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摘要：教師權(quán)利問(wèn)題是教育法學(xué)研究領(lǐng)域中的重要課題。依法保護(hù)教師的合法權(quán)利對(duì)于維護(hù)教師的職業(yè)尊嚴(yán)和杜會(huì)聲望、提高教育教學(xué)質(zhì)量、實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?，F(xiàn)實(shí)生活中由于法律的不完善造成侵犯教師權(quán)利的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了我國(guó)依法治國(guó)、依法治教的進(jìn)程。我們理應(yīng)根據(jù)教育立法精神和司法實(shí)踐，完善教育立法，切實(shí)保護(hù)好教師的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：教師權(quán)利法律保護(hù)法律救濟(jì)

一、教師權(quán)利的法律保護(hù)現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)教師法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教師法》)對(duì)現(xiàn)階段教師的權(quán)利作了較為詳細(xì)的規(guī)定，主要包括了教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、管理學(xué)生權(quán)、獲取報(bào)酬權(quán)、民主管理權(quán)、進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)，等等。上述權(quán)利作為教師不可剝奪的法定權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)不僅有賴于權(quán)利主體的積極作為，而且需要義務(wù)主體，尤其是政府積極創(chuàng)造條件為其提供制度上和法律上的保障。從法律保障方面來(lái)說(shuō)，主要有以下兩個(gè)方面。

1實(shí)體法對(duì)教師權(quán)利的保護(hù)

實(shí)體保障是指以成文或判例等不同的法律形式明確規(guī)定教師的權(quán)利。我國(guó)教師的許多權(quán)利是有法律保障的。除了《教師法》，《中華人民共和國(guó)教育法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育法》)也規(guī)定“教師享有法律規(guī)定的權(quán)利”;“國(guó)家保護(hù)教師的合法權(quán)益，改善教師的工作條件和生活條件，提高教師的社會(huì)地位”;“教師的工資報(bào)酬、福利待遇，依照法律、法規(guī)的規(guī)定辦理”;“違反本法規(guī)定，侵犯教師的合法權(quán)益，造成損失、損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”。此外，還有許多根據(jù)《教師法》分則中的相關(guān)內(nèi)容制定的教育行政法規(guī)，如國(guó)家專(zhuān)門(mén)制定、為保障中小學(xué)教師繼續(xù)教育得以順利實(shí)施的《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》;為防止教師資格認(rèn)定和聘任過(guò)程中侵犯教師權(quán)利現(xiàn)象出現(xiàn)的《教師資格條例》、《教師資格認(rèn)定條例》以及《教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)條例》、《教師和教育工作者獎(jiǎng)勵(lì)暫行規(guī)定》等。

除了以上專(zhuān)門(mén)的教育法律，教師還可援用其他法律作為保障。如:《憲法》，它是教師權(quán)利內(nèi)容的最重要的法律依據(jù)，教師某些權(quán)利受到侵犯時(shí)甚至可以追究“違憲責(zé)任”;《民法通則》，它對(duì)教師的合法收人、人身權(quán)利具有明確的保障作用;《勞動(dòng)法》及《勞動(dòng)合同法》，它的一些條款規(guī)定同樣適用于教師。

2程序法對(duì)教師權(quán)利的保障

如果僅有實(shí)體法而無(wú)程序法，那么實(shí)體法賦予教師的各項(xiàng)權(quán)利就無(wú)法實(shí)現(xiàn);當(dāng)其受到侵害時(shí)，也無(wú)法獲得法律救濟(jì)。程序法必須密切配合實(shí)體法才能最終保障實(shí)體法所賦予教師的各項(xiàng)權(quán)利真正得到實(shí)現(xiàn)。程序保障包括教師權(quán)利受到損害時(shí)有關(guān)法律責(zé)任追究的規(guī)定及法律救濟(jì)。

