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［內(nèi)容提要］：附加在戶籍上的種種不平等待遇，使得戶籍改革的呼聲日漲。本文從法律入手，論述如何進(jìn)行戶籍制度改革，并對我國戶籍法的體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行初步的研究。在戶籍以外，修改憲法、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、教育、居住、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及民主選舉等相關(guān)法律法規(guī)以實(shí)現(xiàn)“全民平等”為改革的原則。在戶籍上，修改《居民身份證法》和《護(hù)照法》。以“遷徙自由，公民平等”為改革的原則，針對《戶口登記條例》和現(xiàn)行各種戶籍政策規(guī)定和官方改革措施，提出自己的主張。戶籍制度改革的最終目標(biāo)是回歸本位，全體公民平等自由。

關(guān)鍵詞：戶籍改革遷徙自由憲法司法化平等

1958年的《戶口登記條例》(以下簡稱《條例》)，嚴(yán)重違反1954年《憲法》的公民有遷徙自由的原則?！稐l例》頒布后的二三十年里，限制公民遷徙自由的戶籍管理的政策規(guī)定不斷有更詳細(xì)的內(nèi)容補(bǔ)充，最終形成了城鄉(xiāng)差別，附加各種不平等的福利待遇的嚴(yán)重畸形的戶籍制度。

中國青年報(bào)的一項(xiàng)調(diào)查顯示：91．7％的人認(rèn)為戶籍改革“太有必要了”，戶口的最大作用是“方便孩子上學(xué)”（57.5％）和“能提供醫(yī)療、社保等方面的切實(shí)保障”（35.9％）。附加在戶籍上的社會保障、就業(yè)、醫(yī)療、教育以及行政管理中名目繁多的對農(nóng)民工和其他非當(dāng)?shù)貞艏竦牟黄降却觯沟脩艏母锏暮袈暼諠q。

一、官方改革思路

“公安部的有關(guān)人士認(rèn)為，全面推進(jìn)戶籍管理制度改革要著力從4個方面著手，其中：要嚴(yán)密戶口登記，強(qiáng)化戶籍管理基礎(chǔ)性工作。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。積極調(diào)整戶口遷移政策。在全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的基礎(chǔ)上，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際需要及綜合承受能力制定城市發(fā)展總體規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，以落戶條件取代計(jì)劃指標(biāo)。特大城市和大城市要保持人口的適度機(jī)械增長，對其周邊地區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，要制定相應(yīng)的鼓勵措施，以吸納城區(qū)人口和本市農(nóng)村人口為重點(diǎn)，促進(jìn)其人口規(guī)模的形成和逐漸擴(kuò)展?！?廖衛(wèi)華著：《公安部等14個部委正協(xié)商戶籍改革》,成都商報(bào)，2008年3月4日)

上述改革，一是有落戶條件，二是地域有別，根本上還是限制了公民的遷徙自由權(quán)。

二、地方改革

很多地方的戶籍改革，因?yàn)橄嚓P(guān)配套沒有跟上，無力承擔(dān)附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。廣東省2001年10月出臺政策，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，受到社會各界的好評，但不到半年即宣布暫緩執(zhí)行戶籍制度改革的有關(guān)內(nèi)容。繼上海市開始研究居住證與戶口對接問題之后，從7月8日開始，湖北在全省范圍內(nèi)正式開始全面尊重與承認(rèn)外來人口權(quán)利的戶籍改革之旅，符合準(zhǔn)入條件者已正式開始準(zhǔn)入登記?！俺錆h中心城區(qū)外”和“暫不涉及外省在湖北務(wù)工的農(nóng)民”明顯的地域差別?！胺蠝?zhǔn)入條件者”，還是有條件限制。無論是湖北還是上海，都是逐步減少限制，逐步給予外來務(wù)工人員平等的權(quán)利。

