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內(nèi)容摘要：與貧困地區(qū)兒童上學難一樣，普通進城農(nóng)民工子女就學也是我國義務教育的一個難點和薄弱環(huán)節(jié)。近幾年國家政策調(diào)整推動農(nóng)民工子女義務教育從邊緣化走向平等融入城市，但進展很不平衡。仍存在違背政策進行歧視性收費、民辦簡易學校難以獲得批準和扶持，沒有安定的校址，多數(shù)只能在城市接受6年義務教育等問題。文中提出有針對性的政策建議。

關鍵詞：農(nóng)民工子女義務教育教育制度改革

近幾年，各地貫徹執(zhí)行進城農(nóng)民工子女義務教育由流入地政府負責、以公辦學校為主的政策，推進教育制度改革,農(nóng)民工子女就學狀況有所改善。但一些地區(qū)政策落實不力，改革進展緩慢，農(nóng)民工子女就學難、受歧視的問題，仍成為貽誤兒童、影響農(nóng)民進城就業(yè)和社會公平與和諧的重要因素。當前需要從解決突出問題入手，推動農(nóng)民工子女義務教育平等融入城市的進程。

一、解決進城農(nóng)民工子女義務教育難題是多方的現(xiàn)實要求，也是面向未來的制度呼喚

在工業(yè)化、城市化發(fā)展中，由農(nóng)民進城就業(yè)派生的“二代移民”進城農(nóng)民工子女的義務教育，因城市教育受城鄉(xiāng)二元分割體制影響，只服務于戶口在城市的學齡兒童，把農(nóng)民工子女排斥在外，遇到困難，受到歧視。這種情況近幾年有了變化，但仍是當前多方要求進一步解決的一個突出問題。

一是與貧困地區(qū)兒童上學難一樣，普通進城農(nóng)民工子女就學是我國義務教育的另一個難點和薄弱環(huán)節(jié)。隨著農(nóng)民進城就業(yè)規(guī)模擴大、成戶外出比例上升，進城農(nóng)民工子女數(shù)量在增長，已是城市義務教育的一個重要方面。第五次全國人口普查表明，2000年有近2000萬流動兒童隨父母在城市生活，其中一部分是學齡兒童。近幾年增速有所加快，上海市2003年學齡流動兒童32.4萬人，比2001年增加3.8萬人，同期，深圳市義務教育階段非戶籍學生由27萬增至39.6萬。兩市小學生總人數(shù)（含民辦簡易學校學生）中，農(nóng)民工子女分別約占1/3和半數(shù)。國家統(tǒng)計局有關資料顯示，2003年隨同父母進入城市的6至14歲義務教育階段適齡兒童約有643萬人。2002年國務院婦女兒童工作委員會辦公室等單位調(diào)查了9城市流動兒童狀況，發(fā)現(xiàn)流動兒童失學率高達9.3%；入學兒童中“超齡”上學現(xiàn)象嚴重，6周歲流動兒童未入學的比例高達46.9%，已入學者有不少因家庭貧困難以維持學業(yè)。我們2004年的調(diào)查表明，這種情況在一些城市仍未改變，是義務教育的一個薄弱環(huán)節(jié)。

二是妥善解決“二代移民”教育是進城農(nóng)民工的殷切希望，也正在變?yōu)橐恍┯霉て髽I(yè)的要求。調(diào)查表明，流動就業(yè)使農(nóng)民工淡化了生兒生女的性別偏愛，卻增強了教育意識。許多人文化程度低，只能干粗活，收入少，飽嘗艱辛，懂得了教育的意義，把希望寄托在子女身上，看重他們的就學問題。城市對他們子女受教育，是歧視、排斥，還是關心、接納，成為他們是否有歸屬感，安居樂業(yè)，積極進取的一個關鍵。另一方面，現(xiàn)在沿海發(fā)達地區(qū)和城市一部分企業(yè)越過了原始積累階段，與一些不穩(wěn)定企業(yè)拉開了距離，意識到進一步提高競爭力，就要把優(yōu)秀員工穩(wěn)定下來。企業(yè)除了自己改進內(nèi)部制度外，也要求政府配合，解決員工子女教育和定居的問題。

