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淺析行政許可案件審理

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淺析行政許可案件審理

編者按:本文主要從對(duì)被訴行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的審查;對(duì)行政許可的實(shí)施主體在作出被訴的行政許可行為時(shí)是否遵守了法定原則的審查;對(duì)被撤銷的行政許可爭(zhēng)議訴訟的審查,對(duì)淺析行政許可案件審理進(jìn)行講述。其中,主要包括:行政許可的實(shí)施主體是否合法、實(shí)施的行政許可有無(wú)明確的法律依據(jù),是否在行政主體的行政權(quán)限范圍內(nèi)、行政許可的實(shí)施主體是否按照法定條件運(yùn)用行政職權(quán)、被訴行政許可行為是否符合法定程序、是否存在行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出行政許可的情形、是否存在超越法定職權(quán)作出行政許可決定的情形、是否存在對(duì)不符合行政許可條件或者不具備申請(qǐng)資格的申請(qǐng)人予以行政許可的情形、是否存在被許可人以欺騙賄賂等非法手段獲得行政許可的情形,具體材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn):

根據(jù)行政許可法的規(guī)定,行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民,法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。行政許可作為行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前監(jiān)督管理的一種重要手段,是不可或缺的,正確的實(shí)施行政許可,對(duì)行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)會(huì)起到重要的作用,反之其“副”作用也是不可低估的。行政許可作為行政機(jī)關(guān)的行政行為,與公民、法人和其他組織的權(quán)益密切相關(guān),應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍。隨著行政許可法的頒布實(shí)施,行政許可訴訟案件也曾日漸上升趨勢(shì)。但是,在對(duì)行政許可案件的審查過(guò)程中,筆者發(fā)現(xiàn)存在以下諸問(wèn)題:

一、對(duì)被訴行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的審查

目前,人民法院行政訴訟受案范圍還不包括對(duì)抽象行政行為的審查,但是,在對(duì)具體行政行為的審查過(guò)程中不可避免的會(huì)遇到對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的適用審查問(wèn)題。對(duì)于行政許可案件的審理同樣也不例外。

行政許可法第四條規(guī)定:設(shè)定和實(shí)施行政許可,應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。該法還規(guī)定,除國(guó)務(wù)院可以采用決定的方式設(shè)定行政許可,省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可外,行政許可只能由法律、法規(guī)設(shè)定。行政許可本屬嚴(yán)肅的立法行為,但現(xiàn)實(shí)中有些地方政府甚至政府的職能部門(mén)卻非常樂(lè)意行使不屬于自己的行政許可設(shè)定權(quán)。一講行政管理,就要審批,把行政許可作為權(quán)力“尋租”的一個(gè)手段,出個(gè)紅頭文件就可設(shè)定行政許可。審判實(shí)踐中如遇此類情況,人民法院不但要對(duì)被訴的具體行政行為合法性作出認(rèn)定,同時(shí)也要對(duì)被訴具體行政行為所依據(jù)的其它規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查認(rèn)定。

因?yàn)?,盡管行政訴訟法第十二條規(guī)定,相對(duì)人對(duì)抽象行政行為提起行政訴訟,法院不予受理,但并未規(guī)定法院對(duì)抽象行政行為沒(méi)有審查權(quán)。不能提起行政訴訟和不能對(duì)其進(jìn)行審查不是同一個(gè)概念。行政訴訟法第五十三條關(guān)于“參照規(guī)章”的規(guī)定,事實(shí)上就已經(jīng)賦予法院對(duì)規(guī)章的審查權(quán)。“參照”不是“依照”,是否作為法院的裁判依據(jù),法院有選擇權(quán),作出選擇之前肯定要對(duì)其合法性作出審查判斷。既然法院對(duì)規(guī)章的合法性可以進(jìn)行審查,那么對(duì)于效力等級(jí)低于規(guī)章的其他規(guī)范性文件當(dāng)然具有審查權(quán)。在很多情況下,被訴具體行政行為不是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章作出的,而是根據(jù)其他規(guī)范性文件作出的,如果不對(duì)其他規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查,則無(wú)法對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。當(dāng)然,法院不能在裁判文書(shū)中宣告其他規(guī)范性文件違法或無(wú)效,或者撤銷某規(guī)范性文件,但可以與更高層級(jí)的規(guī)定相比較,適用高層級(jí)的規(guī)定或者法律、法規(guī)、規(guī)章而不適用被訴具體行政行為所依據(jù)的其他規(guī)范文件。

