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一、國庫制度的體制背景和運(yùn)行缺陷

綜上所述，現(xiàn)行的國庫運(yùn)行模式、管理體制、監(jiān)督方式、國庫資金風(fēng)險(xiǎn)防范與設(shè)立國庫的政策意圖差距甚遠(yuǎn)，與不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會對國庫職能提出的新要求不相對稱。

1、在現(xiàn)行的國庫體制背景下，無法實(shí)現(xiàn)新形勢下的運(yùn)行目標(biāo)

國庫在社會經(jīng)濟(jì)中所處的極為特殊的優(yōu)勢地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對國庫職能提出的新要求，國庫都應(yīng)該能夠在經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮更大的積極的作用，起到連結(jié)貨幣政策和財(cái)政政策，信息交流的平臺作用；積極傳導(dǎo)財(cái)政政策，維平財(cái)政政策波動帶來的區(qū)域性差異的作用；監(jiān)督和調(diào)節(jié)財(cái)政資金公平分配，促進(jìn)公平和效率兼顧發(fā)展作用；充分利用國庫資金加大對經(jīng)濟(jì)支持和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并為政府理財(cái)增值的作用；對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警的作用；但從目前的運(yùn)行狀況來看，這些運(yùn)行目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)，其中有著極深的體制背景和制度原因。首先，國庫的運(yùn)行目標(biāo)不明確、不準(zhǔn)確。從目前理論論述中對于社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的國庫的運(yùn)行目標(biāo)還沒有完整的定位，國家設(shè)立國家金庫制度的意圖不明確。其次，職能界定不準(zhǔn)確、不完善。長期沿革下來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的國庫職能沒有能夠隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)地位的確立而改革，并以某種形式完全確立下來。在實(shí)踐中，國庫無法發(fā)揮其在宏觀調(diào)控中的作用，“錯位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象無法避免。同時(shí)由于職能的缺位，各級國庫對政府部門的一些扭曲行為無法進(jìn)行有效的矯正，調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)公平社會建設(shè)就成了野巷空談，甚至在出現(xiàn)地方政府不顧全國大局、經(jīng)濟(jì)全局進(jìn)行重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)建設(shè)等問題時(shí)，也無能為力。

2、現(xiàn)行的國庫管理體制的缺陷對國庫資金風(fēng)險(xiǎn)防范形成了巨大的障礙

作為一級國庫承擔(dān)著維護(hù)國庫資金安全，防范資金風(fēng)險(xiǎn)的重責(zé)，但目前的狀況確實(shí)令人擔(dān)憂。近幾年來，人民銀行將國庫資金風(fēng)險(xiǎn)防范工作提到了一個新的高度，但基本上是狹義地對票據(jù)、手續(xù)、內(nèi)控等方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范，而事實(shí)上，國庫資金的風(fēng)險(xiǎn)是有源頭的，其更多更大地風(fēng)險(xiǎn)是由財(cái)政部門通過各種五花八門的名目，向國庫漫延遞伸的，這種有規(guī)不依、濫用職權(quán)，巧立名目的無形障礙對于國庫部門來講，現(xiàn)階段還無法克服，從而形成大量國庫資金流失，造成巨大的浪費(fèi)。從國家審計(jì)署公布的審計(jì)報(bào)告和各地發(fā)生的一些腐敗現(xiàn)象就可以得出結(jié)論。究其根源，在于國庫資金的支配權(quán)在各級財(cái)政，而權(quán)力的制定和規(guī)則都是由同級政府部門制定的，政府掌握著規(guī)則制定的行政權(quán)力，作為國家宏觀利益代表的國庫部門是軟機(jī)制，完全處于被動的狀態(tài)。而且，這種狀態(tài)的長期存在，又極可能誘發(fā)在財(cái)政資金分配上產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問題，也有可能向國庫部門進(jìn)行傳遞，從根本上瓦解國庫資金風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

3、國庫立法滯后

國庫既然作為政府的一種特殊的制度安排，體現(xiàn)政府的特點(diǎn)意圖，在一定程度上講，就是國家規(guī)定各級政府要尊重國庫的相對獨(dú)立性，不能隨意的干預(yù)國庫活動，在各種利益驅(qū)動下，這本身就是一種矛盾，解決矛盾的辦法，只有一種選擇，就是通過立法形成一種合理形式的運(yùn)行機(jī)制，來對矛盾雙方的權(quán)力進(jìn)行有效限制，明確雙方的權(quán)責(zé)利。而目前來講，除許多條款已經(jīng)過時(shí)的《國家金庫條例》和《實(shí)施細(xì)則》外，尚沒有更新、更全、更有權(quán)威的法律規(guī)定，國庫工作的法律缺位直接制約著國庫各項(xiàng)職能的充分發(fā)揮。