三是科教興國、關注在義務教育起點上的社會公平，正在成為全社會的共識，人們要求消除義務教育權利不平等的制度對下一代健康成長的傷害。普通農(nóng)民工收入較低，對農(nóng)民工的社會歧視殃及子女，都對農(nóng)民工子女教育帶來不利因素。更重要的是，擔負義務教育的公辦學校是政府體制內(nèi)的，流動兒童就學一開始就受到公辦學校拒絕接收、專門設置收費項目的障礙，受到不平等的對待。近年國家制定了公平對待、一視同仁的政策，實行起來卻不順利，一些城市只想利用農(nóng)村勞動力，不想提供公共服務，認為子女就學與農(nóng)民工就業(yè)關系不大，拖延教育制度的改革。農(nóng)民工可以因拖欠工資、工傷賠償與用工單位抗爭，卻無權參與推進教育制度改革。但在全社會關注教育的發(fā)展趨向下，農(nóng)民工子女基礎教育受到社會多方面的關切，認為許多流動兒童將來會成為市民，教育權利的不平等埋藏在他們心中，將對社會發(fā)展和協(xié)調(diào)產(chǎn)生深遠的負面影響。農(nóng)民工子女義務教育關系在下一代人身上填補城鄉(xiāng)二元分割的鴻溝，走向社會和諧。

二、政策調(diào)整推動農(nóng)民工子女義務教育從邊緣化走向平等融入城市，但進展很不平衡

我國農(nóng)民工子女義務教育，在經(jīng)歷上世紀90年代被擋在城市義務教育體制之外、辦簡易學校以自救，及政府開始關注，仍處邊緣地位兩個階段之后，近年進入流入地政府負責，走向權利平等的新階段。政策演變和制度改革，顯示出從邊緣化到走向平等融入城市教育體系的趨向。

2003年以來流入地政府按照國家確定的流入地政府負責、以公辦學校為主和平等享受義務教育權利的政策方向，著手消除城鄉(xiāng)二元分割體制在教育領域的影響，加快了農(nóng)民工子女教育融入城市社會的改革。

農(nóng)民工子女義務教育從邊緣化到平等融入城市教育體系的政策演變

在推動農(nóng)民工子女就學從民辦為主逐步向公辦為主過渡上，上海市采取了積極措施。提出“確保進城務工就業(yè)農(nóng)民子女在本市接受義務教育，確保農(nóng)民工子女得到與本市同齡學生同等的義務教育”。2003年上海外來流動人口子女32.4萬人。其中12.3萬人已在公辦學校就讀，20萬在389所民工子弟學校就讀。該市增加公辦學校招生計劃，公辦學校設農(nóng)民工子女班，開設農(nóng)民工子女就學的公辦學校。目前，市中心區(qū)農(nóng)民工子女已全部進入全日制中小學就讀。計劃在一年內(nèi)使進入公辦學校的農(nóng)民工子女比例達到50%。同時規(guī)范民工子弟學校的辦學行為。要求師資、管理、衛(wèi)生、安全（校舍、校車接送和食品安全）達標。符合條件的頒發(fā)辦學證，納入?yún)^(qū)縣教育統(tǒng)籌管理，教育局派監(jiān)察員，促進提高辦學質量。一些街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃進城農(nóng)民工居住小區(qū)的建設時，把農(nóng)民工子女就學的學校建設一并安排。