三、本文的改革探索

無論是中央還是地方，改革都不是系統(tǒng)推進(jìn)，注定不可能取得有效進(jìn)展。筆者期待民主憲政，堅(jiān)決擁護(hù)憲法。提出修改憲法，是為了尊重憲政原則，實(shí)現(xiàn)民主、自由、平等。本文以憲法的修改，帶動法律法規(guī)的制定和修改，進(jìn)而推進(jìn)戶籍制度的系統(tǒng)改革。

（一）在憲法上規(guī)定公民有遷徙自由，憲法司法化

我國1954年憲法曾經(jīng)規(guī)定，公民有遷徙自由。但是由于沒有專門機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查，使得許多法律雖然違反憲法，但是有效實(shí)施。1958年的《條例》規(guī)定了嚴(yán)格限制公民遷徙自由的制度，這顯然是違反當(dāng)時憲法的規(guī)定。但是由于沒有機(jī)關(guān)受理違憲審查，《條例》直到現(xiàn)在仍然有效實(shí)施。

憲法第五條第三款“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！钡谒目睢耙磺袊覚C(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄读⒎ǚā返确尚姓ㄒ?guī)規(guī)定了對法規(guī)和規(guī)章違反上位法的審查制度，那么，法律法規(guī)、規(guī)章制度或國家政策“同憲法相抵觸”了，怎么辦？英國法諺“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”。因?yàn)闆]有違憲審查制度，不可以提起違憲審查或提起違憲訴訟。使憲法上規(guī)定的權(quán)利成為紙上的權(quán)利。所以，建議修改憲法，使憲法司法化，使憲法規(guī)定的公民權(quán)利成為公民能真正享有的權(quán)利。使公民可以通過司法救濟(jì)，來保障自己的自由和權(quán)利。

第一是建議設(shè)立一個獨(dú)立的憲法委員會(或憲法法院)。憲法委員會成員由全國人民在各省級行政區(qū)按選民比例，直接選舉產(chǎn)生，憲法委員會獨(dú)立于全國人大及其常委會，不受全國人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)，只對憲法和全國人民負(fù)責(zé)。憲法委員會依據(jù)憲法，對全國人大及其常委會將通過的和已通過的法律進(jìn)行審查。依據(jù)憲法，專門受理公民、法人或者其他組織提起的違憲審查和違憲訴訟，追究違憲者的違憲責(zé)任。專門違憲審查機(jī)關(guān)的成立，將有力維護(hù)憲政原則，保護(hù)全民的民主、平等、自由。

第二是平等的選舉權(quán)。《憲法》第三十四條“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！边@一規(guī)定與中國國情不符!以致選舉法使城鄉(xiāng)居民的選舉權(quán)嚴(yán)重不公。如果加上“不分城鄉(xiāng)、地域……都有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)……”賦予公民平等的選舉權(quán)?！稇椃ā返谌臈l修改為“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分城鄉(xiāng)、地域、民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！?/p>

第三是在保證憲法貫徹實(shí)施的前提下，規(guī)定“公民有遷徙自由”。有違憲審查機(jī)關(guān)這樣的救濟(jì)渠道，“遷徙自由”才不會成為紙上的權(quán)利，對于任何違反憲法“遷徙自由”的規(guī)定或行為，公民都可以提起違憲審查或訴訟。

(二)系統(tǒng)修改城鄉(xiāng)差別的不公正的法律

《勞動合同法》的適用范圍規(guī)定過窄。在海南有大量的橡膠園，香蕉園等農(nóng)業(yè)雇工，其他農(nóng)村的西瓜地、菜地等，也有農(nóng)業(yè)雇工，這樣農(nóng)業(yè)雇工是否是屬于《勞動合同法》的適用范圍，如果不屬于，他們的利益誰來保護(hù)？《勞動法》頒布后，當(dāng)時的勞動部曾規(guī)定，農(nóng)業(yè)雇工、家庭保姆不屬于《勞動法》的適用范圍，那么，現(xiàn)在他們是否屬于《勞動合同法》的適用范圍？筆者認(rèn)為應(yīng)將他們納入適用范圍，平等保護(hù)全體勞動者。

