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本文作者：胡志平作者單位：復(fù)旦大學(xué)

中國農(nóng)村公共服務(wù)均等化檢視:制度匹配框架

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有一句至理名言:制度是至關(guān)重要的。好的制度會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，壞的制度會阻礙經(jīng)濟(jì)增長。制度具有重要的預(yù)期作用，因?yàn)椤爸贫葲Q定什么是可以觀察的，什么是可以認(rèn)識的，以及能從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)什么。此外，制度還在兩個(gè)意義上塑造人們的預(yù)期，即對未來的預(yù)測，以及相信可以使他人根據(jù)這些預(yù)期而接受的要求”?！?〕一項(xiàng)好的制度需要相應(yīng)的匹配制度形成一個(gè)制度支撐系統(tǒng)，才能實(shí)現(xiàn)制度的理想績效，反之則產(chǎn)生理論與實(shí)踐的悖論。實(shí)施農(nóng)村公共服務(wù)均等化過程中，制度是否匹配關(guān)系到均等化目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。由此，本文引入政治合法性概念分析中國農(nóng)村公共服務(wù)均等化政策的歷史轉(zhuǎn)變進(jìn)程，跳出財(cái)政學(xué)分析框架，厘清公共服務(wù)非均等化背后的政治經(jīng)濟(jì)機(jī)理，解釋財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)非均等化之間的宏觀制度是如何不匹配的。

