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農(nóng)村土地征收規(guī)定范文第1篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地；征收補(bǔ)償制度

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不但發(fā)展和改革開放的不斷深入，我國(guó)城市化的進(jìn)程也在不斷加快，對(duì)土地的需求也不斷加大。為了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展，國(guó)家和政府選擇讓農(nóng)民交出土地以支持城市的發(fā)展，而農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)就是土地，所以為了維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益才制定了農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度，但是我國(guó)目前的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度還存在著很多問題，并沒有真正維護(hù)到農(nóng)民的基本權(quán)益，所以如何完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度是目前急需解決的首要問題。

一、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度概述

土地征收指的就是國(guó)家通過制定法律的形式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市或工業(yè)等非農(nóng)用地的一個(gè)主要途徑，是我國(guó)乃至世界上任何一個(gè)正在進(jìn)行城市化、現(xiàn)代化建設(shè)的國(guó)家獲得城市建設(shè)用地的主要手段。我國(guó)的“土地征收”與日本的“土地收買”、英國(guó)的“強(qiáng)制收買”、美國(guó)的“最高土地權(quán)”等雖然稱呼不同，但是實(shí)質(zhì)內(nèi)容上都是一樣的，都是國(guó)家為了公共利益，通過立法的形式，給予被征收人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，將被征收的私有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的行為[1]。從而可以看出，首先，土地征收具有法定性，必須要符合法律和行政法規(guī)的規(guī)定，必須要根據(jù)行政合法性的原則；其次，土地征收具有強(qiáng)制性，是一種國(guó)家強(qiáng)制收取他人私有土地所有權(quán)并使之變?yōu)閲?guó)有土地的行為，并不需要取得被征地人的同意；再次，土地征收是為了公共利益所以還具有公益性。

因?yàn)橥恋卣魇諑в械膹?qiáng)制性嚴(yán)重侵害了被征地人的權(quán)利和利益，所以為了充分保護(hù)被征地人的權(quán)益，我國(guó)制定了農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度。所以由此看來，土地征收的補(bǔ)償也具有一定的法定性，國(guó)家因?yàn)楣怖娑鴵p害了少數(shù)人的利益，所以國(guó)家就必須對(duì)少數(shù)人進(jìn)行補(bǔ)償，才能達(dá)到社會(huì)公平。通過以上分析，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的概念其實(shí)就是：國(guó)家為了多數(shù)人的公共利益，通過立法的形式，將被征收的私有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，并給予被征收人相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫萚2]。

二、目前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的問題

1、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則不明確

《憲法》是我國(guó)的根本大法，但其中對(duì)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t并沒有明確的規(guī)定，經(jīng)過修改后雖然提到了補(bǔ)償條款，但對(duì)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t卻并沒有明確規(guī)定，使得農(nóng)村土地征收補(bǔ)償缺少了憲法這個(gè)基礎(chǔ)。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的概念中提到，征收的目的是為了公共利益，但是我國(guó)的法律中對(duì)何為公共利益，卻也沒有明確的界定，這種高度概括性的法律規(guī)定就使征地部門擁有了很大的自由裁量權(quán)。從而就會(huì)使地方政府有法律漏洞可鉆，導(dǎo)致出現(xiàn)有些地方政府打著公共利益的旗號(hào)實(shí)際卻是為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)等目的征收土地的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)大量的土地違法事件。很多被征用的土地并沒有被很好的利用，而是出現(xiàn)了征收后閑置或者是棄置不用的現(xiàn)象，從中可以看出，目前我國(guó)的農(nóng)村土地征收權(quán)已經(jīng)被征地部門濫用。

2、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍過窄

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度中對(duì)農(nóng)村征地的補(bǔ)償有著具體的范圍，這些補(bǔ)償費(fèi)用主要包括土地征收補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助安置費(fèi)和地上附著物、青苗的補(bǔ)償費(fèi)[3]。從這些費(fèi)用內(nèi)容上可以看出，對(duì)征地的補(bǔ)償其實(shí)就是一種有限補(bǔ)償，并不是完全性的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償僅限于與土地有關(guān)的補(bǔ)償，卻沒有考慮農(nóng)村農(nóng)民的殘余地分割的損害、經(jīng)濟(jì)損失、租金損失等等可以量化的財(cái)產(chǎn)損失，所以這種土地征收補(bǔ)償并不是一種公平、合理的補(bǔ)償方式。

3、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的核心[4]。我國(guó)目前的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度中對(duì)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)的制定，既沒有按照土地的價(jià)格，也不是使用土地的租金，更不是土地在未來可產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，而是對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的計(jì)算。但是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的數(shù)量具有浮動(dòng)性和不確定性，但是法律中只固定了大致的范圍和賠償?shù)南揞~，這種不明確的標(biāo)準(zhǔn)使得農(nóng)民的利益在農(nóng)村土地征收過程中被侵犯。并且農(nóng)村土地征收后，農(nóng)民的收入大大減少，那些所謂的補(bǔ)償費(fèi)用根本不能滿足農(nóng)民家庭的日常生活消費(fèi)以及家庭教育支出，大大侵犯了農(nóng)民的基本權(quán)益。

三、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的完善

1、對(duì)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t進(jìn)行明確界定

土地征收原則是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度中的關(guān)鍵問題，首先需要合理界定“公共利益”的概念，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“公共利益”要進(jìn)行嚴(yán)格限定，主要包括以下幾種：1、水、電、氣等公共設(shè)施用地；2、煤礦、鐵路、機(jī)場(chǎng)等能源和交通用地；3、三峽工程、南水北調(diào)等國(guó)家重點(diǎn)工程用地以及軍事用地或者政府機(jī)關(guān)用地；4、學(xué)校、醫(yī)院等公益以及福利事業(yè)用地；5、水庫、防護(hù)林等水利和環(huán)境保護(hù)用地。除此之外，還要根據(jù)“公共利益用地”的概念界定，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，要確保土地征收的目的只能是為了公共利益，其他所有非公共利益用地都不得依靠農(nóng)村土地征收來獲取。

2、提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)寬征收補(bǔ)償范圍

受我國(guó)傳統(tǒng)觀念的影響，在國(guó)家利益或者公共利益與個(gè)人利益出現(xiàn)矛盾并且無法協(xié)調(diào)的時(shí)候，個(gè)人利益必須讓步，但是現(xiàn)在是社會(huì)主義法治社會(huì)，并且處于市場(chǎng)宏觀經(jīng)濟(jì)條件下，這種傳統(tǒng)的觀念已經(jīng)不符合時(shí)代的發(fā)展要求。對(duì)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行利益衡量，首先要使征收補(bǔ)償?shù)念~度與經(jīng)濟(jì)規(guī)律相符，其次要根據(jù)被征收農(nóng)民的實(shí)際生活情況來對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要按照征收時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，不能讓被征收的農(nóng)民感覺國(guó)家土地征收存在不公平現(xiàn)象。另外，在補(bǔ)償范圍上也要進(jìn)行擴(kuò)寬，除了現(xiàn)有的直接損失補(bǔ)償項(xiàng)目外，還應(yīng)添加殘留地補(bǔ)償和鄰地補(bǔ)償?shù)乳g接損失的賠償[5]。

3、健全并規(guī)范農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序

土地征收補(bǔ)償程序是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度中必不可少的重要環(huán)節(jié)，是保證征地利益合理、公正分配的核心和關(guān)鍵，所以國(guó)家要健全并不斷規(guī)范農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序，盡可能地避免政府部門在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償過程中進(jìn)行暗箱操作。在土地征收時(shí)，要對(duì)征地審核階段進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)察，要確保征地項(xiàng)目符合“公共利益用地”。要完善公告登記程序，充分保證農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，在登記程序之前要與農(nóng)民就補(bǔ)償事宜進(jìn)行確認(rèn)，如果存在異議，應(yīng)由雙方協(xié)商解決。只有補(bǔ)償事宜獲得被征地農(nóng)民的認(rèn)同，接下來的工作才能更好的開展。健全土地征收補(bǔ)償程序還要建立專門的土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，通過建立專門的土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，能夠確保農(nóng)村土地征收補(bǔ)償過程的合法性以及公平性，并且當(dāng)被征地農(nóng)民對(duì)公益事業(yè)的認(rèn)定是否合理、程序是否有違法情況、賠償額是否合理等事宜存在異議的時(shí)候，能夠有一個(gè)專門的部門對(duì)之進(jìn)行公開的審理。

