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內(nèi)容摘要：我國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度安排存在諸多弊端，私有化和國有化的方案都不符合我國的國情，不是土地產(chǎn)權制度變遷的方向。當前，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的核心內(nèi)容是把土地承包權賦予物權的屬性，明晰土地產(chǎn)權，強化承包權。農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的總趨勢是，以恢復農(nóng)民地權為實質內(nèi)容的制度變遷。

關鍵詞：土地產(chǎn)權，制度變遷，物權

建國以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，其中，比較突出的是20世紀60年代初和80年代初的兩次變革。前者通過“自留地”、“拾邊地”以及部分開放集市貿(mào)易，給予農(nóng)民對“集體化”的有限的退出權；后者通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，在農(nóng)村形成了新的土地產(chǎn)權制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權改革的總趨勢是，以恢復農(nóng)民地權為實質內(nèi)容的制度變遷。但目前，在新農(nóng)村建設和構建和諧社會的時代主題下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制存在的問題孕育了農(nóng)村土地產(chǎn)權制度變遷新的動力，誘發(fā)了新一輪的制度變革。

一、當前農(nóng)村土地產(chǎn)權制度存在的問題

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是在保留集體所有制因素的條件下實現(xiàn)了農(nóng)民對土地的直接經(jīng)營權，但它是由國家控制而由集體來承受其控制結果的一種制度安排。因此，這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度帶來了一系列的問題，如土地權屬糾紛、征地補償費用不標準、不合理分配、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權尤其是非農(nóng)集體土地使用權的流轉問題及農(nóng)民的權益問題等。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權殘缺，對農(nóng)民的經(jīng)營和投資激勵不足

現(xiàn)行農(nóng)村土地實行集體所有制，而集體可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次，它們在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的所有者代表。但“集體”到底是指哪一層次?法律規(guī)定則含糊不清?？梢?，農(nóng)村土地的所有權主體是缺失的。農(nóng)民只擁有土地的使用權，而不具有對土地的實際占有權、完全經(jīng)營權、自由轉讓權、入股權、抵押權和繼承權。產(chǎn)權不完全導致的土地頻繁調(diào)整和有限的承包期限，容易造成農(nóng)民經(jīng)營土地行為的短期性，抑制了農(nóng)民投資和經(jīng)營的安全感與積極性，甚至采用掠奪性經(jīng)營方式，導致土地貧瘠化，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，影響農(nóng)民收入的長期增長。

(二)農(nóng)地分散經(jīng)營，難以獲得規(guī)模效益

在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，大部分農(nóng)村地區(qū)根據(jù)集體土地的質量和數(shù)量，將土地按人口或按勞動力平均分配，這種生產(chǎn)組織形式使農(nóng)地經(jīng)營分散，難以形成規(guī)模效益。人地矛盾是我國的基本國情我國13億人中有9億是農(nóng)民，雖然我國耕地面積總量大，但人均耕地面積僅為0.1公頃，為世界平均水平的42%。這種超小規(guī)模的土地經(jīng)營模式，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化、規(guī)?；图s化發(fā)展。加之當前開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱等各種“圈地運動”使不可再生的土地資源流失嚴重，耕地面積大量減少，也加劇了人地問的矛盾。我國地區(qū)之間土地資源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地關系結構性失衡。而人地矛盾的加劇和人地關系結構性失衡，在客觀上都要求土地經(jīng)營必須提高效益。