1．財(cái)政分權(quán)的宏觀政治制度匹配:政治合法性類型解讀

根據(jù)政治合法性基礎(chǔ)的三種基本類型，中國目前處于績效合法型向現(xiàn)代民主型階段轉(zhuǎn)型過程中。從圖2可以明顯看到，處于不同的政治合法性基礎(chǔ)階段，公共服務(wù)提供的結(jié)果是不同的。傳統(tǒng)權(quán)威型追求平等，而績效合法型追求效率，這可以理解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公平觀念和改革開放后的“效率優(yōu)先兼顧公平”觀念的區(qū)別，在追求效率的導(dǎo)向下，重視經(jīng)濟(jì)增長的激勵機(jī)制:財(cái)政分權(quán)與政治晉升激勵，成為促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)“秘訣”。甚至許多學(xué)者認(rèn)為中國奇跡在于“做對激勵”而不是“做對價(jià)格”?！?〕這種激勵是績效合法型的要求，也是“發(fā)展是硬道理”理念的彰顯。這就是說，中國所處的歷史發(fā)展階段決定了中國需要采取這種有效的激勵機(jī)制以推動經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型。劉鵬(2006)指出當(dāng)前中國政治合法性建設(shè)有兩種發(fā)展路徑:福利政治與權(quán)利政治。他以農(nóng)村合作醫(yī)療為例，指出黨和政府傾向于通過建立福利政治、重建公共產(chǎn)品供給機(jī)制的方式達(dá)到擴(kuò)大政治合法性來源的目的?！?〕這充分說明，現(xiàn)代國家建構(gòu)的一個(gè)重要內(nèi)容是為人民提供滿意的公共服務(wù)，能否提供有效率的、讓群眾滿意的公共服務(wù)關(guān)系到執(zhí)政黨政權(quán)的穩(wěn)固，是政治合法性的重要基礎(chǔ)。既然公共服務(wù)提供關(guān)系到政治合法性基礎(chǔ)，那么政府的職能就是其體現(xiàn)。當(dāng)前中國建設(shè)服務(wù)型政府，正是應(yīng)對政治合法性挑戰(zhàn)的要求，宏觀上是建構(gòu)現(xiàn)代國家的需要，中觀上是政府職能轉(zhuǎn)型的要求，微觀上則是公民權(quán)利的獲得。公民權(quán)利和現(xiàn)代國家建設(shè)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，實(shí)踐中體現(xiàn)為對政府職能的要求。所以構(gòu)建服務(wù)型政府和提供公共服務(wù)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，都是合法性基礎(chǔ)深刻轉(zhuǎn)換的必然要求。這三個(gè)方面都在注解同一個(gè)問題:一個(gè)國家如何才能獲得其統(tǒng)治的合法性?是賦予公民權(quán)利還是提供公民滿意的社會福利或其他?弄清楚這個(gè)問題是國家政治合法性基礎(chǔ)建設(shè)的需要。政治合法性落實(shí)到實(shí)踐上是應(yīng)該如何考核政府官員，即政績考核機(jī)制。1978年中共十一屆三中全會召開，改革開放方向的確定，使“以階級斗爭為中心”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”;1984年10月20日，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》意味著“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”逐步成為地方各級官員的工作方向，政績考核的內(nèi)容隨之發(fā)生變化。有學(xué)者如劉云龍(2001)認(rèn)為，在不同的環(huán)境背景下，政府的目標(biāo)函數(shù)也不一樣，他提出了政績考核的三類目標(biāo)函數(shù)，即傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下的F(政治忠誠)模式，經(jīng)濟(jì)改革條件下的F(政治忠誠、經(jīng)濟(jì)發(fā)展)模式，實(shí)行基層民主條件下的F(政治忠誠、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共物品)模式?！?〕劉云龍的政績考核三類目標(biāo)充分表明地方政府官員在不同的經(jīng)濟(jì)社會條件下的“指南針”是不同的。同樣葉貴仁(2010)考察自1949－2009年我國領(lǐng)導(dǎo)干部考核的歷史過程，發(fā)現(xiàn)呈現(xiàn)三個(gè)明顯的階段性特征，即1949－1976年為第一階段，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治忠誠;1978－2001年為第二階段，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力;2002－2009年為第三階段，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部具備全面的素質(zhì)，并能落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的各項(xiàng)任務(wù)。