結(jié)束語：

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的健全和完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程。在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償過程中遇到的問題要及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取相應(yīng)的措施去解決不斷完善相應(yīng)的法律法規(guī)，以便做到有法可循、有法可依。要將農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度在實(shí)踐中不斷貫徹實(shí)施，以確保被征收農(nóng)民的基本權(quán)利和利益，從而不斷促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)和新農(nóng)村建設(shè)的不斷發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]唐佩玉.論我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的缺失與完善[D].廣西師范大學(xué).2010,56(11):41-42

[2]柯曉飛.論我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度之完善[D].華南理工大學(xué).2013,51(10):94-95

[3]陶瑞芳.農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度研究[D].廣西大學(xué).2013,34(08):101-102

農(nóng)村土地征收規(guī)定范文第2篇

關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地 征收 補(bǔ)償 制度完善

DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.068

一.土地征收補(bǔ)償?shù)幕靖艣r

土地,是人類賴以生存和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)極其重要的自然資源,具有稀缺性、不可再生性和不可移動(dòng)性。我國(guó)有近8 億農(nóng)民在土地上生息、勞作,土地是他們的 “命根子”。由于城市化進(jìn)程的加快和社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的需要,土地征收的范圍逐漸擴(kuò)大到農(nóng)村,為了保障被征地農(nóng)民在征地過程中的合法權(quán)益和解決農(nóng)民失地后的長(zhǎng)期生存問題,國(guó)家建立了農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度。但《土地管理法》、《土地管理實(shí)施條例》及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償救濟(jì)程序的規(guī)定存在諸多不足,導(dǎo)致實(shí)踐中引發(fā)大量土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議,影響社會(huì)穩(wěn)定。從農(nóng)民自身來講,并不希望把土地拿出去,但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講,又需要征地,征地本身又是一個(gè)強(qiáng)制行為,農(nóng)民不得不服從,這是一對(duì)矛盾。因此,解決好我國(guó)農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償問題顯得非常重要和迫切。

我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度總體來說是不斷地進(jìn)步和合理,比如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐提高;審批權(quán)力不斷上收,基層政府的審批權(quán)限越來越小;土地征收補(bǔ)償程序趨于規(guī)范和細(xì)化;被征地農(nóng)民的安置辦法也越來越靈活多樣;土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)也不斷得到修改,以適應(yīng)新的時(shí)代背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。特別是在04年的憲法修正案中明確了土地征收和征用的補(bǔ)償條款,為土地征收補(bǔ)制度提供了堅(jiān)實(shí)的憲法依據(jù)。

土地問題不僅僅是農(nóng)民的命脈,也是整個(gè)國(guó)家的命脈,解決好土地問題,不僅能確保農(nóng)民合法權(quán)益,保持農(nóng)村和社會(huì)穩(wěn)定,而且使國(guó)家征地工作走向市場(chǎng)化、法制化的軌道。有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

(一)土地征收與征用

1.土地征收的含義及特征

土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要,以補(bǔ)償為前提,強(qiáng)制取得其他民事主體土地所有權(quán)的行為。其法律后果是土地所有權(quán)在國(guó)家和集體之間發(fā)生變動(dòng)。從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過憲法的征收權(quán),重要的是對(duì)征收的法律限制。其法律特征在于:(1)土地征收是強(qiáng)制剝奪集體土地所有權(quán)的行為,是物權(quán)變動(dòng)的一種極為特殊的情形。(2)征收主體一方是政府,且政府以行政命令方式從農(nóng)民集體手中取得土地所有權(quán),集體必須服從,沒有任何選擇的余地。(3)土地征收的目的只能是為了發(fā)展公共利益,絕對(duì)禁止任何商業(yè)目的的征收,且必須對(duì)被征收人以公平合理的補(bǔ)償。

2.土地征收與征用的區(qū)別

《物權(quán)法》第44條中規(guī)定了有關(guān)征用的概念,即:“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后,應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。”由此可以看出土地征收與土地征用既有共同之處,又有不同之處。二者的共同之處在于都是以共利益為目的,運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力,經(jīng)過法定的程序,并依法給予補(bǔ)償。土地征收、土地征用雖然都是國(guó)家為建設(shè)需要征用土地的方法,但它們是有區(qū)別的,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,二者的行為效果不同。土地征收是土地所有權(quán)的改變,土地所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用由于使用后應(yīng)當(dāng)返還給被征用人,因此是土地使用權(quán)的改變,而土地的所有權(quán)性質(zhì)不發(fā)生改變。這是兩者最主要的區(qū)別。

第二,二者所征收的對(duì)象也有所差別。我國(guó)土地的所有制形式只有國(guó)家所有和集體所有兩種形式,土地征收的對(duì)象為農(nóng)村集體土地。土地征用的對(duì)象既可以是農(nóng)村集體土地也可以是城市國(guó)有土地。

第三,二者行為的依據(jù)不同。土地征收的依據(jù)和程序必須由法律規(guī)定,這是我國(guó)《立法法》第八條第六項(xiàng)所要求的,即“下列事項(xiàng)只能制定法律:……(六)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收?！蓖恋卣饔玫囊罁?jù)除了法律之外,還可以是法規(guī)。這是因土地征用一般具有暫時(shí)性、緊急性,而且強(qiáng)制取得的只是使用權(quán),所以其嚴(yán)格度要低于土地征收。

第四,從二者的適用條件看,土地征用一般適用于緊急狀態(tài)下對(duì)土地的臨時(shí)征用。而土地征收則不同,為了公共利益的需要,即使不存在緊急狀態(tài),也可實(shí)施土地征收。

二.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀及問題

(一)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶按嬖诘膯栴}

我國(guó)以法律的形式確定了農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度,在一定程度上保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益,然而,征收補(bǔ)償制度也存在諸多問題和缺陷。

1.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償范圍

《土地管理法》第47條規(guī)定的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)是:“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi),安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！?/p>

2.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍存在的問題

根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定可以看出,現(xiàn)行的征地補(bǔ)償范圍只是對(duì)征地造成的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償,而對(duì)因征地形成的殘地?fù)p失及土地使用價(jià)值的下降等間接損失并未提及,事實(shí)上,這些損失是必然會(huì)發(fā)生的,如果不在補(bǔ)償范圍之內(nèi)必將損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

(二)農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償方式及問題

1.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償方式

早期征收土地補(bǔ)償機(jī)制主要采取的是“貨幣補(bǔ)償加安置”的補(bǔ)償形式,即以土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償部分,在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失后,由征收土地使用者根據(jù)征地項(xiàng)目的需要為失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置。但是,隨著城市建設(shè)速度加快、征地?cái)?shù)量增加以及征地用途和就業(yè)市場(chǎng)的變化,“誰征地、誰安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行,各地開始探索新的安置模式。20世紀(jì)90年代以后,各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金,讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)的安置模式。從此以后,征收土地補(bǔ)償機(jī)制就演化為“一次性給付貨幣補(bǔ)償”的單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償形式。

2.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償方式存在的問題

補(bǔ)償方式單一。目前的補(bǔ)償以一次性貨幣補(bǔ)償為主,一次性補(bǔ)償只能解決農(nóng)民暫時(shí)的生存問題,而農(nóng)民失去了土地,就失去了長(zhǎng)期生活的保障,生存將會(huì)受到極大的威脅。采取此種簡(jiǎn)單的補(bǔ)償方式只能暫時(shí)解決農(nóng)民生活上的問題,由于缺乏就業(yè)安置引導(dǎo),無法為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下失地失業(yè)的農(nóng)民提供長(zhǎng)久的保障。

