前言：本站為你精心整理了民法社會保障范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

一、社會保障立法現狀的基本評價

改革開放以來，特別是從1984年開始，隨著社會保險制度改革的推行，社會保險立法工作也緊跟其圍繞展開。其中最具代表性的法規(guī)是1986年國務院的《國營企業(yè)實行勞動合同暫行規(guī)定》，該法規(guī)確立了勞動合同制工人的養(yǎng)老保險制度。與此同時，國務院還了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，初步確立了中國的失業(yè)保險制度。另外，1988年國務院頒布的《女職工保護規(guī)定》提高了生育保險待遇。1991年國務院了《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的基本方向。1993年國務院了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，擴大了失業(yè)保險的范圍。從1994年開始，國務院組織了“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”的醫(yī)療保險試點。1998年出臺《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（征求意見稿）。工傷保險和醫(yī)療保險也都在相關行政法規(guī)指導下啟動改革試點工作。1997年國務院還了建立城市居民最低生活保障制度的通知。1999年1月22日由國務院頒布的《失業(yè)保險條例》和《社會保險費征繳條例》同時出臺。此外，《勞動法》專章對社會保險和福利作了原則性和綱領性的規(guī)定。

上述立法概覽表明，近年來我國社會保障制度進行了一系列改革，社會保障立法也相應地出臺了一些行政法規(guī)，初步形成了國家、企業(yè)和個人共同負擔的多層次的社會保障新格局。但從整體來看，社會保障立法的規(guī)模不大，規(guī)格不高，法制化程度太低，尚不能給國家解決社會保障面臨的復雜問題提供充分有效的法律依據，遠遠不能滿足市場經濟和社會保障事業(yè)發(fā)展的需求。立法的落后現狀，主要表現在以下幾個方面：

1、立法工作嚴重滯后。縱觀世界各國社會保障制度建立和發(fā)展的歷史，無一例不是立法在先。比如開創(chuàng)社會保障先河的德國，就是在1883年由政府頒布《勞工疾病保險法》，堪稱世界第一部社會保險法律。爾后又于1884年和1889年分別頒布《勞工傷害保險法》和《殘廢和老年保險法》，奠定了社會保險立法的基礎，一時間成為各國效仿立法的楷模（注：參見史探徑著《世界社會保障立法的起源和發(fā)展》，載《外國法譯評》（京），1999年第2期第45頁。）。然而中國直到目前為止尚無一部綜合性社會保障法律。作為社會保障的核心社會保險制度，理應在社會保障法群中首先面世，但《社會保險法》至今仍未出臺。早在1994年初，全國人大就把《社會保險法》列入當屆人大必須制定的115部法律規(guī)劃中，其中排列第41號的《勞動法》已頒布施行4年有余，而列位第39號的《社會保險法》卻仍處于千呼萬喚之中。1999年元月22日國務院頒布的兩個條例并不能解決社會保險的諸多問題。僅從社會保險費的征繳方面看，社會保險費拖欠、擠占、挪用現象時有發(fā)生。特別是企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險費現象嚴重，據有關部門統(tǒng)計，目前企業(yè)欠繳養(yǎng)老費用高達300多億元。一些效益好、有繳費能力的企業(yè)也大量拖欠養(yǎng)老保險費，既損害了職工的合法權益，又削弱了養(yǎng)老金的支付能力。對這些問題如何處罰，現行立法尚未明確規(guī)定，明顯缺乏可操作性?，F行的社會保障法規(guī)，很多是經濟體制改革中出現問題時的應急產物，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，不能從根本上解決問題。如經濟體制改革涉及國企改革，面臨破產、職工安置等現實問題使資產重組、企業(yè)改制、破產兼并舉步艱難時，才開始考慮到是失業(yè)保險立法的時機；抗洪救災時遇到救災無秩序問題時，才感到缺少救災立法等等，立法行動總是落在經濟發(fā)展的后面，處于一種被動狀態(tài)。由于社會保障立法滯后，仲裁機構和人民法院對社會保障爭儀案件的處理，也處于“無法可依”的狀態(tài)。