教師的權(quán)利保障離不開(kāi)責(zé)任追究，我國(guó)的相關(guān)法律已明確了這一點(diǎn)，如《教育法》第81條，《教師法》第22,35,36,38條都規(guī)定，對(duì)侵犯教師權(quán)益、造成損害的要依法承擔(dān)民事責(zé)任或追究刑事責(zé)任。我國(guó)的《民法通則》及《民事訴訟法》、《刑法》及《刑事訴訟法》、《行政處罰法》及《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》分別對(duì)民事制裁、刑事制裁和行政制裁的內(nèi)容、方法及實(shí)施程序作了明確的規(guī)定。

在法律救濟(jì)方面，《教師法》確立了教師申訴制度?！督處煼ā返?9條規(guī)定，“教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門(mén)提出申訴，教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在接到申訴三十日內(nèi)，作出處理。教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門(mén)侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)提出申訴，同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)作出處理?！边@些規(guī)定確立了教師申訴制度的法律地位，使其成為保障教師權(quán)利的一項(xiàng)重要措施。除此之外，教師還可援用《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》以及《國(guó)家賠償法》等救濟(jì)性法律來(lái)獲得法律救濟(jì)?！缎姓?fù)議法》第6條規(guī)定的8種可以申請(qǐng)行政復(fù)議的情況和《國(guó)家賠償法》第3,4條對(duì)行政賠償范圍作出的具體規(guī)定，同樣適用干教師。

二、教師權(quán)利的法律保護(hù)目前存在的問(wèn)題

從整體上看，我國(guó)對(duì)教師權(quán)利的保障無(wú)論在實(shí)體法方面，還是在程序法方面都還顯得比較薄弱，以至于現(xiàn)實(shí)生活中教師權(quán)利受損以及受損后得不到法律救濟(jì)的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，造成了教師職業(yè)安全感降低，精神和工作壓力增大，助長(zhǎng)了教育領(lǐng)域中的不正之風(fēng)。筆者認(rèn)為，主要原因有以下幾方面:

1教師的法定身份不明確，與學(xué)校的法律關(guān)系仍未確定

由于相關(guān)的法律不完備，不同的法律條文及不同的解釋對(duì)教師身份的認(rèn)定不同，導(dǎo)致了教師身份不明，與學(xué)校的法律關(guān)系不確定。改革之前，教師是“國(guó)家干部”。隨著人事制度的改革，教師被重新確認(rèn)為“國(guó)家公職人員”，但不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員?！督處煼ā返?條又明確了“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專(zhuān)業(yè)人員”。對(duì)教師身份的不同認(rèn)定影響了教師與學(xué)校關(guān)系的確定。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，學(xué)校和教師之間構(gòu)成平等主體之間平權(quán)型的民事法律關(guān)系;

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，學(xué)校和教師之間仍主要是隸屬型的行政法律關(guān)系;

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，學(xué)校和教師之間是一種管理與被管理的關(guān)系。確定教師法定身份及與學(xué)校的法律關(guān)系是教師工作保障的重要命題，它們直接影響到教育行政機(jī)關(guān)對(duì)教師的管理方式，教師享有的權(quán)利以及教師起訴的可能性和司法審查的方式。這兩者不明確，常常使教師在發(fā)生糾紛時(shí)投訴無(wú)門(mén)，權(quán)益無(wú)法得到應(yīng)有的和充分的保障。

2教育立法數(shù)，少、層次不高

對(duì)于學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)權(quán)力的授予、運(yùn)行、制約及責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題，我國(guó)法律都缺乏明確的規(guī)定，這是造成學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力、侵犯教師權(quán)利的又一原因。同時(shí)，我國(guó)教育法律從立法模式上說(shuō)，屬于“責(zé)任立法”，強(qiáng)調(diào)違法責(zé)任的追究而忽視權(quán)利受到損害時(shí)的救濟(jì)。例如，《教育法》和《教師法》等法律都列有“法律責(zé)任”一章，也規(guī)定了其他主體違反法律規(guī)定時(shí)的責(zé)任追究方式，但沒(méi)有具體規(guī)定教師法定權(quán)利受到損害時(shí)應(yīng)尋求的法律救濟(jì)方式。這種“責(zé)任立法”模式不利于教師權(quán)利的保護(hù)。