(三)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序及問題

1。農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償程序

《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定:“征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！?/p>

2.農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償程序中存在的問題

從現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償程序來看,有些程序制度仍存在缺陷,影響了土地征收的順利實(shí)施。(1)征收補(bǔ)償程序可操作性不強(qiáng)。我國(guó)有關(guān)土地征收程序的規(guī)定對(duì)于一些重要事項(xiàng)未予以明確。例如,征收行為何時(shí)發(fā)生效力,是批準(zhǔn)征收決定作出后、還是支付補(bǔ)償安置費(fèi)用后;被征收的土地所有權(quán)何時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)移;《土地管理法實(shí)施條例》第 25條規(guī)定:“征地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起 3個(gè)月內(nèi)全部支付,”但在實(shí)踐中,征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放顯得很隨意,基本都是滯后,對(duì)于未按期支付補(bǔ)償安置費(fèi)用的,征收決定是否依然有效等。(2)補(bǔ)償程序不公正,缺乏聽證。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定,補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民。而由于補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)早在批準(zhǔn)征收補(bǔ)償方案時(shí)已確定,雖然規(guī)定要聽取意見,但被征地人只能就獲得補(bǔ)償?shù)拿娣e等提出異議,對(duì)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)無權(quán)提出任何意見,補(bǔ)償過程缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的程序保障。(3)補(bǔ)償糾紛發(fā)生后,救濟(jì)程序缺失。對(duì)于補(bǔ)償決定,《土地管理法實(shí)施條例》中規(guī)定將裁決權(quán)交由政府行使,缺乏中立性,更重要的是對(duì)補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償裁決決定不服能否申請(qǐng)復(fù)議或提訟等問題也未作規(guī)定。

三.完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的對(duì)策

(一)完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的可行性與必要性

1 完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的可行性

我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度形成以來已有幾十年的發(fā)展歷程了,尤其是現(xiàn)行的補(bǔ)償制度是形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)行的補(bǔ)償制度越來越不適應(yīng)時(shí)展的要求,對(duì)此制度進(jìn)行修改和完善已經(jīng)到了非常迫切的時(shí)期,現(xiàn)在從制度方面、思想觀念和執(zhí)法環(huán)境等各個(gè)方面來看都是完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的時(shí)候了。

2 完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的必要性

土地征收中存在的種種問題,不僅犧牲了農(nóng)民的當(dāng)前利益,而且還損害著農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。大多農(nóng)民文化程度不高、缺乏勞動(dòng)技能,打工沒人要,創(chuàng)業(yè)沒本錢,最后導(dǎo)致生活無保障。而農(nóng)業(yè)的發(fā)展會(huì)影響到工業(yè)的發(fā)展,農(nóng)村的現(xiàn)代化又會(huì)影響到城市的現(xiàn)代化。故此,完善土地征收補(bǔ)償制度對(duì)于整個(gè)社會(huì)的發(fā)展是非常有必要的

(二)如何完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度

1.豐富補(bǔ)償制度補(bǔ)償方式

關(guān)于補(bǔ)償方式,我國(guó)社會(huì)各界要求改革的呼聲很高。有學(xué)者針對(duì)我國(guó)一次性貨幣補(bǔ)償?shù)娜秉c(diǎn),提出留地安置、工作安置等多種形式的復(fù)合安置。也有學(xué)者借鑒東南沿海征地補(bǔ)償中采用政府、集體與個(gè)人共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)的辦法,將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系中的成功經(jīng)驗(yàn),提出我國(guó)應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)保障的安置方式。

(1)采取留地安置方式。即征地過程中,在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設(shè)用地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民興辦企業(yè)、從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。農(nóng)民可以通過在此土地上發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)來壯大集體經(jīng)濟(jì),解決部分農(nóng)民的就業(yè)問題。同時(shí)政府應(yīng)在在政策、資金、工商、稅務(wù)等方面提供必要的優(yōu)惠和支持。

(2)采用工作安置方式。即由政府或用地單位對(duì)于被征地農(nóng)民有計(jì)劃地安排其就業(yè)。這種主要適用于企業(yè)因生產(chǎn)需要建設(shè)用地的情況,如建設(shè)大型工業(yè)項(xiàng)目需要征收農(nóng)地,而項(xiàng)目建設(shè)過程和建成后會(huì)需要大量工人,這種情況下,可以在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行必要培訓(xùn)和考核,錄用其為企業(yè)的員工,享受與正式員工同等的待遇。

(3)采用社會(huì)保障安置方式。即在農(nóng)地被征收后,政府不再向農(nóng)民支付全額補(bǔ)償費(fèi)用,而是將部分補(bǔ)償費(fèi)用用來為農(nóng)民繳納一定年限的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。由勞動(dòng)保障部門與農(nóng)民簽訂合同,對(duì)符合條件的人員建立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,到一定的年齡后,定月發(fā)放養(yǎng)老金。目前,社會(huì)保障安置日漸受到重視。2007年10月1日開始實(shí)施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定,征收集體所有的土地,要安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,相比《土地管理法》來說,是一個(gè)可喜的進(jìn)步。今后應(yīng)將確保社保資金足額到位和規(guī)范社保資金的管理作為社會(huì)保障安置方式工作的重中之重。

2.在政府部門建立專門的土地補(bǔ)償裁決機(jī)構(gòu)

征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決案件的專業(yè)性極強(qiáng),需要由土地法律方面的專家來做這項(xiàng)工作,然而由于土地行政主管部門各處室業(yè)務(wù)工作的龐雜性和專業(yè)人員的缺乏,再加上隨著征地爭(zhēng)議裁決制度的不斷完善,各類裁決事件件將逐漸增加,原有的各部門無法完成日益增加的裁決任務(wù)。因此,必須設(shè)立專門的征地爭(zhēng)議裁決部門,配備充足的高素質(zhì)專業(yè)人員,才能與目前征地爭(zhēng)議裁決制度的不斷完善相適應(yīng)。

3.建立完整的補(bǔ)償程序及司法救濟(jì)程序

“程序是法律的心臟”,無程序即無法治。在一國(guó)法律體系內(nèi),程序法的滯后將直接導(dǎo)致有關(guān)的實(shí)體法形同虛設(shè)。補(bǔ)償程序的公正是補(bǔ)償合理的重要保證,因此完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償程序,才能切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。(1)完善土地征收法律法規(guī),使土地征收程序明晰化。如在解決征地補(bǔ)償爭(zhēng)議問題上變?yōu)橛膳鷾?zhǔn)征收土地的人民政府裁決為由批準(zhǔn)征收土地的上一級(jí)政府裁決。這樣征收土地的批準(zhǔn)方和裁決方分離,可以保證爭(zhēng)議得到公正的裁決。(2)建立批前協(xié)商、聽證制度。土地征收過程中應(yīng)充分聽取被征收人和利害關(guān)系人的意見,使其獲得表達(dá)意見的機(jī)會(huì)增強(qiáng)征收程序的民主性公開性。例如:集體農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案有不同意見,政府部門應(yīng)告知其有要求舉行聽證的權(quán)利。(3)完善復(fù)議和訴訟制度。農(nóng)民如果對(duì)征收補(bǔ)償和安置方案不服,可以向土地行政主管部門提起復(fù)議或向法院提訟。(4)改革補(bǔ)償金發(fā)放程序。建議在征地過程中將土地補(bǔ)償費(fèi)設(shè)立專戶,存入銀行,做到?？顚Ｓ?補(bǔ)償金應(yīng)在法定期限內(nèi)直接發(fā)給被征用土地的農(nóng)民,任何組織與個(gè)人不得截留、克扣。同時(shí),法院應(yīng)將司法程序引入土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)端解決機(jī)制中,逐步擴(kuò)大對(duì)征地農(nóng)民的司法救濟(jì),減少政府對(duì)征地糾紛裁決的參與,這樣既有利于保護(hù)被征收人的合法權(quán)利,也有利于監(jiān)督行政主體征收權(quán)力的行使。

