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對國土空間規(guī)劃的建議范文第1篇

一、土地規(guī)劃現(xiàn)狀

目前，我區(qū)土地規(guī)劃體系主要包括土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專項(xiàng)規(guī)劃三大類，其中土地利用總體規(guī)劃體系又分為自治區(qū)、盟市、縣、鄉(xiāng)四級。自治區(qū)共編制三輪土地利用總體規(guī)劃，其在引導(dǎo)全區(qū)保護(hù)和合理利用土地資源、加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控、嚴(yán)格保護(hù)耕地等方面起到了重要作用；土地利用詳細(xì)規(guī)劃編制工作在內(nèi)蒙古地區(qū)尚屬薄弱環(huán)節(jié)，至今未編制完成相關(guān)類似規(guī)劃；全區(qū)土地利用專項(xiàng)規(guī)劃主要包括土地整治規(guī)劃、未利用地開發(fā)利用保護(hù)規(guī)劃、耕地保護(hù)規(guī)劃等。各類規(guī)劃間形成了土地規(guī)劃體系，總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃分工明確、層次分明，各類規(guī)劃之間基本銜接。土地規(guī)劃情況見表1。

二、土地規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的矛盾

（一）土地規(guī)劃體系協(xié)調(diào)性分析

就土地利用總體規(guī)劃本身而言，省級與盟市級層面規(guī)劃基本銜接，規(guī)劃內(nèi)容一致性較高；盟市級與旗縣（市區(qū)）級規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性較弱，二者在規(guī)劃編制時(shí)銜接性較好；旗縣（市區(qū)）級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）級規(guī)劃基本上同步編制，規(guī)劃內(nèi)容一致性較高。土地利用總體規(guī)劃與土地各專項(xiàng)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性較好，各類專項(xiàng)規(guī)劃均在土地利用總體規(guī)劃的框架下，以總規(guī)為前提條件和依據(jù)，開展編制工作。規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑等基本一致，只是在規(guī)劃編制基期、規(guī)劃期限及側(cè)重點(diǎn)方面有所不同。

（二）土地規(guī)劃與其他規(guī)劃之間矛盾問題分析

主要表現(xiàn)為：一是法律依據(jù)不統(tǒng)一，缺乏主導(dǎo)性規(guī)劃加以協(xié)調(diào)；二是規(guī)劃編制基礎(chǔ)缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，各部門有著各自的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，出現(xiàn)用地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料不一致、規(guī)劃編制的基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)口徑不一致、空間管制分區(qū)的規(guī)定不銜接等問題；三是規(guī)劃編制的技術(shù)方法和路線不一致，規(guī)劃的目標(biāo)和結(jié)果也存在較大差異；四是相關(guān)規(guī)劃之間管理體制不順，規(guī)劃協(xié)調(diào)不暢，不同規(guī)劃在不同部門主管下自成體系，每一體系又有諸多不同層級、不同深度的具體規(guī)劃類型。

三、空間規(guī)劃體系重構(gòu)建議

綜合考慮各項(xiàng)規(guī)劃特征，統(tǒng)一的空間規(guī)劃理想模式應(yīng)為――主體功能區(qū)規(guī)劃定“政策”，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃“定需求”，土地利用總體規(guī)劃“定供給”，生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃“供底圖”。在相關(guān)目標(biāo)的引導(dǎo)下，需綜合平衡國土空間需求和供給，并通過相關(guān)政策引導(dǎo)將有限資源配置到“底圖”上。

（一）空間規(guī)劃體系

對現(xiàn)有規(guī)劃類型進(jìn)行改造和功能定位，形成以保護(hù)、管控規(guī)劃為基礎(chǔ)，綜合規(guī)劃為引領(lǐng)的空間規(guī)劃體系。主體功能區(qū)規(guī)劃不再作為規(guī)劃而是以主體功能區(qū)劃形式同生態(tài)功能區(qū)劃、自然區(qū)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃等一同作為規(guī)劃編制的理論依據(jù)；分解整合土地利用總體規(guī)劃職能，作為空間規(guī)劃體系基礎(chǔ)與骨干的土地利用總體規(guī)劃和作為國土部門主要職責(zé)范圍的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃；城鎮(zhèn)體系規(guī)劃仍定位為城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃體系的最高層次規(guī)劃類型，但同時(shí)也是空間總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃；城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、農(nóng)地保護(hù)利用規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、水資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等均作為綜合性專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行編制實(shí)施。各專項(xiàng)規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃可根據(jù)需要進(jìn)一步編制行業(yè)性專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、年度計(jì)劃等。由此形成空間規(guī)劃橫向體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)等用地需求和農(nóng)業(yè)、國土、水利、財(cái)政等部門關(guān)于土地利用的各種政策。

（二）空間規(guī)劃層次

合理的空間規(guī)劃體系，不僅需要考慮橫向規(guī)劃層面，即整合現(xiàn)有各類規(guī)劃，形成有機(jī)統(tǒng)一橫向空間規(guī)劃體系，從而達(dá)到對國土資源的統(tǒng)籌安排。還需考慮科學(xué)構(gòu)建規(guī)劃層次，即縱向規(guī)劃體系，從省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級政府的行政、立法、司法權(quán)力的差異及不同層級行政區(qū)域空間尺度的差異出發(fā)，采取不同路徑形成各有側(cè)重的空間規(guī)劃成果：省級空間規(guī)劃屬宏觀層面，應(yīng)突出戰(zhàn)略性、政策性和指導(dǎo)性，統(tǒng)籌落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略；市、縣級空間規(guī)劃屬中觀層面，應(yīng)推進(jìn)以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的“多規(guī)合一”，強(qiáng)化管控性和綜合性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃屬微觀層面，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化地區(qū)內(nèi)土地利用詳細(xì)規(guī)劃的編制與實(shí)施，有機(jī)整合各類橫向空間規(guī)劃，著重體現(xiàn)可操作性。

（三）空間規(guī)劃指標(biāo)體系

考慮構(gòu)建合理的指標(biāo)體系，在分析梳理各類空間規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)、核心內(nèi)容及調(diào)控對象等基礎(chǔ)上，研究形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃指標(biāo)體系。設(shè)定約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)，約束性指標(biāo)主要涉及耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模、主要污染物排放總量，等等；預(yù)期性指標(biāo)涉及單位GDP能源、水資源、建設(shè)用地消耗、城鎮(zhèn)化水平、生態(tài)用地面積，等等。在構(gòu)建完整指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)定各指標(biāo)的規(guī)劃目標(biāo)值。

（四）合理確定省級空間規(guī)劃期限

統(tǒng)籌考慮目前各類規(guī)劃的特點(diǎn)及相關(guān)法律法規(guī)的要求，探索確定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃中期年限與目標(biāo)年限。目前，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃屬于中短期規(guī)劃類型，規(guī)劃年限通常為5年；而土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)劃時(shí)間相對較長，一般在10年以上。省級空間規(guī)劃屬于長期規(guī)劃類型，其著眼于未來10到15年的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃期限應(yīng)設(shè)為15-20年?？紤]空間規(guī)劃的合理性與現(xiàn)實(shí)性，可適時(shí)開展空間規(guī)劃評估調(diào)整工作。綜合考慮上述情況，建議將空間規(guī)劃期限設(shè)定為15-20年，每5年開展一次評估調(diào)整工作。

（五）空間規(guī)劃開發(fā)、利用、保護(hù)格局

按照“一套規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的總體要求，形成統(tǒng)一的空間開發(fā)與保護(hù)格局?？茖W(xué)劃分城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)三大功能空間，劃定生態(tài)控制線與建設(shè)用地增長邊界控制線，并實(shí)現(xiàn)二者之間的無縫對接。在兩類控制線內(nèi)部，進(jìn)一步劃定詳細(xì)的用地控制線，生態(tài)控制線范圍內(nèi)按照管理主體及用地類別進(jìn)一步劃定基本農(nóng)田控制線、林地控制線、水域控制線及風(fēng)景名勝控制線等各類用地控制線，形成生態(tài)保護(hù)體系。建設(shè)用地增長控制線內(nèi)進(jìn)一步劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界，同時(shí)明確產(chǎn)業(yè)布局與重大基A設(shè)施布局。

