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內(nèi)容摘要:朱镕基總理曾在《政府工作報告》中強調(diào)要注意防范財政風(fēng)險。這對我國而言，是一個非常艱巨的課題。要做好財政風(fēng)險的防范控制工作,首先要對它的形成因素進行深入的研究與探討。

關(guān)鍵字:財政風(fēng)險公共財政政府因素我們經(jīng)常聽說某某企業(yè)出現(xiàn)財務(wù)危機，也經(jīng)常聽說金融危機如何如何，但較少聽到有關(guān)財政危機的談?wù)?。其實，在我們生活的這個世界，財政危機幾乎每天都在發(fā)生。曾經(jīng)有美國橙縣因采用共享基金進行投資，致使利率陡升而引發(fā)的雪崩式財政危機;最近又有沸沸揚揚的加州財政危機,令加州教育面臨經(jīng)費被削減的危險。大家稍有留心，還會注意到所謂"黎巴嫩的財政危機"，聯(lián)合國"沒錢的欠著有錢的賴著"導(dǎo)致的經(jīng)費不足的財政危機，以及世界上普遍對于"日本的債務(wù)已經(jīng)超出其財政承受能力從而將爆發(fā)嚴重的財政危機的預(yù)期。在我國,朱镕基總理也曾在《政府工作報告》中強調(diào)要注意防范財政風(fēng)險。要很好的防范和控制財政風(fēng)險首先應(yīng)對財政風(fēng)險的形成因素進行分析與研究。

一.我國財政風(fēng)險的現(xiàn)狀及產(chǎn)生的歷史背景

我國的財政風(fēng)險源于改革開放以來的財政困難，其突出表現(xiàn)就是財政收入增長速度緩慢，財政收入占GDP比重、中央財政收入占財政收入比重不斷下降，財政支出的壓力逐年加大，赤字規(guī)模不斷增加，財政資金的安排捉襟見肘，只好借助于大規(guī)模發(fā)行國債來緩解。當(dāng)然，這種情況的產(chǎn)生有其特定的歷史背景:

首先,在我國體制變遷或經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中逐步顯現(xiàn)出來的政府性的經(jīng)濟風(fēng)險

在計劃經(jīng)濟下，國家體制政策的任務(wù)只在于保持經(jīng)濟發(fā)展的社會性質(zhì)而不保證經(jīng)濟運行的效率，過程政策只注重經(jīng)濟的數(shù)量增長而不考慮經(jīng)濟的穩(wěn)定，二者都以直接的計劃手段為主，不存在風(fēng)險問題。另外,各經(jīng)濟主體的目標(biāo)與國家基本一致,財政只講強制性、無償性，無視有償性、收益回報性，因而也不存在財政風(fēng)險?？墒请S著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)育，財政逐漸演變?yōu)楣藏斦?，財政風(fēng)險逐步顯現(xiàn)，諸如龐大的政府機構(gòu)和人員過多造成的"吃飯財政"風(fēng)險，國債依存度過高的債務(wù)風(fēng)險以及連年收不抵支的財政赤字風(fēng)險等等。而造成這些風(fēng)險之源，又是長期以來在計劃財政體制下積累起來的，有些則是從計劃財政向公共財政轉(zhuǎn)變過程中必然相伴生的風(fēng)險。

其次,財政風(fēng)險是其他領(lǐng)域各種風(fēng)險的最終傳導(dǎo)者和轉(zhuǎn)嫁者

一方面，財政風(fēng)險最初可以表現(xiàn)在其他領(lǐng)域，以其他風(fēng)險的形式表現(xiàn)出來，如金融風(fēng)險、企業(yè)風(fēng)險、國債風(fēng)險等。前幾年由于受亞洲金融危機的影響，人們較多地關(guān)注于金融風(fēng)險，但我國金融風(fēng)險在很多方面并不是金融本身的問題，有的甚至就不是金融風(fēng)險，而是我國經(jīng)濟中各種矛盾的集中表現(xiàn)。其根本原因在財政體制上，是財政風(fēng)險在金融領(lǐng)域里的表現(xiàn)。