結(jié)論

土地是農(nóng)民生存的前提和保障,征收農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民而言無疑是影響巨大的。承認(rèn)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)并建立土地發(fā)展權(quán)制度、建立征地補(bǔ)償款分配監(jiān)督體系等也是解決問題比較有效的途徑?？傊?必須善現(xiàn)在的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度,使補(bǔ)償合理、公平、有效,讓農(nóng)民不因被征地而貧困,讓農(nóng)村不因被征地而放緩發(fā)展的速度,最大限度揮有限土地資源的效用。農(nóng)民是“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵,農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害,“三農(nóng)”問題就解決不好,而“三農(nóng)”問題又關(guān)系著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此,如何完善、健全農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度意義重大,我們希望通過不懈的努力,讓失地農(nóng)民生活有保障,能夠充分享受到社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

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農(nóng)村土地征收規(guī)定范文第3篇

土地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)是一種可以與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的產(chǎn)權(quán)，它既可以與土地所有權(quán)合為一體，由擁有土地所有權(quán)的所有者支配，也可以由只擁有土地發(fā)展權(quán)而不擁有土地所有權(quán)者支配。土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立有兩個(gè)主要目的： 一是明確土地發(fā)展帶來的增值收益的歸屬和用于收益分配制度設(shè)計(jì);二是落實(shí)土地用途管制、耕地與生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制度設(shè)計(jì)。

二、我國(guó)理論界關(guān)于農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸屬的主要觀點(diǎn)

由于目前我國(guó)實(shí)行土地用途管制政策，所以學(xué)者們關(guān)于土地發(fā)展權(quán)歸屬的爭(zhēng)議主要集中于農(nóng)村集體土地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的權(quán)利的歸屬。關(guān)于農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸屬問題，我國(guó)理論界主要存在兩種不同的觀點(diǎn)。

（一）農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有

主張這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國(guó)家，土地開發(fā)者必須向國(guó)家購買發(fā)展權(quán)，才能開發(fā)農(nóng)村集體土地。農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可在農(nóng)地用途內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)完整的收益權(quán)和處分權(quán)。賈海波認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)這種權(quán)利只能由國(guó)家來行使。現(xiàn)行的土地用途管制制度、農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和農(nóng)地在農(nóng)業(yè)用途內(nèi)的流轉(zhuǎn)制度等雖然限制了農(nóng)村集體和農(nóng)民將土地推入建設(shè)用地市場(chǎng)變現(xiàn)以實(shí)現(xiàn)更大的收益，但同時(shí)避免了農(nóng)地不被輕易轉(zhuǎn)用和占用，保護(hù)了農(nóng)地的自然屬性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，當(dāng)然也同時(shí)保護(hù)了農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)地權(quán)利。

（二）農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有

持有此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸于農(nóng)地所有者（農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)）。他們主張借鑒美國(guó)的做法，將土地發(fā)展權(quán)自動(dòng)歸屬于原土地所有權(quán)人。農(nóng)村集體既然擁有土地的所有權(quán)，而且法律上國(guó)家所有和集體所有是平等的，所以，應(yīng)該明確集體對(duì)其所有土地的發(fā)展權(quán) 。劉永湘等從維護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益的角度，建議實(shí)行土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體所有。他認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)屬農(nóng)民集體所有，現(xiàn)行的土地征用征收制度極大地壓抑了土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)。因此建議進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)政策調(diào)整，充分考慮農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)利益補(bǔ)償問題。

三、我國(guó)農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)行使現(xiàn)狀

雖然我國(guó)目前沒有設(shè)立土地發(fā)展權(quán)制度，但是，我國(guó)近乎采取農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式。首先，國(guó)家控制著農(nóng)村土地的用途及其轉(zhuǎn)變。土地管理法規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作了嚴(yán)格的程序規(guī)定。其次，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了嚴(yán)格的限制。土地管理法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。第三，國(guó)家通過土地征收補(bǔ)償制度占有土地發(fā)展權(quán)增益。土地管理法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。我國(guó)土地管理法第47條規(guī)定征收土地的按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，這種征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上沒有考慮市場(chǎng)條件如土地的區(qū)位、征收后的用途等，它主要根據(jù)土地被征收前的用途確定價(jià)值，根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來的征地補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地征收后的非農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格，這意味著，我國(guó)的土地征收制度未能明確保障失地農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展增益的分享，失地農(nóng)民并不享有土地發(fā)展權(quán)，因此國(guó)家實(shí)際上得到了土地發(fā)展增益 。所以說法律雖未言明土地發(fā)展權(quán)卻近乎采取了土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式或者說土地發(fā)展增益國(guó)有模式。

四、農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國(guó)家和集體土地所有者共有

農(nóng)村土地征收規(guī)定范文第4篇

Abstract： Our country is at the hard time of industrialization, i.e. the time of promoting the industrialization through limiting the utilization of agricultural resources. The necessary capital of industrialization mainly comes from the land exploration in village. Most of lands in village are collective ownership, so collective-owned land exploration can support the industrialization, but is injurious to the peasants' interest. Under the guidance of scientific outlook on development and building a harmonious society, the key breakthrough of issues of agriculture, farmer, rural area is to balance the rural and urban economy, revitalize the rural economy all-round, coordinated and sustainable, and be oriented to peasants' basic interest. This article discussed the balance of collective-owned land exploration and peasants' interest compensation.

關(guān)鍵詞： 集體土地；征收；農(nóng)民利益補(bǔ)償

Key words： collective-owned land; land exploration; peasants' interest compensation

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-4311（2011）02-0324-01

1法律視域下的集體土地征收與補(bǔ)償

1.1 土地征收制度土地征收指的是國(guó)家基于公共利益的需要，強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)的行為。與土地征用內(nèi)涵界定不同，土地征收是強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的收回，而征用往往是使用權(quán)。2004年的《憲法》修正案將土地征收與土地征用做了明確區(qū)分，將第l0條第3款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，由此可以看出我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的是土地征收制度，而非土地征用制度。土地征收權(quán)是行政主體的一種公權(quán)力，它建立在國(guó)家的基礎(chǔ)之上，來源于《土地管理法》的授權(quán)。其次，征收的對(duì)象是集體土地所有權(quán)和使用權(quán)。再次，土地征收必須基于“公共利益”。我國(guó)《憲法》、《土地管理法》都明確規(guī)定了國(guó)家征收土地的依據(jù)是“為了公共利益的需要”。最后，土地征收應(yīng)以補(bǔ)償為要件?！稇椃ā贰锻恋毓芾矸ā泛汀掇r(nóng)村土地承包法》中都規(guī)定了“土地征收應(yīng)該給予補(bǔ)償”，這是土地征收的法定要件。

1.2 關(guān)于征收補(bǔ)償補(bǔ)償與賠償不同，補(bǔ)償是使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補(bǔ)的一種重要的法律手段，同時(shí)也是一項(xiàng)重要的法律制度。土地征收補(bǔ)償既是補(bǔ)償法律制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是土地法律制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在土地征收中，征收補(bǔ)償問題是一個(gè)十分重要的問題，甚至可以說是核心問題[1]。而補(bǔ)償?shù)脑蛑饕且驗(yàn)橥恋厥寝r(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最重要的資源，是他們基本生活資料的重要來源，也是他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地一旦被國(guó)家征收，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民便喪失了土地所有權(quán)，同時(shí)也喪失了基本生活來源和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2土地征收與農(nóng)民利益補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀分析