二、對(duì)行政許可的實(shí)施主體在作出被訴的行政許可行為時(shí)是否遵守了法定原則的審查

對(duì)于行政許可案件的審理,除對(duì)被訴行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的情況進(jìn)行審查外,更多的還要對(duì)行政許可的實(shí)施主體在作出被訴的行政許可行為時(shí)是否遵守了法定原則審查,具體包括以下幾個(gè)方面:

第一,行政許可的實(shí)施主體是否合法。行政主體是指享有國(guó)家行政權(quán),能以自己的名義行使政權(quán),并能獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)的法律責(zé)任的組織。行政主體是組織,但并不是所有的組織都能成為行政主體。是否享有國(guó)家行政權(quán)是決定某組織能否成為行政主體的一個(gè)決定性條件。國(guó)家設(shè)立行政機(jī)關(guān),通過(guò)憲法和法律賦予其行政管理權(quán)。享有國(guó)家行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)就具備了成為行政主體的決定性條件。除行政機(jī)關(guān)外,一定的機(jī)構(gòu)和其他具有管理公共事務(wù)職能的組織,依照法律、法規(guī)的授權(quán),也可以成為行政主體。能否以自己的名義行使行政權(quán),是判斷行政機(jī)關(guān)及其他組織能否成為行政主體的又一標(biāo)準(zhǔn)。以自己的名義行使行政權(quán),是指在法律范圍內(nèi)依照自己的判斷作出決定、命令,并以自己的職責(zé)保證這些決定,命令的實(shí)施。當(dāng)然,行政主體的條件還包括其他方面的要求,比如能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任等。就行政許可的行政主體而言,還必須是法律、法規(guī)規(guī)定的有權(quán)頒發(fā)許可證的主管機(jī)關(guān)。沒(méi)有法律、法規(guī)的授權(quán),任何機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)采取許可管制手段,無(wú)權(quán)發(fā)放行政許可證。既使依法享有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)也不能隨意將行政許可權(quán)授予或者委托其他組織行使。

第二,實(shí)施的行政許可有無(wú)明確的法律依據(jù),是否在行政主體的行政權(quán)限范圍內(nèi)。行政主體所享有的職權(quán)必須有法律規(guī)范的明確規(guī)定,行政主體必須按照法定職權(quán),在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)履行職務(wù)。法定的職權(quán)得不到履行,或者法定外的職權(quán)得以履行,或者超越法定的權(quán)限范圍履行所謂職務(wù),都將構(gòu)成行政主體的失職、越權(quán)或者權(quán)力濫用。

第三,行政許可的實(shí)施主體是否按照法定條件運(yùn)用行政職權(quán)。行政主體只有在符合法定條件的情況下行使職權(quán)所作出的行政許可才能生效。如果行政主體不依照法律、法規(guī)所設(shè)定的條件實(shí)施行政許可,或者在條件不充分或不具備的情況下行使職權(quán),該行政許可不能合法有效成立。