近些年來(lái)，我國(guó)教育法制建設(shè)有了較大進(jìn)展，一個(gè)比較完整的教育法體系已初顯輪廓。但由于起步較晚，到目前為止，我國(guó)僅有6部教育方面的法律、十幾部行政法規(guī)，其余則是大量的行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，立法數(shù)量少、層次不高。其中有關(guān)保障教師權(quán)利的部分和與《教師法》配套的法規(guī)更為單薄，且缺乏系統(tǒng)化和操作性。與其他國(guó)家相比，我國(guó)關(guān)于保障教師權(quán)利的立法無(wú)論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上，都存在不小的差距。

3教師適用的法律救濟(jì)渠道不完善

目前適用于我國(guó)教師的專(zhuān)門(mén)救濟(jì)途徑，是《教師法》依照憲法規(guī)定的公民申訴制度而制定的教師申訴制度。但是由于它規(guī)定得十分簡(jiǎn)略，沒(méi)有法規(guī)或規(guī)章進(jìn)一步具體細(xì)化，因而有諸多不完善處:首先，申訴機(jī)關(guān)不明確?，F(xiàn)在很多教育行政部門(mén)沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)受理教師申訴的機(jī)構(gòu)和人員，即使有此類(lèi)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有明確它們的地位及做出決定的效力，這導(dǎo)致教師申訴在很多情況下被擱置，難以得到解決。其次，我國(guó)現(xiàn)行的教育法律沒(méi)有明確規(guī)定如何處理教師對(duì)政府有關(guān)部門(mén)提出的申訴。行政主管部門(mén)有可能因此逃避不作為的責(zé)任，或故意拖延或不履行職責(zé)，這與行政救濟(jì)的目的相悖。最后，相關(guān)法律沒(méi)有規(guī)定處理教師申訴所適用的程序。

我國(guó)教育立法較晚，教育行政復(fù)議活動(dòng)相應(yīng)也開(kāi)展得較晚且很不完善。1986年的《義務(wù)教育法》和1993年的《教師法》都未涉及行政復(fù)議。隨后的《教育法》在第九章法律責(zé)任部分明確了一些行政處分、處罰的種類(lèi)，提出教師如果遭受不公正的行政處罰，可根據(jù)《行政復(fù)議條例》提起行政復(fù)議或行政訴訟。但學(xué)校不是行政法意義上的行政主體，教師對(duì)學(xué)校內(nèi)部管理決定不服的不能提起行政復(fù)議，只能通過(guò)教師申訴和民事訴訟解決。至目前，尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的教育行政訴訟和民事訴訟制度，且行政訴訟又將內(nèi)部行政行為明確排出受案范圍，教師如不服學(xué)校對(duì)其行政處分決定，只能通過(guò)教育申訴而非教育行政復(fù)議和行政訴訟獲得救濟(jì)。同時(shí)《教師法》第39條不完善的“申訴”使“申訴”成了封閉性的行政救濟(jì)，在客觀上構(gòu)成了教師進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟的障礙。實(shí)踐中盡管已發(fā)生若干起教師狀告學(xué)校的案件，但因在受案范圍上存在不同意見(jiàn)，法院幾乎每受理一個(gè)案件都會(huì)引起爭(zhēng)議。

4有關(guān)教師權(quán)利的程序法保障落后于實(shí)體法

我國(guó)屬于成文法傳統(tǒng)國(guó)家，具有“重實(shí)體，輕程序”的傾向?！拔覈?guó)憲法關(guān)于公民的基本權(quán)利的原則性規(guī)定與西方國(guó)家沒(méi)有多大的差別，但這些權(quán)利義務(wù)根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)和由誰(shuí)來(lái)確定，對(duì)于侵權(quán)行為在什么場(chǎng)合以及按什么方式進(jìn)行追究等程序性前提的規(guī)定，一直殘缺不全?！本唧w到教師的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任也是如此。