從外在的行政生態(tài)環(huán)境來看，不同階段的領(lǐng)導(dǎo)干部考核標(biāo)準(zhǔn)乃是對統(tǒng)治合法性的反映，引導(dǎo)著地方政府行為的價(jià)值取向，并主導(dǎo)其工作重點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)干部考核三個(gè)階段的演變絕非偶然，它孕育了一個(gè)后發(fā)展中國家追求現(xiàn)代化的歷程?！?0〕運(yùn)用“現(xiàn)代國家建構(gòu)”理論框架分析建國以來中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的變遷，得出的結(jié)論是:農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代國家建構(gòu)的內(nèi)在邏輯使然。也就是說，中國由民族國家建構(gòu)過渡到民主國家建構(gòu)的現(xiàn)代國家建構(gòu)過程，正是中國公共產(chǎn)品由城鄉(xiāng)二元供給體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)一體化供給體制的過程?！?1〕因此，建國后的政治合法性在現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的匹配下，為了汲取資源形成了城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的非均等化供給格局。顯然在趕超戰(zhàn)略背景和政治晉升與財(cái)政分權(quán)背景下，城鄉(xiāng)之間的非均等化供給是必然結(jié)果，要實(shí)現(xiàn)均等化供給，必須向現(xiàn)代民主型政治轉(zhuǎn)變。進(jìn)入20世紀(jì)以后，傳統(tǒng)國家紛紛向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型。現(xiàn)代國家的一個(gè)重要特點(diǎn)是主權(quán)在民，政府向全體國民負(fù)責(zé)，并為全民提供更多的公共物品，以提升全體國民的福祉。〔12〕公共服務(wù)非均等化問題，特別是教育、醫(yī)療與住房是中國社會的重大民生問題。雖然民生問題體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會中，但實(shí)質(zhì)上是政治層面的問題。只有政治層面真正決意將工作重心、資源配置轉(zhuǎn)向民生目的，并調(diào)控社會資本投向民生，民生問題才可能得到根本解決。在此意義上講，民生問題實(shí)質(zhì)就是政治問題?！?3〕這里學(xué)者指出了中國的民生問題是政治問題，也是新的政治形態(tài)———民生政治。進(jìn)一步，從圖2可以理解，中國式非均衡發(fā)展走向均衡發(fā)展的模式應(yīng)基于中國政治合法性基礎(chǔ)來源的變化，當(dāng)績效合法型出現(xiàn)“績效困境”時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長但政權(quán)不穩(wěn)定，需要逐步轉(zhuǎn)向民生，從單一經(jīng)濟(jì)績效觀轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會政治績效的綜合績效觀，再向現(xiàn)代民主轉(zhuǎn)型;而民生政治要求建設(shè)公共服務(wù)型政府和公共財(cái)政體制支撐的公共服務(wù)均等化提供。宏觀政治合法型基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)在于政治合法型基礎(chǔ)不同的政府其執(zhí)政理念也不同，有什么樣的政府執(zhí)政理念就有什么樣的政府行為偏向。政府執(zhí)政理念是指政府處理公共事務(wù)的思想觀念和基本原則，關(guān)系到建設(shè)一個(gè)什么樣的政府這一根本性問題。政府管理行為本質(zhì)上是一定理念指導(dǎo)下的產(chǎn)物，有什么樣的理念，就有什么樣的政府行為?！?4〕政治合法性基礎(chǔ)、政府執(zhí)政理念、政府行為三者之間存在著密切的關(guān)聯(lián)。有什么樣的政治合法性基礎(chǔ)就需要有相應(yīng)的政府執(zhí)政理念和政績考核機(jī)制相配合，因而政府不同的執(zhí)政理念決定了政績考核機(jī)制的內(nèi)容也不同，進(jìn)而引致地方政府的行為取向不同。也就是說，國家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，從傳統(tǒng)國家走向現(xiàn)代國家需要經(jīng)歷各個(gè)階段，尤其是從發(fā)展型政府〔15〕逐步走向公共服務(wù)型政府更需要一個(gè)長期的過程。