4、國庫自身體系的不完整性，弱化了國庫職能的發(fā)揮

隨著財(cái)政、稅收、金融體制改革不斷向深層次推進(jìn)，財(cái)、稅、庫之間的聯(lián)動性越來越強(qiáng)，依存率越變越高，但很顯然，目前的國庫體系還不完整，不能為財(cái)稅金融改革提供完整的服務(wù)，盡管人民銀行不斷努力，相繼推出國庫統(tǒng)計(jì)分析、國庫會計(jì)核算、國債管理系統(tǒng)、國庫大額支付系統(tǒng)等業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，為財(cái)稅金融資金劃撥清算提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐，但僅停留在資金清算服務(wù)的層面上，僅形成了以初級服務(wù)為主的國庫業(yè)務(wù)運(yùn)行體系，國庫更高級別、更重要的職能還沒有提到應(yīng)有的高度。從管理模式來看，現(xiàn)行國庫與所承擔(dān)的職能定位不匹配，沒有從“國家金庫”的高度正確對待國庫；國庫實(shí)行名義上的垂直領(lǐng)導(dǎo)，層層作為人民銀行內(nèi)設(shè)一個職能部門，到基層經(jīng)收處，又由各商業(yè)銀行，管理體制的扭曲性非常突出。從財(cái)稅庫的關(guān)聯(lián)度分析，目前還沒有一整套完整的、成規(guī)的財(cái)稅庫協(xié)調(diào)機(jī)制，業(yè)務(wù)運(yùn)營也還處于分散狀態(tài)，沒有實(shí)現(xiàn)聯(lián)機(jī)運(yùn)行、信息共享，這些因體制缺陷造成的問題，都在一定程度上制約著國庫職能的有效發(fā)揮。

二、國庫理論與實(shí)踐的發(fā)展

從理論上講，國庫是一種政府職能，是政府利用計(jì)劃行政手段調(diào)節(jié)和分配資源產(chǎn)生的一種特殊的財(cái)政制度安排，在經(jīng)濟(jì)和社會中自然有其存在的合理性。因?yàn)椋浩湟?，在政府運(yùn)用政府強(qiáng)制職能通過稅收、行政手段，取得財(cái)政收入，并通過補(bǔ)貼、分配和轉(zhuǎn)移支付等支出手段支配財(cái)政支出，完成這一行政配置資源的流程，客觀上需要一個收支平衡關(guān)系，這也就形成了國庫的原始理論依據(jù)。其二，在市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)施宏觀調(diào)控，政府主要有貨幣政策和財(cái)政政策兩種基本工具，而財(cái)政政策一直是最為直接、最具有剛性，見效最快的手段。在財(cái)政政策實(shí)施過程中，必須存在一個傳導(dǎo)機(jī)制，而國庫天然處在這個位置，恰恰能夠承擔(dān)起有效傳遞財(cái)政策、體現(xiàn)政府意圖的任務(wù)，這是國庫能夠在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展的充分依據(jù)。其三，在高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)中，政府的主要目的是追求一種社會公正，也就是說構(gòu)建和諧的社會體系，其因素可涉及公民意識的提升，社會環(huán)境的進(jìn)步等各種因素，而更重要的是政府利用行政權(quán)力配置社會資源的權(quán)力運(yùn)作，這實(shí)質(zhì)上就是財(cái)政分配資源的運(yùn)作過程。在現(xiàn)行的行政框架下，為了盡可能實(shí)現(xiàn)社會公平，就必須實(shí)行財(cái)政收支與財(cái)政監(jiān)督兩種職能分離，因而就產(chǎn)生了既隸屬于財(cái)政體內(nèi)而又保持相對獨(dú)立地位的國庫監(jiān)督職能。其四，市場經(jīng)濟(jì)條件下，包括財(cái)政資金在內(nèi)的任何資源都要體現(xiàn)最佳的配置狀態(tài)，追求資源的最大效益。因此，國庫在履行財(cái)政資金的保管職能的基礎(chǔ)上，為政府承擔(dān)起經(jīng)營理財(cái)?shù)穆毮?，簡單地說，就是通過市場，將財(cái)政閑置資金進(jìn)行合理投資，為財(cái)政資金獲取最大收益。

從實(shí)踐上來看，長期以來，我國沒有把國庫當(dāng)作一種政府資源或政策手段，而且由于體制的因素，使國庫發(fā)展受到了很大的限制，其直接后果就是國庫職能弱化，創(chuàng)新能力弱，自建國以來，國庫就一直扮演著財(cái)政出納的角色，盡管隨著《國家金庫條例》的頒布實(shí)施，從法律上對國家金庫的地位和職能有了初級的、比較模糊的定位。但是二十年實(shí)踐，國庫仍然是一個“出納”的身份，國庫監(jiān)督管理一直弱化，財(cái)政政策傳遞機(jī)制作用和理財(cái)功能更無從談起，低層次上的國庫“服務(wù)”職能就成為國庫工作的主綱。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級財(cái)政收入都有了大幅提升，國庫的業(yè)務(wù)量也逐年成倍遞增，國庫的地位也隨之有了微小的提升，理論界對國庫體制也出現(xiàn)了一些爭論，這本是一個好的現(xiàn)象，但大多都帶有部門的色彩。