伴隨近幾年來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和愈發(fā)加快的城鎮(zhèn)化步伐，建設(shè)用地需求量大幅增加，征收農(nóng)村土地的力度越來越大，由此引發(fā)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部征地補(bǔ)償費(fèi)的分配，卻仍然存在著分配方式各異、分配比例不合理、雜亂無章等問題，嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，同時(shí)也阻礙了征地工作的順利進(jìn)行。我國(guó)《憲法》中規(guī)定只有對(duì)公益用地，才能進(jìn)行征收，但是卻沒有對(duì)公益性用地進(jìn)行明確的界定，而在實(shí)際上不論是國(guó)家公益性建設(shè)項(xiàng)目還是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或者是房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，―律動(dòng)用國(guó)家征收權(quán)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“為了公共利益”這個(gè)范圍。這種現(xiàn)象主要?dú)w因于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)土地征收的“為了公共利益”界定不清以及關(guān)于土地征收權(quán)的規(guī)定相矛盾[2]。正是立法概念上的模糊，造成了執(zhí)法過程中極大的可操作性，從而為利益分配不公埋下了隱患。

3優(yōu)化集體土地征收和農(nóng)民利益補(bǔ)償關(guān)系

3.1 制度先行，建立健全補(bǔ)償制度補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性需要在三個(gè)方面進(jìn)行權(quán)衡考慮：第一，土地的市場(chǎng)價(jià)值；第二，農(nóng)民因土地被征收而實(shí)際遭受的損失，農(nóng)民從土地上可獲得的收益、土地上的相關(guān)附屬物等；第三，農(nóng)民喪失土地后的生活保障。對(duì)于一定年齡界限（如50歲）以上的農(nóng)民，應(yīng)考慮其被征地后的生活保障。而在一定年齡界限以下的農(nóng)民，則應(yīng)考慮其就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用及失業(yè)保障。

3.2 廣惠于民，進(jìn)一步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍這一點(diǎn)是比較明顯的。在大力振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的宏觀背景下，不僅僅通過國(guó)家的政策傾斜、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策，還要廣泛的對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行利益補(bǔ)償。擴(kuò)大補(bǔ)償范圍需要遵循這樣幾個(gè)原則：第一，被征收土地原用途的土地價(jià)格，即對(duì)于被征地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償；第二，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，即對(duì)農(nóng)村土地社會(huì)保障功能的補(bǔ)償，以保證被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；第三，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)；第四，土地征收造成不便于利用殘余地的價(jià)值損失補(bǔ)償以及相關(guān)損害補(bǔ)償費(fèi)；第五，被征地農(nóng)民一定時(shí)期的失業(yè)損失費(fèi)用和轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用[3]。擴(kuò)大的范圍不僅僅是農(nóng)民的數(shù)量，還有補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，補(bǔ)償范圍的擴(kuò)大可以視為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的寬容性降低。

3.3 對(duì)接市場(chǎng)，引進(jìn)價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)補(bǔ)償“合理化”既然土地征收所形成的利益補(bǔ)償是既得利益對(duì)既失利益的一種價(jià)值轉(zhuǎn)移，那么可以說，解鈴還須系鈴人。市場(chǎng)帶來的問題就需要市場(chǎng)去解決，這也是維護(hù)土地征收和利益補(bǔ)償平衡的最有效的配置方式。導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，確立“合理補(bǔ)償”的原則針對(duì)我國(guó)目前對(duì)土地征收補(bǔ)償原則的規(guī)定不明朗的現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在借鑒大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，確立“合理補(bǔ)償”的原則，以市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)談判的方式確定補(bǔ)償費(fèi)用。該原則的確立，一方面可以切實(shí)保護(hù)被征收土地者的合法權(quán)益，另一方也可以避免現(xiàn)階段實(shí)行“完全補(bǔ)償”可能給國(guó)家和社會(huì)發(fā)展帶來的負(fù)擔(dān)。[4]另外，在適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶幕A(chǔ)上，繼續(xù)依照現(xiàn)實(shí)情況制定開發(fā)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為此，一方面土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要確保被征地農(nóng)民的生活水平不降低。另一方面應(yīng)當(dāng)建立完善的土地評(píng)估制度和土地評(píng)估方法，在對(duì)被征收土地進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估后，以市價(jià)為基礎(chǔ)。綜合考慮國(guó)家、集體和個(gè)人三者的利益，合理地確定土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為確保土地補(bǔ)償費(fèi)用的公正分配，一方面也要建立分配方案的合法性審批制度，防止村民會(huì)議自治權(quán)的濫用，另一方面應(yīng)當(dāng)確保村民會(huì)議的自治權(quán)。排除行政和司法的過多干預(yù)。

參考文獻(xiàn)：

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農(nóng)村土地征收規(guī)定范文第5篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民工市民化；互動(dòng)機(jī)制；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2016）01-0042-10

DOI：10.13644/31-1112.2016.01.005

近年來，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量始終保持在較高水平。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2010年至2013年，全國(guó)農(nóng)民工總量穩(wěn)定在2.3億人至2.7億人，其中，外出農(nóng)民工則達(dá)到1.5億人至1.7億人。雖然農(nóng)民工市民化意愿十分強(qiáng)烈，但農(nóng)民工市民化的實(shí)際進(jìn)程卻相對(duì)緩慢。

農(nóng)民工市民化進(jìn)程相對(duì)遲緩存在著深刻的微觀因素。農(nóng)民工要完成從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，需要相當(dāng)大的個(gè)體財(cái)產(chǎn)支持才能實(shí)現(xiàn)。然而，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不足是一個(gè)普遍性的事實(shí)。土地是農(nóng)村的重要資源，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則是農(nóng)戶家庭重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如果能夠合理處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保證土地產(chǎn)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，充分實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，那么農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入會(huì)大幅度增加。但是，現(xiàn)有的制度安排對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)施加了多重管制，妨礙了土地價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，減少了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，遲滯了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。本質(zhì)上，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既要實(shí)現(xiàn)“土地”從農(nóng)村向城市的用途轉(zhuǎn)變，更要實(shí)現(xiàn)“人”從農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)換，因此，農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在著比較緊密的相互促進(jìn)關(guān)系，只有深入研究?jī)烧咧g的內(nèi)在聯(lián)系，才能真正發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的微觀基礎(chǔ)，通過改革農(nóng)村土地制度，推進(jìn)農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

一、農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動(dòng)機(jī)理

農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在著持續(xù)的互動(dòng)關(guān)系：一方面，農(nóng)村土地多種形式的合理流轉(zhuǎn)，可以充分實(shí)現(xiàn)多元化的土地價(jià)值，為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持；另一方面，農(nóng)民工市民化程度提高，意味著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增加并趨于穩(wěn)定，這就對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求。農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動(dòng)機(jī)理見圖1所示。

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以為農(nóng)民工市民化提供重要的資本支持。農(nóng)民工市民化需要巨大的成本支出，這些成本部分由政府公共財(cái)政支付，部分需要農(nóng)民工家庭自己承擔(dān)。這就意味著，為了順利實(shí)現(xiàn)市民化，農(nóng)民工家庭需要相當(dāng)大的財(cái)力支持。近年來，雖然農(nóng)民工工資不斷上升，農(nóng)村居民人均純收入穩(wěn)步增加，但是，與巨大的市民化成本相比，農(nóng)民工家庭的財(cái)產(chǎn)數(shù)量仍然偏少，需要尋找新的收入來源。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶家庭重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如果能夠合理處置，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)資本化，就可以大幅度增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，轉(zhuǎn)讓權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。對(duì)農(nóng)村土地資源而言，在新型城鎮(zhèn)化背景下，通過多種形式的土地流轉(zhuǎn)交易，既可以在異質(zhì)性農(nóng)戶之間實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，也可以合理轉(zhuǎn)換土地用途，還可以經(jīng)由發(fā)展權(quán)交易實(shí)現(xiàn)土地的多種價(jià)值，有效增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供重要的資本支持，喚醒未能得到充分利用的“沉睡資本”，在重新配置城鄉(xiāng)土地資源基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，協(xié)調(diào)推進(jìn)“人口”城鎮(zhèn)化與“土地”城鎮(zhèn)化。其一，非農(nóng)就業(yè)比較穩(wěn)定的農(nóng)民家庭，可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲得一定的租金收入。隨著國(guó)家惠農(nóng)政策力度不斷增強(qiáng)，以及農(nóng)村土地交易市場(chǎng)逐步完善，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格將會(huì)穩(wěn)步提高，農(nóng)民的土地租金收入會(huì)不斷增加。其二，隨著農(nóng)村土地制度改革的逐步深入，在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下，一部分農(nóng)用地會(huì)改變用途，成為集體建設(shè)用地。土地用途改變，會(huì)大幅度增加土地價(jià)值，產(chǎn)生巨大的增值收益，由農(nóng)民家庭、農(nóng)村集體共同分享。其三，國(guó)家征用農(nóng)村土地，需要依法給予一定補(bǔ)償，在土地發(fā)展權(quán)視角下，補(bǔ)償額會(huì)不斷增加。