在扶持招收農(nóng)民工子女的民辦學校上，浙江省創(chuàng)造了好的經(jīng)驗。浙江省實行“政府負責、公民并舉”，有條件的地方公辦為主。按照“條件達標，教師合格，財政資助，收費低廉”的要求發(fā)展民辦學校，政府給以扶持和管理。認為民辦學校若是政府不管，財政不支持，很難辦成合格的學校。杭州市教育局對外地人辦學實行準入制，租給校舍，市教育局派駐副校長參與管理，保證基本教育質量，收費統(tǒng)一規(guī)定，錢可自管，對特別困難的學生減免學費。該市下城區(qū)1999年以來利用布局調(diào)整后富余的公辦學校校舍，發(fā)展了明珠實驗小學、天成小學兩個教育集團，招收5500人，其中5300人為農(nóng)民工子女。教師中80%為外地人；教材以部編為主。學校維持經(jīng)費的1/3來自收費，2/5由區(qū)政府教育局承擔。寧波市鄞州區(qū)將公辦學校調(diào)整多余的校舍供民工子弟學校無償使用，選派骨干教師支持，辦得好的，政府一次性給20萬至50萬元的資助。此外，廣東東莞市100多所民辦學校，由教育部門批準，在民政部門注冊，不收稅。

一些城市增加了有關的教育投入。深圳市通過財政投入，擴大公辦學校教育規(guī)模。近兩年新建、改建和擴建中小學72所，增加學位8萬個。未來10年，計劃每年新建學校30多所，每年解決學位6萬個。北京市規(guī)定外來務工人員子女接受義務教育，在收費和劃撥生均經(jīng)費等方面與本市學生一視同仁。從2004年秋季起“免交借讀費”。近兩年安排專項經(jīng)費2000萬元，補助接受進城農(nóng)民工子女較多的學校改善辦學條件。今后每年將安排3500萬元，補助非北京籍學生的教育經(jīng)費。樂清市學齡階段農(nóng)民工子女2萬多人，目前入學比例達到98%。該市柳市鎮(zhèn)投資1200萬元，新建兩所小學，農(nóng)民工子女占學生總數(shù)的近80%，普通班以戶籍學生為主，希望班以農(nóng)民工子女為主，正式教師，收費比本地人便宜50元。

三、當前農(nóng)民工子女義務教育面臨的問題

（一）農(nóng)民工子女義務教育在部分流入地政府的指導思想里仍然被邊緣化，尚未納入公共服務的范圍

一些地方認為流入地政府不應承擔農(nóng)民工子女義務教育的責任。調(diào)查期間，有的說，公共服務農(nóng)民工與當?shù)鼐用褚灰曂?，問題是誰來買單。比如義務教育，目前還是以地方財政負擔為主。廣東基本是給了民工沒有門檻的打工權，這已經(jīng)不錯了。與打工權連帶的權利也要給，比如不能拖欠工資，改善住宿條件等。但其他與打工沒關系的權利，該不該給？不能僅從人權、人性的角度看問題。流入地政府以前只是享受農(nóng)民工帶來的利益，沒有為其發(fā)展、子女教育進行考慮?，F(xiàn)在國家要求承擔農(nóng)民工子女教育的責任，有的地方不是從加大投入的角度去補償這方面的缺陷，而是消極應對。

一些地方認為借讀費是應該收的，因為城市化進度快，成本太大。有的地方提出讓農(nóng)民工流出地把義務教育經(jīng)費轉到城市來，才允許農(nóng)民工子女入學。

有的認為，解決流動兒童教育問題，會使流動人口留在城市，并吸引更多農(nóng)民到城市來，不利于城市穩(wěn)定。只想利用農(nóng)村勞力，不愿讓農(nóng)民進城定居。有的說，民工子女進來，肯定有一種移民傾向，將來會增加當?shù)氐娜丝趬毫ΑＲ郧霸O了門檻，現(xiàn)在中央要求對民工子女一視同仁，門檻要取消。目前考慮重新設個門檻，除了限制“讀書專業(yè)戶”，還要對農(nóng)民工子女界定，是直系，還是包括親朋好友，是否容許內(nèi)地違反計劃生育政策的子女來讀書等等。

這些觀念歸納起來，一是不愿承擔農(nóng)民工子女義務教育的責任。二是怕搞好了農(nóng)民工子女教育，導致農(nóng)民留城，為限制農(nóng)民進城，把流動兒童作犧牲品。應該說，改變以二元戶籍制度為基礎的教育制度，觀念轉變有先后是正?，F(xiàn)象，但是這種觀念遲遲不改變，成為一些政府和部門的指導思想，就阻礙了政策落實和農(nóng)民工子女義務教育問題的解決。