另一方面，其他領(lǐng)域的各種風(fēng)險最終會轉(zhuǎn)嫁到財政風(fēng)險上，因而可以說財政風(fēng)險是最深層次的宏觀經(jīng)濟風(fēng)險。所以，從財政風(fēng)險產(chǎn)生的根源來看，無論內(nèi)生的還是外生的，一般不是財政運行引發(fā)的，而主要是經(jīng)濟運行、政策調(diào)整造成的，加上其普遍性和隱蔽性，更容易引發(fā)經(jīng)濟運行的不良連鎖反應(yīng)。

其三,在工業(yè)化和市場化同時推進的過程中，政府壓力增加

財政作為政府調(diào)控社會經(jīng)濟發(fā)展的主要手段之一，必然會面臨支出規(guī)模大幅度增加的局面；近些年出現(xiàn)的解決國有企業(yè)困難、縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)收入差距、實施西部大開發(fā)和再就業(yè)工程等，都要求財政加大扶持力度，為此，財政支出相應(yīng)急劇擴大。

其四,傳統(tǒng)的財政收入機制被逐漸打破，有效的財政收入增長機制未能隨之建立

為了調(diào)動微觀經(jīng)濟主體的積極性，財政不斷放權(quán)讓利，國民收入分配從由財政集中為主轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚱髽I(yè)和個人傾斜，農(nóng)副產(chǎn)品收購價格的提高、城鎮(zhèn)居民工資的增加、對企業(yè)各種形式的減稅讓利、與地方政府"分灶吃飯"等，使傳統(tǒng)的財政收入形成機制失去了其特有的經(jīng)濟基礎(chǔ)和制度條件；但新的有效的財政收入增長機制由于配套改革的滯后和對既得利益格局的維持而沒有順利地建立，主要表現(xiàn)為財政收入增長缺乏彈性而難以與經(jīng)濟增長同步、稅收結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)等。

在財政支出壓力越來越大，而有效的財政收入機制尚未建立情況下，我國既要促進經(jīng)濟的整體發(fā)展，又要促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換；既要保證改革的勝利進行，又要保證社會秩序的穩(wěn)定，現(xiàn)實的兩難狀況導(dǎo)致的財政風(fēng)險由此產(chǎn)生并日益突出。

二.促成我國財政風(fēng)險主要因素

在市場轉(zhuǎn)型的社會主義改革過程中，一方面，投資體制、企業(yè)體制、金融體制正在越來越按市場運作的方式進行改革，另一方面，社會主義國家與制度一貫堅持的社會正義、社會公平、社會穩(wěn)定的準(zhǔn)則又必須繼續(xù)貫徹，因此政府財政，尤其是中央政府財政會面臨越來越大的財政風(fēng)險、不確定性與壓力。

(一)政企關(guān)系不順導(dǎo)致財政風(fēng)險增大

1.政府作為所有者的身份與國有資產(chǎn)保全相矛盾。在傳統(tǒng)的體制下，國有企業(yè)的利稅上繳是政府財政收入的主要來源，政府對企業(yè)投資的支持，主要是通過直接撥款、國家銀行信貸，以及直接的補貼等方式進行的，而一旦國企轉(zhuǎn)制，政府對企業(yè)的投資就不再采取直接支持而是采取擔(dān)保或保險承諾的方式（比如，以政府出面引入外資）,這種政府承諾并不表現(xiàn)為經(jīng)常項目的現(xiàn)金開支，所以不計入政府預(yù)算列支但它卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任，最后會包含隱性的財政成本，在一定條件下會形成對財政的額外列支要求。此外,政府始終沒有徹底割舍與國有企業(yè)的資金軟預(yù)算約束關(guān)系，我國國有企業(yè)總的資產(chǎn)負債率居高不下，如果沒有政府支持，大批的國有企業(yè)將破產(chǎn)，即使有了政府支持，只要國有企業(yè)沒有根本好轉(zhuǎn)，財政仍然面臨極大的債務(wù)風(fēng)險。