2．財(cái)政分權(quán)的微觀民主制度匹配:基層治理模式解讀

中國農(nóng)村公共服務(wù)提供不僅不足，還同時(shí)出現(xiàn)了提供過度和結(jié)構(gòu)不均等現(xiàn)象。農(nóng)村田野調(diào)查證明結(jié)構(gòu)非均等化現(xiàn)象的存在。趙和楠2007年、2009年對武漢市黃陂區(qū)武湖農(nóng)場高車畈村和下畈村居民進(jìn)行的問卷調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民所享有的基本公共服務(wù)在結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重失衡。村民對于社會保障型公共品的享有度較高(如農(nóng)村基本社會保障為87.83%、醫(yī)療衛(wèi)生為95.83%)，而對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展型公共品的享有度(如農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)為14.58%、農(nóng)業(yè)市場信息為16.67%、農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)為10.42%)、生態(tài)保護(hù)型公共品的享有度(如村莊綠化為64.58%、村級生態(tài)環(huán)境建設(shè)為51.25%)，公共管理型公共品的享有度(如參與公共事務(wù)決策僅為6.23%)處于較低水平?！?6〕顯然這一現(xiàn)象背后不是基層政府財(cái)力不足所能解釋的，原因在于基層政府在財(cái)力不足的情況下為何還會提供過度的或轄區(qū)居民不需要的公共服務(wù)?答案在于微觀民主制度———中國基層的治理模式?；鶎又卫砟Ｊ綄儆谝环N微觀民主制度。托克維爾在《論美國的民主》中發(fā)現(xiàn)了美國政治的秘密:新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。自由主義理論家密爾同樣注意到單純代議制政府的不足，并提出了“宏觀民主/微觀民主”的整合性框架，認(rèn)為應(yīng)該在宏觀政治層面上實(shí)行代議制民主，在微觀治理層面上實(shí)行參與民主?！?7〕即宏觀政治層面上的代議制民主是相對于微觀治理層面上的多元民主而言的。因而，我們把基礎(chǔ)治理模式作為一種微觀民主制度。而中國傳統(tǒng)的治理模式屬于一種管理主義模式(王錫鋅，2010)，也被認(rèn)為是一種“單中心”治理模式。管理主義模式無法有效地反映轄區(qū)居民的真實(shí)需求，因而公共服務(wù)供給與需求脫節(jié)，導(dǎo)致公共服務(wù)結(jié)構(gòu)非均等化供給。中國基層的管理主義治理模式與公共服務(wù)非均等化供給的邏輯關(guān)聯(lián)從圖3可以清晰地顯示。目前中國的政治體制基本構(gòu)架是，基層政府處于壓力型政治體制下，面對的是上級政府的政績考核，上級政府評價(jià)基層政府并由上級決定基層政府官員的升降，而人民代表大會的代表由于不是農(nóng)民選舉的，即使村民委員會也受到政府干預(yù)，特別是基層政府官員一般都是本級人民代表大會的代表成員，所以，人民代表大會往往對基層政府監(jiān)督不力，加之人大代表對農(nóng)村公共服務(wù)的真實(shí)信息并不清楚，而基層政府才是信息擁有者，因此中國的基礎(chǔ)政府能夠只對上級負(fù)責(zé)，無需對選民(農(nóng)民)負(fù)責(zé)。結(jié)果是農(nóng)村公共服務(wù)的需求者不能對農(nóng)村公共服務(wù)的供給者———基層政府構(gòu)成壓力或者西方所稱的政府支持率。這樣一來農(nóng)村公共服務(wù)需求也不取決于農(nóng)民而是上級政府的偏好。所供給的必然是符合上級政府偏好的。這種自上而下而非自下而上的由政府主導(dǎo)的而非政府主導(dǎo)多元化主體參與合作協(xié)商的管理主義或“單中心”基層治理模式的結(jié)果自然是非均等化供給。管理主義的治理模式被簡化為決策者對人和事的單向管理，決策者對公眾的政策偏好甚至需求進(jìn)行塑造，公眾獨(dú)立的需求和政策偏好則缺乏有效的政策輸入途徑?！?8〕顯然基層管理主義模式不能適應(yīng)日益多元化的利益主體時(shí)代和日益多元的需求，難以克服基層政府包攬一切、成為公共服務(wù)唯一提供主體的缺陷———政府失靈，并催生農(nóng)村公共服務(wù)提供不足與失衡。要扭轉(zhuǎn)這一格局需要轉(zhuǎn)變治理模式，從管理主義治理模式轉(zhuǎn)向參與式治理?！皡⑴c式治理”作為一種治理體制和技術(shù)，源于“參與式民主”理論。它提供了一種關(guān)于公共生活問題的解決方案，主張?jiān)诖h制民主的框架內(nèi)，讓公民能夠積極有序地參與公共事務(wù)，從而補(bǔ)充和彌補(bǔ)代議制民主的不足?！?9〕“參與式治理”與農(nóng)村公共服務(wù)提供之間的密切關(guān)聯(lián)在于“參與式治理”強(qiáng)調(diào)“參與”的價(jià)值和意義，主張多元化主體參與提供，讓政府與多元主體間進(jìn)行協(xié)商和合作，克服政府失靈、市場失靈、第三方失靈，以適應(yīng)主體多元化的公共服務(wù)需求。更重要的在于作為農(nóng)村公共服務(wù)需求方，能夠通過有效渠道進(jìn)行利益表達(dá)，公眾能夠參與公共服務(wù)所提供的公共決策，提升公共服務(wù)決策效率，完善公共服務(wù)提供的公共選擇過程，突破“單中心”自上而下的決策過程，更加符合農(nóng)村居民的公共服務(wù)提供需求?！皡⑴c式治理”作為一種微觀民主制度不僅在宏觀政治上匹配宏觀政治合法性轉(zhuǎn)型要求，體現(xiàn)出大國治理模式的轉(zhuǎn)型，讓農(nóng)村居民參與到同他們切身利益相關(guān)的由公共服務(wù)提供的事務(wù)管理之中，真正落實(shí)人民當(dāng)家作主的政治內(nèi)涵;而且在微觀政治上，讓大眾參與公共服務(wù)這一公共事務(wù)決策，提升了公共政策的效率。更關(guān)鍵的在于，解答了為何中央在基層政府財(cái)力困境情況下不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度而農(nóng)村公共服務(wù)供給狀態(tài)依然沒有根本轉(zhuǎn)變的內(nèi)在微觀政治經(jīng)濟(jì)邏輯，培養(yǎng)了農(nóng)民的民主參與權(quán)利意識。而農(nóng)村居民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利缺失，即使有中央財(cái)力補(bǔ)充，基層政府提供公共服務(wù)的動力將依然不足。因而，中國式財(cái)權(quán)分權(quán)一方面因?yàn)楹暧^政治上的制度不匹配導(dǎo)致公共服務(wù)提供不足，農(nóng)村公共服務(wù)提供更加困難;另一方面微觀民主制度不完善，治理模式缺陷，也導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)提供效率低下，難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的要求。完善中國式財(cái)政分權(quán)制度需要突破傳統(tǒng)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)視野，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與政治制度匹配的和諧制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化供給。

