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一、航空活動對環(huán)境的影響

航空活動在給人類經(jīng)濟、社會和文化交流帶來快捷、便利的正效益的同時，對我們的環(huán)境、我們的地球也正產(chǎn)生著負(fù)面影響。主要表現(xiàn)在：

（一）航空噪聲問題航空噪聲可損害人的身體健康和生活質(zhì)量，如損傷人的聽力、干擾人的睡眠、誘發(fā)各種疾病、削弱兒童認(rèn)知能力、影響胎兒發(fā)育等[4]130。自現(xiàn)代噴氣式飛機在20世紀(jì)60年代被引進(jìn)民用航空以來，航空噪聲伴隨著科技的進(jìn)步獲得了巨大的改善和提高，現(xiàn)在單個飛機產(chǎn)生的噪聲比50年前要減少75%以上[1]24。但是，在過去的幾十年間，航空公司的全球網(wǎng)絡(luò)布局逐漸形成，不斷新建、擴建機場，航空運輸?shù)膶挾?、厚度和密度不斷提高，科技進(jìn)步帶來的航空噪聲改善正被不斷增長的空中交通運輸量所消減。根據(jù)國際民航組織預(yù)測，空中交通運輸量預(yù)計還會持續(xù)增長，暴露于嚴(yán)重航空噪聲影響的人數(shù)預(yù)計將在未來增加而不是減少[1]24。另外，由于公眾對環(huán)境問題認(rèn)識的提高，人們對航空噪聲已經(jīng)變得更為敏感。因此，噪聲問題一直以來都是重要的航空環(huán)境關(guān)切點。

（二）航空排放問題航空排放對環(huán)境的影響體現(xiàn)在兩個方面：一方面是航空低空排放對近地面空氣質(zhì)量的影響；另一方面是航空高空排放對全球氣候變化的影響。在航空器“起飛和著陸（LTO）”循環(huán)周期內(nèi)，即地面以上至3000英尺/915米低空范圍內(nèi)，航空器排放的一氧化碳（CO）、未燃燒的碳?xì)浠衔铮℉C）、碳氧化物和煙霧會對周邊人群的健康造成直接損害和潛在性影響[1]29。此外，航空器在8~13千米高空巡航時，因航油燃燒排放的二氧化碳（CO2）、水蒸氣等溫室氣體可以改變大氣的構(gòu)成，成為全球氣候變暖的促成因素[5]68。其中，航空二氧化碳排放量約占航空總排放量的70%，水蒸氣稍低于30%，其他氣體不多于1%[1]33。二氧化碳的排放，盡管對人體健康沒有直接的危害性影響，但它卻是最重要的一種溫室氣體，二氧化碳被大量釋放并長期滯留在大氣，特別是高空中，對地球表面溫度的上升具有直接和倍增性影響①。資料顯示，目前航空二氧化碳排放量在全球人為制造的二氧化碳排放量中已經(jīng)占到2%，國際航班約占其中的62%[1]33?？紤]到全球航空運輸量預(yù)期每年約3%~4%的遞增速度，即使通過技術(shù)革新改進(jìn)航空燃油效率也僅能部分抵消航空二氧化碳的增量排放②。因此，航空排放尤其是航空溫室氣體排放引發(fā)的全球氣候變化問題正日益成為重要的航空環(huán)境關(guān)切點。

（三）航空事故引發(fā)的環(huán)境問題航空事故發(fā)生的幾率基本上是隨機的，以百萬航班量的基數(shù)來看，航空事故發(fā)生的概率非常低③。但航空事故從概率上講依然不可避免且可能引發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境問題。在2004年“11•21”包頭空難中，除人員死亡外，還對事故現(xiàn)場的南海湖生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能造成嚴(yán)重破壞，生物多樣性大幅下降，空難事故中心區(qū)部分生物類別絕跡。根據(jù)中國環(huán)境科學(xué)院評價中心對湖水的檢測，空難事故對南海湖造成的環(huán)境影響和生態(tài)破壞的經(jīng)濟損失達(dá)1.05億元[6]。

（四）航空廢水、廢棄物問題航空器的清潔、保養(yǎng)、噴涂、除冰、維修以及航空運輸中的餐飲服務(wù)等會產(chǎn)生大量廢水、廢棄物，這些廢水、廢棄物如果不及時有效處置，會對環(huán)境產(chǎn)生有害影響。

二、國際航空環(huán)境法的形成與演進(jìn)