《就業(yè)促進(jìn)法》第三條第二款規(guī)定“勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視”這一規(guī)定不合中國國情。在中國，所謂種族歧視非常罕見，幾乎沒有。但是城鄉(xiāng)歧視，地域歧視很常見。建議修改為“勞動者就業(yè)，不因民族、城鄉(xiāng)、地域、性別、宗教信仰等不同而受歧視”。該條第一款“勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利?！币矝]有相應(yīng)的法律責(zé)任，“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”。該法第四十三條是關(guān)于勞動力調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度和就業(yè)登記，失業(yè)登記制度。表面看本條規(guī)定一點(diǎn)問題都沒有，但我們看到統(tǒng)計(jì)部門和勞動行政部門每年每月公布是“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”、“城鎮(zhèn)居民可支配收入”。占人口多數(shù)的人農(nóng)村人呢？“農(nóng)村登記失業(yè)率”呢？外來務(wù)工人員的失業(yè)情況在哪登記，戶籍地還是就業(yè)地？誰來保障他們重新就業(yè)？從平等就業(yè)來看，筆者認(rèn)為外來務(wù)工人員的失業(yè)登記、失業(yè)保險(xiǎn)、重新就業(yè)應(yīng)當(dāng)由就業(yè)地的勞動行政部門保障。登記失業(yè)率和居民收入的統(tǒng)計(jì)基數(shù)應(yīng)當(dāng)是在就業(yè)當(dāng)?shù)氐乃芯蜆I(yè)人員，包括外來務(wù)工人員，也包括農(nóng)民。

從保障公民的遷徙自由權(quán)利出發(fā)，制定《全民社會保險(xiǎn)法》和《全民醫(yī)療保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)，賦予全體公民平等的社會保障權(quán)。

《社會保險(xiǎn)法》現(xiàn)在的立法思路很好，以居民身份證號碼為社會保險(xiǎn)號，建立全國統(tǒng)籌的社會保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)制度?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。城市政府及其各種違法的規(guī)章政策，是導(dǎo)致戶籍制度的不平等的主要原因之一，《社會保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定嚴(yán)格法律責(zé)任，尤其是對政府，用人單位等強(qiáng)勢群體的法律責(zé)任。這個《社會保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)是“全民”的《社會保險(xiǎn)法》，“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，要賦予全民，尤其是外來務(wù)工人員等弱勢群體起訴限制公民平等社會保障權(quán)利的行為，該法改為《全民社會保險(xiǎn)法》。

現(xiàn)行的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)（以下簡稱“城鎮(zhèn)醫(yī)?！保┖退^的新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下簡稱“新農(nóng)合”），城鄉(xiāng)有別，繳費(fèi)不同，待遇也不公。福建廈門的城鄉(xiāng)兩個醫(yī)療保險(xiǎn)成功合二為一，成為全民醫(yī)療保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)享受平等待遇。農(nóng)民長年在外務(wù)工，既享受不了“新農(nóng)合”，因?yàn)檫h(yuǎn)在外地，不可能回到家鄉(xiāng)去就醫(yī)；也享受不了“城鎮(zhèn)醫(yī)?！币?yàn)槭峭鈦韯?wù)工人員?，F(xiàn)在的“醫(yī)改”，改了十年，農(nóng)民卻沒有得到平等的醫(yī)療保障權(quán)。“醫(yī)改”方案都提到了全國人大，為何不制定一部《全民醫(yī)療保障法》？建議將城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療整合。制定《全民醫(yī)療保險(xiǎn)法》或者稱為《全民健康保險(xiǎn)法》。平等保護(hù)城鄉(xiāng)居民的身體健康。