（二）一些地方違背國家政策對農(nóng)民工子女進公辦學校繼續(xù)實行歧視性收費，民辦學校得不到承認，造成適齡兒童就學困難

目前，廣東多數(shù)地方仍向進公辦學校的農(nóng)民工子女收取借讀費。省有關部門規(guī)定進公辦小學每學期收取300至500元的借讀費(一些地方實收600至800元)，初中每學期1000元。有的名義上取消了借讀費，實際收費未降低，如東莞市過去收借讀費600元，書雜費168元，2004年決定取消借讀費，但將農(nóng)民工子女的書雜費提高到734元。浙江有的地區(qū)對戶口在外地的農(nóng)民工收取擇校費或跨區(qū)贊助費，一般在1萬元左右，對于農(nóng)民工來說負擔較為沉重，只好輟學；有的城市規(guī)定，只有企業(yè)招聘的人才或技術管理骨干的子女，才能進公辦學校。有的城市認為擴大公辦學校招收，會增加政府費用，有意把農(nóng)民工子女義務教育推向民辦簡易學校，讓農(nóng)民工出錢解決子女就學問題。

專門招收農(nóng)民工子女的民辦簡易學校在一些地方得不到承認。2004年某特大城市介紹我們到一個鎮(zhèn)調(diào)查民辦簡易學校的情況，鎮(zhèn)上25所民辦小學卻沒有一所學校得到當?shù)卣鷾?。有關部門給這些小學定為“××簡易學校”的名稱，學校和學生都感到帶有歧視性。另一個特大城市，所提出的辦學條件，遠遠超過國家要求，近300所民辦簡易學校，得到當?shù)卣鷾实牟坏?0所，其他是流出地發(fā)辦學證。簡易學校難以辦理合法手續(xù)，處于不被承認、無人管理的狀態(tài)。相當多的地方，農(nóng)民工子弟學校只有民辦，沒有公助。打工子弟學校收費低，開支大，包括土地、校舍租賃費開支，辦學條件難以改善，教育質量較低。

有的地區(qū)全日制學校在超負荷的情況下，接納率仍達不到40%，加之民辦學校少，較大比例的農(nóng)民工子女無法入學。

（三）農(nóng)民工子女多數(shù)只能在流入地接受六年義務教育，后續(xù)教育困難重重目前，進城農(nóng)民工子女小學畢業(yè)后繼續(xù)在城市讀初中的比例很小。一是公辦初中費用高，民辦簡易學校的小學、初中結構嚴重失衡。上海市高行鎮(zhèn)有25所民辦小學，民辦初中只有一所，規(guī)模較小，多數(shù)農(nóng)民工子女只能在城市接受6年義務教育。二是農(nóng)民工子女不能在流入地參加高考。城市公辦初中學校使用當?shù)亟滩?，不用全國統(tǒng)編教材，如果在城市讀初中、回家鄉(xiāng)上高中，教學不好銜接。為了適應在家鄉(xiāng)高考，民工子女多數(shù)只能是回家鄉(xiāng)上初中。

農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后的后續(xù)教育也有待解決。在城市讀高中，有的城市規(guī)定一人收3萬元贊助費，每學期2000元借讀費。讀職業(yè)學校費用也難以承受。北京市有50多所專業(yè)學校，戶籍生源少，對農(nóng)民工子女入學沒有限制，但一年各項費用要一萬多元，多數(shù)人上不起，這種職業(yè)教育體制不改革，農(nóng)民工子女就只能在初中畢業(yè)后無一技之長的進入勞動力市場。

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（四）流入地城市沒有將農(nóng)民工子女教育納入發(fā)展規(guī)劃，教育投入少，民辦學校用地缺乏安排，學生沒有穩(wěn)定的課桌

