定了通過市場方式提供是不可能的或者成本是高昂的，并且在規(guī)模經濟上缺乏效率。但從二十世紀70年代以來，一些主張自由主義的經濟學家開始否認政府作為公共產品唯一供給者的合理性。如德姆塞茨以及科斯等人認為政府作為一種制度安排，如同市場制度一樣，屬于內生變量，其自身的運行以及向公眾提供公共產品同樣存在交易成本問題。一方面，由于政府系統(tǒng)缺乏明確的績效評估制度，其成本和效率較私人部門難以測量。另一方面，官員也是理性的“經濟人”，公共產品的政府供給中也難免存在特殊利益集團的“尋租”現(xiàn)象。因此，政府提供公共產品容易導致種種“政策失敗”，其交易成本甚至比市場制度昂貴，相反，如果加強競爭將會提高政府的效率，使資源得到充分利用。

雖然公共產品供給理論上存在著重大的爭議，但政府作為公共產品供給主體，無論在歷史上還是在現(xiàn)在都占據(jù)了重要的、主導性的地位。分析原因主要有兩個方面：首先，從公共產品的特征角度而言，公共產品，尤其是普適性強的公共產品，一般具有成本高、規(guī)模大、周期長、收益低等特點；對于這類公共產品的供給，市場機制出現(xiàn)失靈，不易將免費搭車者排除在外，難以滿足成本——收益對稱的市場激勵原則，因此，私人企業(yè)沒有激勵或者沒有能力來投身于公共產品供給活動。其次，從政府的特征角度而言，政府具有強制性和普遍性，即擁有巨大的“暴力潛能”和動員大量社會資源的能力，同時具有廣泛的社會代表性，因此，有能力、有條件來從事具有非排他性、非競爭性和具有規(guī)模經濟優(yōu)勢的非盈利公共產品的供給活動。

基于這種理論的支撐，考察世界各主要國家，其巨災保險的運行無處不存在著政府的影子，而且，在巨災保險的制度建設中政府功能往往起著重要的主導作用。許多國家通過立法程序將巨災保險以法律形式明確，規(guī)定部分巨災風險必須進行強制保險，當強制保險和其他輔助補償方式仍不足以賠償所有的巨災損失時，政府有競任和義務承擔不足部分的巨災賠償責任。如挪威法律規(guī)定山體滑坡、洪水、暴風雨、地震和火山爆發(fā)等五種自然災害作為財產保險的擴展責任，屬于強制保險，其保費附加在所有售出的火險保單之中。日本巨災保險體系也是在政府主導和政府財政支持下運行的。日本政府于1966年頒布地震保險法，要求住宅必須對地震、火山爆發(fā)、海嘯等自然災害投保，并逐步建立政府和商業(yè)保險公司共同合作的地震保險制度。美國部分州實行強制性的洪水保險。土耳其政府也通過立法，要求所有登記的城市住宅必須投保強制性地震保險，并建立國家巨災準備金，以降低巨災導致的政府財務風險。

自1979年起，我國逐步恢復國內保險業(yè)務。1980—1995年期間，我國企事業(yè)單位的財產保險、機動車輛保險、船舶保險、貨物運輸保險的責任范圍均包含了洪水、地震等巨災風險，同時，居民家庭財產保險的保障范圍中包括了各類巨災風險。但從1995年開始，我國保險行業(yè)監(jiān)督管理機構從控制和防范保險公司經營風險的角度出發(fā)，要求保險公司停辦地震保險，因此，我國保險業(yè)提供的各類企業(yè)財產保險和家庭財產保險中均將地震風險列為除外責任。盡管目前國內商業(yè)保險公司將部分巨災事故列為保險責任，但是由于面向的范圍較窄，還不足以發(fā)揮巨災保險的功能和作用。因此，在我國巨災保險體系的建設中，政府既不參與也不干預，完全依賴各個保險公司的意愿經營。隨著2008年中國南方雪災和四川大地震的發(fā)生，凸顯出了我國巨災保險制度的缺失，也凸顯了政府在巨災保險體系建設中的缺位。因此，我國建立政府主導下的巨災保險體系就顯得格外迫切。

三、我國基于政府主導的巨災保險體系建設

(一)分區(qū)域建立政策性巨災保險公司

保險是建立在大數(shù)定律基礎上的風險分散的重要手段。保險費率的厘定、保險產品的推出必須建立在大量相關數(shù)據(jù)基礎上。巨災風險也一樣。而我國的商業(yè)保險公司因經營巨災風險的時間很短、面很窄，積累的數(shù)據(jù)根本不能滿足這種統(tǒng)計的需要。但政府擁有這種資源，能將分散在各個職能部門的資源和數(shù)據(jù)加以整合、統(tǒng)計、分析，對我國各個地區(qū)的巨災發(fā)生情況作出翔實的調查，形成查詢方便快捷、資料完備的數(shù)據(jù)庫，為巨災保險產品的推出和費率的厘定奠定堅實的基礎。同時，政府可以將有限的人力、物力和財力加以集中，投入到專門的政策性巨災保險公司，使其能高效快速地運營和發(fā)展壯大。再者，巨災風險的發(fā)生影響面廣、損失巨大，而我國商業(yè)保險市場和商業(yè)保險公司的發(fā)展尚不成熟，普遍存在償付能力不足的問題，如果將巨災保險的經營分散到眾多的商業(yè)保險公司，則既不利于償付能力和道德風險的監(jiān)管，又不利于災后快速、合理、充分的理賠。因此，不論從經營巨災風險的基礎條件，還是從巨災保險業(yè)務的監(jiān)管上，政策性巨災保險公司都是適合我國目前國情的一種最優(yōu)選擇。應由政府扶持建立數(shù)個政策性的巨災保險公司，將目前商業(yè)保險公司正在經營的巨災保險方面的業(yè)務剝離出來交給其專門經營，在經營比較成熟后再完全轉向商業(yè)化操作。

巨災保險作為一種產品，保險公司在開發(fā)之前一定要有一整套的競爭策略，而首先考慮的就是目標市場的確定，只有確定了目標市場才能根據(jù)這一特定市場進行差別化、個性化的產品設計與開發(fā)。由于我國幅員遼闊，地區(qū)之間存在著多方面的差異。首先，由于我國國土面積大，東西南北各個地域的氣候差異大，各種災害的發(fā)生頻率和損失程度也存在著很大的差異，這就為設計出能吸引廣泛巨災保險投保人興趣的產品造成了較大難度。如果不能吸引到足夠多的投保人，則巨災保險產品就失去了可操作性。其次，就是同一風險在不同的地區(qū)也會造成差異很大的危害，譬如Z008年發(fā)生的雪災，其對南方和北方造成的危害程度相差懸殊。再者，由于各個地區(qū)的經濟發(fā)展不平衡，企業(yè)的經營收入和家庭的純貨幣收入也大不相同，單位區(qū)域內的保險價值也不盡相同。因此，不能用一張綜合性保單將所有的巨災風險都涵蓋其中，不能使用一個全國統(tǒng)一的保單和統(tǒng)一的費率，而應根據(jù)氣象地理特征和經濟發(fā)展水平將全國劃分為不同的風險區(qū)域，再針對該區(qū)域的具體情況推出巨災保險產品、厘定產品費率。因此，政策性巨災保險公司通過這種差異化的目標經營戰(zhàn)略，可以滿足不同區(qū)位和不同經濟水平的客戶要求，能極大地刺激社會對巨災保險的需求。

