消防執(zhí)法中斷之分析
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執(zhí)法思想層面有偏差
(1)執(zhí)法創(chuàng)收。盡管近年來，各地地方財政對消防部隊的投入逐年增加，但公共財政保障能力相對有限，消防部隊執(zhí)法執(zhí)勤任務日益增多、職能極大拓展，消防部隊營房、文化、裝備建設發(fā)展迅速，基層消防部隊消防業(yè)務經費仍然是捉襟見肘，把執(zhí)法作為創(chuàng)收手段，以罰代停、片面追求罰款的現象依然存在［4］;在行政審批時也是單位利益至上，有利就辦，只要罰款贊助到位，立即揮筆蓋章放行。(2)權力至上。少數消防執(zhí)法人員習慣于按照領導意志和領導批示辦事，以領導和上級機關是否滿意作為評價執(zhí)法工作好壞的標準，當權與罰發(fā)生沖突時，往往屈從權力、忽視法律。(3)少數執(zhí)法人員有個人私欲。少數消防執(zhí)法人員職業(yè)道德敗壞，拜金主義、享樂主義思想嚴重，“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”，借執(zhí)法辦案之機索拿卡要、貪污受賄。
執(zhí)法模式層面有弊端
(1)“運動式”消防監(jiān)督執(zhí)法治標不治本。近年來，一旦發(fā)生社會影響重大的火災或者臨近重大節(jié)會消防安全特防期，消防部門往往采取多部門聯合、多警種聯動，集中警力實行大兵團作戰(zhàn)的形式開展火災隱患排查整治［5］，從2008年北京奧運安保、2009年國慶六十周年大慶安保、2010年上海世博會安保、2011年“清剿火患”戰(zhàn)役到2012年黨的十八大安保，“運動式”消防監(jiān)督執(zhí)法周而復始，一味貪求大而全，講速度、求數量、重排名，基層消防部門苦不堪言，這種做法助長了執(zhí)法隨意性和形式主義，使得執(zhí)法效益和質量大打折扣。(2)消防審驗制度缺陷、部分處罰起點太高等易引發(fā)社會矛盾。消防審驗制度改革后引入了備案制度，出發(fā)點是為了方便群眾辦事。但在實踐中，建設單位未按規(guī)定報送備案的處五千元以下罰款，責令五日內改正，逾期未改責令停工、停用，工程建設如火如荼、大樓已投入使用，要停工停用，僅僅就因為單位逾期未備案?而報備未被抽到的單位則萬事大吉，反差如此巨大?勢必將引起行政相對人的強勢對立?！断婪ā芬?guī)定公眾聚集場所未經消防安全檢查或者經檢查不符合消防安全要求擅自投入使用、營業(yè)的責令停產停業(yè)，并處三萬元以上三十萬元以下罰款，有處罰起點太高之嫌，又停又罰，而且是大額罰款，一般的小場所難以承受。(3)強制執(zhí)行帶來難以承受的責任。依據《消防法》規(guī)定，大量的責令停止施工、停止使用和停產停業(yè)應由消防部門執(zhí)行，消防部門推無可推、退無可退，而實際上無法實現“三停”的工程和場所十分普遍，直接導致有70%～80%的“三?！背绦蛑袛啵瑳]有執(zhí)行。而《消防法》第六十條第三款的規(guī)定則是行政強制法學理論中的代履行制度，在行政程序上無法可依尤其是未規(guī)定執(zhí)行費用的收取程序，消防部門實施代履行的案例幾為鮮見。
執(zhí)法人員層面有缺陷
①消防監(jiān)督執(zhí)法力量不足。多數基層消防機構只有3～5名消防監(jiān)督員，他們要面對大量的事務性工作、部隊管理和救援執(zhí)勤，真正專職消防監(jiān)督執(zhí)法的甚至只有1～2名，而聘請文職雇員也只能做些輔助性工作，面對多家監(jiān)管單位、上百起火災往往顧此失彼，只能選擇性執(zhí)法。②執(zhí)法人員變動頻繁、素質參差不齊。消防部隊實行現役制，執(zhí)法人員晉升、交流快，轉業(yè)減員多，執(zhí)法檔案不規(guī)范，使得消防監(jiān)督執(zhí)法工作不具備延續(xù)性和長遠性。基層一線執(zhí)法人員長期處于疲勞戰(zhàn)、應付戰(zhàn)狀態(tài)，得不到正規(guī)系統的培訓。有的人對火調專業(yè)知識一知半解，不懂現場勘查和制圖、不會發(fā)現和收集痕跡物證、不懂如何圍繞火災關鍵問題詢問，對現場模擬試驗、檢材取樣以及刑事辦案更不清楚。
執(zhí)法環(huán)境方面有影響
①地方黨委、政府的干預。地方黨委、政府為促進經濟發(fā)展，“只要來投資，一切好商量”，注重經濟效益而往往忽視消防安全，為一些所謂招商引資、承接產業(yè)轉移重點工程開方便之門，要求消防部門特事特辦、先發(fā)展后規(guī)范，消防部門往往也只能變通執(zhí)行，消防監(jiān)管力度弱化。②人情的干擾。當今市場經濟充分發(fā)展，很多行政相對人為下崗失業(yè)人員、進城農民、失地農民，要扶持其創(chuàng)業(yè)發(fā)展，機械的采取罰款、關停、查封措施，法雖如此，于理不容;中國社會重情重義，消防部隊和消防執(zhí)法人員并不是活在真空之中，來自業(yè)務協作、友好共建單位的請客、說情也不少，法網柔情在所難免。