對國土空間規(guī)劃的建議范文第2篇

1海洋空間規(guī)劃體系的基本認(rèn)知

隨著人類用?；顒拥脑龆?對海洋空間的需求不斷增長,人們逐漸認(rèn)識到“時(shí)間”和“空間”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度較高的歐洲,逐漸建立并開始運(yùn)用了海洋空間規(guī)劃[2]。1.1海洋空間規(guī)劃。從科學(xué)術(shù)語定義看,海洋空間規(guī)劃是以動態(tài)演化著的海洋空間為基礎(chǔ),以探討海域的特征和規(guī)律為依托,協(xié)調(diào)人與海洋空間之間的關(guān)系,對海洋空間的演化提出各種層次的策略,并付諸實(shí)施和進(jìn)行管理的過程性活動[3]。該定義強(qiáng)調(diào)策略性,即要達(dá)到的目標(biāo)和愿景;強(qiáng)調(diào)過程性,即通過規(guī)劃手段變成空間現(xiàn)實(shí);強(qiáng)調(diào)尺度性,即從大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間,本質(zhì)上都是一體的,均屬于人與海洋相互作用的不同尺度部分。從規(guī)劃管理定義看,借鑒歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃、歐洲空間規(guī)劃制度概要、歐洲區(qū)域間計(jì)劃對“空間規(guī)劃”界定[4],可認(rèn)為:海洋空間規(guī)劃是國家或地區(qū)為平衡海洋環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,對海洋空間保護(hù)和利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和合理布局的管理決策,是海洋經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)等政策的地理表達(dá);尋求從海洋空間上合理組織人類用?；顒?尋求可持續(xù)發(fā)展下平衡的區(qū)域發(fā)展和健康的海洋環(huán)境。海洋空間規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)海洋可持續(xù)發(fā)展的觀念,用長遠(yuǎn)和廣闊的視野來看待海洋空間的開發(fā)和保護(hù);強(qiáng)調(diào)海洋綜合管理的觀念,綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)環(huán)境需求;強(qiáng)調(diào)海域或區(qū)域海洋的觀念,承認(rèn)海域差別和區(qū)域海洋發(fā)展的不平衡,采用相應(yīng)的措施、政策共同發(fā)展,[5]。海洋空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對海洋空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府海洋管制進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排[6]。1.2海洋空間規(guī)劃體系?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中“體系”的釋義,是指若干有關(guān)事物或某些意識互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體。作為科學(xué)術(shù)語來講,“體系”泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。海洋空間規(guī)劃體系是各類海洋空間規(guī)劃組成,共同引導(dǎo)、預(yù)判、協(xié)調(diào)并完成人海關(guān)系相互作用及海域演化過程,具有邏輯一體性和秩序性的綜合公共管理體系[7],是立足于海洋空間,探索人海關(guān)系作用模式,在其基礎(chǔ)上對海洋空間的演化提出策略并付諸過程,同時(shí)形成一個完整的策略和調(diào)控體系。海洋空間規(guī)劃體系不是各海洋空間規(guī)劃的簡單加和,而是按照某種結(jié)構(gòu)相互組織、整合,形成層次關(guān)系并呈現(xiàn)出特定的秩序,是一系列對海洋空間的作用關(guān)系總和。這種內(nèi)在結(jié)構(gòu)化作用關(guān)系是多種多樣的,有的可能是橫向的銜接關(guān)系,有的則是縱向的對接關(guān)系。海洋空間規(guī)劃體系內(nèi)部各要素、各層次、各分系統(tǒng)之間協(xié)同配合,具有整體性、相關(guān)性、秩序性和持續(xù)性等特點(diǎn)[8]。從制度角度看,海洋空間規(guī)劃體系是由各類海洋空間規(guī)劃組成的,具有一定邏輯組織關(guān)系的管理制度集合,是海洋空間發(fā)展與資源環(huán)境管制的基礎(chǔ)性機(jī)制集合,其本質(zhì)上也是一種制度[3]。

2海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的時(shí)代背景

一種規(guī)劃體系的框架模式可能是歷史總結(jié)和歸納的文明產(chǎn)物,也存在對未來發(fā)展?fàn)顟B(tài)和時(shí)空發(fā)展要求的理性假設(shè)。構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系,需要認(rèn)知和探索海洋空間規(guī)劃體系存在的時(shí)展要求,主要表現(xiàn)在4個方面。2.1落實(shí)海洋生態(tài)文明建設(shè)的要求。中央生態(tài)文明體制改革總體方案提出,空間規(guī)劃體系是我國8大生態(tài)文明制度之一,是我國規(guī)劃改革的主要任務(wù)。海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案(2015—2020年)首要任務(wù)是“強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和約束作用,嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)劃,合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g”。海洋空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是落實(shí)和推進(jìn)“五位一體”生態(tài)文明建設(shè)及海洋生態(tài)文明建設(shè)的直接要求和實(shí)施載體,統(tǒng)籌各類海洋空間性規(guī)劃,全方位、全海域、全過程協(xié)調(diào)海陸資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)環(huán)境保護(hù),是深化海洋資源科學(xué)配置與管理、嚴(yán)格海洋環(huán)境監(jiān)管與污染防治的根本要求,是我國海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2.2實(shí)現(xiàn)海洋空間科學(xué)開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)。海洋空間規(guī)劃是各類用?；顒訉徟c監(jiān)督管理的基本依據(jù)和重要工具。海洋空間規(guī)劃體系樹立“敬畏海洋、保護(hù)海洋”的生態(tài)文明理念,構(gòu)建以海洋空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容導(dǎo)向,實(shí)施全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的規(guī)劃管理體制。理順我國現(xiàn)有多類海洋空間規(guī)劃及同一類海洋空間規(guī)劃的多級規(guī)劃,避免規(guī)劃內(nèi)容沖突,分級落實(shí)各級規(guī)劃在海洋空間開發(fā)與保護(hù)中的內(nèi)容要求,發(fā)揮海洋空間規(guī)劃對海洋科學(xué)開發(fā)與保護(hù)的基礎(chǔ)性作用,糾正現(xiàn)有海洋規(guī)劃側(cè)重圍填海盲目擴(kuò)張和海洋經(jīng)濟(jì)增長的不合理需求,約束和引導(dǎo)海洋空間及海洋資源開發(fā)向科學(xué)適度有序利用目標(biāo)發(fā)展,保障各類生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g。2.3推動海洋空間利用協(xié)調(diào)發(fā)展的舉措。海洋空間規(guī)劃承認(rèn)海域差別或區(qū)域海洋的不平衡,是國家海洋空間發(fā)展的基本指南和全域可持續(xù)發(fā)展的“藍(lán)圖”。海洋空間規(guī)劃體系樹立“集聚開發(fā)、空間均衡”的發(fā)展理念,通過大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間的層層海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)引導(dǎo)和約束,糾正過去和當(dāng)前忽視海洋資源環(huán)境影響的做法,將海洋環(huán)境容量和海洋資源承載能力作為決策的依據(jù)和規(guī)劃編制的前提條件,以不同海域或區(qū)域海洋資源環(huán)境承載能力、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ψ鳛楹Ｑ罂臻g發(fā)展的“指揮棒”,用長遠(yuǎn)和廣闊的視野來誘導(dǎo)和倒逼各地海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)化和轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)人海和諧,促進(jìn)形成全國海洋資源開發(fā)和海洋生態(tài)安全新格局。2.4提升海洋空間治理能力的途徑。海洋空間規(guī)劃是海洋空間治理與決策的重要手段。海洋空間規(guī)劃體系樹立“簡政增效”的執(zhí)政理念,實(shí)施海洋空間規(guī)劃事權(quán)的邊界劃分與再分配,構(gòu)建明確的海洋空間規(guī)劃邏輯體系,包括各海洋空間規(guī)劃的地位和作用,避免規(guī)劃內(nèi)容重疊、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明確各級海洋空間管理事權(quán),理順海洋空間規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)管體制,實(shí)行海洋空間規(guī)劃“一張圖”審批、統(tǒng)一審批依據(jù),簡化行政審批、完善工作程序和方法,從而提升國家海洋空間治理能力和效率。

3海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的著力點(diǎn)

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、綜合性、前瞻性和指導(dǎo)性。海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)包括3個基本要素,即長期或中期的海洋空間戰(zhàn)略、不同空間尺度下整合各行業(yè)政策的協(xié)調(diào)方法、處理海洋空間利用問題的海洋治理過程。其構(gòu)建應(yīng)滿足海洋空間治理的需求導(dǎo)向,體現(xiàn)國家海洋生態(tài)文明意志和國家海洋空間治理現(xiàn)代化。3.1體現(xiàn)海洋生態(tài)文明意志。海洋空間規(guī)劃體系總體上要對國家海洋總體格局、重要的海洋資源及空間發(fā)展問題進(jìn)行調(diào)控。根據(jù)國家生態(tài)文明建設(shè)“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向的宏觀調(diào)控體系,健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制,推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)格局”的要求,海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)體現(xiàn)“海洋資源節(jié)約利用、海洋水產(chǎn)品保障、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的海洋生態(tài)文明意識導(dǎo)向,推進(jìn)海洋主體功能區(qū)建設(shè),突出強(qiáng)調(diào)“海洋空間用途管制”和“海洋生態(tài)紅線管控”的治理手段,推進(jìn)實(shí)施圍填?？偭亢妥匀话毒€保有率的用海總量控制制度,實(shí)施定性(性質(zhì))、定用(用途)、定量(規(guī)模)、定位(位置)、定序(時(shí)序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然條件的適宜性、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行性、海洋社會制度的可容性、海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡性和海洋空間布局合理性的5重約束條件的目標(biāo)效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保護(hù)意識,合理安排各類生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g,明確海洋開發(fā)和保護(hù)“兩個邊界”,實(shí)施海洋空間規(guī)劃全覆蓋,實(shí)現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。3.2體現(xiàn)海洋空間治理現(xiàn)代化。海洋空間治理現(xiàn)代化包括海洋空間治理組織系統(tǒng)的現(xiàn)代化和海洋空間治理方法方式的現(xiàn)代化,是法治海洋的重要組成部分。海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)成應(yīng)與海洋空間治理組織系統(tǒng)形成對應(yīng)關(guān)系,依據(jù)現(xiàn)有海洋治理層級和國家空間規(guī)劃層級要求,實(shí)行三級行使權(quán)責(zé)的體制,體現(xiàn)“于事簡便、于法周延”的原則,打破規(guī)劃編制和管理的不確定性和復(fù)雜性,形成海洋空間規(guī)劃控制序列。國家以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為主,制定重大發(fā)展戰(zhàn)略和空間約束指標(biāo),以戰(zhàn)略決策為主;省級以海洋功能區(qū)劃為主,較為明確、細(xì)致地分配和設(shè)定管轄范圍內(nèi)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g以及海洋開發(fā)和保護(hù)邊界,上落實(shí)國家戰(zhàn)略約束指標(biāo),下安排市縣微觀管控需求,承擔(dān)承上啟下和省級宏觀管理需求;市縣為執(zhí)行落實(shí)者,突出“多規(guī)合一”,以“細(xì)致化”和“可操作”為原則編制綜合海洋空間規(guī)劃,強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的綜合性和實(shí)施性,注重海洋公共資源的空間和時(shí)間安排,保障上級規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí),形成“國家、省、市縣三級規(guī)劃,國家、省二級監(jiān)督,市縣一級執(zhí)行”的框架組織。海洋空間治理方法方式實(shí)行“層層監(jiān)管、重心下沉、有據(jù)可依、各司其職、權(quán)責(zé)清晰”的現(xiàn)代化行政管理機(jī)制。