(三)分散經(jīng)營使農(nóng)產(chǎn)品供給層次低，難以獲得市場優(yōu)勢

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制必然形成小生產(chǎn)與大市場的矛盾，阻礙農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展。目前，大部分農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品供給結構層次低，農(nóng)產(chǎn)品品種和品質的結構性矛盾明顯。農(nóng)業(yè)發(fā)展受需求約束的特征突出，而農(nóng)產(chǎn)品品種和品質結構仍沿襲傳統(tǒng)模式，調(diào)整滯后，造成相當部分農(nóng)產(chǎn)品小能適銷對路，農(nóng)民增產(chǎn)不增收。而且單個農(nóng)戶進入市場面臨重重困難：一是主體分散，無力抵御市場競爭、需求變化帶來的巨人風險；二是組織化程度低、素質低以及封閉式經(jīng)營，使農(nóng)戶直接進入市場的交易費用昂貴；三是缺乏獲得市場信息的有效渠道，缺乏對信息進行分析、過濾、判斷、選擇的能力，面臨的市場風險高。同時，家庭生產(chǎn)的盲目性和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的無序性，也造成農(nóng)業(yè)資源的巨大浪費。

(四)農(nóng)村土地與城市土地權利不平等

依照現(xiàn)有法律，只有城市的國有土地才可以出讓其建設使用權，而農(nóng)村集體農(nóng)地必須經(jīng)過政府征用，變成國有土地，才可以產(chǎn)生出建設使用權。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地補償標準的制定者：二是交易當事者；三是強制交易合同執(zhí)行的執(zhí)法者。在這種制度框架內(nèi)，農(nóng)民幾乎沒有任何討價還價的余地。農(nóng)地征用補償標準與國有土地建設使用權出讓價格之間的差額，被地方政府與工商企業(yè)分享了。這種不合理的農(nóng)地產(chǎn)權制度與不公平的征地方式，讓農(nóng)民在失去土地時無法獲得合理的補償。目前的土地制度把農(nóng)民束縛在土地上，不利于農(nóng)民人口流動，還嚴重影響了中國城市化和新農(nóng)村建設的進程。

二、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的目標及核心內(nèi)容

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的基本目標

1.明晰產(chǎn)權，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權主體地位。土地稀缺性的增強和土地價值的提升，以及農(nóng)民對土地利益的要求需要進一步明晰農(nóng)民同土地之間的權利關系，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權主體地位。這就是要從根本上解決農(nóng)民在土地上的收益權的保護問題。當前，深化土地產(chǎn)權制度改革無疑是解決問題的核心。

2.強化農(nóng)村土地承包權，弱化集體所有權。黨的十六大報告強調(diào)要“堅持黨在農(nóng)村的基本政策，長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”。這就要求我們必須首先穩(wěn)定和完善作為該經(jīng)營體制基礎的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進一步弱化集體所有權，強化農(nóng)戶承包權，把占有、使用、收益和處分權都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實在的而不是名義上的土地主人。承包權實質上是對所有權的分割。承包合同越是長期化、固定化，承包權對所有權的分割程度就越高。在現(xiàn)有中國農(nóng)地承包制下，承包權越穩(wěn)定，農(nóng)戶的收益越高。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉到法律層面給它一個有力、可靠的保障。這就是把從公有制分離出來的使用權，以法律形式肯定它是一個經(jīng)濟主體。社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯，農(nóng)民土地使用權作為私人財產(chǎn)，其權利也是神圣不可侵犯的。使用權可以說是準所有權。它包涵承包權、使用權(經(jīng)營權)、抵押權、入股權、轉讓權等多種權利，這些權利在立法時將界定清楚，形成法律依據(jù)。

(二)農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的核心內(nèi)容

農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的核心內(nèi)容主要是把土地承包權賦予物權的屬性，讓農(nóng)民擁有農(nóng)地產(chǎn)權并使土地使用權進入市場。這是實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的基本目標的根本途徑。

