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公共管理的根本特點范文第1篇

[關(guān)鍵詞]公共管理公平公共權(quán)力

公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術(shù)界，學者們從不同的學科背景出發(fā)對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經(jīng)濟學、社會學與管理學等學科構(gòu)成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術(shù)背景的差異而不同。因此，在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本質(zhì)屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現(xiàn)的公平

雖然學術(shù)界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平?；驹砀嬖V我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質(zhì)屬性出發(fā)，使這一核心理念符合這項社會活動的本質(zhì)屬性。那么，公共管理的本質(zhì)屬性是什么呢?

公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區(qū)修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費形態(tài)方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發(fā)考察，公共管理的本質(zhì)屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質(zhì)屬性也就是對社會價值的分配。

與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經(jīng)濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品?？煞窒硇允侵改橙藢参锲返氖褂貌⒉挥绊懰说氖褂茫环桥潘允侵覆荒軇儕Z任何公民對公共物品的使用權(quán)利。在西方經(jīng)濟學對公共物品上述論述的基礎(chǔ)上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現(xiàn)是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區(qū)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定地區(qū)內(nèi)社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區(qū)的社會成員可以平等分享該地區(qū)為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區(qū)的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內(nèi)公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內(nèi)公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權(quán)利。根據(jù)對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質(zhì)屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。

既然公共管理的本質(zhì)屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應(yīng)該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現(xiàn)的群體公平。

二、公共管理的根本目標是實現(xiàn)公共利益。這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是分配結(jié)果的公平。也就是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益

公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現(xiàn)公共利益。對于公共利益的認識，學術(shù)界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設(shè)——理性人(經(jīng)濟人)假設(shè)。他們認為：根據(jù)理性人(經(jīng)濟人)假設(shè)，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內(nèi)涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構(gòu)成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發(fā)展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發(fā)展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現(xiàn)是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結(jié)果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應(yīng)該是結(jié)果的公平，是對社會價值分配結(jié)果的公平。如何考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現(xiàn)程度也應(yīng)該由民眾評定。在現(xiàn)代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據(jù)民主決策規(guī)則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規(guī)則卻是一致的，那就是全體一致規(guī)則與絕對多數(shù)規(guī)則。在采取全體一致規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現(xiàn)了公共利益；在采取絕對多數(shù)規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了大多數(shù)(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現(xiàn)了公共利益。所謂實現(xiàn)公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應(yīng)該具有分享性，而且“實際上分享人數(shù)的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構(gòu)成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數(shù)民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等地分享了公共利益。

實現(xiàn)全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益，這是一個動態(tài)的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內(nèi)，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質(zhì)屬性的體現(xiàn))。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態(tài)的、整體的利益平衡過程來漸進地實現(xiàn)社會價值分配結(jié)果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。

三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現(xiàn)公平服務(wù)的

對于公平與效率的關(guān)系，學術(shù)界已經(jīng)多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關(guān)系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關(guān)系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關(guān)系如何呢?

對于公共管理中公平的含義，我們已經(jīng)進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現(xiàn)的分配結(jié)果的公平，是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經(jīng)濟學。在經(jīng)濟學中，關(guān)于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現(xiàn)收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現(xiàn)效用最大化的程度。經(jīng)濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經(jīng)濟兩個方面：資源利用效率是微觀經(jīng)濟問題，屬于企業(yè)管理范疇；資源配置效率是宏觀經(jīng)濟問題，屬于政府宏觀調(diào)控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經(jīng)濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經(jīng)濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經(jīng)濟收益的統(tǒng)一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經(jīng)濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。

在公共管理中，處理公平與效率關(guān)系的基本準則是：從公平原則出發(fā)并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發(fā)點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權(quán)力。第二，公共管理的國民經(jīng)濟再分配性質(zhì)，決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經(jīng)濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經(jīng)濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關(guān)系的角度出發(fā)，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優(yōu)先與公平優(yōu)先(盡管公平優(yōu)先的國家是少數(shù))。在公平優(yōu)先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優(yōu)先的分配原則，以進一步實現(xiàn)公平。在效率優(yōu)先的國家，國民經(jīng)濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩(wěn)定并在公共選擇中獲取大多數(shù)人的支持，政府在國民經(jīng)濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經(jīng)濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統(tǒng)領(lǐng)下的效率。同其他經(jīng)濟活動一樣，作為國民經(jīng)濟再分配過程的公共管理也必須解決生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)這三個基本問題。與其他經(jīng)濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產(chǎn)，再解決生產(chǎn)什么與怎樣生產(chǎn)。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質(zhì)屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產(chǎn)公共物品的問題，在解決了為誰生產(chǎn)公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產(chǎn)什么樣的公共物品以及怎樣生產(chǎn)這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發(fā)點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統(tǒng)領(lǐng)效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產(chǎn)公共物品時從公平出發(fā)，在決定生產(chǎn)什么公共物品與怎樣生產(chǎn)這些公共物品時注重效率。