2、立法體系不健全。作為社會保障法的核心部分《社會保險法》尚未出臺，其余組成部分社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置，幾乎是處于立法的空白地帶，現有的零散頒布的各種條例、決定、通知和規(guī)定，相互之間缺少必要銜接，不能形成配套法律體系，實踐中的許多問題無法可依。由于中央集中立法嚴重欠缺，地方立法畸形繁榮發(fā)展，僅以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險為例，國務院統(tǒng)一了通知，確定了兩個試點方案，允許地、市級以上的政府根據本地情況自主選擇。結果是全國各省、市、自治區(qū)各作不同方案選擇，各省也有不同實施方案之規(guī)定。造成這一項本該全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度處于并不統(tǒng)一的混亂局面。其他的社會保障甚至縣一級政府也可以制定規(guī)章。這些地方制定的規(guī)章制度，立法者是多種主體參與，如勞動、衛(wèi)生、財政、民政、銀行保險公司乃至工會等，“法出多門，各行其是”，各部門的規(guī)章制度的適用范圍不盡一致，甚至相互沖突矛盾，使一些本來已有的地方社會保障立法也陷入“有法難依”困境。這種現狀充分反映建立統(tǒng)一社會保障法律體系的迫切需要。

3、立法層次不高。社會保障法是中國市場經濟法律體系中的一個獨立的法律部門，同其他各部門法一樣，其效力應該僅僅低于憲法，在立法層次上按理應該由全國人民代表大會制定，但現實是人大立法少，行政法規(guī)多，立法層次低。據統(tǒng)計，到目前為止涉及與社會保障相關的法律僅有7部是全國人大通過的，而且是與其他內容混和，并非全部適用于社會保障領域，其規(guī)定還不是主要的社會保障子系統(tǒng)。而由國務院及相關部委頒布的各種行政法規(guī)至少在100件以上。這些行政法規(guī)大多數以“規(guī)定”、“試行”、“暫行”、“決定”、“意見”、“通知”的形式出現，它們是解決社會保障工作所面臨問題的主要法律依據。這種現狀顯然與社會保障法的地位是不相符合的，它帶來的結果是社會保障立法嚴重缺乏權威性和穩(wěn)定性。

4、立法適用范圍窄，權利不對等。從各種行政法規(guī)的適用范圍來看，社會保障的覆蓋面主要為城市城鎮(zhèn)的各種企業(yè)，占中國總人口80％的農民一直不在社會保障范圍內。雖然新出臺的兩個條例擴大了享受社會保險成員的范圍，但仍顯不夠寬闊（注：參見1999年1月22日國務院的《失業(yè)保險條例》和《社會保險費征繳暫行條例》。）。享受社會保障對象的有限性與世界各國“社會保障實施對象均是全體公民”的標準相比，適用范圍顯得過窄和不合理。社會保障實施范圍的有限性，帶來的后果是勞動力盲目流動，不利于市場經濟多層次競爭主體的培育。另外，按照《勞動法》等法律、法規(guī)規(guī)定的新模式，社會保險費用由國家、企業(yè)、個人三方共同負擔，由于法定比例欠合理，其中國家只有少量補助，職工個人繳費比例不高，社會保險費用主要由企業(yè)負擔，造成企業(yè)不堪重負，影響現代企業(yè)制度的建立，使之成為目前國有企業(yè)改革的主要困難之一。