航空活動會引發(fā)諸多環(huán)境問題，對航空活動引發(fā)的環(huán)境問題進(jìn)行國際法律調(diào)控和規(guī)范引導(dǎo)，形成了國際航空環(huán)境法。由于航空環(huán)境保護具有行業(yè)性、專門性和全球性的特點，因此，國際航空環(huán)境法主要依托國際民航組織（ICAO）開展工作④。

（一）1944年《芝加哥公約》對環(huán)境問題沒有直接規(guī)定《國際民用航空公約》（又稱《芝加哥公約》）于1944年在美國芝加哥簽訂，并于1947年生效?！吨ゼ痈绻s》是迄今為止有關(guān)國際民用航空領(lǐng)域最為重要和基礎(chǔ)的國際公約。公約確認(rèn)了國家航空主權(quán)原則，明確了不定期航班和定期航班的飛行權(quán)利，規(guī)定了航空器的國籍和航空便利化措施，設(shè)立了國際民用航空組織，建立了航空爭端解決程序，構(gòu)架了國際民用航空基本法律框架。但受制于歷史條件的局限性，制定公約之時對航空活動可能引發(fā)的環(huán)境損害及其法律規(guī)制問題未作任何討論和考慮，在《芝加哥公約》總共22章96個條款中，沒有任何章節(jié)或條款直接明確規(guī)定航空環(huán)境問題。盡管《芝加哥公約》對于航空環(huán)境問題沒有任何直接規(guī)定，但是，公約仍然為后來國際航空環(huán)境法的形成奠定了基礎(chǔ)。具體體現(xiàn)在：首先，公約構(gòu)架的國際民用航空領(lǐng)域的基本原則和制度在國際航空環(huán)境法律規(guī)則的形成中得到普遍遵循，構(gòu)成國際航空環(huán)境法的基礎(chǔ)，如航空主權(quán)原則、航空可持續(xù)發(fā)展原則、航空運輸機會均等原則以及航空運輸資料報告制度等；其次，《芝加哥公約》特有的附件機制為國際民用航空組織將環(huán)境問題鍥入公約體系用以約束締約各國提供了制度性保障，從而使《芝加哥公約》體系能夠包含具體的航空環(huán)境問題；最后，國際社會有關(guān)航空環(huán)境保護方面形成的決議、宣言和建議等主要依靠國際民航組織推動，而國際民航組織是根據(jù)《芝加哥公約》成立的，其組織結(jié)構(gòu)、法律能力、權(quán)利來源等均源自于《芝加哥公約》。