至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務(wù)的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎(chǔ)上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經(jīng)在公共管理中比較好地實現(xiàn)了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現(xiàn)前一時期我國社會某些公共管理領(lǐng)域(如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現(xiàn)象。四、公共管理是以公共權(quán)力為核心展開的，只有實現(xiàn)公共管理中公共權(quán)力的合理分配，才能從根本意義上實現(xiàn)公共管理的公平

作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權(quán)力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅(qū)使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現(xiàn)是：從公共物品的生產(chǎn)角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現(xiàn)象，人們不可能有效支付公共物品的生產(chǎn)成本，公共物品就無法生產(chǎn)出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權(quán)力。只有公共權(quán)力的介入，公共物品的生產(chǎn)者與消費者才可能在公共權(quán)力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優(yōu)均衡。公共權(quán)力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產(chǎn)與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權(quán)力也就沒有公共管理，公共權(quán)力是公共管理的核心。公共管理以公共權(quán)力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權(quán)力所決定的權(quán)威性。

公共管理的根本特點范文第2篇

一、新公共管理產(chǎn)生的原因和發(fā)展現(xiàn)狀

    西方自上個世紀70年代全球性石油危機以后,人民開始對政府計劃的有效性提出質(zhì)疑，人們認為政府除了制訂政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各級地方政府監(jiān)督政策的實際執(zhí)行情況。至此，公共行政的重心，由政策制訂轉(zhuǎn)移到“政策執(zhí)行管理”上。

上個世紀80年代，隨著全球外部環(huán)境的日益復雜、世界局勢更加動蕩和多元，各國政府面臨的外部環(huán)境也越來越嚴峻，政府機構(gòu)龐大臃腫、效率低下、政府又出現(xiàn)財政危機，社會福利政策難以為繼，加之政府官員的自利彳?向及傳統(tǒng)官僚制本身的弊端等，使公眾對政府的能力再次產(chǎn)生懷疑，“政府失敗論”開始占主導地位，政府出現(xiàn)了信任危機和合法性危機。在這樣的歷史背景下，一種新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美兩國應(yīng)運而生，嘗試新公共管理的各國紛紛進行政府治理模式的變革，各種新理論、新流派、新措施也隨之而出，并迅速擴展到西方各國。例如：美國在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)計劃，以及世界銀行1997年提出的可以利用3個基本的激勵機制來提高政府能力：有效的法則與限制措施；更大的競爭壓力；更多地傾聽人民的呼聲，鼓勵更多的民眾參與。

與以往傳統(tǒng)的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架內(nèi)進行變革，如降低公共管理成本，減少行政費用開支等局部問題著手，進行局部的調(diào)整，而是對現(xiàn)行公共管理的體制和方式進行變革，以現(xiàn)代經(jīng)濟學為理論基礎(chǔ)，引入市場機制，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，它幾乎是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面改造。至此,新公共管理成為近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。

二、新公共管理的四個基本特征

新公共管理與傳統(tǒng)的公共管理相比，是個相對寬松的概念。在英國叫“管理主義'在美國稱為“新公共管理”或“企業(yè)家的政府”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等。雖然名稱不同，但都具有以下幾個基本特征。

(一)重構(gòu)政府職能

新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有的公共服務(wù)都應(yīng)該由政府來直接提供，而是可以通過多種形式和渠道向社會提供服務(wù)。政府根據(jù)憲法的規(guī)定和服務(wù)的內(nèi)容不同,從而將一部分職能通過招標、合同出租等方式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只對其進行績效目標評估,并提供相應(yīng)的報酬，例如西方一些國家所采用的“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等。正如<重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府的職能應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

(二)“重績效，輕過程”的特點

新公共管理主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，確定組織目標、個人目標，并根據(jù)績效指標(performanceindicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三,即經(jīng)濟(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大變量。這種輕過程、重績效的方式，成為西方提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。