其次，農(nóng)民工市民化對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求。新型城鎮(zhèn)化首先是“人口”城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)“拉力”和農(nóng)村“推力”的共同作用下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，部分人口長(zhǎng)期定居下來，從事穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，分享均等的公共服務(wù)，逐步融入城市社會(huì)，完成從農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，城市區(qū)域不斷擴(kuò)張，使部分農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋亍Ｔ谵r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鄉(xiāng)土地重新配置的共同作用下，一方面，農(nóng)村的人口與土地比例關(guān)系發(fā)生變化。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量減少，人均經(jīng)營(yíng)土地面積相應(yīng)增加，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件；另一方面，土地功能發(fā)生演化。隨著農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶家庭總收入中所占比例不斷下降，土地作為農(nóng)戶維持生計(jì)和增加農(nóng)業(yè)收入的功能逐步減弱，而財(cái)產(chǎn)功能逐步增強(qiáng)。無論是人地關(guān)系改變，還是土地功能演化，都對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求?？紤]到農(nóng)戶家庭的人口結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)狀況、就業(yè)特征等具有異質(zhì)性，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)形式的要求必然是多樣化的。大部分農(nóng)民工尚不具備完全市民化的條件，希望通過一定時(shí)期的財(cái)富積累，在未來逐步實(shí)現(xiàn)市民化，愿意在保留承包權(quán)的前提下，以合理價(jià)格流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，既安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也獲取一定的土地流轉(zhuǎn)收益；對(duì)于那些已經(jīng)基本具備市民化條件的農(nóng)民工家庭而言，其最大愿望就是能夠通過合理交易土地，充分實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，分享土地用途轉(zhuǎn)換或土地征用過程中所產(chǎn)生的增值收益。

在農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動(dòng)關(guān)系中，新型城鎮(zhèn)化是推進(jìn)農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最大動(dòng)力；在具體的運(yùn)行層面上，則表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移與農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置兩個(gè)重要特征。

（一）動(dòng)力機(jī)制：新型城鎮(zhèn)化

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)?？梢姡滦统擎?zhèn)化建設(shè)首先是要實(shí)現(xiàn)“人口”城鎮(zhèn)化，即有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為農(nóng)民工市民化提供了有效的動(dòng)力支持，一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以提供更多非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)方式從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，既增加家庭總收入，也優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民工家庭在城市立足打下牢固基礎(chǔ)；另一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以全面提升城市吸引力，提高社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)水平，幫助農(nóng)民工盡快融入城市，完成生活方式從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，農(nóng)民工市民化進(jìn)程也對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用，農(nóng)民工有序市民化可以從本質(zhì)上提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，保證我國(guó)城鎮(zhèn)化不僅有量的擴(kuò)張，而且有質(zhì)的提升。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，一方面，隨著城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，大量農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村的人口、土地比例發(fā)生變化，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；另一方面，隨著城市區(qū)域的擴(kuò)張，許多農(nóng)村土地改變用途和性質(zhì)，由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地，由農(nóng)村集體所有土地改變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地，農(nóng)村土地資源得到重新配置，這就對(duì)農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)提出了要求。更為重要的是，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中所占比例持續(xù)下降，非農(nóng)收入所占比例持續(xù)上升，相應(yīng)地，土地功能也從生產(chǎn)性為主向財(cái)產(chǎn)性為主逐步轉(zhuǎn)變，這就對(duì)土地的快速、有效流轉(zhuǎn)提出了新的要求。同時(shí)，農(nóng)村土地多種方式的有效流轉(zhuǎn)，可以充分實(shí)現(xiàn)土地的多元化價(jià)值，為農(nóng)民工市民化提供了重要的資本支持，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造有利條件。

由此可見，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是推動(dòng)農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)良性互動(dòng)的重要?jiǎng)恿Γr(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的良性互動(dòng)也積極推動(dòng)了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，在農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)良性互動(dòng)過程中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要的驅(qū)動(dòng)作用，動(dòng)力機(jī)制見圖2所示。

（二）運(yùn)行機(jī)制一：農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移

新型城鎮(zhèn)化一個(gè)重要的運(yùn)行特征是農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移并逐步市民化。大量農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，必然導(dǎo)致農(nóng)村人地關(guān)系改變，人均經(jīng)營(yíng)土地面積增加，這就對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切要求。農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，既有利于農(nóng)民工完全或部分放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、完成從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)方式轉(zhuǎn)變，也可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的多元化價(jià)值。

農(nóng)村土地在合理流轉(zhuǎn)過程中，既可以充分實(shí)現(xiàn)資源的交易價(jià)值，也可以逐步實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。現(xiàn)階段，國(guó)家支持農(nóng)業(yè)的基本政策取向十分明確，在這一政策預(yù)期下，隨著農(nóng)村土地交易市場(chǎng)的建立和完善，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格必然會(huì)逐步提高，土地資源的交易價(jià)值將得到充分實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)可以保證土地邊際產(chǎn)出較小的農(nóng)戶能夠?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓給土地邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶，提高專業(yè)化分工水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。我國(guó)人多地少的實(shí)際以及城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)，都會(huì)使農(nóng)地在非農(nóng)化過程中產(chǎn)生巨大的增值收益，逐步實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)村土地的交易價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，可以為農(nóng)民工家庭帶來更多收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。

（三）運(yùn)行機(jī)制二：農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置

新型城鎮(zhèn)化的另一個(gè)重要運(yùn)行特征是農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置。一方面，隨著城市區(qū)域擴(kuò)張、工商業(yè)用地需求增加，大量農(nóng)村土地改變性質(zhì)成為城市土地。在中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村集體土地通過被征收變成國(guó)家所有。2005--2011年期間，共有10200平方千米農(nóng)村土地被征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，用于城市建設(shè)。到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量將超過11萬平方千米，比2012年增加1萬平方千米，其中大部分需要通過征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變而來。在農(nóng)村土地被征收過程中，國(guó)家會(huì)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者給失地農(nóng)民提供一定的社會(huì)保障，為農(nóng)民工市民化提供資金和政策支持。

另一方面，隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)增強(qiáng)，所以逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的制度安排下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為了安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，愿意在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、股份合作等形式讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)提供有效供給。同時(shí)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體則成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效需求主體，希望流入土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地合理規(guī)范流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，通過交易和分工效應(yīng)、組織化效應(yīng)、抵押效應(yīng)等提高農(nóng)民收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。

二、農(nóng)民r市民化進(jìn)程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）“土地城鎮(zhèn)化”內(nèi)在動(dòng)力強(qiáng)勁，而“人口城鎮(zhèn)化”進(jìn)展緩慢，兩者之間存在著不協(xié)調(diào)性