（二）利用《芝加哥公約》附件機制將環(huán)境問題鍥入公約體系根據(jù)《芝加哥公約》第54條第12款之規(guī)定，國際民用航空組織理事會有權(quán)制定并隨時修訂公約的《附件》，這些《附件》構(gòu)成公約第6章的“國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施”，對締約各國具有約束力，締約各國僅可根據(jù)公約第38條“背離國際標(biāo)準(zhǔn)和程序”中規(guī)定的通知程序方可背離①。這就是《芝加哥公約》的附件機制。該機制為后來國際民航組織將環(huán)境問題鍥入公約體系用以約束締約各國提供了可能。我國已故著名國際航空法專家趙維田先生曾評價道：用《附件》制定法律規(guī)則以彌補公約的缺陷和不足，是國際民航組織掌握的一項十分靈活、有效又備受國際社會稱贊的職權(quán)[7]86。國際民航組織理事會擁有的這項職權(quán)被稱為“準(zhǔn)立法權(quán)”，在聯(lián)合國專門機構(gòu)的組織體系中，尚無任何一個其他國際組織具有此種權(quán)力[7]86。國際民用航空組織充分利用公約附件機制，并不斷擴展和更新附件內(nèi)容，使國際民用航空規(guī)則在基本法律框架保持不變的同時，又不斷順應(yīng)、反映和引導(dǎo)著國際民用航空領(lǐng)域的新發(fā)展、新問題②。20世紀(jì)60年代末，國際民航組織開始關(guān)注航空環(huán)境保護問題[1]6。1968年國際民航組織大會通過決議，指示國際民航組織理事會制定國際規(guī)范和相關(guān)指導(dǎo)材料以控制航空器噪聲。1971年國際民航組織通過了處理與航空器噪聲有關(guān)各項問題的《附件16》。這次會議后不久即成立了航空器噪聲委員會（CAN），以協(xié)助國際民航組織為不同類型的航空器制定噪聲合格審定要求③。該委員會的第一次會議制定了對《附件16》的第1次修訂。該修訂于1973年開始執(zhí)行，包括對將來生產(chǎn)的和派生型的亞音速噴氣飛機進(jìn)行噪聲合格審定。在隨后舉行的各次會議上，航空器噪聲委員會制定了未來的亞音速噴氣飛機和螺旋槳飛機的噪聲合格審定標(biāo)準(zhǔn)，以及在今后生產(chǎn)現(xiàn)有型號的超音速運輸機和直升機的噪聲合格審定標(biāo)準(zhǔn)，同時還制定了未來的超音速飛機、螺旋槳STOL（短距起降）飛機和所裝輔助動力裝置以及相關(guān)航空器系統(tǒng)在地面運轉(zhuǎn)時的噪聲合格審定準(zhǔn)則[2]30。幾乎在對航空器噪聲制定國際準(zhǔn)則的同時，國際民航組織也開始對航空器發(fā)動機排放采取具體行動。1971年國際民航組織大會通過決議，著手為控制某些型號航空器發(fā)動機的排放制定國際標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)在1981年首次通過后不斷修訂?！陡郊?6：環(huán)境保護》的范圍也因此得到擴大并改編為兩卷：第I卷是與航空器噪聲有關(guān)的規(guī)定；第II卷是與航空器發(fā)動機排放有關(guān)的規(guī)定。在《附件16：環(huán)境保護》第II卷中，禁止1982年2月18日之后制造的所有渦輪發(fā)動機航空器有意向大氣中排放原油；規(guī)定了1983年1月1日之后制造的意圖作亞音速推進(jìn)用的渦輪噴氣和渦扇發(fā)動機的煙排放限額；對于意圖作超音速推進(jìn)用的發(fā)動機，1982年2月18日之后制造的發(fā)動機適用類似限額；規(guī)定1986年1月1日之后制造意圖作亞音速推進(jìn)用的大型渦輪噴氣和渦扇發(fā)動機的一氧化碳、未燃燒的碳?xì)浠衔锖偷趸锏呐欧畔揞~[2]31。通過《芝加哥公約》附件機制，將環(huán)境問題鍥入公約體系用以約束締約各國，這對于航空環(huán)境的保護起到了至關(guān)重要的作用。但是，按照《芝加哥公約》第90條的規(guī)定，公約《附件》需經(jīng)理事會會議2/3以上多數(shù)票方能通過，加之，《附件》會對締約各國產(chǎn)生實質(zhì)性法律約束力，各國態(tài)度均較為謹(jǐn)慎，因此，《附件》的制定與修訂并不容易。目前來看，《附件16：環(huán)境保護》的內(nèi)容集中于規(guī)定不同型號航空器噪聲和航空器發(fā)動機排放的國際標(biāo)準(zhǔn)，主要采用技術(shù)性措施，關(guān)注航空器噪聲和地面空氣質(zhì)量改善，對于航空減排、減噪中的運行措施、市場措施以及航空溫室氣體排放等其他方面較少涉及，而航空環(huán)境保護是一個系統(tǒng)工程，僅依靠公約附件形成的規(guī)范并不充分。