5、法律效力低及實施機制弱化。社會保障的實施機制包括行政執(zhí)法、司法、爭議解決的仲裁活動及法律監(jiān)督程序等。實施機制較弱的主要原因是社會保障法律中缺乏法律責任和制裁措施的規(guī)定。社會保障法律關系中的責任是有其自身特點的，比如工傷保險責任的歸責原則是“無過錯原則”，發(fā)生了工傷事故，無論雇主是否有過錯，都要承擔賠償責任，實際上是推定雇主責任原則（注：參見賈俊玲著《社會保障與法制建設》，載《中外法學》（京），1999年第1期第28頁。）。又如，現行社會保險法規(guī)中缺乏對欠繳、拖欠、挪用社會保險基金的法律制裁措施，目前最為突出的是對挪用、擠占、截留社會保險基金的行為得不到及時的懲治。我國刑法第273條對挪用社會救災、社會救濟等救濟款物的行為，作出了明確的制裁制定。但并未將社會保險基金列于特定款物的保護范圍之內，使社會保險基金的運營處于極其不安全狀態(tài)。

二、社會保障立法模式的選擇比較

社會保障立法內容是與社會保障的體系結構內容緊密相聯的。借鑒西方發(fā)達國家社會保障實施經驗，選擇適合我國的社會保障體系，最后確定我國社會保障立法模式，用法律的形式盡快將我國發(fā)展社會保障事業(yè)長期積累的成功經驗固定下來，根據經濟發(fā)展的需要積極主動超前地制定社會保險法律?？v觀世界各國社會保障可以從不同角度進行分類，目前一般將其歸納為四種模式：（1）“福利型”模式。西歐、北歐一些國家實行這種高消費高福利的政策，強調全民性原則，統(tǒng)一繳費統(tǒng)一給付，基金主要由國家負擔。典型代表是英國。（2）“傳統(tǒng)型”模式。政府通過有關社會保障的立法，實行強制性保險。該模式在社會保險項目中，強調個人責任。保險費的支付標準與個人收入、繳費相聯系。費用根據不同項目由兩方或三方負擔。美國、日本等發(fā)達國家采用該模式。（3）“國家保障型”模式。前蘇聯及其他的東歐社會主義國家均采用該種模式。國家憲法將社會保障確定為國家制度，政府和企業(yè)繳納保險費，公民無償享受社會保障權利，其社會保險制度由社會保險和社會福利兩部分組成?，F在這些國家都在進行改革。（4）“儲蓄型”模式。強制性地由勞動者一方和用工一方繳納費用作為公積金，以職工個人名義進行儲蓄。新加坡等少數國家采用該種模式。

上述四種模式，經過各國多年的實踐經驗，每種模式都有其利弊，根據各國經濟發(fā)展階段及國情特點，目前都在進行改革。迄今為止，沒有任何一種模式是適合于世界各國的統(tǒng)一模式，各國的模式都在不斷發(fā)生變化，不同的經濟發(fā)展時期，都在作不同模式的選擇。因此，我們不可能照搬或“移植”這四種模式中的任何一種模式。根據我國國情和經濟發(fā)展的特點，我們認為，在我國社會保障立法中必須注意下列事項：

1、農村社會保險宜采用單獨立法。鑒于我國農村社會保險的特殊情況如養(yǎng)老保險就不應與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險立法相一致，在相當長的時期內，“自我儲蓄型”、“家庭養(yǎng)老型”為主的模式仍會存在，所以只宜采用先行單獨立法。農村的社會保險立法主要應將重點放在養(yǎng)老保險和繼續(xù)完善“五保戶”的保險制度方面。

2、商業(yè)保險是否被涵蓋在社會保障制度之中，是值得探討的一個問題。商業(yè)保險與社會保障存在本質差別。分屬不同法律范疇。僅從當事人意思表示來看，商業(yè)保險屬于自愿投保，多投多保，少投少保，不投不保。而社會保險等保障形式，是國家保障人民生活的強制性分配形式，基金來源由國家、集體、個人三方共同承擔。二者不可能統(tǒng)一規(guī)定在社會保障制度中。

3、從立法形式、層次和社會保障法所處地位的關系看，我國社會保障立法有必要強調中央集中統(tǒng)一立法，減少地方分散立法；在立法層次上應提高社會保障法的立法規(guī)格，由行政立法向人大立法發(fā)展，人大立法是整個社會保障法制系統(tǒng)建設的最高保證。這樣才能保證社會保障法的權威性和穩(wěn)定性。