第四,被訴行政許可行為是否符合法定程序。行政許可法第五十三條規(guī)定,實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定?!姓C(jī)關(guān)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等方式作出行政許可決定的具體程序,依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定……。本條規(guī)定了對(duì)于自然資源、公共資源、壟斷性行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等范圍實(shí)施行政許可適用的程序,決定方式以及決定程序的法律適用。審理此類許可行政案件,就須對(duì)許可程序嚴(yán)格審查。行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式作出許可決定,如果行政機(jī)關(guān)不采取這種法定方式,仍然通過(guò)行政權(quán)力直接授予方式?jīng)Q定,即應(yīng)判定其違法。誠(chéng)然,如果法律、法規(guī)對(duì)行政許可的方式、程序等另有規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)依照其規(guī)定。關(guān)于決定程序的法律適用問(wèn)題,還要審查行政許可的實(shí)施主體在作出此類行政許可決定時(shí)是否適用了招標(biāo)投標(biāo)法、拍賣(mài)法等法律、法規(guī)的規(guī)定程序。盡管法律、法規(guī)對(duì)行政許可作了較為詳盡的規(guī)定,但現(xiàn)實(shí)生活中,行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可的現(xiàn)象卻大量存在。比如,行政機(jī)關(guān)打著招商引資、改善投資環(huán)境、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的招牌,越權(quán)許可使用土地,濫用職權(quán)許可開(kāi)采礦產(chǎn)資源等等。嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益和農(nóng)民群眾的合法權(quán)益,其嚴(yán)重程序甚至構(gòu)成犯罪,但因?yàn)檫`法行為發(fā)生在行政機(jī)關(guān)身上,再加上有冠免堂皇的招牌,少有受到追究查處。

上述問(wèn)題實(shí)際上涉及到了行政法上的信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則也是行政許可制度的原則之一。信賴保護(hù)原則,就是公民、法人或者其它組織因信賴行政機(jī)關(guān)作出的行政決定而從事的活動(dòng),要受到法律保護(hù),沒(méi)有違法行為,不得撤銷。人民法院所受理的行政許可案件,有些是因相對(duì)人對(duì)作出許可決定的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)行政機(jī)關(guān)撤回已實(shí)施的行政許可行為不服引起的行政爭(zhēng)議。行政許可是行政機(jī)關(guān)依法作出的行政行為,凡有效成立的具體行政行為,均應(yīng)具有不可變更力或者說(shuō)確定力,非依法不得擅自變更或撤回。即對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),非因法定理由和程序,不得擅自改變其內(nèi)容,或就同一事項(xiàng)重新作出新的決定。當(dāng)然,說(shuō)行政行為具有不可變更力,并不意味著行政行為絕對(duì)不可以變更或撤回,而是說(shuō)行政行為作出后不得擅自變更或撤回。行政行為的撤回是在其具備可撤回的情形下,由有權(quán)行政機(jī)關(guān)作出撤回決定后而使之失去法律效力。但現(xiàn)實(shí)中,行政機(jī)關(guān)朝令夕改,言而無(wú)信的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。表現(xiàn)在行政許可方面,作出行政許可后說(shuō)變就變,給人一種行政機(jī)關(guān)說(shuō)話不算數(shù)的感覺(jué)。也以土地行政許可為例,相對(duì)人在依法取得使用權(quán)的土地上搞建設(shè),但行政機(jī)關(guān)隨意找個(gè)借口就撤回行政許可,責(zé)令相對(duì)人搬遷讓出土地,表現(xiàn)出很大的隨意性。對(duì)于此類案件的審理,要對(duì)撤回行政許可是否符合條件進(jìn)行審查。概括起來(lái)有兩點(diǎn):一是看合法要件是否缺損。合法的行政行為必須具備三個(gè)要件,即主體合法、內(nèi)容合法、程序合法。某項(xiàng)行政許可決定如果缺損其中一個(gè)或一個(gè)以上要件,該許可決定就是可撤回的行政行為。二是看行政許可行為是否存在不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。所謂“不適當(dāng)”,是指具有不合理、不公正、不合乎有關(guān)善良風(fēng)俗習(xí)慣等情形。不適當(dāng)?shù)男姓袨樵诙鄶?shù)情況下也是不合法的行為,可以以“違法”為由予以撤回;在有些情形下,不適當(dāng)?shù)男姓袨椴⒉贿`法,“不適當(dāng)”也可成為撤回的條件。由此造成相對(duì)方的損失應(yīng)由行政機(jī)關(guān)按國(guó)家賠償法的規(guī)定予以賠償。但如果行政許可的撤銷是因行政相對(duì)人的過(guò)錯(cuò),如其通過(guò)虛報(bào)、瞞報(bào)有關(guān)材料以欺騙方式獲取行政許可,或行政主體與相對(duì)方的共同過(guò)錯(cuò)引起的,如收受賄賂,則該項(xiàng)許可被撤回后,相對(duì)方由此獲得的利益要收回,其所受到的損失自負(fù)。