《義務(wù)教育法》第十二條第二款規(guī)定“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，違反這一規(guī)定沒有相應(yīng)的法律責(zé)任，起不到“違法必究”作用。后一句“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”使得這條規(guī)定大打折扣。外來務(wù)工人員期待的子女平等受教育權(quán)利將因各地“具體辦法”不同而不平等。因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義存在，考慮到義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障，像北京、上海、廣東等外來務(wù)工人員的輸入地的“具體辦法”會規(guī)定大量的限制措施來限制“適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育?！保珖舜蟪Ｎ瘯楹尾欢嘁?guī)定一些有操作性的規(guī)定呢？

高等教育方面，存在嚴(yán)重的不公，主要體現(xiàn)在高考和高校的分布上。高校招生應(yīng)當(dāng)適用地域平等原則。高校的分布應(yīng)當(dāng)是各個地區(qū)均衡發(fā)展，建議將北京、上海等的集中的高校均衡到中西部?！陡叩冉逃ā吩诟咝Ｕ猩希瑧?yīng)當(dāng)規(guī)定公開公平公正原則，并作出可操作的規(guī)定。比如在全國招生應(yīng)當(dāng)有一統(tǒng)一的招生比例，除優(yōu)先招收各少數(shù)民族學(xué)生外，全國一致。比如某校在江蘇的招生比例是考生（是考生，而不是戶籍學(xué)生）的1%，那么在甘肅的招生比例也是1%?；蛘吣承８鶕?jù)全國考生成績，確定一個“全國統(tǒng)一”（而不是全省統(tǒng)一或全市統(tǒng)一）的分?jǐn)?shù)線（或能力、素質(zhì)等）標(biāo)準(zhǔn)，所有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的考生都可以平等地報(bào)考，第一志愿沒錄取只能再次報(bào)未招到學(xué)生的學(xué)校。這樣的招生制度讓所有報(bào)考同一學(xué)校的考生在同一標(biāo)準(zhǔn)下平等競爭。

《農(nóng)村土地承包法》第二十六條第二款“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！边@條顯然和第五條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”以及第十五條“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。”相抵觸。“全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的”非“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，理應(yīng)交回其承包地，或者由發(fā)包方收回其承包地。

修改《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》和《城市房地產(chǎn)法》，就像2005年完善《公司法》和《證券法》等企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度那樣，建議系統(tǒng)地修改這三部法律及相關(guān)法律、行政法規(guī)，像《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一樣，制定《城鄉(xiāng)住宅法》，廢止《城市房地產(chǎn)法》，將經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租房等住房保障制度納入該法，平等保護(hù)城鄉(xiāng)居民“居者有其屋”。在嚴(yán)格保護(hù)耕地草原林地等農(nóng)用地的基礎(chǔ)上，允許除農(nóng)用地外的農(nóng)村土地開發(fā)建設(shè)住宅。允許農(nóng)村住宅和城市住宅一樣，可以自由交易。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第十二條“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)”的規(guī)定違反《憲法》“公民在法律面前一律平等”的規(guī)定。該違憲規(guī)定應(yīng)予廢止。農(nóng)民和城市居民都是中華人民共和國公民，理應(yīng)平等。形式要平等，實(shí)體也要平等！但為什么只選民只能直接選舉縣鄉(xiāng)人大代表，建議全面修改《選舉法》，規(guī)定選民直接選舉省市縣鄉(xiāng)長，直接選舉全國人大代表，直接選舉國家主席。