改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)。按照常住人口計(jì)算，1978年全國(guó)城鎮(zhèn)化率僅為17.92%，2012年則上升為52.57%。與此同時(shí)，我國(guó)城市區(qū)域也迅速擴(kuò)張，人口密度迅速下降，20世紀(jì)80年代城市面積年均增加約600平方千米，90年代年均增加960平方千米，2000年至2009年年均增加1740平方千米，城市區(qū)域人口密度從1980年每平方千米1.92萬人，下降到2009年的1.02萬人。需要指出的是，2012年以戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅為38.0%，這就意味著有約2.34億農(nóng)村戶籍人口雖然進(jìn)入城鎮(zhèn)，但尚未真正成為城鎮(zhèn)居民，不能享受與市民同等的公共服務(wù)。鄭鑫計(jì)算指出，1991年至2003年，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化年均速度為4.33%，土地城鎮(zhèn)化年均速度為6.26%，城鎮(zhèn)建設(shè)年均速度為9.10%；2004年至2012年，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化年均速度為3.47%，土地城鎮(zhèn)化年均速度為5.43%，城鎮(zhèn)建設(shè)年均速度為7.54%。從以上數(shù)據(jù)資料可以看出，我國(guó)“土地城鎮(zhèn)化”明顯快于“人口城鎮(zhèn)化”，兩者之間存在著嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)性。

我國(guó)特有的戶籍制度和土地管理制度等一系列制度安排，造成城市區(qū)域擴(kuò)張成本低廉，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困難重重。其一，我國(guó)現(xiàn)有的土地制度安排規(guī)定，城市土地由國(guó)家所有，農(nóng)村土地由集體所有，農(nóng)地非農(nóng)化必須經(jīng)由政府征收，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有土地，政府壟斷了農(nóng)地征收一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的巨大增值收益大多由地方政府獲取，構(gòu)成了地方財(cái)政收入的主要來源，形成了中國(guó)特有的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。在分稅制改革框架下，地方政府獨(dú)享土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅，土地經(jīng)營(yíng)性收入成為地方財(cái)政收入的主要來源。近年來，土地出讓金規(guī)模迅速膨脹，從2006年的7000億元增加到2010年的29400億元；土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重從2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。因此，地方政府有著快速推進(jìn)“土地城鎮(zhèn)化”的內(nèi)在動(dòng)力。其二，我國(guó)傳統(tǒng)的戶籍管理制度，實(shí)行城鄉(xiāng)分離的二元體制安排，在城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間產(chǎn)生了較大的福利差距，加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。據(jù)專家統(tǒng)計(jì)，在戶籍制度上存在60多種城鄉(xiāng)之間的不平等福利；另據(jù)新華社統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口之間的福利差距多達(dá)33項(xiàng)，農(nóng)村居民社保、醫(yī)保、低保、住房、教育等福利水平較低。在粗放式城鎮(zhèn)化背景下，又造成了城鎮(zhèn)內(nèi)部戶籍居民與流動(dòng)人口之間公共服務(wù)不平等的新二元分割。無論是農(nóng)村與城市的老二元結(jié)構(gòu)，還是農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的新二元分割，都意味著城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平差距巨大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本高昂。由于沒有建立有效的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制，政府公共財(cái)政無法承擔(dān)巨大的成本，最終導(dǎo)致“人口城鎮(zhèn)化”進(jìn)程緩慢。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益偏低且分配不合理，不能滿足農(nóng)民工市民化的需求

雖然《土地管理法》等法律明確規(guī)定允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，國(guó)務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》也指出，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，但是，由于我國(guó)農(nóng)村土地制度安排存在一些弊端，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例仍然較低。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊、產(chǎn)權(quán)殘缺是阻礙土地資源優(yōu)化配置的重要因素。土地產(chǎn)權(quán)受到較多限制導(dǎo)致農(nóng)戶缺乏穩(wěn)定的地權(quán)，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年6月底，全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占全國(guó)耕地面積的28.8%。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度偏低，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價(jià)格受到抑制，土地流轉(zhuǎn)收益偏低。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)剛剛建立，相關(guān)法律法規(guī)仍不完善，政府服務(wù)定位尚不準(zhǔn)確，硬件、軟件等基礎(chǔ)設(shè)施不夠完備，市場(chǎng)的信息提供功能、價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能等沒有得到充分發(fā)揮，尚未形成良好的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格市場(chǎng)化機(jī)制。我國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)處于初級(jí)階段，發(fā)展緩慢，具有顯著的區(qū)域差異性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺則降低了土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格⑨。資料顯示，浙江省土地流轉(zhuǎn)租金每畝每年400―1000元，黑龍江省土地流轉(zhuǎn)價(jià)格每畝每年僅為150―280元；廣州市的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包、出租流轉(zhuǎn)價(jià)格在18000―24000元/hm2，農(nóng)地入股收益每年約27000―33000元/hm2。

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益在相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體之間的分配不合理。我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)集體所有制，由于相關(guān)法律對(duì)土地所有權(quán)主體未能做出明確規(guī)定，增加了土地所有權(quán)的實(shí)施難度，在一定程度上削弱了產(chǎn)權(quán)主體的土地權(quán)利。我國(guó)農(nóng)地制度改革遵循了交易費(fèi)用最小化的邏輯，具有明顯的路徑依賴特征，土地產(chǎn)權(quán)存在著較大范圍的公共域，處于利益博弈弱勢(shì)地位的農(nóng)民家庭，其土地權(quán)益常常受到政府等主體的侵害。具體到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，尤其是農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的巨大增值收益，政府得到了其中的絕大部分，農(nóng)民家庭只得到較少部分。資料顯示，農(nóng)村集體土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋凳找娴姆峙?，政府得?0―70%，村經(jīng)濟(jì)組織得到25―30%，農(nóng)民只得到5―10%。相關(guān)法律規(guī)定，征收土地按照原用途給予補(bǔ)償，補(bǔ)償總和不得超過前3年平均年產(chǎn)值的30倍，這就意味著政府壟斷了農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)收益，農(nóng)民家庭則失去了土地增值中的發(fā)展權(quán)對(duì)價(jià)收益。由此“土地資本化”機(jī)制缺失，使土地沒有成為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)性收入來源，沒有為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供必要的資本支持。

（三）部分地區(qū)規(guī)定農(nóng)民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，違背了廣大農(nóng)民的意愿

中央文件明確規(guī)定，堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，以農(nóng)民為主體，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益。然而，在地方利益驅(qū)動(dòng)下，部分地方政府利用行政權(quán)力，強(qiáng)制規(guī)定農(nóng)民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，嚴(yán)重違背了廣大農(nóng)民的意愿。

2006年，江蘇無錫開始實(shí)施“土地?fù)Q社?！惫こ蹋赞r(nóng)民的農(nóng)村住宅置換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。無錫模式由政府主導(dǎo)，通過強(qiáng)制剝奪農(nóng)民合法的土地權(quán)利，交換本來必須由現(xiàn)代政府提供的社會(huì)保障。劉守英認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的基本權(quán)利；農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)，通過就業(yè)等方式為城鎮(zhèn)做出了貢獻(xiàn)，應(yīng)該得到政府提供的公共服務(wù)，這兩者是不可以交換的。

2008年，浙江嘉興推行了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“兩分兩換”土地使用制度改革，將農(nóng)民的承包地與宅基地分開，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換取社會(huì)保障、以宅基地?fù)Q取集中居住住房。嘉興模式同樣由政府主導(dǎo)，部分基層組織憑借土地所有制代表身份和行政權(quán)力，直接充當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體，搞強(qiáng)制性農(nóng)地流轉(zhuǎn)，將土地流轉(zhuǎn)演化為政府謀利的工具，違背了部分農(nóng)民的意愿，侵害了農(nóng)民正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益。

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組組織了一次大樣本問卷調(diào)查，選擇8省市20多個(gè)城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，共回收有效問卷6232份。問卷調(diào)查表明，大多數(shù)農(nóng)民工不愿以土地置換的方式來獲取城鎮(zhèn)居民身份，農(nóng)民工要求對(duì)土地具有更大的處置權(quán)，獲取土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。83.6%愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留承包地，2/3的農(nóng)民工希望保留宅基地和房產(chǎn)。對(duì)農(nóng)戶家庭而言，土地仍然具有很強(qiáng)的社會(huì)保障功能和市民化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避功能，市民化能力和土地權(quán)益認(rèn)知程度是影響農(nóng)戶土地退出意愿的重要變量。由此可見，一些地方政府的農(nóng)村土地制度改革嘗試，并沒有真正尊重農(nóng)民意愿，沒有維護(hù)農(nóng)民家庭正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益，更沒有將土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工市民化的重要資本。