賦予農(nóng)村承包權以物權的性質，也就是在法律中明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權是一種財產(chǎn)權。所謂農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，是指農(nóng)民擁有的對土地的使用權、收益權和讓渡權。同其他任何產(chǎn)權一樣，這種權利不可能是絕對權利，必然要受法律乃至社會習慣的制約。尤其在土地權利方面，各主要國家都有許多法律對土地財產(chǎn)權的實現(xiàn)做了限制。確立土地財產(chǎn)權，具體地說，就是要實行農(nóng)村耕地承包權物權化、長期化、商品化。物權化是指所有耕地按照一定標準承包給農(nóng)戶，取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內(nèi)任意發(fā)包耕地的權力。長期化是指耕地永久承包，承包權可以繼承。商品化是指承包權可以買賣。在這個原則下，實行土地承包權的重新調(diào)整，除鄉(xiāng)村道路等公用設施占地外，其他一切農(nóng)地根據(jù)承包權劃分給農(nóng)戶。

土地承包權的物權化可以保障農(nóng)民的權益不受土地所有權變動的影響，穩(wěn)定農(nóng)民的直接經(jīng)營和交易預期，減少未來不確性因素對農(nóng)民權益的影響。具體表現(xiàn)為兩個方面：一是土地承包經(jīng)營權的物權化可以強化農(nóng)民的土地所有權，對作為發(fā)包方的集體任意撕毀合同的違約行為起到有效的制約作用；二是承包經(jīng)營權的物權性質還可以直接對抗任何組織和個人對農(nóng)民土地的侵權行為，有效保護耕地，保護農(nóng)民的權益。同時，土地承包經(jīng)營權的物權化會使農(nóng)民在利用土地方面獲得更大的自由度，有利于農(nóng)村土地使用權的流轉。這對于農(nóng)民走出土地、擺脫貧窮、實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營、推動城市化進程將具有重要的意義。如安徽阜陽試驗區(qū)的“反租倒包”，就是在近似地賦予農(nóng)民土地經(jīng)營權物權性質的前提下由村集體以每年600元/畝的租價向農(nóng)民反租屬于自己的土地，形成區(qū)域化、規(guī)模化種植，再倒包給農(nóng)民進行經(jīng)營管理。其中“反租”的意義，就在于以支付租金的形式承認農(nóng)民對土地的物權性質。

三、土地承包經(jīng)營權物權化的歷程與未來改革模式展望

(一)既有的政策和法律對土地承包權的規(guī)定

從土地承包期限上來看，1993年《關于當前農(nóng)村和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》指出：“在原定的耕地承包期到期以后再延長30年不變，開墾荒地、營造林地、治沙改土等從事開發(fā)性生產(chǎn)的承包期可以更長?！?998年修訂的《土地管理法》規(guī)定在原有土地承包期的基礎上再延長30年。1994年農(nóng)業(yè)部頒布《關于進一步完善和穩(wěn)定土地承包關系的意見》及中辦發(fā)(1997)16號文件《關于進一步完善和穩(wěn)定土地承包關系的通知》都提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的方針，客觀上保證了土地使用權的長期化。2002年8月29日頒布的《農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30至50年，林地的承包期為30至70年，特殊林木林地的承包期經(jīng)國務院林業(yè)行政主管部門的批準可以延長?！?/p>

從土地承包權的流轉來看，既有的政策和法律所賦予農(nóng)民對自己經(jīng)營的土地的處置權的自由度越來越大。1984年《關于農(nóng)村工作的通知》中規(guī)定在發(fā)包人同意的情況下承包人可以轉包。1995年國務院轉批農(nóng)業(yè)部《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》規(guī)定：“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包人同意允許承包方在承包期內(nèi)對承包土地依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護?！?995年《擔保法》規(guī)定，經(jīng)發(fā)包人同意“四荒”土地的土地使用權可以抵押。2002年8月9日頒布的《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經(jīng)營權是否流轉及流轉方式”；第37條規(guī)定：“采取轉讓方式流轉的，應當經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉包、出租、互換或其他流轉方式的，應當報發(fā)包方備案”。