（三）以決議、宣言、建議等構(gòu)筑更廣泛的國際航空環(huán)境“軟法”規(guī)范“軟法”是指在嚴(yán)格意義上不具有法律拘束力、但又具有一定法律效果的國際文件。國際組織和國際會議的決議、宣言、建議等絕大多數(shù)都屬于這一范疇。“軟法”對各國不具有法律拘束力，通過的程序較為簡易，可以在各國就有拘束力的法律規(guī)范達(dá)成共識之前，迅速反映國際社會或有關(guān)國家對某一領(lǐng)域或問題的關(guān)注和愿望，能夠?qū)τ嘘P(guān)國家產(chǎn)生“軟約束”效力，發(fā)揮指引和導(dǎo)向性作用。一些重要國際組織或國際會議通過的決議、宣言、建議等，可能會促成國際公約的簽訂或國際習(xí)慣的形成[8]456?！败浄ā痹趪H航空環(huán)境保護中得到廣泛應(yīng)用。自20世紀(jì)60年代末以來，國際民航組織以大會決議、理事會指導(dǎo)材料、高級別環(huán)境會議宣言和建議等形式，構(gòu)筑了龐大的國際航空環(huán)境“軟法”體系。包括但不限于：《機場規(guī)劃手冊》第2部分“土地使用和環(huán)境控制”（Doc9184號文件）、《飛機噪聲管理平衡做法指導(dǎo)》（Doc9829號文件）、《連續(xù)下降操作手冊》（Doc9931號文件）、《國際民航組織運行措施指南》（Cir303號通告）、《關(guān)于機場和空中航行服務(wù)收費的政策》（Doc9082號文件）、《國際航空運輸領(lǐng)域收稅政策》（Doc8632號文件）、《與當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量有關(guān)的航空排放收費指南》（Doc9884號文件）、《航空排放權(quán)交易使用指南（草案）》（Doc9885號文件）、《自愿減排措施指導(dǎo)原則和范本》、《國際民航組織高級別環(huán)境會議的宣言和建議》、《國際民航組織航空替代燃料會議的宣言和建議》等規(guī)范性文件。這些“軟法”規(guī)范涵蓋航空減噪、減排方面可采用的技術(shù)措施、運行措施和市場措施（市場措施中又包含排放權(quán)交易、收費措施和自愿措施等），以及航空環(huán)境保護方面可持續(xù)燃料的開發(fā)與部署等較為廣泛的領(lǐng)域。在國際航空環(huán)境“軟法”規(guī)范體系中，國際民航組織的大會決議起到了基礎(chǔ)性地位和作用。1971年，國際民航組織大會通過決議，承認(rèn)可能與航空活動有關(guān)的有害環(huán)境影響，并要求國際民航組織負(fù)責(zé)指導(dǎo)國際民用航空的發(fā)展，發(fā)展的方式應(yīng)造福世界人民，并實現(xiàn)民用航空的安全和有序發(fā)展與人類環(huán)境質(zhì)量之間最大的兼容性[2]30。這一決議闡述的航空與環(huán)境之關(guān)系以及處理航空與環(huán)境沖突時的基本立場，被后來一系列同一內(nèi)容的決議、宣言和建議等不斷重復(fù)、反復(fù)援引，成為國際航空環(huán)境習(xí)慣法規(guī)則存在的有力證明。此后，在每屆國際民航組織大會決議中，航空環(huán)境均成為必不可少的內(nèi)容。需要特別提及的是，國際民航組織于2010年9月28日—10月8日第37屆大會上通過的A37-18號決議（《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明———一般規(guī)定、噪聲和當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量》）和A37-19號決議（《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明———氣候變化》）是國際社會在航空環(huán)境保護方面相關(guān)進(jìn)展的最新反映[9]。其中，A37-19號決議是國際民航組織首次對“航空與氣候變化”問題單獨形成決議。

（四）簡要評論如果從20世紀(jì)60年代末起算，國際航空環(huán)境法已歷經(jīng)40多年。40多年間，國際航空環(huán)境法從無到有，依托國際民用航空組織，形成了以《芝加哥公約》為基礎(chǔ)，以《〈芝加哥公約〉附件16：環(huán)境保護》硬法規(guī)范為核心，以國際民航組織系列性決議、指南、宣言、建議等軟法規(guī)范為外圍的規(guī)范體系，涵蓋了國際航空環(huán)境保護領(lǐng)域的噪聲、地面空氣質(zhì)量、氣候變化以及航空可替代燃料的開發(fā)與部署等較為廣泛的議題。可以說，國際航空環(huán)境法作為國際航空法和國際環(huán)境法的一個新的交叉分支已經(jīng)初步形成。縱觀國際航空環(huán)境法的形成過程，大體經(jīng)歷了如下演進(jìn)和變化：1.從關(guān)注地面環(huán)境到關(guān)注全球環(huán)境。20世紀(jì)90年代前，國際社會集中于對航空器噪聲和航空器發(fā)動機排放引起的當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量進(jìn)行法律規(guī)制，這兩個方面盡管存在諸多不同，但均是有關(guān)機場及機場周圍地面環(huán)境的改善。20世紀(jì)90年代之后，基于人類對全球氣候變化科學(xué)認(rèn)識的提高和普遍關(guān)切，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《氣候變化框架公約》，1997年又通過了《京都議定書》。在《京都議定書》第2.2條對于航空排放做了原則性反致規(guī)定，將其交由國際民航組織努力①。此后，國際民航組織環(huán)境保護的工作重心逐漸轉(zhuǎn)移到更為關(guān)注航空器溫室氣體排放引發(fā)的全球氣候變化以及相關(guān)政策和應(yīng)對措施上。2.從主要規(guī)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到綜合采用各種措施。在對航空噪聲、排放問題進(jìn)行法律規(guī)制時，早期的法律規(guī)則手段主要是對各種不同型號的航空器制定噪聲和有害氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，這對于從源頭上控制和減少航空器對環(huán)境的有害影響是有效的。但是，除這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)外，合理的空中交通管理與規(guī)劃、有效的地面機場運行措施對航空環(huán)境的改善也是有益的。此外，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)能夠淘汰落后者，卻不能激勵先進(jìn)者，而采用市場措施，如航空環(huán)境收費措施和航空排放權(quán)交易等，卻可以激勵航空環(huán)境改善進(jìn)程中的先進(jìn)者。因此，國際航空環(huán)境法律規(guī)范正日益從技術(shù)規(guī)范擴展到包含收費、收稅、排放權(quán)交易以及航空可替代燃料的開發(fā)與部署等更為廣泛的內(nèi)容。