(三)將企業(yè)管理方法弓I入政府管理中

當今，由于舊有官僚體制下的政府低效率，使得西方轉(zhuǎn)而采用新的政府治理模式。政府通過借鑒私人部門管理中先進的原則、方法和技術(shù)(如結(jié)果取向、績效管理、顧客導向、分權(quán)、預算制度、成本一效益分析等），來提高政府工作績效，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，這也是新公共管理理論的核心觀點。不過,當一系列被企業(yè)組織認為普遍適用的管理原理與方法，運用在公共部門組織時，由于公共部門和私人部門具有本質(zhì)的區(qū)別，這些原理與方法，卻令公共部門面臨了更多在私立部門無法遇到和解決的新問題。

(四)在人的重用和任免上與以往不同

在傳統(tǒng)的公眾行政中，文官始終是保持政治中立的地位，但在新公共管理中則強調(diào)文官與政務(wù)官之間的密切互動，讓部分高級文官參與政策的制定過程,并承擔相應(yīng)的責任，這樣一來由于文官比政務(wù)官任期長（在美國，政務(wù)官平均任期僅22個月），又由于有專業(yè)知識優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，使得文官具有較高的政治敏感性和公眾響應(yīng)力，因此，通過加強文官的參政行為，從而促進他們盡職盡責地執(zhí)行政策，更好地運用裁量權(quán),使政策能更加有效地解決社會問題。另外，新公共管理在人員的錄用和管理，提高人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等一系列重大變革。

三、新公共管理對我國公共管理改革的借鑒意義

由于一些歷史上的原因，公共管理的引進與研究工作在我國起步較晚，其產(chǎn)生與發(fā)展有著極其現(xiàn)實的政治原因。隨著改革開放的不斷深入，中國的政治、經(jīng)濟也產(chǎn)生了巨大的根本性變化，但同時也給政府管理也帶來了一系列錯綜復雜的問題，例如決策體制和方法的落后，法制不健全，國家財政在市場運行中的困境，社會保障體系與社會就業(yè)機制尚未完全建立等一系列問題，使得我國的整個行政體制很難適應(yīng)與滿足中國社會的急劇變革和深化改革的需要。因此，我們要從實際出發(fā)，在立足國情的基礎(chǔ)上，為我國的公共管理改革選擇一條適合自己的道路。

(一）加強公共政策制訂的法制性、科學性和民主性

公共政策一般是指政府為解決現(xiàn)實和潛在的社會問題而做出的決定和行為。在政府公共權(quán)力日益擴大,公共政策對社會政治、經(jīng)濟和其它領(lǐng)域影響日益加深的今天，公共政策制訂的好壞將直接影響到社會生活的方方面面和政府在公眾心目中的形象。因此制訂科學、民主的公共決策是進行有效公共管理的根本前提和保障。

1. 變“人治”為“法治”。由于公共政策所涉及的問題一般都是有關(guān)國計民生的重大問題，將直接影響人民群眾的生活，影響面大，其結(jié)果又難以在短期內(nèi)見到成效，因此，容易造成政策決策者在制訂公共政策過程中的隨意性，人們不難發(fā)現(xiàn)，在涉及公平與效率、集權(quán)與分權(quán)、競爭與壟斷等一系列強烈對比的問題上時,人們或由于自身的局限性,或由于情感因素的影響，而在制訂政策時產(chǎn)生很大的分歧，很多時候，良好的愿望并不能產(chǎn)生好的效果，一個有重大失誤的公共決策將極大地阻礙社會生活的正常運行。因此,要將傳統(tǒng)意義下對公共決策點頭拍板的“人治”，轉(zhuǎn)變成對政策制訂和執(zhí)行程序有法律規(guī)定和約束的“法治”，這不僅需要明確公共決策者的法律責任和義務(wù)，還要進一步明確公共決策層的合理結(jié)構(gòu)和科學的政策制定程序。

2. 加快建設(shè)公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化的步伐。公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化是以主體決策層為核心，以信息處理、信息咨詢和監(jiān)督等為子系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)體系。在建設(shè)決策網(wǎng)絡(luò)時，首先需要明確人大和政府為中心的決策權(quán)主體地位;其次，還要進一步理順決策子系統(tǒng)中各自決策主、客體的關(guān)系；再次，要從法律上明確公共決策體制內(nèi)的其他決策子系統(tǒng),如政策研究組織、民間政策咨詢組織等的地位，充分保障其獨立性、主動權(quán)和靈活性，使其能夠為公共決策提供充分的政策咨詢。

3. 樹立適合現(xiàn)代社會發(fā)展的新決策意識。事實表明，注重民眾參與，營造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境，將專家咨詢與民主決策適當結(jié)合，注重調(diào)查研究和決策跟蹤評價,形成人人能暢所欲言，充分表達自己的觀點,積極提出政策建議的局面，不僅有助于制訂科學合理的決策，更有助于在政策的執(zhí)行過程中，人們積極配合的良好局面。