(二)大力拓展再保險市場

最為重要的一點，就是要通過再保險在地域上分散風險、擴大承保能力、穩(wěn)定經營成果。通過再保險，一方面可以將大數(shù)定律應用到更廣泛的區(qū)域內，在全球范圍內聚集風險單位，從而使在局部區(qū)域內不可保的風險成為可保風險或準可保風險，另一方面可以將巨額風險分散給其他的保險人，從而由眾多保險人來共同承擔風險。1985年墨西哥大地震、1988年吉爾伯特颶風最后賠償責任的98%都是由再保險公司承擔的。而1992年美國的安德魯颶風和1990年歐洲冬季狂風災害賠償責任的50%以上是由再保險公司承擔的。在“9·11”恐怖事件所造成的損失中，60%—70籠的賠償由全球再保險市場承擔。

但從我國再保險的供給看，中國再保險市場規(guī)模小，承擔風險特別是巨災風險的能力十分有限。與國際再保險市場和國際再保險公司相比，中國再保險市場和中國再保險公司的整體規(guī)模和實力都大為遜色。中國的商業(yè)再保險市場是世界上最小的市場之一，它僅占全球市場份額的0.1%。目前我國境內可以參與再保險的承保能力為6億美元，其中90%以上還需要用于非巨災風險的一般保險業(yè)務的再保險和人身再保險業(yè)務。即使全部用于巨災承保，對于動輒幾十億，甚至上百億美元的巨災損失，承保能力也非常脆弱。因此，政府在建立政策性巨災保險公司后，大力拓展再保險市場，將風險進一步大范圍地分散是發(fā)展巨災保險的迫切任務。

巨災風險債券又稱為自然風險債券或保險連結型債券，它以高收益的債券將巨災風險證券化，把保險公司的風險轉移到資本市場，達到風險分散的目的。保險公司通過設立一個特殊目的再保險公司(SPR)來發(fā)行巨災債券。巨災債券發(fā)行后，未來債券本金與債息是否償還，完全依據(jù)“觸發(fā)事件”是否發(fā)生。債券的償還是附有條件的，一般在債券合同中規(guī)定，如果在約定期限內發(fā)生“觸發(fā)”，那么債券持有人將損失部分或全部的本金或利息收入，而作為發(fā)行債券的保險公司將獲得一筆相應的資金，作為保險理賠的基礎。如果在期限內沒有發(fā)生“觸發(fā)事件”，保險公司將返還投資者的全部本金，另外還要支付較高的投資回報，作為使用其資金以及承擔保險風險的補償。

美國保險業(yè)的成功實踐證明，保險業(yè)能夠將巨災風險轉移到資本市場中，這使保險公司有能力承保巨災風險，同時它也為資本市場上眾多的投資者提供了新的投資品?？梢灶A見，隨著全球經濟一體化的發(fā)展，保險市場和資本市場的進一步融合，巨災風險證券化的潛能將被進一步釋放，從而達到最大限度地降低成本的目的。具體來說，保險公司將專門負責承保巨災風險并將風險按損失程度不同劃分幾類，然后由投資銀行將各類巨災風險證券化，組成不同產品投放于資本市場，最后完全由市場中的投資者承擔風險，這樣就會在最大范圍內分散風險。

發(fā)展巨災債券可以充分發(fā)揮保險市場和資本市場的作用，尤其是資本市場“蓄水池”的作用，可以將巨災風險在資本市場上進一步消化。同時，對于資本市場來說，巨災債券為之帶來了更多的投資選擇，因為巨災風險的發(fā)生與否同資本市場的回報率基本上不存在相關關系，將巨災債券引入非完全市場，可以提高市場效率，投資人可以根據(jù)自己的投資目標和偏好，構筑成本更低、風險更小的資產組合，這樣投資于巨災債券就能為投資組合帶來分散風險的作用。因為在一般的投資組合中，任何一種證券都無法分散金融市場的系統(tǒng)性風險，但是巨災債券卻可以，同時它為投資者帶來了與風險相匹配的高回報率。這樣，重大的風險累積就在保險公司和金融市場間得到了重新優(yōu)化配置。

(四)實施多樣化的救濟方式

政策性巨災保險公司雖然具備政策性的一面，但也同時具備商業(yè)性的一面。面對我國巨災風險造成的巨大損失，巨災保險的承擔能力有限，其并不能完全補償社會各主體的經濟損失。這種巨災風險融資的缺口，還需要政府救濟的補充。長期以來，我國對巨災風險損失都采用以國家財政為主導的救濟，但政府財政僅僅是最低限度地提供災后救濟，而且，救濟手段單一，存在很多弊端。主要表現(xiàn)為：第一，政府救濟金額很小，惠及面較窄，相對于損失巨大、受災面很廣的巨災損失如杯水車薪；第二，滋生了人們對政府的依賴，削弱了防災減損的動機，同時容易產生道德風險；第三，對巨災保險產生“擠出效應”，降低了社會對巨災保險的需求欲望。

因此，本文認為，政府要改變以往單一的救濟方式，實施多種救濟手段。一是直接的資金救濟，對遭受到毀滅性打擊的家庭和企業(yè)，雖然參加了巨災保險，但保險補償遠不能使其恢復生活和生產，這種情況下政府再提供部分資金，救助家庭于危難之中，幫助企業(yè)于破產之境。二是提供優(yōu)惠貸款，對部分受損較嚴重的家庭或國家扶持的重要企業(yè)，或沒有得到巨災保險保障的對象，政府可以考慮提供一定額度的優(yōu)惠貸款。如美國聯(lián)邦政府從1954年開始實施洪水巨災保險優(yōu)惠貸款計劃，該計劃從1966年起獲得了推廣，使眾多的受災家庭和企業(yè)獲得了資金支持，起到了積極的經濟和社會作用。三是提供保費補貼，基于我國國民的保險意識不強，且很多人確實負擔不起巨災保險費用，政府應在不降低實際巨災保險費率的情況下，根據(jù)本身財力向弱勢群體提供巨災保險保費補貼，以提高巨災保險的購買力。