（三）全面修改1958年的戶口登記條例，制定戶籍法

《居民身份證法》和《護(hù)照法》屬于廣義上的戶籍法。在《居民身份證法》方面，建議參照臺灣地區(qū)戶籍法，規(guī)定“公民申請居民身份證，應(yīng)捺指紋并錄存?！睆恼迟N相片到捺印指紋，形成了科學(xué)、嚴(yán)密的身份證制度?！?姚秀蘭著：《戶籍、身份與社會變遷——中國戶籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第216頁)建議規(guī)定“建立全國身份證管理系統(tǒng)，專門管理個人身份信息。身份證管理系統(tǒng)內(nèi)信息按機(jī)密等級分層級、分類別管理，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定?！眳⒖己嵌方淌诘挠^點(diǎn)，我們可以采取以下措施：把現(xiàn)行的個人居民身份證信息、檔案信息、信用紀(jì)錄、犯罪紀(jì)錄、就業(yè)失業(yè)情況、收入情況、納稅情況、申領(lǐng)低保、經(jīng)濟(jì)適用房情況，以及做義工、慈善等方面的紀(jì)錄納入身份證管理系統(tǒng)。身份證電子化，在各個城市鄉(xiāng)村的機(jī)場碼頭、火車站汽車站安裝類似銀行取款機(jī)的身份證識別系統(tǒng)，公民每到一個地方，在身份證識別系統(tǒng)一刷，公安部門就知道你到哪里了，所以不用擔(dān)心治安問題。這個系統(tǒng)也有助于解決收入申報(bào)、假身份證泛濫等問題。其它的對他人有影響的個人信息也可納入其中。《護(hù)照法》方面，現(xiàn)在由于反恐的需要，各國入境管理處相繼要求入境者采取指紋。建議在《護(hù)照法》上也規(guī)定“公民申請護(hù)照，應(yīng)捺指紋并錄存。”各國入境管理處在入境時可以直接提取護(hù)照的指紋，公安等偵查機(jī)關(guān)在公民涉嫌犯罪時也可以直接提取該指紋比對。

1．戶籍法的體系結(jié)構(gòu)。

日本的戶籍法，分為第一章總則，第二章戶籍簿，第三章戶籍記載，第四章的申報(bào)分十六節(jié)，包括通則；出生；認(rèn)領(lǐng)；收養(yǎng)；收養(yǎng)終止；結(jié)婚；離婚；親權(quán)及監(jiān)護(hù)；死亡及失蹤；生存配偶恢復(fù)姓氏及姻親關(guān)系終止；推定繼承人的廢除；入籍；分籍；國籍的取得與喪失；姓名變更；轉(zhuǎn)籍及就籍。第五章戶籍訂正，第五章之二關(guān)于采用電子信息處理系統(tǒng)處理戶籍戶籍事務(wù)的特例，第六章雜則，附則。中國臺灣地區(qū)戶籍法的體系分為第一章總則，第二章登記之類別，第三章登記之變更、更正、撤銷及注銷，第四章登記之申請，第五章戶口調(diào)查及統(tǒng)計(jì)，第六章罰則，第七章附則。

結(jié)合日本戶籍法和中國臺灣地區(qū)的戶籍法，我國的戶籍法應(yīng)當(dāng)整合收養(yǎng)法、婚姻法、婚姻登記條例、繼承法、國籍法和戶口登記條例等法律和行政法規(guī)的登記事項(xiàng)，統(tǒng)一由戶籍法規(guī)定。我國的戶籍法體系結(jié)構(gòu)可以這樣安排：第一章總則，規(guī)定戶籍登記原則和戶籍戶籍管理的機(jī)構(gòu)等總則性事項(xiàng)；第二章戶籍簿，規(guī)定戶籍薄的編制、樣式、記載事項(xiàng)、順序、程序；第三章戶籍記載，規(guī)定戶籍記載事項(xiàng)、順序、程序及各種情形的戶籍記載和編制。第四章申報(bào)，參照上述日本戶籍法第四章的十六節(jié)，十五種申報(bào)事項(xiàng)，規(guī)定戶籍申請的類別、原則及各種申請的詳細(xì)規(guī)定，形成嚴(yán)密完整的申報(bào)登記制度。第五章戶籍訂正，規(guī)定登記的變更、更正、撤銷及注銷；第五章戶口調(diào)查及統(tǒng)計(jì)，第六章法律責(zé)任，第七章附則，共七章。

2．戶籍登記的原則

（1）保障公民自由遷徙權(quán)利的原則

“許可國民自由遷徙，從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)，從城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)，從國內(nèi)到國外，國民可以雙向地、自由地流動?！?姚秀蘭著：《戶籍、身份與社會變遷——中國戶籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第222頁)