2.政府與國有商業(yè)銀行的關(guān)系不順。國有銀行一方面體現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控政策，另一方面又是特殊的國有企業(yè)。國有銀行吸收居民儲蓄，對居民有很強的負債約束，但對國有企業(yè)的貸款卻是軟約束，銀行不得不繼續(xù)彌補企業(yè)資金缺口，國有企業(yè)債務(wù)的無底洞，形成銀行大量不良資產(chǎn)，造成經(jīng)濟運行的風(fēng)險。如果銀行堅守向儲戶付款，財政必須承擔(dān)替銀行還債的危險，如果不履行向儲戶付款的原則，無異于政治破產(chǎn)。政企關(guān)系不順也是市場經(jīng)濟不發(fā)達的表現(xiàn)，政府代替市場和企業(yè)決策，企業(yè)取代了政府的某些功能，這樣就會造成財政風(fēng)險。

(二)財政預(yù)算不合理致使財政風(fēng)險產(chǎn)生

1.我國目前的支出分為預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出及制度外支出。而對于預(yù)算內(nèi)支出以外的支出政府的監(jiān)控不力,財政支出受到軟預(yù)算約束。

2.按照國際慣例，凡是政府財力都應(yīng)統(tǒng)一在財政預(yù)算中。我國財政收入主要包括預(yù)算收入和預(yù)算外收入，還有少量的國有房地產(chǎn)收人和社會保障資金，我國僅把預(yù)算內(nèi)資金作為財政收入，而不把預(yù)算外、制度外資金作為財政資金計算，不能客觀地反映我國政府的收人情況，不利于投資理財。

3.如果政府決策者追求預(yù)算平衡或者赤字目標(biāo)，便可能喜歡支持那些在眼前不需要現(xiàn)金支出的預(yù)算外項目。比如說，對國有企業(yè)下崗職工的工資支出、對國家退休干部與國企職工的醫(yī)療、福利支出一再拖欠,從短期看，這些都不構(gòu)成政府預(yù)算開支，但問題會越積越重。到頭來，會對政府財政平衡造成更大的壓力，因它們都會形成財政成本與財政風(fēng)險。更為嚴重的是，人們以為，當(dāng)各種金融、投資風(fēng)險出現(xiàn)時，中央必定會出面營救，因為政府或者作過公開承諾，或者有隱性承諾，迫使公眾產(chǎn)生期待。但這本身又會使市場形成道德風(fēng)險：以在中央政府財政為一方（委托人），以脆弱的銀行體制、低效的國有企業(yè)、地方政府為另一方（人），形成一種委托--關(guān)系，而政府又無法對銀行、國企與地方政府實行有約束力的契約關(guān)系，到頭來，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，所有的人都會將風(fēng)險往中央政府轉(zhuǎn)移，這會遠遠越出中央政府的預(yù)算控制范圍。

(三)我國各類隱性的和由于債務(wù)膨脹所積累的矛盾與問題引發(fā)財政風(fēng)險

20世紀(jì)90年代中期以后我國經(jīng)濟增長出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象，而貨幣政策實施效果不明顯使得擴大赤字水平及國債規(guī)模成為當(dāng)時政策上的必然選擇。由于長期以來，我國財政體系內(nèi)部積累了大量問題，爛帳壞帳一大堆,財政收支不平衡的矛盾十分突出，對國家財政產(chǎn)生支付壓力使得實際債務(wù)負擔(dān)率迅速提升，加上各類隱性矛盾交織，財政欠發(fā)的工資、糧食經(jīng)營虧損性掛帳、國有金融機構(gòu)不良資產(chǎn)以及養(yǎng)老保險金欠帳等一并使財政風(fēng)險隱藏危機。