深圳市基層單位反映，城市發(fā)展規(guī)劃未考慮農(nóng)民工子女就學的問題。如寶安區(qū)沙井鎮(zhèn)是勞務工集中的地區(qū)，到處都是新開工的工業(yè)區(qū)，過去搞規(guī)劃時沒有規(guī)劃學校用地，包括沒有規(guī)劃公辦學校用地。目前一些民辦學校辦學，土地必須租賃，要出大價錢，這些負擔最終要轉嫁到學生身上。不少城市把民工子弟學?？醋髋R時現(xiàn)象，校址的不確定性很大，學校多次搬遷，造成直接經(jīng)濟損失，教學很不安定，也無法投資建設。

政府對農(nóng)民工子女教育多數(shù)地方財政預算沒有安排有關經(jīng)費，投入嚴重不足。大部分區(qū)縣只按照本市戶籍學生數(shù)核撥教育經(jīng)費，造成接收進城農(nóng)民工子女的學校經(jīng)費緊張。流入城市農(nóng)民工及子女多居住在城鄉(xiāng)結合部，與城市富余教育資源的地區(qū)分布不同。城鄉(xiāng)結合部公辦學校難以滿足民工子女就學要求，需要新建、擴建學校，而區(qū)縣財力相對薄弱，教育投入保障機制尚待建立。

四、推進農(nóng)民工子女平等接受義務教育的建議

1.流入地政府要盡快轉變觀念，推動形成進城農(nóng)民工子女義務教育平等融入城市的教育制度。義務教育體制的城鄉(xiāng)分割，城市對人已進城、戶籍身份未變的農(nóng)民工子女就學持擱置在外的歧視政策，影響工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村勞動力轉移的結構轉變，影響教育事業(yè)。當前農(nóng)民工已是城市和發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)工人、常住人口的重要組成部分，農(nóng)民工子女也已成為城市義務教育對象的一部分。實行農(nóng)民工子女義務教育由流入地政府負責，更好融入城市，保障他們獲得平等的教育權利，是貫徹義務教育法，推進教育制度改革的正確方向。

目前一些地區(qū)政策落實不力，一些農(nóng)民工子女無法入學，入公辦學校的歧視性收費仍然存在，眾多民工子弟學校處于未被承認的狀態(tài)。原因是受城鄉(xiāng)分割體制影響，對農(nóng)民工子女義務教育不負責的思想觀念仍在起作用。應樹立以人為本的發(fā)展觀，認識農(nóng)民到城市和發(fā)達地區(qū)就業(yè)，與本地勞動者和其他要素形成經(jīng)濟發(fā)展合力，給農(nóng)民、企業(yè)、地區(qū)、國家都帶來了利益。中央與地方的財政分配，不是按戶籍人口數(shù)量劃分，而是對地區(qū)財政總量按稅種按比例分成，地區(qū)財政總量中有農(nóng)民工直接間接做出的貢獻，讓其子女在教育上分享公共服務，是合理的。有的城市一年放在城市建設上三四十億元，拿一些用于農(nóng)民工子女教育事業(yè)是可能的。農(nóng)民工流出地多是不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，國家對農(nóng)村教育投入少，這些地區(qū)財政困難，要把不發(fā)達地區(qū)義務教育經(jīng)費轉到城市來，不現(xiàn)實，也不合理。農(nóng)民工流動決定于企業(yè)的需求，那種不解決流動兒童就學、把農(nóng)民工逼回老家，控制城市人口的想法，不符合工業(yè)化城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的潮流。

加快城市義務教育體制的整合，使流動兒童得到同等的受教育機會，不給社會增添新文盲，為進城農(nóng)民工創(chuàng)造好的環(huán)境，既是迫切的，又影響深遠。流入地縣級以上政府要盡快轉變觀念，負責起本行政區(qū)域內(nèi)流動兒童的義務教育工作，使之融入城市教育體制，把工作落實到位，確保農(nóng)民工子女完成基礎教育。

2.通過擴大公辦學校招收、扶持民辦學校，保障農(nóng)民工子女就學和接受質量合格的基礎教育。首先要積極擴大公辦學校招生規(guī)模，爭取在3年內(nèi)有60%以上的農(nóng)民工子女進入全日制中小學校，確保農(nóng)民工子女中的適齡兒童有學上、及時入學，最好做到就近入學。對公辦學校農(nóng)民工子女與城鎮(zhèn)戶籍學生一視同仁。區(qū)縣按照統(tǒng)一標準向學校劃撥生均經(jīng)費。取消對農(nóng)民工子女收取的贊助費、借讀費。就近無學可上，到別的學區(qū)就學，不收擇校費。教育部對農(nóng)民工子女失學、輟學和亂收費的情況宜定期抽查，予以公示，督促解決。