公民有自由遷徙的權(quán)利，非因刑事法律限制外，不受其他法律法規(guī)及各種規(guī)范性文件的限制。

任何國家機(jī)關(guān)、公民、法人及其他組織非因前款規(guī)定不得限制公民自由遷徙權(quán)利。

(2)公平、公開、公正原則

戶籍登記機(jī)構(gòu)辦理戶籍登記，應(yīng)當(dāng)遵守法律，堅(jiān)持公平、公開、公正原則

(3)一人一籍原則

如現(xiàn)行的戶口登記條例第五條和第六條融合。臺灣地區(qū)的戶籍法的第三條

可規(guī)定為“戶口登記以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經(jīng)營共同事業(yè)者為一戶，以家長或主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。一人同時不得有兩戶籍。”

(4)實(shí)行公民在居住地登記戶籍的原則

公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方申報(bào)戶籍登記

(5)明確戶籍制度的基本功能

以反映人口基本信息為核心，不得附載其他行政管理和社會功能?！皯艏怯浭马?xiàng)包括姓名、性別、出生年月日、父母姓名、與父母關(guān)系、本籍、住所等。發(fā)生出生、認(rèn)領(lǐng)、收養(yǎng)、婚姻、親權(quán)、監(jiān)護(hù)、國籍取得與喪失、姓名變更等戶籍事件，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定申報(bào)和登記，以確認(rèn)和證明個人身份、親屬關(guān)系及其變動狀況。在市鎮(zhèn)村的區(qū)域內(nèi)確定或者變更住所的，則應(yīng)當(dāng)申報(bào)遷入、遷出或者遷居，以確認(rèn)和證明居民的居住關(guān)系，以及作為居民地位的變更，由此產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)，包括選舉權(quán)的行使，國民健康保險(xiǎn)、退休金及兒童津貼的給付等?！?王新華譯：《日本戶籍法》中國人民公安大學(xué)出版社2003年第1版，前言)

3．確定戶籍管理的機(jī)構(gòu)

修改居民身份證法、護(hù)照法、婚姻法、婚姻登記條例、收養(yǎng)法、繼承法、計(jì)劃生育法等法律法規(guī)，有關(guān)人口、戶籍、身份等的主管部門，中央統(tǒng)一為民政部門，地方由各省市縣長負(fù)責(zé)。戶籍登記由各級民政部門辦理，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市、區(qū))為管轄區(qū)域。規(guī)定戶籍負(fù)責(zé)人的親屬回避制度。

4．“戶籍登記以人為本，摒棄社會因素”(姚秀蘭著：《戶籍、身份與社會變遷——中國戶籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第210頁)

“戶籍登記的內(nèi)容主要反映當(dāng)事人個人信息，如出生地、遷徙、婚姻、監(jiān)護(hù)、死亡等基本狀況，不記載有反映社會角色、可作社會評判的信息，如職業(yè)、教育程度等，體現(xiàn)比較純粹的人本精神。”(姚秀蘭著：《戶籍、身份與社會變遷——中國戶籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第210頁)

遷出遷入戶籍管轄區(qū)域三個月以上，應(yīng)當(dāng)辦理遷出遷入登記，不得設(shè)定遷出遷入條件。軍人、武裝警察等不因服兵役而遷出注銷戶口，取消軍籍，統(tǒng)一為普通戶籍。軍人、武裝警察等只作為職業(yè)存在。學(xué)生不因升學(xué)而遷出，罪犯不因監(jiān)所收容而遷出注銷戶口。“遷出戶籍管轄區(qū)域三個月以上，應(yīng)當(dāng)辦理遷出登記。但是因服兵役、國內(nèi)上學(xué)、監(jiān)所收容及隨本國籍遠(yuǎn)洋漁船出海作業(yè)，不辦理遷出登記。”

5．“完善的戶籍登記及變更登記程序”(姚秀蘭著：《戶籍、身份與社會變遷——中國戶籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第213頁)