(四)財政風(fēng)險是經(jīng)濟貧困的結(jié)果

財政風(fēng)險表面上是財政不能提供必要的財力，實質(zhì)上是國家經(jīng)濟增長與發(fā)展不夠，是經(jīng)濟貧困的結(jié)果。我國財政困難最多、壓力很大,尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)風(fēng)險較大。例如:西部地區(qū)的失業(yè)保險問題。失業(yè)保險費由企業(yè)、個人共同負擔(dān)，政府提供最后擔(dān)保。但企業(yè)所承擔(dān)的養(yǎng)老、醫(yī)療負擔(dān)已相當(dāng)沉重，無力繳納相當(dāng)高的失業(yè)保險費用。在收入水平難以大幅度提高的情況下，個人承擔(dān)較高的繳費率也是不現(xiàn)實的。如果繳費無法保證，理論上失業(yè)保險的出路只有兩條：一是由政府財政給予大量補貼，保證其功能；二是全面降低保障標(biāo)準(zhǔn)。這兩種出路的風(fēng)險都極大，前者意味著財政壓力與財政風(fēng)險，后者則意味著政府違背承諾，必然產(chǎn)生社會不滿。

(五)稅收減免與企業(yè)債務(wù)相關(guān)性較大導(dǎo)致財政風(fēng)險

在我國經(jīng)濟實踐中，出現(xiàn)了稅收減免運用過頭的現(xiàn)象，標(biāo)準(zhǔn)越來越不統(tǒng)一，數(shù)額越來越大，戶數(shù)越來越多，在市場競爭中稅收減免實際上成了"無效率"企業(yè)的"保護傘"、"避難所"，這一狀況不利于把企業(yè)真正推向市場，不利于使企業(yè)真正健康發(fā)展。隨意減免帶來企業(yè)之間稅負不公，而且越是企業(yè)債務(wù)多越是減免多，因此企業(yè)債務(wù)成為稅收減免的理由，企業(yè)惰性經(jīng)營，多負債、不還債行為傾向越來越多。

(六)金融市場的國際化

這意味著大量的私人資本會在國際間進行流動，由此產(chǎn)生空前的資產(chǎn)流量的波動性產(chǎn)生財政風(fēng)險。

(七)政府宏觀調(diào)控依賴財政政策

社會主義初級階段的市場經(jīng)濟時期,政府還缺乏對市場機制的駕馭能力，經(jīng)濟調(diào)控單純依賴財政手段。積極的財政政策在經(jīng)濟調(diào)節(jié)中具有時滯性短、發(fā)揮作用效果快、而且對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整效果好等優(yōu)點，但它的運用一般是在經(jīng)濟衰退時期，只有加大力度才能發(fā)揮政策的乘數(shù)作用，在政策手段上更多地強調(diào)政府干預(yù)，對市場因素相對要求少一些，因此容易產(chǎn)生效率低下及計劃體制的復(fù)歸等問題，而且容易出現(xiàn)連年財政赤字和債務(wù)膨脹，況且宏觀調(diào)控也存在政府失靈的現(xiàn)象，由于缺乏足夠充分的信息，造成決策失誤，極大地浪費了有限的社會資源，政府官員也由于制度不健全容易產(chǎn)生貪污腐敗現(xiàn)象，造成政府危機，這同樣會產(chǎn)生財政風(fēng)險。

在市場經(jīng)濟環(huán)境中，要防止全部的財政風(fēng)險是不可能的，但如果對這些顯性的、隱性的財政風(fēng)險,財政成本,財政問題在制定政策時就加以充分考慮，并且創(chuàng)新理財觀念，轉(zhuǎn)變政府職能,規(guī)范財政預(yù)算,強化財政收入,加大支出改革，保證公共需求則上述財政風(fēng)險是可以加以控制的，并且能夠降低這些風(fēng)險。

參考文獻:

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