4海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的基本路徑

對國土空間規(guī)劃的建議范文第3篇

關(guān)鍵詞：地下空間；開發(fā)管理；長沙市

隨著城市化進(jìn)程的加速前進(jìn)，長沙市資源和環(huán)境承受的壓力越來越大。城市交通的發(fā)展、各類建筑和管線的布設(shè)使得城市表層空間已呈飽和狀態(tài)。為了促進(jìn)土地資源的進(jìn)一步節(jié)約集約利用，改善城市生態(tài)環(huán)境，建立低碳、高效、便捷的城市可持續(xù)發(fā)展空間體系，地下空間開發(fā)利用成為城市發(fā)展的必然。

根據(jù)國內(nèi)外城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)人均GDP達(dá)到3000美元、人均收入達(dá)到500美元時(shí)，就初步具備了開發(fā)地下空間的條件。目前，長沙市區(qū)人均GDP達(dá)到4400美元，居民人均收入超過2000美元，已經(jīng)具備開發(fā)利用地下空間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

1 現(xiàn)狀分析

我國各大城市發(fā)展水平不一，地下空間開發(fā)利用存在較大差異。城市發(fā)展越成熟，地下空間開發(fā)利用系統(tǒng)越完善。長沙市地下空間開發(fā)利用目前尚處于發(fā)展階段，雖然需求大，但相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃缺位，地下空間多頭管理，開發(fā)利用水平較低。

1.1 相關(guān)法律法規(guī)缺位

《中華人民共和國土地管理法》中沒有對地下空間權(quán)進(jìn)行規(guī)定。《物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！贝_立了建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立制度。

目前，國內(nèi)地下空間開發(fā)利用的專門法律法規(guī)少，且起步較晚，內(nèi)容體系不夠完善。2001年，國家對《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》（建標(biāo)[1997]58號）進(jìn)行了修訂，主要對主管部門、地下空間規(guī)劃、工程建設(shè)作出規(guī)定。上海、杭州分別于2006年和2009年，針對地下空間的用地管理和土地登記了規(guī)定；深圳、廣州、東莞于2009年，起草了地下空間開發(fā)利用管理辦法，針對地下空間的規(guī)劃管理、用地管理、工程建設(shè)管理、確權(quán)登記和租售管理、使用管理等做了較為完善的規(guī)定。

長沙市目前沒有相關(guān)法規(guī)政策對地下空間開發(fā)利用進(jìn)行指導(dǎo)。

1.2 缺乏相關(guān)規(guī)劃指導(dǎo)

《中國城市地下空間規(guī)劃編制導(dǎo)則》尚在征求意見階段，暫未；發(fā)展相對成熟的大城市陸續(xù)制定了地下空間規(guī)劃編制導(dǎo)則，并編制了相關(guān)規(guī)劃。上海市2008年制定了《上海市地下空間規(guī)劃編制導(dǎo)則》，并完成了《上海市地下空間近期建設(shè)規(guī)劃（2007-2012年）》等總體規(guī)劃，針對重點(diǎn)地區(qū)編制了控制性詳細(xì)規(guī)劃。天津市2008年了《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》。

2007年，長沙市人民政府辦公廳《關(guān)于成立長沙市城市地下空間開發(fā)總體規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（長政辦函2007[9]號），啟動地下空間開發(fā)總體規(guī)劃編制工作。但是，目前尚無相關(guān)規(guī)劃出臺對地下空間開發(fā)利用進(jìn)行指導(dǎo)。

1.3 地下空間開發(fā)多頭管理

地下空間開發(fā)利用沒有明確的主管部門，國土規(guī)劃、城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、人防、公安、消防、抗震、綠化、環(huán)保、水電、文物保護(hù)等各行政主管部門各司其職，分別行使管理職權(quán)。長沙市同樣沒有明確規(guī)定地下空間的主管部門，造成日益增多的地下管線、建筑物沒有統(tǒng)一登記，缺乏完整的信息數(shù)據(jù)，對以后地下空間的統(tǒng)一開發(fā)利用造成不利影響。

1.4 開發(fā)利用不成熟

目前長沙市地下空間開發(fā)主要是以下幾種形式：1、各類市政管線的埋設(shè)；2、地下過街通道；3、對現(xiàn)有建筑物地下空間進(jìn)行開發(fā)，主要是地下停車場；4、地下商業(yè)區(qū)；5；地下軌道交通，長沙市地下軌道交通正處于建設(shè)初期，預(yù)計(jì)全面完成地鐵線路的建設(shè)需要到2020年。長沙市地下空間開發(fā)分布零散，規(guī)模小，發(fā)展不夠成熟，對地下空間的開發(fā)利用尚未規(guī)?；?/p>

2 內(nèi)涵分析

要對地下空間進(jìn)行開發(fā)利用，首先必須對地下空間及其建設(shè)用地使用權(quán)做出鑒定。綜合考慮相關(guān)法律法規(guī)，及地下空間開發(fā)走在前列的幾個大城市出臺的管理辦法，筆者提出如下定義。

2.1 地下空間

地下空間是指由同一主體結(jié)合地面建筑一并開發(fā)建設(shè)的地下工程（以下簡稱結(jié)建地下空間），以及獨(dú)立開發(fā)建設(shè)的地下工程（以下簡稱單建地下空間）。主要包括地下停車位、公共停車場、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、倉儲設(shè)施、民防設(shè)施、地下交通場站等等。

2.2 地下空間建設(shè)用地使用權(quán)

目前地下空間開發(fā)主要集中在城市，城市地下空間所有權(quán)歸國家所有。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)是相對地表建設(shè)用地使用權(quán)而言，筆者認(rèn)為應(yīng)定義應(yīng)為：是指經(jīng)依法批準(zhǔn)建設(shè)，凈高度大于2.2米（含，地下停車庫凈高度可適當(dāng)放寬）的地下建筑物所占封閉空間及其水平投影占地范圍的建設(shè)用地使用權(quán)。地下資源、埋藏物不屬于地下空間建設(shè)用地使用權(quán)范圍，起止深度以規(guī)劃行政主管部門審批文件為準(zhǔn)。

3 管理對策

在明確了地下空間及其建設(shè)用地使用權(quán)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合上述長沙市地下空間開發(fā)的現(xiàn)狀，對大城市的地下空間開發(fā)管理進(jìn)行了大量研究。筆者認(rèn)為應(yīng)從開發(fā)原則、開發(fā)利用主管部門、用地管理及規(guī)劃許可等方面來規(guī)范長沙市地下空間開發(fā)的管理，為以后開發(fā)形成完善成熟的地下空間系統(tǒng)打好基礎(chǔ)。

3.1 開發(fā)原則

長沙市地下空間開發(fā)利用管理應(yīng)貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用、依法管理的原則，堅(jiān)持社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和戰(zhàn)備效益相結(jié)合，優(yōu)先發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，鼓勵豎向分層立體綜合開發(fā)和橫向相關(guān)空間連通開發(fā)。

3.2 主管部門

長沙市國土資源主管部門負(fù)責(zé)地下空間用地管理，規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地規(guī)劃管理，建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)地下空間建設(shè)工程施工的監(jiān)督管理。其他相關(guān)職能部門應(yīng)按照職能分工，在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助做好地下空間開發(fā)利用管理的相應(yīng)工作。

3.3 用地管理

用地管理是地下空間開發(fā)利用的前提和重點(diǎn)。只有在明確了權(quán)屬和開發(fā)權(quán)限的情況下，才能進(jìn)一步做好地下空間的規(guī)劃和利用。

（1）使用權(quán)的取得

開發(fā)利用地下空間應(yīng)當(dāng)取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，新設(shè)立的地下建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以不損害已設(shè)立的用益物權(quán)為前提。地下空間開發(fā)利用過程中，對已經(jīng)依法設(shè)立的用益物權(quán)造成實(shí)際損害的，應(yīng)當(dāng)依法作出賠償。地下空間的出入口、通風(fēng)口、排水口等的設(shè)置須取得所需利用地表的土地使用權(quán)，或取得地表土地使用權(quán)人的書面同意意見。

作為一個開發(fā)整體，結(jié)建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可隨同地表建設(shè)用地使用權(quán)一并取得。單建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)長沙市人民政府批準(zhǔn)可采用以下方式取得：①符合《劃撥用地目錄》的，可依法采用劃撥方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)；②屬于經(jīng)營性用途的，必須通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)；③地下交通建設(shè)項(xiàng)目及附著地下交通建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)營性地下空間項(xiàng)目，其地下建設(shè)用地使用權(quán)可以協(xié)議方式一并出讓給地下交通建設(shè)項(xiàng)目的使用權(quán)人。