三、國際航空環(huán)境法發(fā)展展望

盡管國際航空環(huán)境法已初步形成，但今后的發(fā)展尤其是對“航空與氣候變化”問題的法律規(guī)制可能面臨更大挑戰(zhàn)和發(fā)展困境。這是因為：首先，人類對地球氣候系統(tǒng)的科學(xué)認(rèn)知尚不確定。在氣候科學(xué)領(lǐng)域，由于地球氣候系統(tǒng)具有極高的復(fù)雜性，當(dāng)前國際科學(xué)界對于溫室氣體和氣候變化的認(rèn)識遠(yuǎn)未形成定論[10]?！皻夂蜃兓币殉蔀槟軌蜃笥疑先f億公共資源和政策措施的問題，它與復(fù)雜的國際國內(nèi)政治、經(jīng)濟關(guān)系交織，這更增加了氣候變化科學(xué)認(rèn)知的不確定性。具體到航空溫室氣體排放與全球氣候變化之關(guān)系，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）曾于1999年《航空與全球氣候》的特別報告。該報告明確，就航空排放對于全球氣候系統(tǒng)某些方面的影響已經(jīng)十分了解，但另一些方面，如航空器卷云、凝結(jié)尾跡和霧以及氮氧化物、甲烷等對地球氣候系統(tǒng)的影響則并不了解[11]。一些關(guān)鍵領(lǐng)域或問題上科學(xué)理解的不確定往往會限制和制約相關(guān)措施和規(guī)則的達(dá)成與執(zhí)行。其次，航空環(huán)境利益不一致形成了不同的國家集團。雖然氣候變化是典型的全球性問題，但其間不同國家具體的航空環(huán)境利益并不一致。航空業(yè)發(fā)達(dá)國家與航空業(yè)發(fā)展中國家、航空活動量大國與航空活動量小國、小島嶼國，這些不同的國家集團有著不同的利益考量。如歐盟，由于其航空業(yè)非常成熟、低碳技術(shù)與管理經(jīng)驗世界領(lǐng)先，這促使其積極推進(jìn)國際航空環(huán)境政策的形成。2008年歐盟通過2008/101/EC法令，將全球進(jìn)出歐盟機場的航空公司的排放問題，均納入其溫室氣體排放交易系統(tǒng)[12]。歐盟此舉遭到美國、中國、印度等國家的反對[13]366-369。美國對歐盟將國際民用航空納入歐盟排放交易系統(tǒng)不滿，認(rèn)為歐盟此舉違反了《芝加哥公約》規(guī)定的國際義務(wù)以及雙方簽訂的雙邊航空協(xié)定[14]。美國航空運輸協(xié)會聯(lián)合美國大陸航空、美國航空、美聯(lián)航三家航空公司采取實際行動，向英國法院提起訴訟，要求停止歐盟將全球進(jìn)出歐盟機場的航空公司強制納入歐盟排放交易系統(tǒng)的適用[15]127。中國、印度作為航空業(yè)發(fā)展中國家，則對歐盟航空排放交易指令中不區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的“單軌制”做法明確反對[16]。再次，國際航空環(huán)境法基本理念的確立尚需要假以時日。國際航空法以《芝加哥公約》為基礎(chǔ)，確立了“平等、無差別”的基本理念，國際環(huán)境法以聯(lián)合國《氣候變化框架公約》為基礎(chǔ)，確立的是“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則。國際航空環(huán)境法作為交叉學(xué)科需要協(xié)調(diào)這兩種基本理念和價值體系的沖突，究竟何者優(yōu)先？發(fā)達(dá)國家可能更強調(diào)“平等、無差別”，發(fā)展中國家則會堅持“共同但有區(qū)別責(zé)任”。此外，航空貿(mào)易利益與航空環(huán)境保護之間的內(nèi)在矛盾，決定了國際航空環(huán)境法還必須處理好航空可持續(xù)發(fā)展與航空環(huán)境保護之間的關(guān)系，必須明確二者的優(yōu)先位序。