中國農(nóng)村公共服務(wù)均等化制度匹配:“三維”聯(lián)動機(jī)制

中國農(nóng)村公共服務(wù)均等化的財(cái)政分權(quán)反思檢視表明，財(cái)政分權(quán)體制需要一系列的宏觀微觀制度相互匹配，宏觀上的政治制度與財(cái)政分權(quán)體制相結(jié)合形成的中國式財(cái)政分權(quán)———強(qiáng)激勵與弱約束導(dǎo)致了提供公共服務(wù)的動力不足;而微觀基層民主的管理主義模式則加重了農(nóng)村公共服務(wù)非均等化。因而，財(cái)政分權(quán)體制與中國的宏觀微觀政治制度匹配共同構(gòu)成一個(gè)“三觀”的制度體系:宏觀政治制度、中觀財(cái)政制度、微觀基層民主制度。中國農(nóng)村公共服務(wù)非均等化需要扭轉(zhuǎn)宏觀中觀微觀制度的不匹配狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)由“三觀”向“三維”聯(lián)動機(jī)制突破，其邏輯如圖4所示。

1．宏觀政治合法性轉(zhuǎn)型:科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)的綜合績效觀

決定地方政府官員晉升的是政績考核中的GDP和財(cái)政收入而非公共服務(wù)提供，這是中國改革開放以來“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的績效合法型政治的體現(xiàn)。要改變這種經(jīng)濟(jì)與社會不平衡發(fā)展的績效觀，轉(zhuǎn)向以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的綜合績效觀，即以經(jīng)濟(jì)績效考核為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)社會績效并重的綜合績效考核，需要更加注重由重經(jīng)濟(jì)績效考核向重民生優(yōu)先考核的科學(xué)發(fā)展觀轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵是堅(jiān)持以人為本，落實(shí)以人為本就是要政府的眼睛盯住公共服務(wù)而不是經(jīng)濟(jì)績效。未來邁向現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)，必然逐步從績效政治邁向權(quán)利政治，公共服務(wù)享有將成為公民必須享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，因此改變財(cái)政邏輯的宏觀制度匹配就是改變中國的政治合法性來源基礎(chǔ)，即政治合法性類型。第一應(yīng)堅(jiān)持由績效合法型向權(quán)利政治型轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)均等化的政治意義在于其內(nèi)涵權(quán)利政治或民生政治的重要內(nèi)容，由此，農(nóng)村公共服務(wù)均等化的宏觀政治價(jià)值在于為實(shí)現(xiàn)績效合法型向權(quán)利政治型轉(zhuǎn)變提供了重要路徑，因而構(gòu)建權(quán)利政治來源就是要把公共服務(wù)均等化享有權(quán)利作為一項(xiàng)重要權(quán)利和民生政治的基本要求，而絕不僅僅為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化的要求，進(jìn)而突破“績效合法性困境”，構(gòu)建綜合績效觀，實(shí)現(xiàn)從單一經(jīng)濟(jì)績效觀轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會綜合績效觀。第二應(yīng)堅(jiān)持完善政績考核指標(biāo)，將單一績效考核轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合績效考核。這就需要大大增加民生方面的公共服務(wù)考核指標(biāo)，減少經(jīng)濟(jì)績效考核指標(biāo)，改變政府的辦事方向，從重經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向重政治經(jīng)濟(jì)社會文化綜合發(fā)展。即將經(jīng)濟(jì)考核轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)與民生并重的綜合績效考核觀。第三應(yīng)堅(jiān)持完善考核內(nèi)容的執(zhí)行機(jī)制即問責(zé)機(jī)制。即使農(nóng)村公共服務(wù)均等化供給作為基層政府的考核內(nèi)容，如果執(zhí)行不力或得不到有效的問責(zé)處罰，其有效權(quán)威性必受極大的弱化。因而農(nóng)村公共服務(wù)均等化成為考核內(nèi)容需要完善政績考核問責(zé)機(jī)制，對政府的公共服務(wù)不作為或作為不力給予處罰。更重要的是，不是由政府自己評估自己，而是由轄區(qū)民眾評價(jià)。因此，有了考核的指標(biāo)還需要考核的問責(zé)反饋機(jī)制，否則會產(chǎn)生“執(zhí)法不嚴(yán)”的政府不作為。這里的關(guān)鍵是把考核權(quán)力交給誰?是所服務(wù)的人民還是政府自己這個(gè)“裁判員”?