（2）出讓金和使用年限

地下空間用于商業(yè)、旅游、娛樂、倉儲等經(jīng)營性用途的，參照地表建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)依法辦理有償使用手續(xù)。目前長沙市尚處于鼓勵開發(fā)利用地下空間的階段，地下一層土地出讓金按地面基準(zhǔn)地價(jià)相對應(yīng)用途樓面地價(jià)的50%收?。昏b于開發(fā)利用價(jià)值逐層遞減的規(guī)律，地下二層土地出讓金可按地下一層的標(biāo)準(zhǔn)減半收取；地下三層土地出讓金按地下二層的標(biāo)準(zhǔn)減半收取，并依此類推。由同一主體結(jié)合地面建筑開發(fā)的地下停車位，用于轉(zhuǎn)讓、銷售或長期租賃有經(jīng)營性收入的，應(yīng)當(dāng)參照上述規(guī)定收取土地出讓金。

結(jié)建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)使用年限應(yīng)與地表建設(shè)用地使用權(quán)保持一致。單建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)按照土地用途，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，確定相應(yīng)的使用年限，例如住宅用地使用權(quán)為70年，商業(yè)用地使用權(quán)為40年。

（3）歷史地下空間補(bǔ)辦手續(xù)

在長沙市的相關(guān)管理辦法出臺之前，經(jīng)批準(zhǔn)建成的地下空間項(xiàng)目，應(yīng)以出讓方式取得地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的，在提供權(quán)屬來源證明后，可以協(xié)議方式補(bǔ)辦有償使用手續(xù)。而以劃撥方式供地的地下空間項(xiàng)目，發(fā)生用途變更或轉(zhuǎn)讓的，參照地表建設(shè)用地使用權(quán)管理方式，其經(jīng)營性用途部分或轉(zhuǎn)讓部分應(yīng)補(bǔ)辦出讓手續(xù)，按相關(guān)規(guī)定收取土地出讓金。

3.4 規(guī)劃許可

地下空間建設(shè)用地規(guī)劃許可應(yīng)當(dāng)明確地下空間使用性質(zhì)、水平投影范圍、垂直空間范圍、建設(shè)規(guī)模、公建配套要求、出入口、通風(fēng)口和排水口的設(shè)置要求等內(nèi)容。尤其是對于結(jié)建地下空間的用地權(quán)屬范圍，應(yīng)當(dāng)做出較為明確的規(guī)定。一般情況下，結(jié)建地下空間地下建（構(gòu)）筑物外墻不得超出地表建設(shè)用地權(quán)屬界線，且建（構(gòu)）筑物邊線退讓用地界線和規(guī)劃控制線等距離應(yīng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求。如確需超出地表建設(shè)用地界線的，超出部分應(yīng)申請辦理用地手續(xù)；結(jié)建地下空間的垂直用地范圍最深處一般不得超過-20米。

對于地下空間的規(guī)劃許可審批應(yīng)分情況處理：結(jié)建地下空間應(yīng)隨地面建筑一并向規(guī)劃主管部門申請，并與地面建筑一并辦理規(guī)劃審批和許可手續(xù)；而單建地下空間應(yīng)單獨(dú)向規(guī)劃主管部門申請辦理規(guī)劃審批和許可手續(xù)。

4 結(jié)論

總之，長沙市在逐步開發(fā)利用地下空間的過程中，同樣應(yīng)當(dāng)重視對地下空間開發(fā)的管理，避免開發(fā)先行、管理滯后的狀況出現(xiàn)。本文對地下空間開發(fā)管理的研究，主要是以地表建設(shè)用地管理為參考，結(jié)合地下空間的特殊性質(zhì)，從用地管理和規(guī)劃許可兩個最重要的方面提出建議，以期對長沙市地下空間的長遠(yuǎn)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 丁瑾.城市地下空間的管理——基于蘇州等城市調(diào)查基礎(chǔ)上的研究 [J].福建建筑.2012（8）.

對國土空間規(guī)劃的建議范文第4篇

關(guān)鍵詞：風(fēng)景園林；風(fēng)景規(guī)劃；規(guī)劃體系；土地利用；荷蘭

中圖分類號：TU986

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671-2641（2017）01-0028-04

收稿日期：2015-09-28

修回日期：2016-07-22

Abstract： Landscape planning is a broad and meaningful concept mentioned in 2009 by the global landscape convention， it pointed out that landscape planning was defined as： responsible， proactive tips or action process to manage， improve， protect or restore the scenery. Europe has a rich history in landscape planning and advanced technical system. In this study， we analyze the origins and development， planning system and characteristics of landscape planning of Netherlands. We find out the core content of landscape planning of Netherlands is the distribution and consummating the way of using land. Besides，we take land use as the breakthrough point to compare and analyze related content of landscape planning between China and Netherlands， in order to find a good position of Landscape planning in planning system nowadays in China.

Key words： Landscape architecture； Landscape planning； Planning system； Land use； Netherlands

1研究背景

IFLA世界理事會于2009年10月通過的《全球風(fēng)景公約》（Global Landscape Convention，以下簡稱《公約》）明確了風(fēng)景的概念，也明確了風(fēng)景規(guī)劃的定義。近年來，全球城市化進(jìn)程減緩，改造和提升人居環(huán)境已經(jīng)成為新的建設(shè)重點(diǎn)，美好風(fēng)景的規(guī)劃和保護(hù)已引發(fā)了全人類的共鳴與關(guān)注。歐洲和中國一樣，有著豐厚的歷史文化資源和優(yōu)質(zhì)的自然景觀基礎(chǔ)，早在20世紀(jì)中葉各個國家就已經(jīng)意識到要合理規(guī)劃現(xiàn)有景觀資源，以永續(xù)利用這種資源，而這也是提升人類生存環(huán)境質(zhì)量的一種有效手段。例如荷蘭將風(fēng)景規(guī)劃融入到土地利用規(guī)劃中，保證在使用土地時(shí)就有著對風(fēng)景的思考；德國的風(fēng)景規(guī)劃則以獨(dú)立或組合兩種不同的形式參與到國土規(guī)劃中[1-2]?？偟膩碚f，因工業(yè)化城市化進(jìn)程較早，歐洲各國都有著較為豐富的風(fēng)景規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。

2風(fēng)景規(guī)劃概念釋義

以土地為作用對象的風(fēng)景規(guī)劃，核心觀點(diǎn)在于對自然和社會這兩種屬性給予同等程度的關(guān)注，并加以融合，其結(jié)果在于滿足并提高人類的體驗(yàn)品質(zhì)。這種思路并不是針對土地資源的永續(xù)利用，也不是土地視角下的社會資源合理配置。風(fēng)景規(guī)劃以提升環(huán)境品質(zhì)為基本出發(fā)點(diǎn)，手段方法包括創(chuàng)造美好的視覺場景、保護(hù)并恢復(fù)具有歷史價(jià)值的場所、提供豐富活動內(nèi)容的游憩場所等。

《公約》的通過標(biāo)志著針對土地的風(fēng)景規(guī)劃等相關(guān)行為已經(jīng)得到了全球主導(dǎo)國家的關(guān)注與支持，這正是各國風(fēng)景園林工作者走向協(xié)作式發(fā)展的必然結(jié)果。在其統(tǒng)一框架下，風(fēng)景園林工作者能更加方便并清晰地明確自己的任務(wù)和方向。

《公約》中關(guān)于風(fēng)景規(guī)劃有兩個關(guān)鍵的定義解釋，一是“風(fēng)景”，被解釋為“土地、水系統(tǒng)和（或）海洋區(qū)域的總稱，其面貌是自然和（或）文化因素單方和（或）相互作用造成的結(jié)果”。這句話闡述了兩個關(guān)鍵定義，即風(fēng)景的本質(zhì)在于其自然屬性，以及風(fēng)景所表達(dá)出來的形象易受到各方面因素影響，實(shí)則是描述風(fēng)景的社會屬性。二是明確了風(fēng)景規(guī)劃的基本內(nèi)涵，《公約》指出風(fēng)景規(guī)劃的四大任務(wù)包括管理L景、提升風(fēng)景、保護(hù)風(fēng)景、恢復(fù)風(fēng)景，以這四大任務(wù)為核心共同構(gòu)成了風(fēng)景規(guī)劃的基本內(nèi)涵[3]。

3荷蘭的風(fēng)景規(guī)劃

3.1荷蘭風(fēng)景規(guī)劃發(fā)展概述

荷蘭國土狹小，人口密度大，高度發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和交通網(wǎng)絡(luò)加劇了土地資源的緊缺程度。而在荷蘭入海的萊茵河、馬斯河等，集水面積比荷蘭本土大近6倍，由此可見荷蘭在進(jìn)行風(fēng)景規(guī)劃之初整體就面臨苛刻的條件。20世紀(jì)初在頒布了多項(xiàng)土地整理法案后，荷蘭政府開始著手實(shí)施大規(guī)模的區(qū)域風(fēng)景規(guī)劃和鄉(xiāng)村土地整理，整個過程歷時(shí)大半個世紀(jì)。

1924年，荷蘭政府頒布了第一個《土地整理法》法案，荷蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因此被提到了新的高度，并拉開了荷蘭土地整理的序幕。1938年，在原有法案的基礎(chǔ)上荷蘭政府又頒布了第二個《土地整理法》，目標(biāo)仍然是改善農(nóng)業(yè)用地的使用現(xiàn)狀，提出更有效的土地利用策略，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，消除零散用地，規(guī)整劃一。這一法案在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時(shí)，也奠定了荷蘭大尺度農(nóng)業(yè)景觀面貌的基礎(chǔ)。