(二)夯實基礎(chǔ)，完善制度，提高實效

1. 完善法律法規(guī)，合理設(shè)置層級體系。在西方，新公共管‘理之所以能以現(xiàn)代經(jīng)濟學的基礎(chǔ)，采用相對寬松的管理方式，

是建立在整個社會民主、法治化水平較高的前提下，在“后工業(yè)社會”進行的，他們以“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）為假定前提，采用與市場規(guī)則相適應(yīng)的公共選擇和交易成本等理論。我國和西方存在一定的差距，首先,我們是一個有幾千年集權(quán)歷史傳統(tǒng)的國家，缺乏西方以分權(quán)制衡的民主代議制度，我們的公共管理不能像西方那樣放松管制，而是要把現(xiàn)有的制度進行完善、整合。其次,我國的市場經(jīng)濟尚未充分發(fā)育成熟、民主與法制還未健全，當務(wù)之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法規(guī)體系，并在此基礎(chǔ)上完善我國公共管理的理論基礎(chǔ)、制度設(shè)計和操作安排。

2. 適當引人市場機制，借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗。西方將競爭機制引入政府的公共服務(wù)領(lǐng)域后，在鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷方面，緩解了政府財政困難，同時明顯地提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。率先探索建立“企業(yè)型政府”理論與實踐的是美國。企業(yè)型政府是通過借鑒企業(yè)成功的管理理念和方法，在追求成果和效率方面取得了一定的效果。但是，我們知道，政府與公眾的關(guān)系并不完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，因為對政府來說,公眾既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人,具有彼此沖突的雙重角色，另外，政府與企業(yè)的不同之處在于，政府許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而不能像企業(yè)那樣進行準確的測量和評估。因此我國在運用市場機制和借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗時，要始終以人民的根本利益為取向，堅持為人民服務(wù)的根本宗旨,注重公眾的滿意度。

公共管理的根本特點范文第3篇

【關(guān) 鍵 詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

【 正 文】

從本世紀70年代開始，曾經(jīng)主導西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在80年代的英美兩國應(yīng)運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標（performance indicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責模式

附圖

1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責范圍之內(nèi)，同時也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務(wù)，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應(yīng)的報酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應(yīng)的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執(zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟學的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當?shù)?，把政府與公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會福利的責任。

5、新公共管理強調(diào)目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和濫用職權(quán)。

7、新公共管理強調(diào)的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。

盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻】

主要參閱書目

①Christopher Hood:《The New Public Management》，《Public Administration》，Vol 69 Spring1991(3-9).

②Owen Hghes;《The New Public Management》，New York St Martin’s Press 1995。

③Owen Hghes：《Public Management And Administration:An Introduction》，New YorkSt Martin's Press 1994.

④Metcalfe，Les Ruhard，Sue:《Improving Public Management》，London:Sega Publication1987.

公共管理的根本特點范文第4篇

（一）公共管理

公共管理是以公共組織為依托，運用公共權(quán)力，為有效實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動。按照公共管理的這一含義，公共管理具有如下基本特點：

1、公共管理以公共利益的實現(xiàn)為目標。從理論抽象意義上講，公共利益就是特定范圍內(nèi)所有社會成員利益的共同部分。因此，公共利益不是單個社會成員或者單個組織的特定利益，而是全體社會成員的利益。公共利益的構(gòu)成在價值上具有多元綜合性，它至少包含著生存、安全、秩序、效率、公正等基本價值。這些價值是保證社會成員進行正常有序的共同生活所必需的。因此，公共利益的實現(xiàn)是公共管理的根本目標。

2、公共管理以公共組織為依托。公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目的，提供公共服務(wù)為基本職能的社會組織。就其組織結(jié)構(gòu)、組織要素、組織運行來說，公共組織具有一般組織共同的特性，但是，公共組織的特殊性，在于其“公共性”，這種公共性的存在是公共組織與其他組織相區(qū)別的標志。

3、公共管理具有獨占性。在特定的范圍內(nèi)，公共利益只有一項，因此，在此范圍內(nèi)的公共管理都必須按照該項公共利益的要求進行，這也就決定了公共管理的獨占性。在實際的公共服務(wù)過程中，公共事務(wù)和公共產(chǎn)品的供給具有多方面的具體內(nèi)容，對于這些事務(wù)和產(chǎn)品的提供也會有不同的部門和組織，但是，公共生活同樣表明，對于同一種公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，必然是由一個組織或者部門承擔的，就該項公共服務(wù)來說，這些組織或部門仍然具有獨占性的意義。