公共基礎范文第2篇

［關鍵詞］公共管理；職業(yè)活動；倫理；道德

工業(yè)革命使社會治理活動成為一種職業(yè)活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現(xiàn)了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業(yè)活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業(yè)活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業(yè)化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業(yè)化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現(xiàn)“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會治理方式的進程一道啟動的?，F(xiàn)在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業(yè)活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業(yè)活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規(guī)范。

一公共管理活動的職業(yè)體系

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規(guī)定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業(yè)活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業(yè)活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業(yè)活動也存在著各種各樣的職業(yè)關系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現(xiàn)實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業(yè)關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業(yè)關系表現(xiàn)為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業(yè)關系表現(xiàn)為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業(yè)關系表現(xiàn)為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統(tǒng)一起來，擁有了倫理本質。

由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現(xiàn)了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執(zhí)行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現(xiàn)偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發(fā)揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業(yè)表現(xiàn)出充分的自覺，按照自己對其職業(yè)特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業(yè)，并且總會達致最佳的從業(yè)效果。

在統(tǒng)治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論?！肮俦疚弧蔽幕乃悸吩诮K極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現(xiàn)之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現(xiàn)了職業(yè)化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現(xiàn)出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業(yè)社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。

對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業(yè)并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現(xiàn)途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統(tǒng)治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現(xiàn)矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統(tǒng)治型社會治理模式得以發(fā)生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現(xiàn)上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現(xiàn)出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業(yè)社會特有的色彩，屬于形式化了的職業(yè)活動。與此不同，公共管理者的職業(yè)活動發(fā)生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業(yè)活動就是運用權力促進交談和討論。

二公共管理者的職業(yè)角色

人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。

人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業(yè)作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業(yè)角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。

人們選擇職業(yè)有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業(yè)，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業(yè)角色時，會在職業(yè)導師的引領下進入職業(yè)角色，也可能會在職業(yè)活動的實踐中逐漸找到職業(yè)感覺。但是，所有從事職業(yè)活動的人，都需要借助于自覺的職業(yè)選擇和積極的職業(yè)學習，才能夠使自己融合到職業(yè)中去，成為真正的職業(yè)活動者。這個過程，就是從業(yè)者在職業(yè)序列中準確地找到他所從事的職業(yè)位置的過程。職業(yè)活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業(yè)化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業(yè)化程度的提高，更多地表現(xiàn)在越來越明確、越來越具體地規(guī)定職業(yè)活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規(guī)范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。

在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業(yè)活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業(yè)，任何一類專業(yè)化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。

職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業(yè)和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業(yè)者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業(yè)活動和組織行為體系內會以職務的形式出現(xiàn)，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業(yè)的形式出現(xiàn)。特別需要指出的是，職務與職業(yè)在從業(yè)者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業(yè)者與他人的聯(lián)系中，職務與職業(yè)都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業(yè)—社會之間的單線聯(lián)系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業(yè)活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業(yè)活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執(zhí)行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區(qū)別。若把這種區(qū)別變成革新現(xiàn)實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系

三公共管理者的職業(yè)行為

職業(yè)活動規(guī)定著人的行為。一個人從事的職業(yè)和開展的職業(yè)活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續(xù)的行為。他的行為總和構成了他的職業(yè)活動的基本內容，進而證明著他的職業(yè)角色。從表面上看，人的行為與職業(yè)的關系是被決定或被規(guī)定的關系，即職業(yè)決定和規(guī)定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規(guī)定與被規(guī)定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規(guī)定的關系，即人的行為決定職業(yè)。特別是在充分自由地選擇職業(yè)的情況下，人與職業(yè)之間的聯(lián)系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業(yè)角色可以發(fā)現(xiàn)，有的人選擇了某一職業(yè)后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業(yè)活動相當長時間，卻始終游離于這個職業(yè)角色之外，并不是合格的從業(yè)者。這種與職業(yè)角色的“和合”與否體現(xiàn)在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業(yè)者。對此，筆者認為是“行為決定職業(yè)”。

在職業(yè)活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規(guī)范和評價標準無法量化的職業(yè)活動來說，在同樣的職業(yè)行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業(yè)活動中表現(xiàn)得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業(yè)的時候，還只是獲得了形式上的職業(yè)規(guī)定，實質上的職業(yè)規(guī)定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現(xiàn)。就是說，社會治理者的職業(yè)角色主要由他自己的職業(yè)行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業(yè)的合格從業(yè)者。

自從有了職業(yè)活動，人的職業(yè)角色就開始由人的職業(yè)行為來決定。然而，在近代以來的整個工業(yè)社會中，職業(yè)活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現(xiàn)出被決定的特征。同樣，在與工業(yè)社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業(yè)活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現(xiàn)象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業(yè)角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規(guī)定性是由于歷史造成的，是工業(yè)社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業(yè)角色的決定性作用。隨著工業(yè)社會的結束和后工業(yè)社會的到來，人的職業(yè)活動在形式方面的規(guī)定開始弱化，在實質方面的規(guī)定受到強化。人在職業(yè)活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業(yè)社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業(yè)活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。

公共管理職業(yè)的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業(yè)的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業(yè)角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業(yè)行為。公共管理者在職業(yè)活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業(yè)角色。決定其職業(yè)角色的，只能是貫穿著服務精神和體現(xiàn)著服務原則的、穩(wěn)定和持續(xù)的公共管理職業(yè)行為。公共管理者的職業(yè)行為是公共管理的服務本質得以實現(xiàn)的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現(xiàn)著服務原則，都不是服務的現(xiàn)實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現(xiàn)實。對于公共管理者來說，他的職業(yè)活動在很大程度上受到法律的規(guī)范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規(guī)定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現(xiàn)象。職業(yè)和崗位、職務方面的法律規(guī)定與權力規(guī)定，在公共管理者的行為中將以綜合統(tǒng)一的形式出現(xiàn)。這一點也是公共管理行為區(qū)別于以往社會治理行為的基本特征。

在統(tǒng)治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現(xiàn)著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現(xiàn)。公共管理者把他在職業(yè)和崗位、職務上的權力規(guī)定和法律規(guī)定統(tǒng)一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據(jù)。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現(xiàn)服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統(tǒng)一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統(tǒng)馭”的爭論。

盡管公共管理者在其職業(yè)行為中用服務精神和服務原則統(tǒng)一了權力和法律，但權力和法律在他的職業(yè)行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執(zhí)行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態(tài)度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統(tǒng)意義上的職業(yè)行為，而是發(fā)生在公共管理職業(yè)活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業(yè)活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業(yè)行為亦然。