1947年，荷蘭頒布了《瓦赫倫島土地整理法》，這開啟了從簡單的土地重新分配轉(zhuǎn)向更為復(fù)雜的土地發(fā)展計(jì)劃，風(fēng)景規(guī)劃的要求被逐漸重視起來。在借鑒了瓦赫倫島土地整理的經(jīng)驗(yàn)后，1954年荷蘭頒布了第三個《土地整理法》，這次法案的提出具有劃時(shí)代的意義，因其明確規(guī)定了風(fēng)景規(guī)劃是土地利用規(guī)劃必須的組成部分，風(fēng)景規(guī)劃也因此獲得制度和法律上的支持，法案還指出風(fēng)景規(guī)劃必須由林業(yè)部門負(fù)責(zé)。新法案的通過為發(fā)展多重目標(biāo)的風(fēng)景規(guī)劃提供了可能，包括設(shè)立自然保護(hù)區(qū)、開展休閑娛樂等。

20世紀(jì)70 年代后，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技水平的高速發(fā)展，多元化訴求開始占據(jù)風(fēng)景規(guī)劃思想主導(dǎo)地位。1985年《土地開發(fā)法》正式取代《土地整理法》，在新法案中這些新的需求被予以考慮，休閑娛樂場地、自然保護(hù)區(qū)等用地的設(shè)定可能性有了明顯的提高，各方利益受到了同等的重視。此時(shí)社會的主流認(rèn)知也開始轉(zhuǎn)向風(fēng)景規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，例如進(jìn)行大尺度生態(tài)關(guān)系修復(fù)、生態(tài)安全格局等方面的研究[4]。

由上述變遷不難發(fā)現(xiàn)，自1924年第一個《土地整理法》的實(shí)施，到1985年《土地開發(fā)法》的替代，風(fēng)景規(guī)劃的發(fā)展與變遷受到不同時(shí)期的社會背景以及在特定時(shí)間出臺的法案的影響，這種影響意義深刻。從一開始以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)為發(fā)展目標(biāo)，破碎的農(nóng)田被整理，無意間形成了大尺度的農(nóng)業(yè)景觀，到后來轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)與其他方面的平衡發(fā)展，最終轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠖嘣纳鐣?，風(fēng)景規(guī)劃是隨著土地整治目標(biāo)的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)了內(nèi)涵的豐富（表1）。

3.2荷蘭現(xiàn)行規(guī)劃體系

荷蘭作為典型的人多地少、高密度發(fā)展的歐洲國家，和我國國情背景較為相似，總體而言其城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和我國比較相似，呈現(xiàn)出自上而下的中央集權(quán)模式。但由于荷蘭城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展起源有所不同，在現(xiàn)行的空間規(guī)劃體系中已經(jīng)將這兩者一并考慮，這種思想與任務(wù)的轉(zhuǎn)變值得風(fēng)景規(guī)劃師思考。

3.2.1自上而下是主要特征

荷蘭空間規(guī)劃體系主要分為全國、省級和市級三個層次。全國層面的規(guī)劃通常被稱為全國空間規(guī)劃，由國家議會批準(zhǔn)實(shí)施，還包括國家空間戰(zhàn)略和規(guī)劃準(zhǔn)則、政策，主要目的是進(jìn)行全國核心問題決策，例如大型的農(nóng)業(yè)區(qū)、保護(hù)區(qū)、工業(yè)區(qū)的定位劃分。省域結(jié)構(gòu)規(guī)劃為所在區(qū)域提供規(guī)劃政策和導(dǎo)則。市級層面的規(guī)劃分為兩個層次，一是市域結(jié)構(gòu)規(guī)劃，二是土地利用規(guī)劃，也可稱作土地分區(qū)圖則。市域結(jié)構(gòu)規(guī)劃類似于我國的城市總體規(guī)劃，主要對目標(biāo)進(jìn)行定性規(guī)劃，并提出一定的政策和導(dǎo)則，土地使用規(guī)劃類似我國控制線詳細(xì)規(guī)劃，其核心內(nèi)容是不同土地利用的分配和使用方案，該規(guī)劃能夠有力地約束地方政府的開發(fā)建設(shè)行為，是荷蘭空間規(guī)劃體系的核心內(nèi)容（表2）。

通常情況下，站在約束力和法律效力的角度，市級層面的土地利用規(guī)劃（Municipal Land-use Plan）是整個荷蘭空間規(guī)劃體系中唯一的法定規(guī)劃，其他諸如中央政府層面的全國空間規(guī)劃、省級層面的省域結(jié)構(gòu)規(guī)劃等都屬于指導(dǎo)性規(guī)劃，并不具備明確的法律效力。

在荷蘭空間規(guī)劃體系中，宏觀層面并不設(shè)立強(qiáng)制性規(guī)劃，相關(guān)規(guī)劃只作為政策指引和規(guī)劃導(dǎo)則。根據(jù)《空間規(guī)劃法》，地方政府在充分考慮上位規(guī)劃―省域結(jié)構(gòu)規(guī)劃、全國空間規(guī)劃、空間戰(zhàn)略等的情況下，獨(dú)立編制并實(shí)施土地使用規(guī)劃，經(jīng)由上級政府部門審批后才能生效。規(guī)劃的修正與改動也必須由地方政府先提出申請，再由上級政府批準(zhǔn)后才能組織修編，省域結(jié)構(gòu)規(guī)劃與中央層面的全國空間規(guī)劃也有著相似的逐級管制關(guān)系，這與我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系表現(xiàn)出高度的一致性。

荷蘭規(guī)劃體系表現(xiàn)出明顯的自上而下的特點(diǎn)，在中央政府占據(jù)絕對領(lǐng)導(dǎo)地位的前提下，省級、市級政府在決策上仍然具有發(fā)言權(quán)，實(shí)際情況是三級政府之間經(jīng)常進(jìn)行對話和磋商行為從而保證規(guī)劃的科學(xué)實(shí)施與進(jìn)行，“民主后的集中決策”可以說是荷蘭規(guī)劃體系的重要特點(diǎn)之一。

3.2.2政策保障內(nèi)容

荷蘭在堅(jiān)持自上而下的大前提下，通過法規(guī)、制度、政策等方面來保障規(guī)劃行為的民主性，主要包括以下4個方面：第一，君主立憲的行政制度使得中央政府和地方政府在規(guī)劃與決策中相互影響且制約，任何一項(xiàng)規(guī)劃的通過必須進(jìn)過議會討論的形式進(jìn)行；第二，中央政府的財(cái)政分配權(quán)與地方政府的規(guī)劃許可證發(fā)放權(quán)之間的相互制約；第三，《空間規(guī)劃法》明確指出規(guī)劃是一項(xiàng)協(xié)商活動，任何利益主體與規(guī)劃編制人員有責(zé)任創(chuàng)造規(guī)劃協(xié)商的條件，從而確立其法律地位；第四，荷蘭空間規(guī)劃部門內(nèi)有超過300名的專業(yè)規(guī)劃師來保證各項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)工作能夠高效執(zhí)行，人數(shù)之多為歐洲所有國家之首。

3.2.3城鄉(xiāng)統(tǒng)籌特征

值得注意的是，由荷蘭住房、空間規(guī)劃和環(huán)境部（Ministry of Housing，Spatial Planning and the Environment）制定的空間規(guī)劃，改變了該國傳統(tǒng)上側(cè)重城市的傾向。新版《空間規(guī)劃法》規(guī)定了省級土地整理項(xiàng)目必須與地區(qū)空g規(guī)劃相吻合，同時(shí)規(guī)定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用規(guī)劃（Land Use Plan）須覆蓋全部鄉(xiāng)村地區(qū)，這體現(xiàn)出空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村地域的全新關(guān)注[6]。

3.3荷蘭風(fēng)景規(guī)劃在現(xiàn)行規(guī)劃體系中的地位和作用

荷蘭空間規(guī)劃體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一元結(jié)構(gòu)特征是風(fēng)景規(guī)劃發(fā)揮其實(shí)際作用的基礎(chǔ)，由于歷史原因，荷蘭的鄉(xiāng)村地區(qū)獲得了與城市地區(qū)同樣的關(guān)注程度，廣闊的農(nóng)田林地等自然要素的風(fēng)景價(jià)值被重視，從全國空間規(guī)劃到各地方政府的土地利用規(guī)劃都對風(fēng)景價(jià)值始終保持著高度的關(guān)注，某種程度上，荷蘭各層次的空間規(guī)劃都是風(fēng)景規(guī)劃的具體落實(shí)，風(fēng)景規(guī)劃并非荷蘭的某一個專項(xiàng)規(guī)劃或某個方面的特別規(guī)劃，而是各層次、各類別規(guī)劃和政策都必須重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

3.3.1全國空間規(guī)劃中的風(fēng)景規(guī)劃作用

在1988年第四次全國空間規(guī)劃中，荷蘭政府除了貫徹緊湊城市的建設(shè)思想，并劃定了5個國家級限制區(qū)和4個省級自然保護(hù)區(qū)，在2004年第四次全國空間規(guī)劃中明確要求各省級空間規(guī)劃必須劃定“紅線”和“綠線”，紅線即城市建設(shè)空間的范圍線，綠線即限制建設(shè)范圍線，包括自然保護(hù)區(qū)、重要農(nóng)田等，在各市級土地利用規(guī)劃中必須對所劃紅線區(qū)域和綠線區(qū)域進(jìn)行符合要求的管控措施。