目前，這些基本理念層面的問題尚沒有很好解決。確立國際航空環(huán)境法的基本理念，處理好“國際環(huán)境正義”與“國際貿(mào)易公平”、“航空貿(mào)易利益”與“航空環(huán)境保護”等矛盾體的關(guān)系，尚需要假以時日。最后，國際航空環(huán)境法關(guān)鍵領(lǐng)域制度構(gòu)架存在嚴(yán)重分歧。國際航空環(huán)境法在發(fā)展早期更多的體現(xiàn)為技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)和措施，沒有太多技術(shù)以外的復(fù)雜因素?fù)诫s其中，但這種情況正在發(fā)生改變?？梢灶A(yù)見，今后一段時期“航空與氣候變化”問題將成為國際航空環(huán)境法發(fā)展的關(guān)鍵問題，而這一領(lǐng)域的國際斗爭十分復(fù)雜，制度構(gòu)架非常困難。“航空與氣候變化”問題遠(yuǎn)比航空噪聲和地面空氣質(zhì)量問題復(fù)雜，尤其是在通過“市場措施”減少航空溫室氣體排放方面，早已超出技術(shù)規(guī)范范疇，關(guān)涉到航空運輸發(fā)展權(quán)、世界航空運輸格局重塑、排放權(quán)交易市場主控權(quán)等敏感的政治、經(jīng)濟利益爭奪，國際社會存在很大分歧[17]23。雖然存在上述困難和發(fā)展障礙，但依然有很多因素會促進(jìn)國際航空環(huán)境法繼續(xù)朝前發(fā)展，包括：第一，科學(xué)認(rèn)識會不斷提高?？茖W(xué)界不會中斷對地球氣候系統(tǒng)的探索，同樣也不會中斷對“航空與氣候變化”問題的研究。繼1999年政府間氣候變化專門委員會（IPCC）《關(guān)于航空與全球氣候》的特別報告后，此方面的內(nèi)容不斷更新，目前，最新版本是2007年的第四次評估報告，IPCC的第五次評估報告將于2014年完成[18]。此外，《國際民航組織2010環(huán)境報告》更是詳盡反映了此方面的最新成果①?？茖W(xué)認(rèn)識的不斷提高，會使相應(yīng)的法律措施和規(guī)則更具合理性。第二，航空技術(shù)會不斷進(jìn)步。航空技術(shù)不斷進(jìn)步，既體現(xiàn)在航空燃油、運營效率不斷提高上，也體現(xiàn)在航空可替代燃料的開發(fā)與部署上。航空可替代燃料實際上已經(jīng)存在，只是尚沒有足夠的數(shù)量用以滿足商業(yè)航空整體燃料需求[19]。航空技術(shù)進(jìn)步會推動國際航空環(huán)境法的發(fā)展，同時，國際航空環(huán)境法也為航空技術(shù)進(jìn)步提供制度性保障。第三，國際共識會不斷增加。盡管各國存在不同的航空環(huán)境利益，但環(huán)境和氣候系統(tǒng)作為地球的生命支持系統(tǒng)，是一個不可分割的整體，沒有東西南北之分，全球人類環(huán)境安全的新概念、新要求，迫使世界各國需要建立積極、務(wù)實、相互聯(lián)系的新框架，共同進(jìn)行全球環(huán)境治理，共同的地球利益仍會促使國際社會在一些關(guān)鍵領(lǐng)域共識不斷增加。綜合上述各種因素，可以預(yù)見，今后一段時期內(nèi)國際航空環(huán)境法盡管面臨很大的挑戰(zhàn)和發(fā)展難題，但在科學(xué)界、航空運輸業(yè)界及其他利益相關(guān)者共同的持續(xù)性努力下，在國際民航組織及其會員國強烈政治意愿的支持下，隨著科學(xué)認(rèn)識的不斷提高、航空技術(shù)的不斷進(jìn)步以及國際共識的不斷增加，國際航空環(huán)境法體系會日趨完整、基本理念會逐步清晰、法律效力會不斷加強，國際航空環(huán)境法這一分支學(xué)科會日益成熟。具體而言，筆者認(rèn)為，國際航空環(huán)境法未來發(fā)展趨勢可以概括為以下幾點：