公共基礎范文第3篇

學校教育，不同于培訓機構。它的功能不僅僅是教會學生單一的技能，簡單的操作。這僅僅是一方面。學校之所以稱之為學校，是因為它承載著教書育人的神圣使命，承載著傳承文明、傳遞信念、團結合作、文明禮儀等諸方面的神圣職責與義務。這些任務，可以通過公共基礎課中的德育教育來實施。從最基本的文明用語開始，到文明儀表、文明行為、文明禮節(jié)等，都滲透于德育課堂。再進一步，通過德育課堂的陣地，讓學生走進經濟，走進法律，從靈魂深處提升道德感、正義感，以智慧、規(guī)則、法律為行事準則，提升團隊意識。這應該是我們的學生必備的素養(yǎng)，不同于簡單的勞務付出。這也是近年來職業(yè)學校的學生廣受社會歡迎的一個重要原因。

二、提升能力的功能

文化基礎課，不是一門顯性的、能看到直接結果的培訓課程。它的作用，深入人的骨髓，摒棄一切功利，提升的是人的綜合素養(yǎng)。比如：數(shù)學課堂，其功能不僅僅是做一道題，畫一個圖。數(shù)學講究的是培養(yǎng)出科學的思維習慣，嚴謹?shù)淖鍪嘛L格，優(yōu)秀的概括能力以及公平公正的評價品質。所以說，中職學校一堂好的數(shù)學課，是不同于應試教育下那種以分數(shù)定輸贏的格局的。它可以是一個好的書寫格式的培養(yǎng)，字跡工整，語言精練，可以是一道嚴謹?shù)恼撟C題的復述，反復滲透，甚至背誦，在熟練的敘述中體會敘述的美感，體會邏輯的魅力，體會歸納的藝術。還可以是畫一個漂亮的圖形，在親手描繪的過程中感知抽象與現(xiàn)實的碰撞。數(shù)學甚至可以是一個趣味游戲，老師們帶領學生遨游于神奇而現(xiàn)實的知識領域，做得了游戲，體會了科學。如做一個在圓桌上擺放硬幣的游戲，你放一枚，我放一枚，以誰沒有地方放誰就輸為游戲規(guī)則，看同學們有什么方法，滲透的就是圓的對稱性原理。培養(yǎng)的就是思維嚴謹、科學，摒棄毛躁，雜亂無章，缺乏依據(jù)等不好習性。再如用一張紙，對折32次以后（忽略其不能夠對折32次），會有多厚？學生是不具備這種猜測能力的。我們講給他們聽，作用就是打開學生狹隘的想象空間，用知識擴充頭腦，養(yǎng)成數(shù)學思維習慣，開拓學生眼界，使其在日常工作學習生活中具備優(yōu)于他人的正確反應。所以說，當我們占據(jù)文化課課堂，給予學生知識的時候，是有非常豐富的內涵的。

三、播撒文明的功能

對于學生能否利用好課堂，是否愿意跟著老師遨游于知識的海洋，完全取決于如何引領他們。比如語文課，如果我們每節(jié)課帶給學生的是他們聽得懂的、領略到的、充滿激情和感動，每一節(jié)課都能撥動學生稚嫩的心靈，讓他們心動，那么，我們就在他們的心靈里播撒了文明的種子。都說數(shù)學是思維體操，語文是心靈體操。通過語文課，讓學生心靈富有，提升對事物的理解能力，讓他們在文明的土壤中開花，結果，是一件多么有意義的事。比如詩歌朗誦，比如美文欣賞，比如經典之作的段落分析。學會欣賞美，我們的學生就離文明進了一大步，這將帶動整個校園文化有一個質的飛躍。只有優(yōu)秀的校園文化才能孕育出優(yōu)秀的學校教育。所以說，文化課程，播撒文明，它的功能是不可取代的。

四、終身發(fā)展的功能

學生在職業(yè)學校學習，注重專業(yè)的學習與探索是沒錯的。這也是大部分學生選擇職業(yè)學校的原因。但是有一點，社會快速發(fā)展，技術更新，產品換代，我們的學生步入社會后，所面臨的挑戰(zhàn)是無處不在的。很可能所學技能需要升級、改版。只有具備終身學習的能力，才能跟得上社會發(fā)展的步伐，與時俱進。而終身學習的能力恰恰要通過公共基礎文化課來訓練。正確的理解、準確的判斷、活躍的思維、良好的習慣，探索的欲望等等，都是文化課課堂的任務、追求。經過長期訓練，學生會逐步養(yǎng)成這樣一種素養(yǎng)，有助于終身學習，終身發(fā)展。

五、結語

公共基礎范文第4篇

關鍵詞：交通基礎設施；公共產品；擁擠性公共產品；私人投資

中圖分類號：F502 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）03-0079-07

交通，是指不同區(qū)位間以相互通達、實現(xiàn)人與物的位移為目的各種連接方式與手段，最終表現(xiàn)為公路、鐵路、航空、水運等運輸方式所依賴的基礎設施條件。交通基礎設施的建設以滿足多種形式的運輸需求為目的，成為區(qū)域乃至國家經濟運行的支撐性基礎產業(yè)。從本質上看，交通基礎設施是投資主體將各種資源配置后生產出來的一種產品，因此我們可以將其理解為交通產品，這一稱謂能夠更好地反映交通基礎設施建設中資源配置與生產的特征（注：下文中的交通產品等同于交通基礎設施）。

每一產品都因其本質屬性而區(qū)別于他物。交通產品的公共產品屬性已經得到認同，但同時，因其會出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象或投資主體中出現(xiàn)私人投資，不少研究者將交通產品看作是具有準公共產品特性的、介于純公共產品與私人產品之間的混合產品，或擁擠性公共產品。從為產品確定性質的角度看，判定一個產品是不是公共產品或是何種程度的公共產品，判斷本身不是目的，關鍵在于判定結果的準確性――不同性質的產品關系到不同的供給方式。由于公共產品與私人產品的供給方式有著較為明顯的差異，因此，準確判斷交通產品性質將決定和影響到科學、合理地選擇交通資源的配置方式即交通產品的供給方式。可見，交通產品的屬性判定有著極其重要的理論價值。對此，本文重新進行了審視和辨析。