3.3.2土地利用規(guī)劃中的風(fēng)景規(guī)劃作用

土地利用規(guī)劃中通過嚴(yán)格劃定綠色廊道與城市重要綠色斑塊，來體現(xiàn)對于風(fēng)景規(guī)劃的考慮要求。豪滕（Houten）是荷蘭新城建設(shè)的典范，在進(jìn)行土地利用規(guī)劃時(shí)詳細(xì)規(guī)劃了連續(xù)貫通的結(jié)構(gòu)性綠化體系與綠道設(shè)計(jì)。豪滕新城通過連續(xù)的指狀綠帶和中心綠地構(gòu)成了與鄉(xiāng)村空間有機(jī)聯(lián)系且開放的生態(tài)系統(tǒng)。同時(shí)將自行車交通與結(jié)構(gòu)性的綠化體系緊密結(jié)合，形成了新城空間最為重要的功能組織軸線，既構(gòu)成最主要的景觀結(jié)構(gòu)，又構(gòu)成主要的交通結(jié)構(gòu)。這一宜人的行車環(huán)境和空間格局進(jìn)一步促使豪滕成為荷蘭自行車與公共交通使用率最高的城鎮(zhèn)。

3.4荷蘭的風(fēng)景劃特點(diǎn)

3.4.1以功能主義為原則的美學(xué)思維受現(xiàn)代主義運(yùn)動的影響，荷蘭的風(fēng)景規(guī)劃師們堅(jiān)持認(rèn)為只有理性的技術(shù)創(chuàng)新，才能更好地滿足公眾需求，促進(jìn)社會發(fā)展。荷蘭的風(fēng)景園林學(xué)科發(fā)展也因此受到極大的影響，形成了注重實(shí)用主義的特色，而放棄追求形式主義或浪漫主義的古典園林創(chuàng)作模式。在他們的思想中，規(guī)劃和設(shè)計(jì)必須以功能實(shí)用性為主、飽含理性認(rèn)知，景觀必須反映現(xiàn)代的社會特征。換個角度，風(fēng)景規(guī)劃最初的目的正是為了集約破碎的土地，以便提高生產(chǎn)效率、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，由此形成了荷蘭特有的農(nóng)業(yè)景觀。同時(shí)，他們提出景觀設(shè)計(jì)必須基于場地特征，使用地形圖作為風(fēng)景規(guī)劃的依據(jù)。

3.4.2尊重歷史文脈與場地的空間邏輯

荷蘭風(fēng)景規(guī)劃突出從場地中的地形地貌、植被、水系、道路、城鎮(zhèn)標(biāo)志物等要素中，發(fā)掘場地內(nèi)的潛在關(guān)系，以此建立景觀肌理的空間邏輯。同時(shí)，荷蘭風(fēng)景規(guī)劃也非常注重場地的歷史文脈，將場地上的歷史特征以新的形式轉(zhuǎn)入到新的景觀，使區(qū)域景觀變得具有獨(dú)特性。在1931年的阿姆斯特丹森林規(guī)劃（The Amsterdam Woods）中，風(fēng)景規(guī)劃保留了原有場地內(nèi)的圩田和起伏的地形，再加以規(guī)整，進(jìn)而形成了廣闊的林地、草坪、水面三者交替出現(xiàn)的場景，在植物配置上也注重速生樹種和慢生樹種的組合，此外還保留了大片場地內(nèi)原有的野花，延續(xù)了該區(qū)域原有的景觀體驗(yàn)，同時(shí)在其中布置了露天劇場、迷宮以及其他裝飾元素，賦予了該區(qū)域新的使用功能[7]。

3.4.3合理的政策與規(guī)劃編制機(jī)制

荷蘭的風(fēng)景規(guī)劃是伴隨土地整治與土地管理而產(chǎn)生，荷蘭的規(guī)劃職能部門又分為空間規(guī)劃分部和環(huán)境分部，在二戰(zhàn)以前空間規(guī)劃分部承擔(dān)主要的規(guī)劃任務(wù)，即提高生產(chǎn)效率、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)。隨著城市人口增加、工業(yè)的發(fā)展、環(huán)境的惡化，人們對高生活品質(zhì)的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈，環(huán)境部門不僅承擔(dān)基本的控制生態(tài)環(huán)境任務(wù)，更趨向于多元化的職能范圍。城市空間發(fā)展與環(huán)境保護(hù)永遠(yuǎn)是二元對立的問題，而荷蘭政府要求這兩個部門在完成規(guī)劃任務(wù)時(shí)須協(xié)同工作、商議討論達(dá)成共識，表面看似乎效率較低，但工作取得的成果卻影響深遠(yuǎn)。此外，荷蘭風(fēng)景規(guī)劃在進(jìn)行中還有多項(xiàng)國家層面的政策工具，如空間規(guī)劃與環(huán)境政策、城市與環(huán)境法、生活質(zhì)量與環(huán)境政策等。

4結(jié)語

荷蘭具備非常嚴(yán)密且合理的規(guī)劃體系，風(fēng)景規(guī)劃無論以什么樣的形式出現(xiàn)，在這個體系中都有它可以發(fā)揮作用的空間。而我國在這方面較為欠缺，在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)，風(fēng)景規(guī)劃始終處于不明朗的地位，雖然每份規(guī)劃文件都會提到要改善環(huán)境、保護(hù)環(huán)境、創(chuàng)造宜居的生活空間，但在執(zhí)行過程中更多的還是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要目的進(jìn)行用地配比等，這與我國現(xiàn)階段國情有關(guān)。由于近20年來我國處于高速建設(shè)的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，在城市化進(jìn)程中必然會忽略一些有可能阻礙城市這個“機(jī)器”運(yùn)行的機(jī)制。而隨著近年來城市化進(jìn)程有所放緩，人們開始對過去二十年的建設(shè)發(fā)展進(jìn)行反思，風(fēng)景規(guī)劃作為一種有著先進(jìn)思想意識的行為必然會引起大家的關(guān)注。我國如何將風(fēng)景規(guī)劃作為一項(xiàng)重要規(guī)劃行為來實(shí)施，如何處理好風(fēng)景規(guī)劃與城市規(guī)劃及土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有規(guī)劃體系內(nèi)找準(zhǔn)風(fēng)景規(guī)劃的位置是關(guān)鍵所在。

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對國土空間規(guī)劃的建議范文第5篇

一、改革滯后的規(guī)劃體制是一項(xiàng)重要而又緊迫的任務(wù)

我國的規(guī)劃體制和“五年計(jì)劃”一直在進(jìn)行著調(diào)整和變化，特別是改革開放以來，圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和政府管理職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)劃體制在從強(qiáng)計(jì)劃向更符合市場經(jīng)濟(jì)要求的重規(guī)劃的功能性轉(zhuǎn)變上有了明顯的進(jìn)展，“十五”計(jì)劃不論從編制程序、方法和內(nèi)容上都有了較大的改進(jìn)和調(diào)整。但總體上來看，規(guī)劃體制所發(fā)生的這些變化更多的是一種追趕型和適應(yīng)性變化，規(guī)劃體制及其運(yùn)行機(jī)制依然明顯存在多方面的問題甚至于缺陷，嚴(yán)重影響了規(guī)劃本身作用的發(fā)揮，降低了經(jīng)濟(jì)社會資源的配置效率。這些問題包括規(guī)劃體系紊亂、數(shù)量過多過濫；各規(guī)劃功能定位不清晰，相互銜接不密切；規(guī)劃審批程序不明確、編制程序不規(guī)范；過時(shí)的規(guī)劃和內(nèi)容過多，需要加強(qiáng)的規(guī)劃不足；重規(guī)劃的編制過程，輕規(guī)劃的實(shí)施評估等。在規(guī)劃工作中則具體體現(xiàn)為機(jī)械主義和形式主義泛濫，部門間各自為政、規(guī)劃互不銜接，規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊、甚至相互矛盾；下級規(guī)劃抄上級規(guī)劃、上級規(guī)劃無法在下級落實(shí)；墻上掛的規(guī)劃多，可操作實(shí)施的規(guī)劃少等。

“十一五”時(shí)期和“十五”時(shí)期相比較，我國社會經(jīng)濟(jì)生活中將發(fā)生許多新的變化。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的初步框架已經(jīng)建立，市場化程度進(jìn)一步提高，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用將進(jìn)一步加強(qiáng)；城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、社會群體之間的收入差距以及就業(yè)等問題成為影響社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大問題，追求協(xié)調(diào)發(fā)展和降低社會摩擦的目標(biāo)將更加突出；市場一體化進(jìn)程加速，跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)交流和聯(lián)系將進(jìn)一步突出；經(jīng)濟(jì)安全問題更加引起重視，涉及國計(jì)民生的戰(zhàn)略性資源的開發(fā)建設(shè)更加需要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；政治文明建設(shè)進(jìn)程加快，政府將更加重視民主決策和依法行政；加入世界貿(mào)易組織后設(shè)定的過渡期基本結(jié)束，規(guī)范和約束政府行為的條件進(jìn)一步提高等。所有這些變化都將對現(xiàn)行的規(guī)劃體制提出更高的變革要求，這就需要對規(guī)劃體制進(jìn)行不斷改革、創(chuàng)新和完善，以建立與新時(shí)期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相協(xié)調(diào)的規(guī)劃體制。