（一）“航空與氣候變化”問題將日益成為國際航空環(huán)境法的核心問題由于國際社會對于航空器噪聲和航空器發(fā)動機引發(fā)的地面空氣質(zhì)量問題關(guān)注較早，已經(jīng)形成較為完備的“硬法”和“軟法”規(guī)范體系，比較而言，對“航空與氣候變化”問題的關(guān)注歷時較短，目前形成的均為“軟法”規(guī)范，尤其是在通過市場措施減少航空溫室氣體排放方面國際社會還存在很大分歧，加之，“氣候變化”是一個復(fù)雜且長期的議題，并非短期能夠解決，因此，今后一段時期內(nèi)國際航空環(huán)境法發(fā)展的重心將集中于“航空與氣候變化”問題，會尋求一些突破性進(jìn)展。此外，航空環(huán)境治理中的融資、適應(yīng)、可持續(xù)燃料開發(fā)等衍生問題，也將成為今后國際航空環(huán)境法的關(guān)注點。但是，前面提及的航空事故引發(fā)的環(huán)境問題以及航空廢水、廢棄物問題，由于可以納入既有的民事責(zé)任賠償和環(huán)境監(jiān)管體系之中，因此對于這些問題國際航空環(huán)境法不會特別關(guān)注。

（二）“區(qū)別”基礎(chǔ)上的不歧視和機會均等的基本理念將逐步得到確立以《芝加哥公約》為基礎(chǔ)的國際航空法確立了“平等、無差別”的基本理念，要求各締約國在提供航空服務(wù)競爭上給予運營商“公平和均等的機會”，在諸多雙邊航空運輸協(xié)議中也均有類似的表達(dá)。在WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的《航空運輸服務(wù)附錄》中盡管將航空運輸服務(wù)領(lǐng)域適用的范圍限制得很小①，但也遵循以最惠國待遇、市場準(zhǔn)入和國民待遇為保障的平等待遇。貿(mào)易主體的平等對待是公平競爭的前提。但另一方面，以聯(lián)合國《氣候變化框架公約》為基礎(chǔ)的國際環(huán)境法確立的是“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，該原則是發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在國際環(huán)境領(lǐng)域開展合作并產(chǎn)生實際功效的前提，歷史和現(xiàn)實的差異決定了該原則的正當(dāng)性。國際社會將會越來越意識到對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家不做區(qū)分，用同一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則去苛求它們承擔(dān)相同的國際航空環(huán)境責(zé)任，是不公正的，也是不切實際的。在“區(qū)別”基礎(chǔ)上不歧視、保證機會均等，實現(xiàn)實質(zhì)上的公平、正義，這與《芝加哥公約》“平等、無差別”的基本理念并不沖突。

（三）航空可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護相兼容的基本理念將逐步得到確立曾是20世紀(jì)人類文明、進(jìn)步象征的飛機被環(huán)保人士描畫為“吞云吐霧”的怪獸?！坝薮捞栵w機”②為給地球“降溫”，通過各種抗議行動“炮轟”高空中的飛機，呼吁公眾抵制短途飛行和機場擴建。據(jù)研究，地面上排放的二氧化碳通常需要50年左右才會上升到大氣層的平流層，而在9000米高空飛行的飛機則直接將二氧化碳排放在平流層；一架航班進(jìn)行一次跨越大西洋飛行對大氣層帶來的破壞，遠(yuǎn)大于一輛汽車在地上開一年[20]。航空對環(huán)境負(fù)面影響的“面紗”逐漸被揭開，環(huán)境保護的內(nèi)在壓力迫使人們對航空業(yè)的持續(xù)增長產(chǎn)生懷疑和擔(dān)憂。但另一方面，航空可持續(xù)增長對于保障未來各國經(jīng)濟與社會文明的持續(xù)發(fā)展非常重要。設(shè)想，如果為了保護環(huán)境而阻止、限制或抑制航空運輸業(yè)的發(fā)展，并非明智之舉，特別是對于航空業(yè)發(fā)展中國家和航空業(yè)待發(fā)展國家來講，阻滯航空業(yè)發(fā)展的政策實際是“因噎廢食”。因此，迅速采取有效行動，盡可能降低航空對環(huán)境的不利影響，實現(xiàn)航空以與環(huán)境質(zhì)量相兼容的方式持續(xù)發(fā)展，是明智之舉。