一、公共產品理論簡述

（一）公共產品判定的基本理論

從300年前大衛(wèi)?休謨開始注意到具有公共產品性質的一些事物，到其后的亞當?斯密、李嘉圖、馬歇爾、帕累托、庇古、凱恩斯和林達爾等眾多經濟學家分別對公共產品進行了一定的分析和研究，直到保羅?薩繆爾森，才較為精確地為公共產品做出判斷和定義。他認為，公共物品是指這一類商品，該商品的效用擴展到他人的成本為零；無法排除他人參與和共享[1]?；蛘哒f，公共產品是具有消費的非排他性和非競爭性等特征的產品。這里所謂的非排他性是指，對于公共物品來說，無法排除他人從公共物品獲得利益，或經技術處置可具排他性，但成本太高而導致經濟上不可行。與之相反，對于私人物品，產權一旦確定，便決定了所有者對產品的所有權，擁有所有權的個人可以獨享產品給他帶來的效用或收益，并可以排斥任何他人對該產品的占用和消費。非競爭性是指消費者的增加不引起生產成本的增加，即每一個消費者引起的社會邊際成本為零。對于私人物品來說，一個人一旦消費了這一產品，其他人就無法再消費同一產品了，并且新增加其他人的消費就要增加成本，由此便產生了私人物品消費的競爭性；而對于公共物品，在一定范圍內，任何人對某一公共物品的消費都不會影響其他人對這一產品的消費，并且新增他人消費的邊際成本為零。

對公共產品和私人產品在非排他性與非競爭性上的對比分析，清晰顯示出兩者的差異，這種差異在排他性方面體現(xiàn)于產權，在競爭性方面體現(xiàn)于成本。非排他性和非競爭性是從產品所具有的經濟技術特點的角度來界定社會公共產品，從根本上反映消費者之間的關系，即人與人的關系，而人與物的關系則相對次要。藉此明確的、科學的邏輯推斷依據(jù)和方式，以上定義成為人們判斷公共產品的主要標準。

在薩繆爾森之后，還有一位經濟學家對于公共產品的認識和判定值得關注。美國著名經濟倫理學家喬治?恩德勒提出了判斷公共產品的兩個條件，一是非排斥原則，二是非敵對原則[2]。非排斥是指在一定范圍內，無論是從技術的角度、效率的角度還是從法律和倫理的角度，消費該產品不排斥其他人消費，其中所謂技術角度，是指該產品的性質不允許排他，效率的角度是指收費會使公共產品變得價格昂貴而降低效率，法律與倫理的角度則是指其他人不應當被排斥。非敵對則是指在不止一個消費者對這一產品感興趣的前提下，某個消費者與其他消費者的關系缺乏敵對性或競爭性。雖然恩德勒對公共產品的判斷依然從排斥與競爭這兩個角度展開，但其認識更具有社會意義，他在非排斥原則中加入了法律和倫理的內容，而對于非競爭性的解釋，則映射出社會行為心理學的旨征。

此外，有些學者認為公共產品還具有消費的不可分性、規(guī)模效益大、初始投資大、生產具有自然壟斷性、對消費者收費不易和消費具有社會文化價值等特征。其中，所謂的消費效用的不可分性（non-divisibility），即公共物品為全體社會成員提供，具有共同受益或聯(lián)合消費的特點，其效用為整個社會成員所共享，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個人或廠商享用，各類主體對公共物品均可獲得等量的、相同的消費。這是公共產品的另一個極為重要的屬性特征。

（二）準公共產品理論及擁擠性公共產品

1965年，布坎南在薩繆爾森等人研究的基礎上，提出了“俱樂部產品”，他在《俱樂部的經濟理論》一文中指出，薩繆爾森定義的公共產品是“純公共產品”，現(xiàn)實社會中大量存在的，是介于公共物品和私人物品之間的“準公共產品”或“混合產品”。準公共產品是指具有一定的非競爭性或局部的非排他性的公共類產品，根據(jù)不同的組合狀況，混合物品可分為三類：（1）消費上具有競爭性，而在受益上具有非排他性。（2）消費上不具有競爭性，受益上具有排他性。（3）在一定的條件下，同時具有消費上的非競爭性和受益上的非排他勝，如果超過了一定的限度，就不再具有非競爭性和非排他性[3]。

我們可以看出，以上對于“準公共產品”的判斷，同樣是基于排他性和競爭性這兩個最根本的判定項，只是給予了更加實際的、多視角的分析，不再簡單地對產品性質進行公共與私人的兩分劃分?，F(xiàn)實世界中，的確存在許多“小范圍群體共享和消費的公共產品”和“超過一定消費數(shù)量就出現(xiàn)擁擠的公共產品”，這是社會經濟快速增長過程中必然出現(xiàn)的公共產品多元化現(xiàn)象。就擁擠性公共產品而言，所謂“擁擠”指的是，對于某一給定的公共產品，增加一個消費者并不會妨礙前一個消費者使用這一公共產品，但會減少前一消費者的收益，因此，眾多的消費者之間存在機會成本問題，這種情況在經濟學中被稱為“擁擠”。由于擁擠現(xiàn)象的存在，這些會出現(xiàn)擁擠的公共產品也就被看做是“擁擠性公共產品”。

對于一般的交通基礎設施如道路、港口、場站以及水運通道等，在排他性方面，任何個體都可以為了實現(xiàn)移動目的而進入并離開某個交通基礎設施或交通網絡，一個消費者進入，不會也不能排斥其他消費者進入該交通設施，并且所有該設施上的消費者所獲得的消費權是等量的。以一條50公里的公路為例，某個消費者行駛后的消費數(shù)量，正是這一整條公路的50公里，同樣，任何一個行駛過此路的消費者都消費了這50公里的公路，即各類消費主體在該交通設施上均可獲得同等數(shù)量的消費，也就表明任何一個消費者所消費的該物品的數(shù)量都與該物品的消費總量相等。在競爭性方面，消費者在不同時間按照先后次序進入某交通設施，離開后結束消費，新增消費的社會邊際成本為零；一個消費者消費此交通產品，不會限制其他人消費，消費者之間不存在競爭關系，亦不會因為自己消費了該產品而敵視其他的消費者――因為一旦產生敵視，敵視的就是除自己之外的全部消費者，而公共產品不是為一個人所生產，每個人都有消費公共產品的權利，包括自己，這是每一個理性消費者所共知的。此外，交通產品的消費是不可分的，任何情況下都不可能將某個交通設施劃分成多份分給不同的消費者，所有的消費者共同分享和消費這些交通產品。

可見，交通產品不但具有顯著的非排他性和非競爭性，還具有公共產品消費效用的不可分性，同時，交通產品的投資密集性、規(guī)模效益和社會公益性等均符合經濟學對于公共產品的判斷標準，屬于公共產品的范疇。

（二）關于交通產品的“擁擠”現(xiàn)象分析

在“交通產品是公共產品”這一共識的基礎上，需要進一步討論的是交通產品的擁擠問題。由于擁擠現(xiàn)象的存在，一些交通產品如公路等被很多研究者判定為準公共產品。對此，本文將就交通產品的擁擠現(xiàn)象做出更為細致的分析。