二、國外的經(jīng)驗(yàn)為我國規(guī)劃體制改革提供了有益的參考

規(guī)劃體制是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的編制、執(zhí)行、評估等方面的程序和制度，涉及到規(guī)劃體系、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃調(diào)整等方面的一系列制度性規(guī)定。規(guī)劃體制的差異取決于一個國家的意識形態(tài)、價(jià)值取向、政治經(jīng)濟(jì)體制、文化傳統(tǒng)、社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段、國際比較地位以及路徑依賴程度等，這使得各國的規(guī)劃體制總是具有自己的特點(diǎn)并存在各種差異。比如在決定規(guī)劃體制的基礎(chǔ)性制度方面，美國和英國模式更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的自由主義思想，在私人物品領(lǐng)域和可競爭性領(lǐng)域，政府的作用更多地表現(xiàn)在建立和維護(hù)供私人資本進(jìn)行競爭的公共環(huán)境上。法國、德國、日本模式則主要體現(xiàn)出政府推行社會市場經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，政府通過采取較多的經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策來彌補(bǔ)市場力量的不足。俄羅斯模式則具有典型的體制轉(zhuǎn)型特征，政府規(guī)劃功能經(jīng)歷了從高度計(jì)劃的模式到基本放棄，之后又進(jìn)行恢復(fù)和重塑的過程。另一方面，經(jīng)濟(jì)的市場化和全球化特點(diǎn)又使得這些國家的規(guī)劃體制具有許多共同的特征。我國市場化趨向的改革也決定了國外市場經(jīng)濟(jì)國家在規(guī)劃體制方面的模式和特點(diǎn)有許多可供我們吸取和借鑒。

（一）各國具有不同的規(guī)劃體系，但規(guī)劃在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都具有重要的地位

按照功能的不同，各國的規(guī)劃體系大多包括三大類，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，但各國側(cè)重點(diǎn)有所不同。

德國以空間規(guī)劃為主體，聯(lián)邦國土規(guī)劃由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)編制，主要是制定聯(lián)邦范圍內(nèi)的規(guī)劃目標(biāo)、全國性的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)各州發(fā)展現(xiàn)狀，從平衡發(fā)展的角度來調(diào)整全國性的布局。對基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、就業(yè)機(jī)會和定居條件等進(jìn)行經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和平衡。該規(guī)劃具有長期性和指導(dǎo)性，由聯(lián)邦建設(shè)部牽頭，與有關(guān)各部協(xié)商后提出規(guī)劃草案。除這一綜合性規(guī)劃外，聯(lián)邦政府還負(fù)責(zé)編制全國性的專業(yè)規(guī)劃如鐵路、聯(lián)邦級的公路和高速公路、主要水路、國家公園、自然資源保護(hù)區(qū)、軍事用地的規(guī)劃等。聯(lián)邦規(guī)劃對州、市、縣的規(guī)劃起指導(dǎo)作用。各州和地方政府要負(fù)責(zé)編制與上級規(guī)劃相協(xié)調(diào)的地區(qū)各專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。

法國是西方發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家中“計(jì)劃性”最強(qiáng)的。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久，法國政府成立了計(jì)劃總署，負(fù)責(zé)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面規(guī)劃。先后制定實(shí)施了11個4年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃。隨著市場的發(fā)育和對市場作用的日益重視，指令性計(jì)劃逐漸退出歷史舞臺，第九個計(jì)劃開始向合同制方向發(fā)展，并成為中央政府調(diào)節(jié)國家政策和地方政策的工具。從第十個計(jì)劃起，計(jì)劃合同中量性的指標(biāo)在減少，衡量結(jié)構(gòu)調(diào)整及質(zhì)量的指標(biāo)在不斷增加。但政府仍通過計(jì)劃引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，設(shè)計(jì)國家的發(fā)展戰(zhàn)略，縮小社會各界的收入差距。

美國政府具有自己明確的國家發(fā)展戰(zhàn)略，與法國、德國等相比，雖然沒有相對固定和直接的國家計(jì)劃，但聯(lián)邦政府下設(shè)的各委員會和部局都有各自部門的詳細(xì)規(guī)劃，并通常通過法案的形式發(fā)揮作用。同時(shí)，聯(lián)邦政府也根據(jù)國家戰(zhàn)略的需要臨時(shí)制定相關(guān)規(guī)劃，比如阿波羅登月計(jì)劃、信息高速公路計(jì)劃和田納西河谷開發(fā)計(jì)劃等。

俄羅斯從蘇聯(lián)時(shí)期的“全俄電氣化”計(jì)劃開始至今，其規(guī)劃體制大體上經(jīng)歷了兩個時(shí)期，即以指令性計(jì)劃為特征的規(guī)劃管理階段和以指導(dǎo)性計(jì)劃為特征的規(guī)劃管理階段。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯曾經(jīng)一度放棄了國家對經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)劃，但在1990年代起又開始著手制定國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長期計(jì)劃。2000年開始實(shí)施了《俄羅斯聯(lián)邦長期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本方針》（2000~2010年），并從1993年開始制定實(shí)施了3~4年不等的中期規(guī)劃，以及1~2年不等的具體實(shí)施計(jì)劃。

日本是一個較多推行政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的國家。1949年以來，先后制定了13個中長期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。1990年代以來，日本政府主要通過了以下三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃：1992年《生活大國5年計(jì)劃——與地球社會共存》（1992~1996年）、1995年《新經(jīng)濟(jì)5年計(jì)劃》和1999年《未來10年計(jì)劃——經(jīng)濟(jì)社會的應(yīng)有狀態(tài)及經(jīng)濟(jì)新生的政策方針》。同時(shí)，日本的國土開發(fā)與整治綜合規(guī)劃也較多吸收了德國的空間規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，對包括土地、交通、森林等自然資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面做了較為系統(tǒng)的規(guī)劃。

韓國政府也比較重視經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展規(guī)劃，1960年代以來已先后實(shí)施了7個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年計(jì)劃，之后開始實(shí)施“新的經(jīng)濟(jì)長期設(shè)想計(jì)劃”（1996~2020年），在受到亞洲金融風(fēng)暴的沖擊之后，政府開始調(diào)整政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略，更多強(qiáng)調(diào)市場的作用。（二）規(guī)劃的地位和內(nèi)容在不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段是不斷調(diào)整和變化的

規(guī)劃綜合反映了政府管理國家的意志和政策取向，是政府為推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控而做出的謀劃和安排，是政策實(shí)施的重要工具。從各國規(guī)劃體制發(fā)展演變的過程來看，規(guī)劃的內(nèi)容日益豐富，規(guī)劃的主體日益明確，規(guī)劃的程序日益科學(xué)化，規(guī)劃的體系日益完善，規(guī)劃的權(quán)威性日益提高，規(guī)劃之間的功能界定和相互銜接日益加強(qiáng)?？傮w上看，規(guī)劃日益上升為公民意志和國家法律。但與此同時(shí)，一個明顯的特征是各國規(guī)劃的內(nèi)容在不同時(shí)期是有差別的，根本原因在于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段和國家在國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境中所處的相對地位在變化。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，市場力量越強(qiáng)大，國家在國際上的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢越領(lǐng)先，政府的產(chǎn)業(yè)政策則越弱化。與此相適應(yīng)，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長期規(guī)劃就越向戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和定性化方向轉(zhuǎn)變，政府也就越重視對公共資源、公共產(chǎn)品和服務(wù)以及社會協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃與引導(dǎo)。目前發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家對中長期的綜合性社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的編制在不斷弱化，而重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃和空間規(guī)劃的地位在不斷提高。

（三）具有規(guī)范民主的規(guī)劃編制程序和完善的規(guī)劃法體系

規(guī)劃編制程序是否規(guī)范和民主直接決定著規(guī)劃的可實(shí)施性和權(quán)威性是否能夠得到保障。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家大都具有相應(yīng)的規(guī)劃法體系，對規(guī)劃的目標(biāo)、功能、主要內(nèi)容、編制程序以及規(guī)劃調(diào)整的法律程序都有明確的規(guī)定。規(guī)劃的制定都要遵從公開性和透明度，民眾大都具有廣泛的參與度，規(guī)劃都要經(jīng)過權(quán)力機(jī)構(gòu)的審批，一旦通過則通常以法案或法律的形式實(shí)施。各國規(guī)劃的編制過程基本相同，都要遵循科學(xué)和民主的決策機(jī)制。比如德國空間規(guī)劃方案的制定過程大致可以劃分為三個階段：

編制階段。政府有關(guān)部門組織人員編制規(guī)劃的初稿。編寫人員可以包括內(nèi)部職員，也可以包括外部聘請的專家。

商討階段。政府邀請有關(guān)利益各方對規(guī)劃的初稿進(jìn)行商討，討論過程往往要重復(fù)多次。政府綜合有關(guān)利益各方的意見后，規(guī)劃的最終稿，有關(guān)利益各方仍可以對最終稿發(fā)表反對意見。

審議階段。政府將規(guī)劃的最終稿、有關(guān)利益各方對最終稿的反對意見以及政府對反對意見的解決辦法一并送交議會。議會討論有關(guān)資料，最終表決通過之后，規(guī)劃就成為具有法律約束力的文件。

另外，上下級政府之間的規(guī)劃都有明確的協(xié)調(diào)機(jī)制。地區(qū)的規(guī)劃在地區(qū)議會批準(zhǔn)之后，需要上一級政府最后批準(zhǔn)，以保證上下兩級規(guī)劃的一致性。當(dāng)?shù)胤降囊?guī)劃與國家的規(guī)劃相沖突時(shí)，聯(lián)邦或中央政府有關(guān)部門可以對地方規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)。理論上講，如果地方拒絕中央政府的指導(dǎo)，中央政府有權(quán)直接修改地方的規(guī)劃。同時(shí)，由于地區(qū)規(guī)劃直接涉及到私人利益，有關(guān)利益各方有向上級政府和聯(lián)邦或中央政府進(jìn)行申訴的權(quán)利。德國各州的規(guī)劃法，都對規(guī)劃程序有詳細(xì)規(guī)定。如不按規(guī)定程序走，公民可以對通過的規(guī)劃進(jìn)行，法院會判規(guī)劃無效。這種做法雖然容易使制定規(guī)劃的時(shí)間比較長，但由于規(guī)劃在制定過程中廣泛聽取各方面的意見，所以最后制定的規(guī)劃能反映絕大多數(shù)人的意愿，使規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、合法性得到保障。規(guī)劃出臺后，也能得到各方面的支持和便于執(zhí)行。