4、公共管理接受公眾監(jiān)督。公共管理是實現(xiàn)社會公共利益的管理活動，對公共服務(wù)承擔著法定的公共責任，因此，公共管理的活動必須對公共負責，其管理活動和行為必須接受公眾的監(jiān)督和社會輿論的批評和評價，并且根據(jù)公眾的監(jiān)督和評價不斷改進管理工作。

（二）企業(yè)管理

企業(yè)是以營利為目的而進行生產(chǎn)和服務(wù)的經(jīng)濟組織。作為現(xiàn)代社會管理的一種類型，企業(yè)管理有以下特點。

1、企業(yè)管理目標相對單一。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)的生命線在于其經(jīng)濟效益，因此，企業(yè)的最大和最根本的目標是實現(xiàn)經(jīng)濟效益，而經(jīng)濟效益則是通過企業(yè)的盈利來實現(xiàn)和衡量的，企業(yè)的其他目標都服務(wù)和服從于這一目標。

2、企業(yè)管理具有競爭性。市場經(jīng)濟具有強有力的競爭機制，在這一機制作用下，包括企業(yè)管理在內(nèi)的企業(yè)各項活動都具有競爭性，在競爭的壓力下，企業(yè)的管理者必然著眼于創(chuàng)造更加適合市場需要的產(chǎn)品，提供適合社會需要的服務(wù)，同時，必然不斷更新對企業(yè)的管理，提高管理的績效。

3、企業(yè)管理具有典型的經(jīng)濟理性。作為市場競爭的主體，企業(yè)要以最小的成本獲取最大的收益，從而使得企業(yè)活動獲得最大的效益，因此，企業(yè)的管理活動必須時時處處以市場為導向，以經(jīng)濟理性為最大原則。

4、企業(yè)管理權(quán)力來源于生產(chǎn)資料的所有權(quán)以及由此委托的經(jīng)營管理權(quán)。在政府規(guī)定的法定范圍內(nèi)，企業(yè)的形成和消失是由生產(chǎn)資料的所有者決定的，因此，企業(yè)管理的權(quán)力來源于生產(chǎn)資料的所有者。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)所有權(quán)和管理經(jīng)營權(quán)分離，但企業(yè)的管理權(quán)仍來源于企業(yè)產(chǎn)權(quán)的擁有者，因此，企業(yè)的管理者對產(chǎn)權(quán)擁有者負責，接受產(chǎn)權(quán)擁有者或者由其委托的監(jiān)督者監(jiān)督。

二、新公共管理興起的背景

隨著經(jīng)濟一體化，政治民主化的發(fā)展，傳統(tǒng)的政府治理模式越來越顯示出其局限性，難以適應(yīng)新時代的要求。新公共管理就應(yīng)運而生了。究其背景，主要有以下幾個方面：

（一）官僚制的缺陷。第一，專業(yè)化分工與高度的集權(quán)導致低效率，進而導致公共資源的浪費?！肮倭胖频慕⒋龠M了現(xiàn)代化的進程，實現(xiàn)了政府對社會的充分管理，并提供了可靠的公共秩序；另一方面，又反映出官僚制與是相伴而生的，官僚制越是得到充分的發(fā)展，的問題就越嚴重，及時建立起了再完善的法律制度，也無法扭轉(zhuǎn)惡化的局面?！钡诙?，責任性問題日漸突出。在官僚體制下，政府官員都傾向于歪曲傳達給上級的信息，夸大對自己有利的，盡量隱瞞對自己有害的信息。由于民主監(jiān)督機制的缺失，他們在執(zhí)行職能過程中，總存在一些自利行為，即努力推行利己的政策和行動，從而導致了責任效率的低下。第三，官僚機構(gòu)臃腫，人浮于事，財政負擔日益加重。帕金森定律就闡述了這一現(xiàn)象。“一個不稱職的官員，可能有三條出路：一是主動申請辭職，把位子讓給能干的人；二是讓一位能干的人來協(xié)助自己工作；三是任用倆個能力比自己更低的人當助手。”結(jié)果官員往往選擇第三條路，于是推而廣之，就漸漸形成了人事冗雜，效率低下的局面，這種空占職位白吃飯的行徑，就加重了財政負擔。