1. 相關研究簡述。李春根、廖清成在《公共經濟學》一書中提出，擁擠性的準公共產品，是指每個消費者可以從中獲得效益，由于消費者人數(shù)的增加產生擁擠而會減少的公共品。這種產品是所有社會成員所共享的，但其消費具有一定程度的競爭性。當消費者的人數(shù)達到擁擠點后，其邊際成本不會因為人數(shù)再增加而為零，公路就是這種產品[8]。持相同觀點的研究者很多，例如王建偉在分析公路基礎設施的公共產品屬性時，因公路基礎設施在使用過程中達到飽和狀態(tài)后將產生擁擠成本，出現(xiàn)一定程度的競爭，每增加一個消費者的邊際成本不再為零，而將其判定為擁擠性公共產品[9]。也就是說，由于公路等交通產品會出現(xiàn)擁擠狀況，而被認作是擁擠性公共產品。

以上的分析都基于一個共同的前提，即某些交通基礎設施的使用存在消費數(shù)量上的擁擠點，擁擠是交通產品消費中的一個必然現(xiàn)象。在擁擠現(xiàn)象的背后，這些研究者并未就交通基礎設施的消費機理以及擁擠產生的原因進行深入分析。那么，交通產品的消費過程中必然會產生擁擠嗎？

2. 擁擠狀況產生的原因分析。擁擠是一種現(xiàn)象，是發(fā)生在交通基礎設施上的表象之一，現(xiàn)象背后必然存在造成這種現(xiàn)象發(fā)生或不發(fā)生的原因和機理。在此，我們有必要重新分析“擁擠”是如何產生的。

（1）交通產品的消費機理與特征。首先，人們對交通產品的消費或使用從來都不是其直接的目的，也就是說，沒有人是為了進入交通設施本身而進入，也不是為了消費交通設施而去使用交通設施，即交通基礎設施不是人們的消費目標。例如，消費者駛入一條公路，其目的不是為了停留在這條公路上消費它，而是為了通過公路，藉此到達自己的目的地。乘坐火車的人，更不是為了消費鐵路，而是借由鐵路的承載能力，通過火車這樣的運載工具來實現(xiàn)位移。交通產品之所以具有公共產品特性，正是因為它具有讓社會大眾借助相應的運載工具快速通過的功能。尚娟在分析公路產品性質時認為：消費者消費的并不是公路產品的實體形式，而是通過實體而轉化的通行效用，只有依附于公路產品實體，消費者的基本效用和利益才能夠得到實現(xiàn)[10]。交通產品的這一消費機理，決定了消費者在分享交通公共產品時的態(tài)度和方式――不是占有性的消費而是通過式的使用，并且，通過的效率越高越好。

其次，交通公共產品消費的一個最為重要的特征是，交通設施上的消費者是流動的，因為他們的目的就是移動。這不同于一個免費開放的公園――人們進入公園是為了在那里停留、休息、運動，進入公園的人多了，空間有限的區(qū)域就可能出現(xiàn)擁擠的現(xiàn)象。對于交通設施的消費者，他們并無意停留（滯留）于這些設施，只想通過它到達自己的目的地，只要沒有人為的障礙，消費者應當總是處于流動狀態(tài)中。

根據(jù)以上分析，交通公共產品的消費機理是，消費者不以占用設施空間為目的，而以通過相關區(qū)域為消費的本意。按此，交通基礎設施不應該出現(xiàn)擁擠，這是交通基礎設施的使用特性和消費機理所決定的。一旦出現(xiàn)擁擠，則說明交通基礎設施當中存在阻止或延緩消費者通過的障礙和原因。

（2）造成交通基礎設施擁擠的原因分析。第一，供給問題。交通公共產品的供給應當以滿足全社會的運輸需求為根本目的。如果擁擠的情況在某交通基礎設施上表現(xiàn)為常態(tài)，即說明該交通產品的供給量不能夠滿足社會大眾的需求量，供給不足。這種情況下只能通過提供更多的交通產品來解決擁擠問題。例如，一個幾十年前建成的、滿足幾十萬人口需要的火車站，如今，在城市人口已達幾百萬、人口位移需求量大大增加的情況下呈現(xiàn)持續(xù)擁擠的狀況，不但不足為奇甚至是理所當然。解決這種擁擠狀況的唯一方法就是改擴建，增加這類交通產品的供給，滿足社會需求，盡可能實現(xiàn)供需的平衡。常態(tài)式的擁擠，是交通運輸供需矛盾最為直接的一種反映，擁擠為現(xiàn)象，供需不平衡是本質原因。所以，如果交通產品持續(xù)出現(xiàn)經常性的擁擠，我們首先應當考慮是否存在供給不足的問題。

由供給不足造成的交通基礎設施擁擠，是交通資源配置不當帶來的，不能將這種擁擠看做是交通產品消費過程中的必然現(xiàn)象，也不能因此將公路等交通設施判定為擁擠性公共產品，并試圖通過收費的方式來緩解擁擠。當然，交通產品的供給與需求是一個非常復雜的問題，并且，由于交通產品的自然屬性（即占用一定的土地資源），存在供給上限的情況，在到達供給上限后的供需平衡，則是另一個更加復雜的現(xiàn)實問題。

第二，產品問題。交通基礎設施在大部分時間內能夠滿足運輸活動的需求，擁擠只是在個別時間發(fā)生，那么，應當進一步去尋找造成擁擠的具體原因。以公路為例，在排除供給不足的前提下，車流本應順利地通過該道路，但某些高等級的公路仍然出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象，究其原因，大多是交通網絡的建設和使用過程中存在的不合理等問題造成的。一種可能是高等級公路與支線公路的銜接口設置不當（出入口過少或出入口處的道路過窄）造成高速路進出困難從而導致?lián)矶?；另一種原因有可能是設卡收費，收費站本身就是車輛順利通行中的障礙，如若設卡太多、收費通道太少、收費效率偏低等，都必然會在車流量較大的時候導致?lián)矶碌陌l(fā)生。此外，在一些大型場站，由于管理、調度和疏導不到位，也會在某些時段出現(xiàn)擁擠。以上這些擁擠狀況大都由于交通產品設計和管理的不當，也就是交通產品本身存在一定問題而造成。這些問題如不解決和改善，交通設施的擁擠就不可避免。在分析交通基礎設施屬性問題時，不應當把產品自身問題帶來的擁擠判定為交通產品的必然性質。

第三，需求問題。對于免費的公共產品而言，“搭便車”是一個普遍現(xiàn)象。如果搭便車的情況經常存在，帶來的結果就是對于該公共產品的實際消費量超過預期消費量，即過度消費。過度消費增加到一定程度，很可能帶來擁擠現(xiàn)象的發(fā)生，這是因需求不當而引起的擁擠。對于交通公共產品，是否也會因消費過度而導致?lián)頂D？