（四）具有分工明確的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)體系和健全有效的規(guī)劃執(zhí)行評估機(jī)制

一個分工明確和職能合理的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)及體系是保證規(guī)劃編制工作有序高效進(jìn)行的重要前提。市場經(jīng)濟(jì)國家在聯(lián)邦或中央政府大都設(shè)有專門的規(guī)劃部、局、署或者委員會，專門負(fù)責(zé)全國總體規(guī)劃制定的組織、協(xié)調(diào)工作。比如德國的規(guī)劃權(quán)歸三級政府所有，即聯(lián)邦、州和地方政府。聯(lián)邦政府設(shè)有區(qū)域規(guī)劃和城市發(fā)展部，主管立法，制定城市規(guī)劃方針、政策、法規(guī)，擬定全國經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃大綱，協(xié)調(diào)地方、部門之間的工作，掌握部分資金資助地方的城市建設(shè)。法國負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)制定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的機(jī)構(gòu)是計(jì)劃總署。計(jì)劃總署可以得到其他研究機(jī)構(gòu)的支持，比如國際信息與展望中心（法國官方的國際經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)）、計(jì)劃數(shù)理經(jīng)濟(jì)前瞻研究中心、生活條件觀察與研究中心等，計(jì)劃總署給這些機(jī)構(gòu)一定的預(yù)算補(bǔ)貼。

與此同時(shí)，各國都非常重視對規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果的評估，并有一套進(jìn)行評估的法定程序和運(yùn)行機(jī)制。法國政府在制定規(guī)劃后，為了使公民更清楚政府公共政策的效果，使國家資源得到更好的分配，提高政府公務(wù)員的責(zé)任心，都要對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估。評估工作由一個政府的部際評估委員會負(fù)責(zé)，稱全國評估委員會。該委員會由總理主持，由11位專業(yè)獨(dú)立人士組成。全國評估委員會通過與計(jì)劃總署協(xié)調(diào)建立評估機(jī)構(gòu)，會同相關(guān)的政府部門共同確定規(guī)劃評估方案和評估費(fèi)用預(yù)算，對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤，對項(xiàng)目費(fèi)用落實(shí)情況進(jìn)行確認(rèn)等，最后出具評估報(bào)告。

三、建立適應(yīng)新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的規(guī)劃體制的建議

（一）要充分認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃的作用不是要削弱而是要加強(qiáng)

規(guī)劃是政府行使經(jīng)濟(jì)社會管理職責(zé)的重要手段，而不是一種制度。規(guī)劃的地位在本質(zhì)上與社會制度無關(guān)，而取決于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段和政府調(diào)控管理社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策取向，還與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特點(diǎn)以及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際比較地位有關(guān)。在我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，社會經(jīng)濟(jì)資源的配置和許多重大的社會經(jīng)濟(jì)問題的解決都需要政府發(fā)揮積極作用，在市場機(jī)制尚沒有完全建立起來的條件下，市場發(fā)育不足所造成的缺陷還需要政府進(jìn)行矯正。即使在市場機(jī)制比較完善的領(lǐng)域，也會存在市場失靈，也需要政府進(jìn)行彌補(bǔ)。同時(shí)，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大，對公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共政策的需求在不斷提高。與此同時(shí)，在包括土地、水資源、能源等日益緊缺和環(huán)境污染、生態(tài)治理、發(fā)展差距、就業(yè)及社會保障等問題日益突出的情況下，政府進(jìn)行統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、總體規(guī)劃的任務(wù)就越發(fā)緊迫。而在全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，國家之間的競爭在日益加劇，國家戰(zhàn)略的地位在日益突出，政府制定并實(shí)施國家戰(zhàn)略的手段和途徑也就越發(fā)顯得重要。同時(shí)，作為一個發(fā)展中國家，我國在國際競爭中還處于不利地位，一些在競爭性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依然具有積極作用。因此，要充分認(rèn)識到市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃的地位不是削弱了，而是要加強(qiáng)；在我國目前所處的發(fā)展階段，規(guī)劃的地位同樣不是要削弱，而是要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）要堅(jiān)持“長遠(yuǎn)謀劃、分步實(shí)施，廣泛借鑒、兼顧實(shí)際，適度超前，協(xié)調(diào)一致”的原則

建立適應(yīng)“十一五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的規(guī)劃體制的改革勢在必行。規(guī)劃體制的改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持幾個基本的指導(dǎo)原則：

第一，長遠(yuǎn)謀劃、分步實(shí)施。以市場化為方向，將建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的規(guī)劃體制作為規(guī)劃體制改革的長期目標(biāo)，分階段實(shí)施，建立與我國市場化進(jìn)程相一致的規(guī)劃體制。

第二，廣泛借鑒、兼顧實(shí)際。既要充分借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，又要注意與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所處的階段和特點(diǎn)相適應(yīng)，充分反映和體現(xiàn)不同時(shí)期出現(xiàn)的新情況、新問題和新矛盾。

第三，適度超前，協(xié)調(diào)一致。要盡快解決規(guī)劃體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的矛盾，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新在促進(jìn)生產(chǎn)力和推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，發(fā)揮規(guī)劃在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略性、超前性和指導(dǎo)，使規(guī)劃體制與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)。

（三）要突出強(qiáng)調(diào)和體現(xiàn)規(guī)劃的“系統(tǒng)性、規(guī)范性、有用性和權(quán)威性”

第一，系統(tǒng)性。要加強(qiáng)不同規(guī)劃之間的功能分工和相互銜接，對規(guī)劃體系進(jìn)行高度整合，避免各規(guī)劃之間交叉重合甚至相互矛盾，建立層次分明、邊界清晰、銜接協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。要調(diào)整解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃之間的互相銜接。如各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，其編制的依據(jù)應(yīng)該是經(jīng)同級人大批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容要落實(shí)到具體的空間上。要調(diào)整解決重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃與行業(yè)規(guī)劃，以及行業(yè)規(guī)劃相互之間的銜接問題。同時(shí)還要協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)問題。

第二，規(guī)范性。目前我國規(guī)劃體制中的制度性規(guī)定，有些是法律法規(guī)規(guī)定的，更多的則是不成文的慣例和約定俗成的做法。規(guī)劃工作的不規(guī)范導(dǎo)致了規(guī)劃程序上和規(guī)劃內(nèi)容上的隨意性。因此，規(guī)劃工作必須走向法制化、民主化和科學(xué)化，要建立符合我國社會主義民主法制建設(shè)和政府依法行政的規(guī)劃體制。為此，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該制定《規(guī)劃編制法》。

第三，有用性。要切實(shí)取消目前大量存在的過時(shí)過多過濫的一類規(guī)劃，特別是許多已經(jīng)不符合經(jīng)濟(jì)體制改革要求的和不再是政府產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整重點(diǎn)與領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)劃。要針對目前各級地方政府編制的與國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綱要相銜接的地方規(guī)劃中所存在的雷同和缺乏地方針對性的問題，調(diào)整或者不再要求地方政府特別是省級以下地方政府編制中長期規(guī)劃。要針對目前規(guī)劃內(nèi)容原則性過強(qiáng)、操作性較差的問題，要通過改進(jìn)規(guī)劃編制方法來進(jìn)一步提高規(guī)劃的操作性、可行性和針對性。

第四，權(quán)威性。要針對目前存在的下級規(guī)劃和上級規(guī)劃不銜接，上級規(guī)劃難以在下級規(guī)劃落實(shí)的問題，切實(shí)加強(qiáng)對規(guī)劃編制和執(zhí)行情況的監(jiān)管力度，依法動用司法程序來保障規(guī)劃的執(zhí)行和實(shí)施，提高規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)制力和約束力。

（四）要重點(diǎn)圍繞“四個轉(zhuǎn)變”進(jìn)行規(guī)劃體制改革的設(shè)計(jì)和實(shí)施

第一，規(guī)劃的領(lǐng)域由較多地覆蓋社會經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域向主要以公共產(chǎn)品與服務(wù)和非競爭性領(lǐng)域?yàn)橹鬓D(zhuǎn)變。我國的市場化改革使市場機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域正在不斷擴(kuò)大，許多行業(yè)和領(lǐng)域已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的市場化運(yùn)行。因此，沿用傳統(tǒng)體制下的許多競爭性領(lǐng)域的規(guī)劃應(yīng)該退出，規(guī)劃的內(nèi)容要進(jìn)一步向公共政策領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。

第二，規(guī)劃的體系由以經(jīng)濟(jì)社會綜合性規(guī)劃為主體向經(jīng)濟(jì)社會綜合性規(guī)劃和空間規(guī)劃相結(jié)合并逐步加強(qiáng)空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變?？臻g規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括全國的綜合性國土空間開發(fā)規(guī)劃、跨省級行政區(qū)劃的區(qū)域空間開發(fā)規(guī)劃以及各地區(qū)的土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃等?？臻g規(guī)劃應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)重大資源的開發(fā)利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)效率和社會公平、環(huán)境保護(hù)和文化發(fā)展等方面的政策取向，要符合經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和文化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)。