（二）信息時代對傳統(tǒng)政府管理模式的挑戰(zhàn)。隨著信息時代的到來，整個社會發(fā)生了巨大的變化，社會生活節(jié)奏的加快，要求政府提供更便捷的服務(wù)，而官僚制之下，不同層次之間，不同部門之間界限分明，機械的執(zhí)行法定流程，而不靈活的從整體出發(fā)考慮，從而導致效率滯后。另外，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，也沖擊了傳統(tǒng)的政府辦公方式，電子政務(wù)這種高效率的信息化辦公模式已成為了各國的寵兒。

（三）全球化與政府治理模式改革?！拔覀冋诮?jīng)歷一場變革，他將重新安排即將到來的世紀的政治和經(jīng)濟。到那個時候，將不再存在國家的技術(shù)和產(chǎn)品，不再由國家的公司和工業(yè)。在國家邊界以內(nèi)將剩下的只是構(gòu)成一個國家的人民?！毙畔⒒苿恿巳蚧M程，使世界成了一個“小小的地球村”。全球化使不同地區(qū)的聯(lián)系越來越密切，民族國家的及其政府的權(quán)力日漸削弱，它要求各國讓渡政府管理權(quán)限給國際機構(gòu)并服從國際規(guī)則；要求政府調(diào)整其職能范圍，以適應(yīng)全球范圍內(nèi)的競爭；要求政府善于適應(yīng)國際形勢，善于改革和創(chuàng)新，建設(shè)學習型政府，以提高政府的管理效率；要求政府對傳統(tǒng)的科層制進行改革。

（四）政府危機與行政改革。在新公共管理興起之際，西方國家正面臨著一系列的政府治理危機，包括財政危機、管治危機、信任危機等。1979年英國公民對政府管理的滿意度僅為35%，不滿意竟達54%。因此，實行行政改革是勢在必行了。

三、新公共管理對于企業(yè)管理的影響分析

（一）新公共管理中的經(jīng)濟全球化、信息技術(shù)革命理念對企業(yè)管理的影響

新公共管理中的經(jīng)濟全球化、信息技術(shù)革命新理念，要求企業(yè)轉(zhuǎn)變以往單調(diào)死板的管理模式，尋求新的適合市場需求的管理理念與機制為企業(yè)注入活力。而新公共管理體制恰恰迎合了市場下的企業(yè)改革需求。全球化使得各國企業(yè)無法避免地參與到國際競爭舞臺當中，與諸多外國、跨國公司在同一平臺上展開角逐和競爭。顯然，企業(yè)面臨的壓力比以往更大，因此，他們就必須面向市場，以市場的需要和客戶的要求為導向，對企業(yè)內(nèi)部的管理和人事管理決策進行不斷的調(diào)整，從而達到降低生產(chǎn)投入成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量和市場占有率，實現(xiàn)服務(wù)強有力的競爭的目的。新公共管理引入市場機制的理念，符合企業(yè)生存和發(fā)展的需求，進而能夠通過對企業(yè)管理體制的完善提高企業(yè)的競爭水平，這符合企業(yè)當前和長遠利益的要求。信息技術(shù)的變革也對企業(yè)管理產(chǎn)生了重大的影響。日新月異的和技術(shù)使得信息無需通過傳統(tǒng)介質(zhì)就可以進行傳播和儲存，大量的中間管理層次就可以被裁減，企業(yè)本身具備的金字塔型的組織結(jié)構(gòu)就可以變“扁”變“瘦”，這也就是大家通常所說的組織機構(gòu)扁平化。新公共管理蘊含的內(nèi)涵能夠為企業(yè)實現(xiàn)機構(gòu)扁平化提供充實的理論依據(jù)，用該理論來指導，完成企業(yè)的管理體制改革變不是一個泛泛而談的空洞概念，而是切切實實的能夠?qū)崿F(xiàn)的實踐活動。

（二）新公共管理對企業(yè)發(fā)展中的影響

公共管理的根本特點范文第5篇

我國傳統(tǒng)的公共組織人事管理制度及模式其特點是，無論黨政機關(guān)工作人員，還是企事業(yè)單位的管理人員、技術(shù)人員，科研單位的研究人員，統(tǒng)統(tǒng)稱為“國家干部”，都用統(tǒng)一的方式來進行管理。這種集中統(tǒng)一的管理模式與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制和政治體制相適應(yīng)。但是隨著我國市場經(jīng)濟建設(shè)進程的不斷推進，它的弊端日益明顯地凸顯出來，在實際工作中必然帶來一系列的不良后果。

其一，高度集中的單一管理模式，使各部門、各行業(yè)不能根據(jù)業(yè)務(wù)工作性質(zhì)、難易程度等特點，靈活有效、有針對性地管理干部，從而造成責權(quán)分離，人與事相脫節(jié)。