2．中觀政府財(cái)政體制轉(zhuǎn)型:公共財(cái)政體制的完善

中國式財(cái)政分權(quán)之所以導(dǎo)致基層公共服務(wù)非均等化供給，在于基層政府面臨政治晉升考核壓力和財(cái)政分權(quán)體制約束下形成的財(cái)權(quán)上移事權(quán)下移雙重壓力，以及由此導(dǎo)致的越是基層財(cái)力越困難，農(nóng)村公共服務(wù)非均等化供給困境越突出。宏觀政治合法性基礎(chǔ)類型轉(zhuǎn)變，需要政府職能與財(cái)政分權(quán)體制進(jìn)一步改革完善使之匹配。第一，將發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型需要政府職能轉(zhuǎn)變。中國目前的發(fā)展型政府特征明顯，基層政府為完成上級政府的各種考核壓力無心也無力推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化提供。轉(zhuǎn)變基層政府職能需要明確基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作是提供公共服務(wù)，而不是招商引資。第二，重新設(shè)計(jì)政府間公共服務(wù)責(zé)任分工制度。中國目前的政治制度架構(gòu)使得上下級政府分工缺乏明確的法律規(guī)章制度，上級政府把責(zé)任推給下級，下級必須服從上級的安排，導(dǎo)致責(zé)任下移，但財(cái)力卻上移了。這種責(zé)任分工的不明確，導(dǎo)致公共服務(wù)中政府的責(zé)任模糊，因此有必要讓基本公共服務(wù)提供的責(zé)任上移:如將基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和社會保障等公共服務(wù)責(zé)任上移，減少下級政府因財(cái)力不足產(chǎn)生的公共服務(wù)難以滿足民眾基本公共需求的矛盾。第三，重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度。農(nóng)村基層政府提供公共服務(wù)財(cái)力不足需要加大轉(zhuǎn)移支付解決，這就需要重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付制度。構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)鍵在于落實(shí)轉(zhuǎn)移支付資金的使用與監(jiān)管，避免中央加大轉(zhuǎn)移支付，地方挪用甚至截留。

3．微觀民主制度轉(zhuǎn)型:“參與式”治理模式躍進(jìn)

中國農(nóng)村公共服務(wù)均等化有了宏觀政治制度和中觀財(cái)政體制匹配后，還需要微觀政治民主制度與之相匹配，因?yàn)橛绣X有力未必會辦好一件事，“魔鬼還在于細(xì)節(jié)”的道理說明農(nóng)村公共服務(wù)非均等將涉及基層治理模式。要使農(nóng)村公共服務(wù)均等化供給實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而真正惠及農(nóng)民，第一，應(yīng)推進(jìn)管理主義治理模式向“參與式”治理模式轉(zhuǎn)變。目前農(nóng)村公共服務(wù)提供主要由基層政府壟斷，而按照基層政府行為偏向提供的公共服務(wù)往往并不是以轄區(qū)居民需求為指針，或者即使希望符合轄區(qū)居民需求偏好也難以得到需求偏好信息，所以必須構(gòu)建體現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)需求方的大眾參與的公共選擇機(jī)制，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)均等，真正體現(xiàn)民眾的意愿與需求，而不是基層政府官員個(gè)人偏好的甚至想象的公共服務(wù)需求。第二，提供機(jī)制的轉(zhuǎn)變。按照公共服務(wù)生產(chǎn)與提供分開的理論，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)均等化供給的“多中心治理”提供模式。結(jié)構(gòu)非均等化的重要原因在于政府壟斷公共服務(wù)的“單一中心治理”提供模式?jīng)]有區(qū)分提供與生產(chǎn)，市場、私人部門和社會第三部門參與公共服務(wù)的程度較低，特別是在農(nóng)村地區(qū)，政府提供績效不盡如人意，因而應(yīng)形成新的提供模式———“多中心提供”模式。充分發(fā)揮市場及社會第三部門的作用，讓基層政府主要承擔(dān)管理責(zé)任，提高供給績效。第三，完善基層民主自治制度。作為微觀民主的基層民主自治制度，是農(nóng)村居民參與政治生活的重要支撐，甚至是根本性的制度。農(nóng)村公共服務(wù)均等化供給必須首先是一個(gè)政治選擇過程，農(nóng)民能夠表達(dá)對公共服務(wù)利益的要求，其次才是如何選擇提供過程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民應(yīng)享有的均等化公共服務(wù)權(quán)利。完善基層民主自治制度，推進(jìn)農(nóng)村政治選舉，才能使農(nóng)民參與國家政權(quán)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)自身合法利益訴求，實(shí)現(xiàn)基層治理模式轉(zhuǎn)向。