(二)《物權法》對土地承包經(jīng)營權物權性質的確認與未來改革模式選擇

2007年3月16日頒布并將于2007年10月1日起施行的《物權法》將土地承包經(jīng)營權確定為用益物權，這是我國物權法第一次承認了承包經(jīng)營權的物權性質。它在不改變我國農(nóng)村集體土地的性質的基礎上，為保持農(nóng)村土地承包關系長期穩(wěn)定，維護土地承包經(jīng)營權人的合法權益，促進土地承包經(jīng)營權的流轉，保護農(nóng)用土地長期用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了法律依據(jù)。《物權法》對“土地承包經(jīng)營權”的積極意義是毋容置疑的，但它在規(guī)范和指導農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革中的實際作用發(fā)揮還有待檢驗，而且它本身的一些不足也為下一步的改革模式選擇提出了新的方向和要求。

關于土地承包經(jīng)營權的流轉，物權法的相關規(guī)定在一定程度上背離了其作為一種物權的性質?！段餀喾ā返?33條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務院的有關規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。”規(guī)定說明，可以作為轉讓標的的土地是“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地”，表面上包含了“等農(nóng)村土地”，但其意義有限，標的范圍受到很大限制。而且對于抵押權，《物權法》第180條第三款規(guī)定債務人或者第三人有權將“以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權”用于抵押，可在第184條中卻規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。如果承包經(jīng)營權是一種債權，那么其作為一種相對權直接關系到合同另一方當事人即發(fā)包人的利益，這就在法律上需要對權利的轉讓作出限制。但如果將承包經(jīng)營權作為一種真正的物權，那么土地承包經(jīng)營權人就有權依法自主決定土地承包經(jīng)營權出租、互換、轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉，只是流轉的期限不得超過原土地承包經(jīng)營權合同剩余的期限，并且流轉合同需報發(fā)包人備案。對土地承包經(jīng)營權流轉的過多限制，妨礙了土地的優(yōu)化配置，為發(fā)包人干預土地承包經(jīng)營權流轉合同提供了法律依據(jù)，也為以行政或準行政手段配置土地資源留下了太多的余地。為了保障經(jīng)營權人的財產(chǎn)權和生產(chǎn)的自主權，法律不應再對這種財產(chǎn)的轉讓施加過多的限制，只有這樣才能真正促使農(nóng)民與土地的利益結合在一起，更好地發(fā)揮土地的經(jīng)濟效益，保護土地資源。

關于“土地承包經(jīng)營權”的范圍，《物權法》未作明確界定。事實上，物權法所調(diào)整的土地承包經(jīng)營權主要是通過家庭承包方式而形成的土地承包經(jīng)營權和通過其他方式承包并經(jīng)依法登記而形成的土地承包經(jīng)營權，而通過其他方式承包并未經(jīng)登記而形成的土地承包經(jīng)營權，應視為農(nóng)用土地租賃權，應由《合同法》調(diào)整。土地承包經(jīng)營權范圍邊界的模糊將會直接帶來權利的規(guī)范和使用上的困難。

《物權法》在以上幾個方面存在的不足，體現(xiàn)了“土地承包經(jīng)營權”作為一種物權的不完備性，對其進一步的修訂和完善，正是我們逐漸明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的目標模式并向其邁進的起點。

四、結語

農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的最終目標指向是以恢復農(nóng)民地權為實質內(nèi)容的制度變遷。當前，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的改革的核心內(nèi)容主要是把土地承包權賦予真正的物權屬性，這樣可以在土地集體所有制的前提下賦予農(nóng)戶以土地經(jīng)濟所有權，集體合作經(jīng)濟組織保留對土地的終極所有權，并通過一定的收益權來體現(xiàn)。農(nóng)戶擁有對土地的占有、收益、使用和有條件的處置權。集體憑借土地的終極所有權，可以依法進行土地使用情況的監(jiān)督管理，負責農(nóng)地的承包、繼承、轉讓、出租、入股、抵押等的管理工作，可以依法收取地租。對《物權法》中相關規(guī)定的修正和完善，正是我們邁向新的改革目標的起點。