防止消防行政執(zhí)法程序中斷的建議
端正執(zhí)法思想
①要堅決摒棄執(zhí)法創(chuàng)收思想。消防部隊建設發(fā)展業(yè)務經費的保障只有通過公共財政進行保障方為正途。就筆者所在地市情況來看，基本的業(yè)務經費財政保障還是能滿足要求的，問題癥結還在于舉債搞建設、買裝備，經費來源“吃雜糧”，罰款、贊助泥沙俱下，深刻影響正常執(zhí)法，風險極大。消防機構是執(zhí)法監(jiān)督機構，執(zhí)法創(chuàng)收有違立法、執(zhí)法初衷。筆者建議要推動政府落實部隊建設、裝備采購責任，消防部隊只管用，脫離經費籌集的苦海，更能騰出警力、集中精力抓防火、滅火和應急救援主業(yè)。②要堅決糾正權力至上觀念。消防執(zhí)法人員要做到忠于法律、不唯上，為領導當好技術參謀和智囊團，切實規(guī)避風險;領導干部也應熟練掌握相關法律法規(guī)和技術規(guī)范，做到不開口子、不打招呼，尊重法律、尊重技術。③要堅決清除不法之徒。對那些為個人謀私利的不法之徒，敗壞消防部隊形象，影響和諧警民關系，要堅決予以清除，確保消防部隊的純潔性和先進性。
推動建立消防執(zhí)法新機制、新模式
①要切實抓源頭監(jiān)管。筆者認為，熱衷于“運動式”消防監(jiān)督實則是“本末倒置”，人為的設置各種量化指標，追著火災隱患排查、處理、整治勤于奔跑，牽扯源頭審驗、開業(yè)前檢查的精力，導致火災隱患存量難減、新量又增，陷入惡性循環(huán)。筆者認為，建審驗收工作是火災防控源頭性工作，要加強、要抓長遠。而對于備案以及已審批的項目，則動態(tài)監(jiān)管不容忽視，對于及時發(fā)現和消除火災隱患、糾正違法行為以及投入使用后的監(jiān)管無縫對接創(chuàng)造良好的條件。②集中警力在高危場所。在當前公眾消防安全意識普及不足情況下，防控重特大火災特別是群死群傷惡性火災事故仍是消防部門當前乃至今后相當長時期的首要任務。筆者建議通過推行消防安全評估實行信用分類監(jiān)管，將警力集中在人員密集場所、易燃易爆場所等高危場所，提高針對性和有效性，發(fā)揮消防監(jiān)督對社會消防安全的宏觀控制功能，促進單位責任主體意識的形成，以避免陷入大面撒網、廣種薄收的不利局面。③加強強制執(zhí)行工作。筆者認為，執(zhí)法中斷尤其是“三?！眻?zhí)行率極低是執(zhí)法最大的不嚴肅，也承擔最大的風險。筆者建議，充分借鑒建設、規(guī)劃、城管等其他行政機關實施代履行的成功經驗乃至依托其代履行隊伍，遵循合理的代履行制度和程序，避免處罰執(zhí)行上的中斷，避免有限的警力浪費在代履行工作中。
切實加強執(zhí)法隊伍業(yè)務素質建設
消防機構是依法履行消防行政執(zhí)法的主體，執(zhí)法人員業(yè)務素質的高低，直接影響消防行政執(zhí)法的效能，也是避免執(zhí)法程序中斷的關鍵所在。①要不斷加強對執(zhí)法人員培訓教育的力度。筆者認為，除崗位學法練兵、執(zhí)法技能競賽等行之有效的手段外，執(zhí)法人員在一定范圍內的專題研討、實地考察、授課講學、跟班作業(yè)，更加突出實務操作和經驗傳承，能有效提高實際工作能力。②要配齊配強基層一線執(zhí)法隊伍，創(chuàng)造條件支持火調、法制薄弱崗位專門人才成才，尤其要加強既懂管理、又懂技術的復合型人才培養(yǎng)。筆者建議，為保持執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定，可推行職業(yè)軍人制。③規(guī)范和完善執(zhí)法程序。在推進警務信息化建設時，要周密考量、嚴格設計消防監(jiān)督信息系統軟件程序，通過軟件控制避免執(zhí)法程序的人為中斷;要加強法律文書的制作和文書檔案的管理，讓每一項執(zhí)法行為都能經得起歷史的檢驗。
優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境
各級消防部門在監(jiān)督執(zhí)法工作中要主動向黨委、政府匯報消防工作的重要性、風險性和宣傳消防法律法規(guī)的規(guī)定，定期報告轄區(qū)內重大火災隱患整治、火災隱患排查整治、消防違法行為查處等工作情況，努力爭取黨委政府的堅強支持。實踐證明，黨委政府在火災隱患排查、處理、整改問題上態(tài)度越堅決，消防執(zhí)法的干擾和阻力就越小，執(zhí)法的效能也就會越高［6］。
本文作者：寧湘鋼作者單位：郴州市消防支隊