三、對(duì)被撤銷的行政許可爭(zhēng)議訴訟的審查

合法有效的行政許可非經(jīng)法定程序不能隨意廢止。根據(jù)行政許可法的規(guī)定,行政許可的廢止有兩個(gè)條件:一是行政許可決定所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止,相應(yīng)的許可如繼續(xù)實(shí)施,則與新的法律、法規(guī)相抵觸,因而行政機(jī)關(guān)可以依法撤回、變更已經(jīng)生效的行政許可。二是頒發(fā)行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生了重大變化,原許可行為繼續(xù)存在將有礙社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展,甚至給國(guó)家和社會(huì)利益造成重大損失,為了公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)可以依法撤回、變更原行政許可。由此給相對(duì)人造成的損失,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的職權(quán),作出行政許可決定,形成了特定的法律關(guān)系。由于行政許可一經(jīng)作出即得以成立,具有法律效力,所以具有確定性。行政機(jī)關(guān)事后因故取消該行政許可,是為撤銷。行政許可法第六十九條規(guī)定了可以撤銷和應(yīng)當(dāng)撤銷的情形。審理此類行政爭(zhēng)議,人民法院應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行審查:

1、是否存在行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出行政許可的情形。這種情況的行為人是行政機(jī)關(guān)的工作人員。濫用職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員雖然有權(quán)實(shí)施某種行政行為,但對(duì)具體的管理相對(duì)人、所要處理的事務(wù)所作出的處理卻是按照自己的意愿而不是按照法律的規(guī)定,其結(jié)果是違背法律的,濫用職權(quán)是一種明知不合法而有意為之的行為;玩忽職守是指具體承辦行政管理事務(wù)的工作人員不負(fù)責(zé)任,在履行職責(zé)審查行政許可的過(guò)程中不能?chē)?yán)執(zhí)行法律,或者疏忽大意,對(duì)不符合法律規(guī)定條件的也予以辦理的行為。

2、是否存在超越法定職權(quán)作出行政許可決定的情形。即行政機(jī)關(guān)或者工作人員并不具有實(shí)施該項(xiàng)行政許可的行政管理職能和法定職權(quán),但在給管理相對(duì)人辦理行政許可過(guò)程中,沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行法律的規(guī)定,因某種原因越權(quán)作出了行政許可決定。

3、是否存在違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的情形。因此種情形本文前已述及,此處不再贅述。

4、是否存在對(duì)不符合行政許可條件或者不具備申請(qǐng)資格的申請(qǐng)人予以行政許可的情形。不具備申請(qǐng)資格就是申請(qǐng)人不具備主體要件。例如,按照?qǐng)?zhí)業(yè)醫(yī)師法的規(guī)定,只有取得醫(yī)師資格的人,才可以向所在地縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)申請(qǐng)注冊(cè),申領(lǐng)醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書(shū)。顯然,取得醫(yī)師資格是申請(qǐng)取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書(shū)的法定資格。不符合行政許可條件也就是不能滿足法定取得行政許可的必備要件。比如按照注冊(cè)會(huì)計(jì)師法的規(guī)定,要取得注冊(cè)會(huì)計(jì)師證,應(yīng)當(dāng)參加注冊(cè)會(huì)計(jì)師全國(guó)統(tǒng)一考試成績(jī)合格,并從事審計(jì)業(yè)務(wù)工作二年以上。如向不符合不述條件的人頒發(fā)注冊(cè)會(huì)計(jì)師證,即屬此種情形。

5、是否存在被許可人以欺騙賄賂等非法手段獲得行政許可的情形。如果確有這種情形,對(duì)于行政許可事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)予以撤銷。假如上述幾種情形均不存在,人民法院應(yīng)當(dāng)維護(hù)已經(jīng)生效的行政許可,保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

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