4、強調社會保障法律規(guī)范中的法律責任的承擔，除在社會保障法律中規(guī)定法律責任外，還應在刑法中規(guī)定相應的處罰條款。建立相關的社會保障法律責任制度，強化社會保障法律制度的實施機制。對拒不繳納社會保險費用，貪污、挪用、擠占、截留等非法侵占社會保險基金的行為人，應依法追究其行政責任、經濟責任和刑事責任。借鑒外國專門設立勞動法院和勞動法庭的經驗，建立我國專門的勞動和社會保障法庭或法院，專門從事審理社會保障爭議案件，以保護當事人的合法權益和及時懲處各種違法及犯罪行為。

5、在社會保障立法中還應注意與國際社會保障制度的接軌。我國已批準的19個國際勞工公約包含很多有關社會保障的內容，比如《就業(yè)政策公約》、《本國工人與外國工人事故賠償同等待遇公約》、《殘疾人職業(yè)康復與救濟公約》等等，這些公約中規(guī)定的標準，是我國立法必須參照和執(zhí)行的。另外，聯合國大會1966年通過并于1976年1月3日生效的《經濟、社會、文化權利公約》，我國既已簽署，待立法機關審議批準，就要履行其規(guī)定的義務，要定期向國際人權組織報告實施情況，接受監(jiān)督、檢查。我國社會保障立法中，應注意對國際公約和建議書的借鑒和吸收。

三、社會保障立法體系構想

國外社會保障立法模式有三種：一是“一法為主”型，如美國以綜合性法律《社會保障法》為主，其法律數量不多；二是“多法并行”型，如日本即采用由多部平行的社會保障法律共同構成社會保障法系統(tǒng)；三是“混合立法”型，即由國家既頒布有部分社會保障方面的專門法律，又同時將另一些社會保障關系納入其他部門立法體系中規(guī)范，從而形成一種混合性的社會保障立法模式?！盎旌狭⒎ā毙湍Ｊ斤@然缺陷最大，不利于社會保障法制建設。在“一法為主”和“多法并行”兩種模式中，我國應作何種選擇，學術界有不同見解。有學者認為，首先制定《社會保障法》作為母法，再在此基礎上制定若干社會保障子法，即采用“一法為主”型的母子法結構來完成我國的社會保障立法，依法學理論和立法技術的要求，一個部門法的立法工作，最好首先制定一部統(tǒng)一的綜合性的法典式法律，再在此基礎上陸續(xù)頒布單行法、實施細則、條例及司法解釋等。主張“一法為主”型的母子法結構立法模式，從我國社會保障的遠期規(guī)劃上看，是有其道理的。但根據目前我國的情況來看，這種模式在現階段難以采用，目前我國要制定一部法典式的包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會安置、社會互助、個人儲蓄保險、社區(qū)服務等廣泛而龐大內容體系的法律，無論是立法基礎還是立法準備工作和條件都不具備，對于現階段我國的國情來講是十分困難的。因此，我們認為采用“多法并行”立法模式更為現實一些。即主張社會保障法是一個獨立的法律部門，它是在憲法統(tǒng)帥下與民法、勞動法等法律部門平行的部門法，在目前不具備制定《社會保障法》的條件下，我國宜先分別制定《社會保險法》、《社會救濟法》、《社會福利法》、《社會優(yōu)撫法》等多部平行的社會保障法律。

社會保障法的總體系包括專項法（社會保障組織法、社會保障基金法、社會保險程序法）和單項法（社會保險法、社會救濟法、社會福利法、社會優(yōu)撫法）及相關法（勞動法、財政法、刑法等相關條文）組成，每個獨立平行的子法里又由各個具體法規(guī)組成，形成一個有中國特色的社會保障法律完整的體系。