其二，管理權(quán)限過分集中，把人事工作簡單化，人事關(guān)系簡單化，強化了“人治”，忽視了法治。

其三，“國家干部”身份在根本上排斥競爭和個人才能的發(fā)揮、個人利益的實現(xiàn)，強化個人的人身依附，個人主動性、獨立性被極大地扭曲和受到壓抑，阻礙了競爭機制發(fā)生作用，也不利于優(yōu)秀人才脫穎而出。

二、公共組織人力資源管理理論及模式的興起

人力資源管理來源于傳統(tǒng)的人事管理，但又超越并取代了后者。無論在管理范圍、管理內(nèi)容、管理體制及管理方式上都有本質(zhì)的區(qū)別。這些區(qū)別主要表現(xiàn)在如下三個方面：

（一）地位不同。傳統(tǒng)人事管理處于日常事務(wù)性管理的范疇，而現(xiàn)代人力資源管理已經(jīng)上升到創(chuàng)造價值的職能范疇。

（二）性質(zhì)不同。傳統(tǒng)人事管理貫徹的是行政管理模式，它體現(xiàn)的是以資為本或者以官為本的原則。而現(xiàn)代人力資源管理貫徹的是人性管理模式。

（三）內(nèi)容不同。傳統(tǒng)人事管理主要限于招聘、分派、工資發(fā)放、檔案保管等日常性、細瑣性工作上，業(yè)務(wù)內(nèi)容是零星的，不成體系的。而現(xiàn)代人力資源管理逐漸增加了崗位分析、培訓開發(fā)、績效評價、薪酬制度設(shè)計等內(nèi)容，從而形成了系統(tǒng)化業(yè)務(wù)體系。

公共組織人力資源管理是指對公共部門就業(yè)人員特別是政府公務(wù)員從招聘、錄用、培訓、晉升、調(diào)動、考核、評價、工資福利分配到離退以及人力資源的需求預測、規(guī)劃和開發(fā)的一系列活動所實施的管理，其目標是調(diào)動公共部門就業(yè)人員的積極性，提高工作能力，改善服務(wù)質(zhì)量。它是企業(yè)人力資源管理模式在公共組織人事管理活動中的推廣和應(yīng)用。

公共組織人力資源管理體現(xiàn)企業(yè)人力資源管理的基本哲學：人是第一資源；讓人的才能和潛力得以發(fā)揮，自身的價值得以實現(xiàn)；把人力或人事管理當作組織發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分；注重組織文化建設(shè)等等。

三、公共組織人力資源管理的特征

公共部門就業(yè)人員特別是政府公務(wù)員有著一些不同于企業(yè)員工的特點。前者所從事的是公共事務(wù)活動，他們行使公共權(quán)力，追求公共利益，提供公共物品，擔負公共責任。因此，公共部門人力資源管理就具有某些企業(yè)人力資源管理所不具備的內(nèi)容和特質(zhì)。一方面，它要反映一般人力資源管理的基本哲學，采取某些與企業(yè)人力資源管理相同或相似的新管理方式；另一方面，它作為一種公共管理新哲學，必須反映與公共權(quán)力的行使密切相關(guān)，具有政治性或公共性的特征，以區(qū)別于企業(yè)的人力資源管理的公共管理本質(zhì)特征。

1.管理的公開性

企業(yè)管理與公共管理有許多相似之處，都必須履行一般的管理職能。但是公共管理在許多重要方面是與企業(yè)管理存在著差別的。它是公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，以公共利益為導向，其職能是對社會公共事務(wù)進行管理，無償占有社會公共資源，并為社會提供公共物品和公共服務(wù)。

公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比企業(yè)中的人事管理系統(tǒng)更加復雜和嚴格。它們接受公民的委托，代表公民去做公共組織人力資源管理的有關(guān)事情，它們要向公民負責，同時接受公民監(jiān)督。正因為如此，公共組織內(nèi)部管理制度的公開性成為其人力資源管理的重要特點。企業(yè)人力資源管理制度往往是企業(yè)商業(yè)秘密的一個組成部分。公共組織人力資源管理制度的公開性在保證實現(xiàn)組織人力資源管理公平性方面會起到積極的作用，但同時也增加了人力資源管理的難度，提高了對人力資源管理部門專業(yè)人員的職業(yè)化水平的要求。