（四）限制和減少航空溫室氣體排放的全球行動框架會逐步完善國際民用航空組織于2010年通過的A37-19決議標(biāo)志著航空溫室氣體減排全球行動框架已初步形成。在該決議中，航空溫室氣體減排全球量化目標(biāo)得以確定，即在2050年之前全球年平均燃油效率提高2%；具體措施和實現(xiàn)機制上，不對單個國家分配義務(wù)，不處理國內(nèi)航空，鼓勵各成員國向國際民航組織提交國際航空減排行動計劃[21]?？陀^上講，該決議僅為航空溫室氣體排放問題國際努力的初步成果，其局限性在于：（1）效力上，決議本身沒有嚴(yán)格意義上的法律約束力，對于國際民航組織的各成員國只具有政治約束力的作用，中國、歐盟等國家還對其中的一些關(guān)鍵條款提出了保留；（2）目標(biāo)上，僅明確了航空溫室氣體的相對減排目標(biāo)，沒有絕對減排目標(biāo)；（3）實施機制上，各成員國不承擔(dān)實質(zhì)性強制航空減排的國際義務(wù)。今后國際航空環(huán)境法的發(fā)展必定會努力協(xié)調(diào)不同國家利益集團的不同利益關(guān)切點，顧及不同國家的情況和能力，強化并逐步完善航空減排全球行動框架。

（五）航空排放“市場措施”全球框架逐步形成“市場措施”包括排放權(quán)交易、與排放有關(guān)的收費或收稅、排放抵消等。與傳統(tǒng)的依靠“命令和控制（commandandcontrol）”進(jìn)行排放限制的監(jiān)管措施相比，市場措施更具靈活性，更能激勵航空環(huán)保技術(shù)革新和成本投入[22]751。自1998年以來，國際民航組織環(huán)保委員會（CAEP）承擔(dān)了各種市場措施的技術(shù)和經(jīng)濟研究工作，形成了多項政策和指導(dǎo)材料。但是，通過市場措施減少航空溫室氣體排放遠(yuǎn)比通過技術(shù)規(guī)范和運行措施改善航空環(huán)境復(fù)雜得多，尤其是在跨國航空排放權(quán)交易規(guī)則方面，涉及跨國管轄權(quán)的行使、全球排放權(quán)交易市場主控權(quán)、排放權(quán)交易資金分配與使用等利益之爭，國際社會分歧很大。目前，在此領(lǐng)域僅通過了一項草案———《航空排放權(quán)交易使用指南（草案）》（Doc9885號文件）。在國際民航組織最近更新的A37-19決議中對于“市場措施”也只做了靈活處理，將一些市場措施的指導(dǎo)原則列于決議附則之中，請理事會繼續(xù)在此領(lǐng)域開展工作[21]?？梢灶A(yù)見，隨著國際民用航空組織工作的不斷推進(jìn)，航空排放“市場措施”全球框架會逐步形成。

四、結(jié)論

自20世紀(jì)60年代末以來，國際航空環(huán)境法依托國際民用航空組織，逐步形成了以《芝加哥公約》為基礎(chǔ)，以《〈芝加哥公約〉附件16：環(huán)境保護》硬法規(guī)范為核心，以系列性決議、指南、宣言、建議等軟法規(guī)范為外圍的規(guī)范體系；經(jīng)歷了從無到有，從標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)措施到兼采運行措施和市場措施，從關(guān)注噪聲和地面空氣質(zhì)量到關(guān)注全球氣候變化，從關(guān)注航空減排與減噪到關(guān)注航空環(huán)境治理中的可持續(xù)燃料開發(fā)、融資、適應(yīng)等衍生問題的演進(jìn)歷程；表現(xiàn)出規(guī)制全面、注重協(xié)調(diào)、全球統(tǒng)一，但效力有限的特點。國際航空環(huán)境法作為國際航空法和國際環(huán)境法的一個新的交叉分支學(xué)科已經(jīng)初步形成。國際航空環(huán)境法今后的發(fā)展可能面臨科學(xué)理解不確定、各國航空環(huán)境利益不一致、國際航空環(huán)境法基本理念不清晰以及關(guān)鍵領(lǐng)域制度構(gòu)架存在嚴(yán)重分歧等重大挑戰(zhàn)和發(fā)展困境，但在科學(xué)界、航空運輸業(yè)界及其他利益相關(guān)者共同的持續(xù)性努力下，在國際民用航空組織及其會員國強烈政治意愿的支持下，隨著科學(xué)認(rèn)識的不斷提高、航空技術(shù)的不斷進(jìn)步以及國際共識的不斷增加，國際航空環(huán)境法體系會日趨完整、基本理念會逐步清晰、法律效力會不斷加強，國際航空環(huán)境法這一分支學(xué)科會日益成熟。

作者：劉萍單位：重慶大學(xué)法學(xué)院