三、農(nóng)民T市民化進(jìn)程中的農(nóng)村土地制度改革

（一）以新型城鎮(zhèn)化為動(dòng)力，推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)發(fā)展

2014年底，按照常住人口計(jì)算的中國(guó)城鎮(zhèn)化率為54.8%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%左右的平均水平，也低于與中國(guó)發(fā)展階段相近的發(fā)展中國(guó)家60%左右的平均水平。按照諾瑟姆對(duì)城鎮(zhèn)化過程三階段的劃分，即初始階段、加速階段、成熟階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于加速階段中期，到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，2030年將達(dá)到70%，仍然低于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平。如果以戶籍人口計(jì)算中國(guó)的城鎮(zhèn)化率，水平將更低?？梢姡磥硪欢螘r(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展空間巨大。2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》指出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化可以為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置提供強(qiáng)勁動(dòng)力，協(xié)調(diào)推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”。

一要改變傳統(tǒng)觀念，樹立以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念。我國(guó)傳統(tǒng)觀念將城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單定性為城市區(qū)域的擴(kuò)張，通過經(jīng)營(yíng)城市推動(dòng)GDP增長(zhǎng)，資源利用粗放、環(huán)境破壞嚴(yán)重，不具有可持續(xù)性。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展；通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工就業(yè)渠道；使更多農(nóng)業(yè)人口通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)，有效擴(kuò)大內(nèi)需，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展；增強(qiáng)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，全面解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題；推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保證城鄉(xiāng)居民公平分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

二是深化綜合體制改革，建立“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。（1）構(gòu)建“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，保證新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。借鑒學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外研究成果，合理選擇“人口城鎮(zhèn)化”、“土地城鎮(zhèn)化”評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立協(xié)調(diào)性指數(shù)模型，實(shí)時(shí)分析全國(guó)及地區(qū)協(xié)調(diào)程度，為科學(xué)預(yù)警提供可靠依據(jù)。（2）改革地方政府官員政績(jī)考核體制，由過去重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、城鎮(zhèn)化速度，改變?yōu)橹匾暯?jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度納入地方政府政績(jī)考核指標(biāo)體系，迫使地方政府協(xié)調(diào)推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”。（3）深化財(cái)稅體制改革，弱化地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，抽取一定比例的土地增值稅；同時(shí)，引入對(duì)商住類房地產(chǎn)征收的財(cái)產(chǎn)稅，以土地增值稅和財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府穩(wěn)定的稅基，改革目前地方財(cái)政過于依賴土地出讓金的格局，弱化地方政府快速推進(jìn)“土地城鎮(zhèn)化”的內(nèi)在激勵(lì)。

（二）以農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民更多的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地的多元化價(jià)值，為農(nóng)民工市民化提供更大的資本支持

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)安全性提高，會(huì)增加產(chǎn)權(quán)主體的交易積極性，提高土地價(jià)值。農(nóng)地制度的個(gè)人化程度提高，可以增加土地價(jià)值，激勵(lì)農(nóng)民經(jīng)由轉(zhuǎn)讓土地籌集部分資金供進(jìn)城長(zhǎng)期生活，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。更安全的土地產(chǎn)權(quán)可以通過抵押、擔(dān)保等方式獲得更多的貸款。

2009年，農(nóng)業(yè)部開始進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)改革，至2015年已在12個(gè)?。▍^(qū)）1988個(gè)縣（市）1.3萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)19.5萬個(gè)村推進(jìn)了農(nóng)地確權(quán)改革試點(diǎn)工作，涉及耕地3.3億畝。試點(diǎn)改革取得了一定成效，在改革的總體設(shè)計(jì)、路徑選擇、質(zhì)量控制、經(jīng)費(fèi)支撐、成果應(yīng)用等方面進(jìn)行了積極嘗試，各地因地制宜創(chuàng)新了多種改革模式，初步探索出農(nóng)地確權(quán)改革的科學(xué)程序，發(fā)現(xiàn)了改革過程中的難點(diǎn)問題。農(nóng)地確權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)性工作，中央高度重視。2013年中央1號(hào)文件提出，用5年時(shí)間完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。未來的農(nóng)地確權(quán)改革，應(yīng)在堅(jiān)持依法規(guī)范、保持穩(wěn)定、民主協(xié)商、因地制宜、地方負(fù)責(zé)的原則下，按照中央的統(tǒng)一部署，建立健全工作機(jī)制、強(qiáng)化工作經(jīng)費(fèi)保障、確保工作質(zhì)量，嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地承包法律規(guī)定和政策要求，扎實(shí)開展改革工作。同時(shí)，允許地方政府因地制宜，選擇合適的確權(quán)模式，在農(nóng)民重視土地使用權(quán)的階段，實(shí)行確權(quán)確地；在土地流轉(zhuǎn)的背景下，可以選擇確權(quán)不確地。

在農(nóng)地確權(quán)基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬全民落實(shí)到農(nóng)戶家庭，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。（1）穩(wěn)定土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有前提下，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。通過確權(quán)改革，逐步將土地承包權(quán)物權(quán)化，將其規(guī)定為農(nóng)民擁有的一項(xiàng)基本權(quán)利，能夠長(zhǎng)期持有，并能夠據(jù)此享有享有的收益。農(nóng)民可以根據(jù)意愿，有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民可以自主選擇流轉(zhuǎn)模式，確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，獲得流轉(zhuǎn)收益。（2）積極探索土地資本化實(shí)現(xiàn)方式。積極開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，逐步賦予符合條件的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押、擔(dān)保權(quán)能，為土地資本化創(chuàng)造條件，讓土地為農(nóng)民家庭帶來更多的財(cái)產(chǎn)性收入。

同時(shí)，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，提高土地市場(chǎng)化交易水平，逐步讓市場(chǎng)機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)交易中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，充分實(shí)現(xiàn)土地的交易價(jià)值，提高農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。充分利用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地“退出權(quán)”價(jià)值，為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持。

（三）改革現(xiàn)行土地征收制度，合理分配農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益，保證農(nóng)民分享土地的財(cái)產(chǎn)性收益和發(fā)展權(quán)收益

現(xiàn)行土地征收制度是在特定歷史條件下形成的，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)起了一定的促進(jìn)作用。然而，在新型城鎮(zhèn)化背景下，土地征收制度表現(xiàn)出越來越大的弊端，需要進(jìn)行改革。

一是改革現(xiàn)行法律，打破地方政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)的雙頭壟斷。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，國(guó)家為了公共利益需要，可以通過行政權(quán)力對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。然而，實(shí)際情況是，由于“公共利益”范圍界定不清，導(dǎo)致許多工商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地同樣經(jīng)由地方政府征用，從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有城市土地，地方政府既壟斷了土地征用市場(chǎng)，也壟斷了土地出讓市場(chǎng)，成為典型的雙頭壟斷，產(chǎn)生了一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，需要進(jìn)行改革。首先，通過立法形式，明確公共利益范圍。借鑒美國(guó)等土地征用制度較為完善國(guó)家的做法，以清單形式具體規(guī)定適用征地的公共利益范圍，包括國(guó)防、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。凡是沒有列入公共利益范圍清單的用地項(xiàng)目，均作為一般經(jīng)營(yíng)性用地。其次，在公共利益征地過程中，要逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過引入片區(qū)綜合地價(jià)補(bǔ)償方法等，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步接近“公平市場(chǎng)價(jià)”。對(duì)一般經(jīng)營(yíng)性用地，逐步引入談判機(jī)制，由用地主體、農(nóng)村集體、被征地農(nóng)民等相關(guān)主體直接談判，決定征地價(jià)格等重要事項(xiàng)。再次，在現(xiàn)有改革基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市方式，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、股份合作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)。