2.管理的復雜性

與企業(yè)管理不同，公共管理包括了廣泛而復雜的政府活動，而且公共管理的運作是在政治環(huán)境中進行的。它是一個縱橫交錯、層層節(jié)制的官僚制組織結(jié)構(gòu)體系，要求目標統(tǒng)一、責權(quán)統(tǒng)一和功能配置統(tǒng)一。公共組織人力資源管理既受到政府組織的影響，也受到其它部門的影響，它的這一特殊性增加了對其管理的復雜性，提高了公共組織人力資源管理的難度。

公共組織人力資源管理的復雜性還表現(xiàn)在對公共人力資源的績效管理難度上。公共部門績效評估面臨著諸多的難度：產(chǎn)出難以量化；目標缺乏準確性；績效指標難以確定；評估信息系統(tǒng)不健全；管理者與評估者相對立等等。這其中有些困難如產(chǎn)出的特殊性和目標的多重性是無法通過努力就能改變的。

3.管理的穩(wěn)定性

公共組織的結(jié)構(gòu)很少發(fā)生變化，管理模式也很少發(fā)生根本性變革，與企業(yè)組織相比，公共組織具有相對穩(wěn)定性的特點。這對人力資源管理既有有利的一面，也有不利的一面。有利的是，由于組織結(jié)構(gòu)和管理機制穩(wěn)定，員工的組織預期和行為方式可以長期化。不利的是，公共組織往往不能像企業(yè)那樣，通過組織結(jié)構(gòu)的變革，為員工提供更多的發(fā)展機會，激勵手段缺損。

4.管理的法制性

由于憲法、法律和各項行政條例等法律手段是公共組織實現(xiàn)人力資源管理的主要方式，因此公共組織的人力資源的規(guī)劃、開發(fā)等活動都是有法可依的。一方面國家制定專門的法律和法規(guī)對公共組織人力資源的組織機構(gòu)及其宗旨、行為規(guī)范等一系列管理行為進行規(guī)定，另一方面公共組織要依法合理地行使行政管理和人事管理的權(quán)力。這也是不同于其他社會組織人力資源管理的一大特點。

5.管理的權(quán)威性

公共人力資源管理與一般組織人力資源管理的最大不同就在于管理主體的不同。公共組織與其他社會組織相比，具有至高無上的地位和權(quán)威。無論是資本主義國家還是社會主義國家，國家權(quán)力都屬于公共組織，公共組織就是憑借國家權(quán)力和公共資源對公共人力資源進行管理，公共組織制定的有關(guān)公共人力資源的各項管理措施，其他社會組織必須認真貫徹執(zhí)行。

四、公共組織人力資源管理發(fā)展的新趨勢

21世紀以來，隨著公共管理環(huán)境的變化，公共組織人力資源管理又呈現(xiàn)出了新的特點和趨勢，主要有以下幾個方面：

1.知識工作者的興起以及公共組織職業(yè)化

隨著知識經(jīng)濟和信息社會的日趨發(fā)展，公共組織管理復雜性的增加及對大量信息的需求，公共組織管理日趨技術(shù)化和專門化，公共組織對專門性人才的需求更加強烈，這一切都導致了知識工作者的興起。與此同時，知識和信息工作者在公共管理領(lǐng)域內(nèi)將占主導地位，知識和專家的權(quán)威更加凸現(xiàn)。

2.從消極的控制轉(zhuǎn)為積極的管理

傳統(tǒng)的公共組織人力資源管理，是一種以控制為導向的消極管理，其基本特點在于：強調(diào)效率價值的優(yōu)先性；強調(diào)從業(yè)者的工具角色；強調(diào)嚴格的規(guī)劃和程序；重視監(jiān)督和控制；強調(diào)集中性的管理等。這種消極管理不免使得人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共組織人力資源管理更具積極性，強調(diào)“授能”，即授權(quán)賦能，致力于創(chuàng)造使人潛能得以更好發(fā)揮的良好環(huán)境，促使工作者具有使命感，從而促使組織目標的達成和效能的實現(xiàn)。

3.人力資源發(fā)展的重視和強調(diào)

面對知識經(jīng)濟和信息社會的日益發(fā)展，面對新知識和新技術(shù)的挑戰(zhàn)，越來越多的公共組織認識到公務(wù)人力資源發(fā)展的重要性，即通過持續(xù)的學習以改變公務(wù)人員和公共管理者的態(tài)度、行為和技能。更為重要的是，由于今天公共組織管理者面臨的是一個快速變遷的社會，過去被動式的學習已經(jīng)無法適應(yīng)時代的要求，具備新的學習能力是公共組織人力資源發(fā)展的核心。

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