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摘要］：行政公益訴訟，是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了社會公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)社會公共利益，依法向法院直接提起訴訟或者向特定機(jī)關(guān)提出請求，由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。我國目前行政公益訴訟形式還未被立法者所承認(rèn)，但筆者認(rèn)為，通過了解西方法治國家的行政公益訴訟制度和研究我國法律制度，在我國建立行政公益訴訟制度既有理論基礎(chǔ)，又是現(xiàn)實需要，也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。

［關(guān)鍵詞］：行政公益訴訟；直接利害關(guān)系；社會公共利益

一、行政公益訴訟制度探源

行政公益訴訟來源于公益，在談行政公益訴訟時，不得不提及公益訴訟。公益訴訟最早可溯源于古羅馬時代。當(dāng)時的古羅馬法將訴訟劃分私益訴訟和公益訴訟兩種訴訟模式，其中“私益訴訟”是指為保護(hù)個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定的當(dāng)事人才可提起；而“公益訴訟”則是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，一般市民均可提起?？梢姡帕_馬的市民如果是以維護(hù)公共利益為目的，為維護(hù)法律及社會秩序，就可以提起公益訴訟，且并不要求提起公益訴訟的原告與所訴之利益有利害關(guān)系，即可以是無利害關(guān)系的人。近代西方各國大多引入了這種訴訟制度。

如上所述，行政公益訴訟是公益訴訟的一個分支，而且，在當(dāng)今世界各國較為普遍適用的是就刑事公益訴訟和行政公益訴訟兩種兩種模式。其中行政公益訴訟制度在日、美的發(fā)展相對較為最為完善。在日本，“行政公益訴訟”又被稱為“民眾訴訟”，是指“請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法律規(guī)定的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟。”日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國，行政公益訴訟即所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟，主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其要旨是：在請求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。此外，英、德、法等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。

相比之下，當(dāng)前我國在公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及司法事務(wù)方面卻沒有較大的進(jìn)展，這種狀況無疑不利于社會主義法制建設(shè)的全面展開及依法治國方針的貫徹落實，更不利于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的長足進(jìn)步和發(fā)展，尤其是在公民法制觀念、權(quán)利觀念日漸深入人心的今天，如果怠于對社會公共利益的保護(hù)，必然會對我們整體社會的發(fā)展造成極其消極的影響。

二、確立公益訴訟的必要性

我國現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為，來維護(hù)社會公益。例如，國有資產(chǎn)被侵占、轉(zhuǎn)移或國有資產(chǎn)被損毀、滅失的情況時有發(fā)生；行政機(jī)關(guān)為本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通常會采用濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等方式極力保護(hù)地方企業(yè)，結(jié)果導(dǎo)致一系列的環(huán)境污染和破壞水土問題的頻發(fā)；還有政府部門在公共工程的審批和招標(biāo)，政府工程發(fā)包過程中出現(xiàn)的違法行為等等，在沒有特定受害人或者特定多數(shù)受害人沒人起訴時或不愿起訴時，如果沒有單位或個人為了國家利益、社會公共利益，及多數(shù)不特定人的利益而伸張正義的話，那么，國家利益、社會公共利益，及多數(shù)不特定人的合法利益將遭受重大損害，此時，應(yīng)當(dāng)允許沒有利害關(guān)系的任何個人或社團(tuán)組織，依法向國家司法機(jī)關(guān)申請對政府機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)管理公共社會事務(wù)的組織的行政行為提起訴訟，要求法院依法進(jìn)行司法審查。對行政主體的行政行為的合法性或合理性通過法院進(jìn)行最終裁決。這樣做，既維護(hù)了國家利益、社會公共利益及不特定多數(shù)人的合法利益，又起到了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用。筆者看來，從我國目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實踐看，確立行政公益訴訟制度已勢在必行。行政公益訴訟制度的創(chuàng)立既能保障公民的基本權(quán)利，實現(xiàn)大多數(shù)人的人權(quán)，如參加國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多方面的管理，又可充分利用個人力量、特別是通曉法律的法學(xué)專家、律師等社會精英們的力量，來對國家公權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公共利益中的積極作用。

三、我國行政公益訴訟的法律及學(xué)理基礎(chǔ)

首先，從我國行政法的淵源來看，我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)?！比嗣癜压芾韲沂聞?wù)和社會事務(wù)的權(quán)力委托給國家機(jī)關(guān)行使，當(dāng)國家利益和社會公眾利益受到侵害時，公民的個體權(quán)益也同時受到了損害，公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)依法行使司法審查請求權(quán)，保護(hù)社會公眾利益，實現(xiàn)對自身合法權(quán)益的維護(hù)。行政公益訴訟可以使人民參加國家事務(wù)管理與監(jiān)督的法律權(quán)利得到實現(xiàn)。我國《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”；《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規(guī)定對原告的資格作了比較明確的概括式規(guī)定，第13條則列舉了司法實踐中經(jīng)常遇到的情形，如相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人等有權(quán)提起行政訴訟。這兩條規(guī)定比行政訴訟法第二條的關(guān)于原告資格規(guī)定更加寬泛，進(jìn)一步擴(kuò)大原告提起訴訟的資格。在近幾年的司法實踐中確實收到了很好的效果，可見進(jìn)一步擴(kuò)大原告主體資格范圍的作法是符合行政訴訟的自身規(guī)律及其發(fā)展趨勢的。