依照我國(guó)《行政訴訟法》及《關(guān)于<中華人民共和國(guó)教師法>若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》的規(guī)定，教師只能就涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)行為提起訴訟，而教師的某些權(quán)利如教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、管理學(xué)生權(quán)、進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)等不同于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)侵害這些權(quán)利的行為是否可訴呢，則成為一個(gè)疑難點(diǎn)。

三、立法建議

教師依法享有各種權(quán)利，是提升教育教學(xué)質(zhì)量和促進(jìn)教師成長(zhǎng)與發(fā)展的重要保證。教師的各種權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到法律的切實(shí)保護(hù)。但如前所述，教師權(quán)利的法律保障機(jī)制尚不健全，這種狀況與依法治國(guó)、依法治教的精神不符，必須予以改善。具體來(lái)講，應(yīng)從以下幾方面著手:

1確定教師“法定身份”及與教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校的法律關(guān)系

為了更好地維護(hù)教師的合法權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)依法治教，必須確定教師的法定身份及與教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校的法律關(guān)系，并借鑒《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》等法律法規(guī)，它們明確規(guī)定教師有“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”的權(quán)利。這樣有利于對(duì)教師的管理走上科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的軌道。這是保障教師合法權(quán)益之根本。

2做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”

有法可依是法律保護(hù)手段實(shí)施的首要前提。雖然《教師法》對(duì)教師的權(quán)利作出了實(shí)體性的認(rèn)定，但其實(shí)現(xiàn)還有賴于實(shí)施體系的完善。首先，要制定與《教師法》有關(guān)的配套法規(guī)。如，確立和完善教師資格制度、教師考核制度、教師職務(wù)資格評(píng)審制度和聘任制度、教師培養(yǎng)和培訓(xùn)制度、教師獎(jiǎng)懲制度、教師待遇保障制度等。其次，加快我國(guó)行政程序立法步伐，通過(guò)法律程序控制教育行政部門(mén)、學(xué)校的管理權(quán)力。最后，加強(qiáng)教育立法技術(shù)水平，必須以法律規(guī)范的內(nèi)在邏輯構(gòu)建保障教師權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律規(guī)范體系。

有法必依，是法律保護(hù)手段實(shí)施的重要前提。目前，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)可以不依據(jù)法律制訂教師管理規(guī)則，教師必須服從。這種不受法律限制的分權(quán)力對(duì)公民的合法權(quán)利構(gòu)成了巨大的威脅，違背了依法治國(guó)的原則。在一個(gè)法治國(guó)家里，不允許有任何超出法律限制和約束的權(quán)力，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)也不例外。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)對(duì)教師進(jìn)行管理時(shí)必須遵循“職權(quán)法定”的原則，防止濫用權(quán)力及越權(quán)行為的發(fā)生。

執(zhí)法必嚴(yán)是法律保護(hù)手段實(shí)施的重要保障。首先，在教育教學(xué)和教師管理過(guò)程中，要避免“人情學(xué)”、“關(guān)系學(xué)”，嚴(yán)格按照法律規(guī)定和法律程序辦事。其次，加強(qiáng)執(zhí)法檢查監(jiān)督。除了主管的教育法制部門(mén)隨時(shí)檢查監(jiān)督外，還應(yīng)由人大、政協(xié)、教育和司法部門(mén)協(xié)調(diào)組織定期檢查，并公布檢查結(jié)果，以達(dá)到全面監(jiān)督各部門(mén)的目的。