前文講過，人們使用交通基礎設施，是因其具有“通、達”的效用，最終實現(xiàn)位移的是運輸行為。雖然交通基礎設施是免費的，但所有的消費者都要為運輸活動付費，即便是利用私人運載工具實現(xiàn)位移，同樣需要支付燃料等各項成本。也就是說，幾乎不存在不支付任何費用就去消費和使用交通基礎設施的情況，雖然這些費用并未支付給交通設施。對于絕大多數(shù)消費者而言，其消費行為都具有一定的目的理性，即為了一個合理的目的而進行理性地選擇，同時考慮成本問題。如果消費者在消費免費物品A時，必須同時為物品B付費，或者反過來，在消費付費物品B時，才能享受免費物品A，那么，理性的消費者因為要支付B的費用而不會過度地消費這個免費的物品A。尤其，當物品A不具通常意義上的消費特性，而只是承載通過功能時，更是如此?？梢?，在交通設施消費的同時，消費者要為運輸活動支付費用，因而很難出現(xiàn)大量的搭便車行為，即免費的交通產品并不會必然帶來過度需求的問題。

需求問題中另一個常見的情況是，由于社會經濟運行所形成的某些方式與習慣，使某些運輸活動集中于一定時段，在這一時間內，運輸活動的激增會導致交通基礎設施出現(xiàn)擁擠甚至擁堵，該時段過后，擁堵的狀況漸漸緩解直至消失。例如公路交通的高峰時段，鐵路方面的春運等。如不采用措施，這種情況將反復出現(xiàn)。由此導致的擁擠狀況，似乎是無可避免的，如果能夠排除交通產品供給不足的情況，那么只能通過引導需求的方式來解決。倘若這些位移需求是合理的、剛性的，那么，交通公共產品首先應保證公平性和公益性，即公共產品的非排他性，允許消費者平等地分享該公共產品，即便付出損失部分效率的代價。這是公共產品的特性使然。

3. 城市道路擁擠的特殊性。城市道路的擁擠，是一個特殊情況，應當與公路道路區(qū)別對待。在當今世界各大城市發(fā)展過程中，道路擁擠幾乎成為必然出現(xiàn)的一種“城市病”。雖然政府不斷增加道路的供給，但仍然無法滿足更快的需求增長，城市道路的擴展越來越龐大，而擁擠并不因此減少。針對這一問題，至今尚無一種公認的、行之有效的解決之道。由于城市道路的供給量存在上限，因此，最終的解決方法必然落在運輸需求的管理和控制上。倫敦、新加坡等城市通過收取“城市進入擁擠費”來控制進入市區(qū)的車流量，雖然取得了一定的效果，緩解了部分擁擠狀況，但由此所造成的社會福利變化并沒有得到充分統(tǒng)計。通過收費，增加了人們消費公共產品的競爭程度，社會總福利必然減少，但獲得消費權利進入城市道路的消費者可能因此提高了效率，獲得（至少不是因此損失）了相應的個人利益的保障?？傮w來看，城市道路擁擠以及通過收費等管理措施予以解決的方式，是十分復雜的現(xiàn)實問題，是交通公共產品消費中的一個特例。

通過以上分析可知，雖然交通基礎上經常出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象，但“擁擠”并不是交通公共產品所必然擁有的特征，造成擁擠的原因可能是供給不足，也可能是交通運行體系中出現(xiàn)的不健全因素導致，當然也存在一定數(shù)量的消費者需求過度的情況，但這些原因都可以通過相應的方式來解決。在一個能夠滿足消費需求的交通產品上，只要能夠通暢無阻、進出方便，即使消費數(shù)量較大，也可以順利通過；當一定時間段內消費數(shù)量極大并產生擁擠時，消費者可能會損失部分運行效率，但不會影響其對該公共產品的消費，不是必然產生排他性和競爭性。

（三）不同的投資主體下交通公共產品的性質

有研究者在分析公路這一交通產品的性質時提出：“…，有的由社會資本投資建設，以收費公路形式運營，總體上看屬于私人產品的性質”[11]。需要討論的是，交通產品是否會因為出現(xiàn)了私人投資而由公共產品變成私人產品。

前文關于公共產品和私人產品差異的論述表明，這種差異在排他性方面體現(xiàn)于產權，在競爭性方面體現(xiàn)于成本[12]。從排他性即產品的產權方面看，私人產品一旦被某個人通過購買而獲得，其產權即發(fā)生轉移，其他人無法再消費或擁有這一個私人產品，除非有新的買賣合約來再次轉移產權[13]。對于交通基礎設施，即便是存在私人投資的情況，投資者獲得的僅僅是一定范圍和時間內的經營權，而不是該產品的產權，基礎設施不會成為個人的私有財產，其產權最終為國家所有。不具產權的產品不可能成為私人產品。

從競爭性方面看，即使是私人投資生產的交通產品，在消費過程中，任一消費者的消費不會導致該產品生產成本的增加，每個消費者所帶來的社會邊際成本為零。這一點與政府投資生產的交通產品是同質的，是交通產品自身的性質所決定的。私人投資交通產品需要通過收費收回生產成本并且獲得一定的利潤。對于消費者而言，這里存在一個消費成本和消費收益的比較問題。交通基礎設施的投資額巨大，投資回收期較長，不論是政府投資還是私人投資，一般需要十年至二十年甚至更長時間來收回成本，因此，分攤到每一個消費者身上的使用費用，相對較低。消費者支付一定的費用來獲得交通產品一次性的使用權，只要該費用低于本次消費所帶來的收益，消費者就會選擇消費。交通基礎設施收費雖然在一定程度上限制了某些消費行為，但只要收費合理，并不會顯著增加消費的競爭性，更不會因此改變交通產品的基本性質。從歷史的角度看，交通產品的私人投資，是一定的社會發(fā)展歷史時期內公共產品投資多元化的一種形式，是交通資源配置過程中的一種補充手段。

（四）交通產品的性質定位

根據(jù)以上的分析，本文認為，無論是從交通產品的生產目的，還是從交通產品消費過程中的非排他性和非競爭性方面看，交通基礎設施符合公共產品的根本性質，屬于公共產品范疇。對于交通產品使用過程中出現(xiàn)的擁擠現(xiàn)象，主要是由于供給不足、需求不當、產品設計存在缺陷或是對交通產品的管理和利用不完善等原因造成。擁擠不是交通產品必然的消費特征，擁擠問題可以通過一定的手段來克服和解決，所以，無需因擁擠現(xiàn)象而將交通產品界定為“準公共物品或擁擠性公共物品”。此外，從投資主體的角度看，由于交通產品天然具有的非排他性和非競爭性，即使是民營資本介入和投資經營某些交通基礎設施，私人資本所獲得的只是產權范疇內的有限經營權，而不是完整的產權，這種資源配置形式屬于公共產品投資多元化的表現(xiàn)之一，交通產品不會因私人投資而變成私人產品；同時，私人投資交通產品的收費行為雖然對消費有所限制，但不會改變交通產品消費中的非競爭性。因此，無論交通資源配置的主體是誰，都不可能從根本上改變交通基礎設施的公共產品屬性。