同時，除公民、法人或其他組織可提起公益訴訟外，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)具有充當(dāng)行政公益訴訟原告的主體資格。根據(jù)憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對一切違反法律的行為進(jìn)行監(jiān)督。從檢察院的實際功能也可看出，其主要職能是保護(hù)國家和公共利益。因此，檢察機(jī)關(guān)享有行政公訴的起訴權(quán)符合憲法規(guī)定，而且進(jìn)一步充實了檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)有職能。

另外，從我國《行政訴訟法》的立法宗旨來看：一方面是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，另一方面是保障行政機(jī)關(guān)依法行政。即使行政機(jī)關(guān)的違法行為和不作為尚未實際害及某個私權(quán)益，但如果害及國家利益、社會公共利益，其實質(zhì)上就是害及了更多的私權(quán)益，使更多的私權(quán)益失去了存在的根基，況且該行政機(jī)關(guān)的違法行為和不作為本身就是對行政法治的破壞。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，對公益的保護(hù)與對私權(quán)益的保護(hù)同等重要，只有建立行政公益訴訟制度才能更好地完善整個行政訴訟制度。

但也有人認(rèn)為，如果放開行政訴訟原告主體資格范圍，實行行政公益訴訟制度，在我國可能會出現(xiàn)訴訟爆炸的不利局面。其實，在中國即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會門庭若市，因為訴訟是要成本的，以訴訟為職業(yè)的情況畢竟少見，比如王海這樣的人畢竟是少之又少的。建立行政公益訴訟制度，首要解決的就是擴(kuò)大原告資格的問題，既然我國的行政訴訟對原告的資格的規(guī)定呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢，那么進(jìn)一步擴(kuò)大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結(jié)果。

四、完善我國實行行政公益訴訟制度的切入點

行政公益訴訟，是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了了社會公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)社會公共利益，可以依法向法院直接提出起訴請求或向特定機(jī)關(guān)提出請求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。它是運用司法手段保護(hù)國家和社會公共利益，規(guī)范行政執(zhí)法行為，從而維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。通過以上對行政公益訴訟制度分析，筆者認(rèn)為我國要實行行政公益訴訟制度，首先要從以下幾個問題入手：

（一）要解決對損害國家利益、社會公共利益的行政主體的行為的可訴性問題。該行政主體的行政行為既包括具體行政行為，也應(yīng)包括抽象行政行為，兩者都應(yīng)當(dāng)接受法院的司法審查。由于抽象行政行為是針對普通的不特定對象作出的，可以反復(fù)適用，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體的行政行為。一旦違法，侵害的對象就可能是不特定的多數(shù)人。如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就可能導(dǎo)致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性和破壞力，因而更有理由將其納入行政訴訟范圍。

（二）要放寬行政公益訴訟的原告起訴資格，規(guī)定任何公民、法人或社團(tuán)組織等，在行政主體行使職權(quán)的作為或不作為違法時，自己的直接利益雖沒遭受損失，但在國家利益、社會公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害時，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)將原告范圍擴(kuò)及于任何組織和個人。享有要求有關(guān)機(jī)關(guān)對社會公共利益進(jìn)行保護(hù)的權(quán)利。

（三）將由憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)在行政公益訴訟程序中明確化、具體化。即可以確認(rèn)其以國家公訴人的名義對行政公益訴訟提起訴訟、提出抗訴。筆者認(rèn)為通過立法確立檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟程序中作為國家公訴人的角色提起訴訟，較為適當(dāng)。我國憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”可以理解為特指人民檢察院通過運用法律賦予的職務(wù)犯罪偵察權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，通過追訴犯罪和糾正法律適用過程中的違法行為來保障國家法律的正確實施。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，也正是源于其對行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和其它方面的工作的法律監(jiān)督權(quán)。目的在于保障國家行政法律和其它相關(guān)的法律的正確實施。與刑事訴訟一樣，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中是以國家公訴人的身份出現(xiàn)。

（四）訴訟費用負(fù)擔(dān)方式的改進(jìn)。按照訴訟法原則，訴訟費用一般由原告預(yù)付，最終由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但因公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費用的數(shù)額可能很大，加上在出現(xiàn)如環(huán)境污染方面的新型案件中，動輒涉及高科技知識和科學(xué)方法的綜合運用，所需鑒定等費用往往是公民個人和一般組織難以承受的。如果僅因公益訴訟費用問題而將原告拒于法院大門之外，無異于強(qiáng)迫公民放棄對社會公益的保護(hù)請求。所以，我國有必要對原告預(yù)交訴訟費作出給予減免的優(yōu)惠規(guī)定，以適當(dāng)減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的費用，從而保護(hù)公民提起公益訴訟的積極性。

（五）對勝訴原告給予適當(dāng)?shù)莫剟?。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了社會公共利益，有時甚至與私人利益毫無關(guān)系，但其提起公益訴訟往往要花費大量的時間、精力和金錢。給予勝訴原告適當(dāng)?shù)莫剟?，一方面作為一種彌補(bǔ)原告經(jīng)濟(jì)損失的方式，對原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓勵更多的人監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會公益。

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