參照日本戶籍法第四章“申報(bào)”，申報(bào)第一節(jié)通則十五項(xiàng)申報(bào)分別規(guī)定、申報(bào)時間、申報(bào)書記載事項(xiàng)、申報(bào)地、申報(bào)義務(wù)人等及其他事項(xiàng)。

6．“規(guī)定嚴(yán)密、科學(xué)的居民民身份證、戶口名簿、戶口調(diào)查及統(tǒng)計(jì)制度”(姚秀蘭著：《戶籍、身份與社會變遷——中國戶籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第216頁)

7．法律責(zé)任

賦予公民對政府限制自由遷徙權(quán)的起訴權(quán)，政府限制自由遷徙權(quán)的賠償責(zé)任。

規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任，對申報(bào)義務(wù)人、不實(shí)申報(bào)者，拒絕接受調(diào)查者，國家機(jī)關(guān)及其他違反本法者嚴(yán)厲懲罰。并規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)途徑。

附則

為了保障公民遷徙自由，兼顧社會現(xiàn)實(shí)。在附則中規(guī)定:

（一）本法頒布后施行前，戶籍資料從公安部門轉(zhuǎn)移到民政部門。

（二）本法頒布后施行前，廢止或修改與本法相抵觸的法律法規(guī)、規(guī)章制度以及各種政策措施。

參考書目

[1]童大煥著：《期待湖北戶籍改革的“破冰效應(yīng)”》，新京報(bào)，2008年7月12日；

[2]宋雪蓮著：《中國戶籍制度改革難以為繼大城市紛紛叫?！?，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2008年第12期；

[3]臺灣地區(qū)法源法律網(wǎng)修正「戶籍法」；

[4]胡星斗著：《廢除戶籍制度、建立身份證管理系統(tǒng)的呼吁書》

[5]王新華譯：《日本戶籍法》中國人民公安大學(xué)出版社2003年第1版；

[6]楊云善、時明德著：《中國農(nóng)民工問題分析》，河南人民出版社，2007年第1版；

[6]姚秀蘭著：《戶籍、身份與社會變遷——中國戶籍法律史研究》法律出版社2004年第1版。

試論我國戶籍制度改革答辯提綱

關(guān)鍵詞：戶籍改革遷徙自由憲法司法化平等

戶籍：

以反映人口基本信息為核心，不得附載其他行政管理和社會功能?！皯艏怯浭马?xiàng)包括姓名、性別、出生年月日、父母姓名、與父母關(guān)系、本籍、住所等。發(fā)生出生、認(rèn)領(lǐng)、收養(yǎng)、婚姻、親權(quán)、監(jiān)護(hù)、國籍取得與喪失、姓名變更等戶籍事件，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定申報(bào)和登記，以確認(rèn)和證明個人身份、親屬關(guān)系及其變動狀況。

改革：

公安部方面認(rèn)為，全面推進(jìn)戶籍管理制度改革要著力從4個方面著手：要嚴(yán)密戶口登記，強(qiáng)化戶籍管理基礎(chǔ)性工作。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。積極調(diào)整戶口遷移政策。以落戶條件取代計(jì)劃指標(biāo)。其改革，一是有落戶條件，二是地域有別，根本上還是限制了公民的遷徙自由權(quán)。

地方改革：很多地方的戶籍改革，因?yàn)橄嚓P(guān)配套沒有跟上，無力承擔(dān)附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。廣東、鄭州等地即是如此。上海、湖北的改革是一步一個腳印。但是，“除武漢中心城區(qū)外”和“暫不涉及外省在湖北務(wù)工的農(nóng)民”明顯的地域差別?！胺蠝?zhǔn)入條件者”,還是有條件限制。

本文提出的改革

一、原則是

(一)、保障公民自由遷徙權(quán)利的原則

(二)、公平、公開、公正原則

戶籍登記機(jī)構(gòu)辦理戶籍登記，應(yīng)當(dāng)遵守法律，堅(jiān)持公平、公開、公正原則

(三)、一人一籍原則

“戶口登記以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經(jīng)營共同事業(yè)者為一戶，以家長或主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。一人同時不得有兩戶籍?！?/p>