四、小結

與其他許多公共產品不同，交通公共產品自身既不是生產也不是消費的目的。交通產品是為了承載各種運輸形式、滿足人與物的位移，其使用價值體現(xiàn)在實現(xiàn)運輸活動的通過性效用當中。正是由于交通產品獨特的消費機理，因此更具有公共產品的非排他性和非競爭性。作為公共產品，交通基礎設施首先應盡可能顯示其非排他性的特征，即公平性和公益性，允許社會大眾共同分享，提高消費者剩余，降低社會經濟運行成本，為人民生活提供便利和保障，促進經濟的快速發(fā)展；同時，應當通過對交通公共產品的合理供給，減少由于需求增加所引起的擁擠，維護交通公共產品的非競爭性，在滿足公共產品公平性的同時，也追求公共產品的使用效率。交通基礎設施的供給是社會福利的內容之一，應當發(fā)揮平衡各方關系與利益、緩解某些社會矛盾的作用，充分體現(xiàn)其社會職能。

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公共基礎范文第5篇

【關鍵詞】公共基礎項目 全周期 風險因素

一、引言

公共基礎項目關系到國計民生，對社會經濟建設起到巨大的推動作用，是促進國家和地方經濟發(fā)展的重要基礎資源。近年來，大型公共基礎項目的數(shù)量增長迅速，項目范圍與規(guī)模日益擴大，項目風險管理難度提高，項目的風險將會直接威脅項目建設的順利實施與最后的成功。因此，對公共基礎項目進行風險識別分析地研究就顯得尤為重要。

二、相關文獻概述

風險管理的定義具有代表性的是Tumala于1994年提出風險管理發(fā)展過程的合理框架，這一過程包括風險辨識、風險評價、風險處理和風險監(jiān)控。20世紀90年代以后，風險管理技術得到了很大地發(fā)展和應用，同時風險管理觀念也從過去基本靜態(tài)的管理發(fā)展為動態(tài)、系統(tǒng)的風險管理。

我國在20世紀70年代末、80年代初引進項目管理理論與方法，對項目風險評價研究起步較晚。1987年，清華大學郭仲偉教授《風險分析與決策》的出版，標志我國新時期風險管理研究的開始。1996年由雷勝強編著的《國際工程風險管理與保險》和 1998年由盧有杰、盧家儀主編的《項目風險管理》，促進了國內對項目風險管理的關注?？傮w來說，我國項目風險管理理論研究水平還不是很高，對風險評價缺乏系統(tǒng)化和科學化，系統(tǒng)性定量的項目風險分析方法還有待進一步研究，在實際應用中成效并不顯著。

三、公共基礎項目的風險識別

根據(jù)工程進行的一般順序，將工程全生命期劃分為決策階段、前期工作階段、建設階段及管理階段。公共基礎項目各階段面臨的風險因素如下：

（一）決策階段

決策風險是公共基礎項目最大的風險，如果項目不可行、立項錯誤，就會造成根基不穩(wěn)。公共基礎項目在決策階段主要面臨的風險因素有政策風險、經濟風險、投資方式風險及可行性研究風險。政策風險包括經濟總體形勢變化、產業(yè)結構調整、經濟政策變化及法律法規(guī)不完善等。經濟風險主要在于國內外金融市場的波動、通貨膨脹等因素的影響。隨著我國公共基礎項目管理體制的變化，該類項目的投資方式逐漸多樣化，由此帶來投資方式選擇的風險。可行性研究對項目的投資估算、建設條件與生產條件、技術、建筑工程的方案和標準、項目的財務收益、社會效益和不確定性分析等，可能由于調查不足等原因導致對項目可行性的錯誤認識。

（二）前期工作階段

公共基礎項目在立項之后，進入前期準備工作階段。這一階段面臨的風險因素主要包括勘察設計風險、融資風險、招標與發(fā)包風險及合同風險等?？辈煸O計風險在于勘察設計單位存在違反必要程序，未經勘察就設計或初步設計未經審批就提供施工圖，勘察人提供成果的時效及質量風險，設計人侵權等風險。融資風險包括資金供應不足或資金來源中斷，融資方信用等，融資方承擔信用保證的能力及履行信用保證責任直接影響項目的進程。投標決策風險，如不當?shù)捻椖窟x擇、報價等，發(fā)包人存在提供資料內容要求及時間錯誤等風險。合同風險涉及發(fā)起人、投資人及承包人之間權利、義務和職責界定不清等方面，從而對項目建設進度和質量造成不利影響。

（三）建設階段

在公共項目建設階段施工過程中存在的風險包括技術風險、工期風險、工程質量風險、財務風險、安全風險及自然風險。技術風險包括所應用技術及設備自身的時效性、成熟度、生命周期性質，也包括技術與項目實施環(huán)境適應性、實施后滿意度風險等方面。工期風險包括項目工程進度安排是否合理、是否能按進度安排按時按質完成，工期拖延對工程成本、項目實施效果造成嚴重影響。財務風險主要涉及項目建設階段資金流動性及充足性，及時、充足的資金有利于保障項目的進程及質量。安全風險包括施工過程中設備運作安全性、施工人員人身及財產安全等方面。自然風險指在工程建設施工過程中由于自然災害、社會政治經濟意外事故等非人為可控因素造成損失的風險。

（四）管理階段

現(xiàn)代公共基礎項目往往規(guī)模大、時間周期長，從而存在較大的管理難度，對項目形成管理風險。公共基礎項目建成后管理運營階段風險主要表現(xiàn)在繼承性風險、管理運營風險及維護不當風險。項目運營風險包括殘值風險、運營成本超支、運營變更等，管理風險表現(xiàn)在經營管理經驗缺乏，影響項目經營效率，構成經營管理風險。項目的維護涉及專業(yè)技術及經驗，項目建成后面臨專業(yè)技術人才缺乏、設備及技術未能及時維護、更新等風險，從而人力資源成本增加，影響項目的正常運營，構成維護不當風險。

四、結語

公共基礎項目由于公共性及經營性的雙重屬性，項目的風險與其他類工程項目風險存在一定的區(qū)別，其風險來源較復雜。在風險管理理論基礎上，按照項目生命周期識別各階段風險，為采取有效的風險管理措施提供依據(jù)。

參考文獻

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