違法必究是法律保護(hù)手段實(shí)施的根本保障。首先，要對(duì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使權(quán)力，尤其是濫用權(quán)力、越權(quán)、擴(kuò)權(quán)等行為，有明確的責(zé)任承擔(dān)規(guī)定，在違反規(guī)定時(shí)應(yīng)依法追究其法律責(zé)任。其次，要結(jié)合案例明確規(guī)定各類(lèi)違法行為承擔(dān)過(guò)失、落實(shí)責(zé)任的程序，避免推責(zé)任。

3拓寬教師適用的法律救濟(jì)渠道

沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利，建立一套完整的教師權(quán)利救濟(jì)體系是當(dāng)前函需進(jìn)行的工作。教師申訴制度是《教師法》確立的一項(xiàng)法定救濟(jì)制度，它可以而且應(yīng)當(dāng)成為保護(hù)教師權(quán)利的重要渠道。但這項(xiàng)制度目前還很不完善，在實(shí)踐中也很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，急需將教師的申訴制度予以規(guī)范化、細(xì)致化，“十五”期間盡快出臺(tái)《教師申訴制度》，賦予申訴制度應(yīng)有的法律效力。

1999年全國(guó)人大常委會(huì)制定了《行政復(fù)議法》。該法第42條明確規(guī)定了優(yōu)先適用的效力，第6條又將絕大多數(shù)的行政行為納入了行政復(fù)議范圍。該法實(shí)施后，應(yīng)取代《教師法》第39條第2款涉及行政機(jī)關(guān)具體行政行為的規(guī)定，將其納人行政復(fù)議軌道，明確教師的行政訴訟權(quán)。這有利于教師依照《行政復(fù)議法》實(shí)現(xiàn)教育行政復(fù)議救濟(jì)。

在教育領(lǐng)域，由于教師在與教育行政機(jī)關(guān)事實(shí)上不對(duì)等的法律關(guān)系中容易受到傷害，通過(guò)教育司法保障教師權(quán)利就顯得尤為重要。但是，由于教育教學(xué)活動(dòng)具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，教育界和司法界對(duì)司法介人教育的方式和程度問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議。美國(guó)的教育司法也經(jīng)歷了一個(gè)司法不干預(yù)、積極干預(yù)和采取保留態(tài)度的過(guò)程、因此，利用訴訟方式解決教師與行政機(jī)關(guān)的行政爭(zhēng)議，司法機(jī)關(guān)必須“依法介人”，既要保證教師的合法權(quán)利，也要考慮教育部門(mén)在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的自主權(quán)和對(duì)教師業(yè)務(wù)的指導(dǎo)監(jiān)督。就教師和學(xué)校的爭(zhēng)議來(lái)講，國(guó)外一般以非訴訟渠道為首選，我國(guó)也應(yīng)該主要依賴教師申訴制度來(lái)解決。

2000年中共中央組織部、國(guó)家人事部《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見(jiàn)》指出:“要做好事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議的處理工作。要推進(jìn)人事?tīng)?zhēng)議的立法，積極開(kāi)展人事仲裁工作。要建立健全人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)，及時(shí)受理和仲裁人事?tīng)?zhēng)議案件，切實(shí)維護(hù)用人單位和職工雙方的合法權(quán)益?！敝俨檬墙鉀Q爭(zhēng)議的一種非常重要的辦法，目前我國(guó)己經(jīng)建立了勞動(dòng)仲裁制度來(lái)處理勞動(dòng)者和用人單位之間的勞工爭(zhēng)議。教育部門(mén)也應(yīng)建立教育仲裁機(jī)構(gòu)，利用仲裁一裁終局、不公開(kāi)審理的優(yōu)勢(shì)，解決教師與學(xué)校之間的勞工爭(zhēng)議。此外，根據(jù)學(xué)校管理中所出現(xiàn)的法律關(guān)系類(lèi)似于行政法律關(guān)系，還可以建立聽(tīng)證制度，在行政決定作出之前，把可能引起爭(zhēng)議的決定篩選出來(lái)，以防止相對(duì)人利益被侵害。