(四)、實(shí)行公民在居住地登記戶籍的原則

二、確定戶籍管理的機(jī)構(gòu)。

有關(guān)人口、戶籍、身份等的主管部門,中央統(tǒng)一為民政部門,地方由各省市縣長負(fù)責(zé)。戶籍登記由各級民政部門辦理,以鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市、區(qū))為管轄區(qū)域。

三、戶籍登記以人為本，摒棄社會因素

遷出遷入戶籍管轄區(qū)域三個月以上，應(yīng)當(dāng)辦理遷出遷入登記，不得設(shè)定遷出遷入條件。軍人、武裝警察等不因服兵役而遷出注銷戶口，取消軍籍，統(tǒng)一為普通戶籍。軍人、武裝警察等只作為職業(yè)存在。學(xué)生不因升學(xué)而遷出，罪犯不因監(jiān)所收容而遷出注銷戶口。

四、完善的戶籍登記及變更登記程序

參照日本戶籍法第四章“申報(bào)”，申報(bào)第一節(jié)通則十五項(xiàng)申報(bào)分別規(guī)定、申報(bào)時間、申報(bào)書記載事項(xiàng)、申報(bào)地、申報(bào)義務(wù)人等及其他事項(xiàng)。

五、規(guī)定嚴(yán)密、科學(xué)的居民民身份證、戶口名簿、戶口調(diào)查及統(tǒng)計(jì)制度

法律責(zé)任

賦予公民對政府限制自由遷徙權(quán)的起訴權(quán)，政府限制自由遷徙權(quán)的賠償責(zé)任。

遷徙自由：首先在憲法上恢復(fù)1954年憲法曾規(guī)定的公民的“公遷徙自由權(quán)”。

許可國民自由遷徙，從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)，從城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)，從國內(nèi)到國外，國民可以雙向地、自由地流動。

公民有自由遷徙的權(quán)利，非因刑事法律限制外，不受其他法律法規(guī)及各種規(guī)范性文件的限制。

憲法司法化：

英國法諺“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”。建議修改憲法，使憲法司法化，使憲法規(guī)定的公民權(quán)利成為公民能真正享有的權(quán)利。使公民可以通過司法救濟(jì)，來保障自己的自由和權(quán)利。建議設(shè)立一個獨(dú)立的憲法委員會(或憲法法院)。憲法委員會依據(jù)憲法，對全國人大及其常委會將通過的和已通過的法律進(jìn)行審查。依據(jù)憲法，專門受理國家機(jī)關(guān)、公民、法人或者其他組織提起的違憲審查和違憲訴訟，追究違憲者的違憲責(zé)任。

平等：

在戶籍以外，修改憲法、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、教育、居住、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及民主選舉等相關(guān)法律法規(guī)以實(shí)現(xiàn)“全民平等”為改革的原則。

建議在《憲法》第三十四條加上“不分城鄉(xiāng)、地域……都有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)……”賦予公民平等的選舉權(quán)。該條建議修改為“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分城鄉(xiāng)、地域、民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！?/p>

筆者注意到，2008年10月29日全國人大網(wǎng)上公布的十一屆全國人大常委會的立法規(guī)劃中,任期中內(nèi)提請審議的法律草案中,包括修改各類選舉法,修改城市房地產(chǎn)法、土地管理法。制定社會保險(xiǎn)法、基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法、社會救助法、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法。研究起草，條件成熟時安排審議的法律草案包括住房保障法。戶籍法放在最后，由有關(guān)方面繼續(xù)開展研究論證，視情況作出相應(yīng)安排。

另外，中共十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。全會認(rèn)為，我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。并提出了到2020年的農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。

筆者相信，筆者期待的戶籍制度改革的最終目標(biāo)：遷徙自由，全體公民平等自由一定會實(shí)現(xiàn)。