對招收義務教育階段農(nóng)民工子女的民辦簡易學校，實行規(guī)范管理、提供服務、給予扶持的政策。近期要改變多數(shù)民辦學校長期得不到承認的狀況，對師資、衛(wèi)生、安全符合條件的，及時頒發(fā)辦學證，納入當?shù)亟逃块T統(tǒng)籌管理和服務。暫時未批準而有農(nóng)民工子女就學的，也要先管起來，給予服務。對民辦簡易學校不收營業(yè)稅。教育部門應采取引導、服務措施，促進民辦學校從“合法”到“合格”，使農(nóng)民工子女受到應有質量的基礎教育，如建立與打工子弟學校溝通交流的平臺，了解他們的需求；在師資培訓、教師資格認證和晉升、校長培訓和教學管理、教學設備購置等方面予以支持；建立統(tǒng)一、規(guī)范的教學考核制度等。民辦簡易學校與“貴族小學”不同，有經(jīng)營的一面，也有面向低收入群體進行義務教育的功能，要促進其向非營利的社會資產(chǎn)轉變。從將來的發(fā)展看，教育部門不僅可選派公辦教師到民辦學校任職，待遇不變，也應對民辦學校優(yōu)秀教師進行轉為公辦教師的試點，通過政府扶持，社會捐助，逐步縮小義務教育學校雙軌制的差異。

3.政府增加教育投入，把農(nóng)民工子女義務教育和學校建設納入城鎮(zhèn)社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)基礎設施建設規(guī)劃，解決好學校用地，把相關經(jīng)費列入財政預算。根據(jù)農(nóng)民工子女主要居住在城鄉(xiāng)結合部的情況，適當調(diào)整中小學布局，充分利用閑置的教育資源，發(fā)展公辦、民辦中小學校，特別是發(fā)展比較短缺的初中教育，增加接收容量，合理核定接收學校的教職工編制和經(jīng)費。當?shù)貐^(qū)縣解決農(nóng)民工子女義務教育經(jīng)費有困難的，市級財政應予支持。

要根據(jù)適齡兒童就學需要，整合城市教育資源，確定學校公益用地，使民辦學校、農(nóng)民工子女有穩(wěn)定的校園。城市學校布局調(diào)整中閑置的校舍，應低價租賃或無償提供招收農(nóng)民工子女的民辦簡易學校使用。義務教育階段的公辦、民辦學校都屬于社會公益事業(yè)，土地使用應予規(guī)劃安排，按公益建設用地收取稅費。武漢市江漢區(qū)對民辦簡易學校用地，實行政府規(guī)劃和確定用地，減免有關稅費，改變了這類學校經(jīng)常搬遷，動蕩不安的局面。應總結各地經(jīng)驗，制定具體政策。

4.研究解決與進城農(nóng)民工子女義務教育相關的非義務教育問題。農(nóng)民工子女義務教育與非義務教育相互影響。有的城市義務教育由9年延長到12年，農(nóng)民工子女也應比照實行。對進城農(nóng)民工子女升入高中，是否收贊助費、借讀費，哪類城市農(nóng)民工子女可在當?shù)貐⒓痈呖?，應進行政策研究。有關單位調(diào)查了北京市農(nóng)民工子女在職業(yè)教育上的需求與供給，80%以上的農(nóng)民工家庭期望子女達到大專以上教育水平，但受實際學業(yè)水平和家庭經(jīng)濟負擔能力的影響，半數(shù)家庭選擇就讀高中和職業(yè)高中。中等職業(yè)學校生源短缺，但收費過高，民工子女進不去。應推進中等職業(yè)學校的改革，形成適合農(nóng)民工子女進入的中等職業(yè)學校和專業(yè)技能培訓。