從人民銀行來講，認(rèn)識和實(shí)踐也存在一些誤區(qū)。本來，由于國庫職能的相對獨(dú)立屬性，國庫安家在人民銀行從全局的角度上看，是一種最合理、最經(jīng)濟(jì)的選擇。其一，無論財(cái)政政策、貨幣政策，其根本目標(biāo)是一致的，國庫設(shè)在人民銀行，極有利于財(cái)政政策和貨幣政策的互相配合、互相作用，共同完成宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)。其二，人民銀行在技術(shù)上、網(wǎng)絡(luò)上擁有極為豐富的信息資源和技術(shù)環(huán)境，從便利、節(jié)約、合理配置資源的角度看最為適宜。其三，人民銀行是國務(wù)院的行政機(jī)關(guān)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制和中央預(yù)算管理體制，與各級地方無較大的自身利益關(guān)聯(lián)，能夠較為公正的履行財(cái)政職能。但在實(shí)際操作中，也多次出現(xiàn)一些問題，在經(jīng)濟(jì)體制改革初期（包括建國以來），我國的貨幣政策和財(cái)政政策一直是相互滲透，相互融通的關(guān)系，國庫實(shí)際上成了財(cái)政向人民銀行透支的便利工具，導(dǎo)致出現(xiàn)了大量的信貸資金財(cái)政化和財(cái)政資金信貸化的問題，實(shí)際上也就削弱了貨幣政策和財(cái)政政策的宏觀調(diào)控作用。社會主義市場經(jīng)濟(jì)地位確立后，國家對財(cái)政透支做了禁止性規(guī)定，開始實(shí)行以市場手段為主，通過市場配置資源的政策手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，貨幣政策和財(cái)政政策開始在政策取向等層面上進(jìn)行配合，但更多的只是依靠自身的工具手段來操作運(yùn)行。國庫的政策傳導(dǎo)功能被擱置起來，人民銀行國庫大都重視業(yè)務(wù)活動，強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能，而財(cái)政部門更是漠不關(guān)心，在出臺許多法律、法規(guī)和政策條文時(shí)，只是附帶的提上一筆，可操作性極差。

2003年，人民銀行職能轉(zhuǎn)換后，特別是基層央行，面對三大職能和新賦予的反洗錢、征信管理兩項(xiàng)職能，感到極不適應(yīng)，似乎央行第三職能“金融服務(wù)職能”成了主體，將國庫職能與財(cái)政收入分配職能孤立地分割開來，導(dǎo)致出現(xiàn)一些錯誤的傾向和做法，不利于國庫職能的有效發(fā)揮。

三、我國國庫體系的基本框架的制度設(shè)計(jì)

國庫體系的現(xiàn)實(shí)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對國庫新的要求決定，重新構(gòu)建我國國庫體系，確立國庫的基本職能和基本框架，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)展提供良好的國庫服務(wù)已成為當(dāng)務(wù)之急。

1、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對國庫職能進(jìn)行重新定位，構(gòu)建多層次、功能完善的國庫服務(wù)體系。國庫體系改革的方向是適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對國庫職能重新定位和改革創(chuàng)新，明確國庫的各種職能分工，強(qiáng)化國庫對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控、調(diào)節(jié)作用。具體而言，國庫定位于國家行政監(jiān)督管理部門更為適合，即作為財(cái)政政策傳導(dǎo)部門，運(yùn)用國庫的特有方式，建立宏觀調(diào)控的政策平臺，重點(diǎn)對財(cái)政資金、財(cái)政行為提供監(jiān)管服務(wù)。關(guān)于國庫服務(wù)的職能，也應(yīng)從認(rèn)識上進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)分作三種遞進(jìn)層次，第一層次是傳統(tǒng)的基礎(chǔ)服務(wù)，即人民銀行目前國庫業(yè)務(wù)向財(cái)稅部門提供的資金清算和會計(jì)核算服務(wù)。第二層次是站在國家和政府的角度，為社會公眾、廣大納稅人提供的一種服務(wù)，即國庫代表國家和政府通過對財(cái)政行為的有效監(jiān)督，確保社會資源和納稅人的貢獻(xiàn)能夠最大程度進(jìn)行公平分配，向社會提供公平的的社會環(huán)境，也就是習(xí)慣上講的國庫監(jiān)督管理和理財(cái)經(jīng)營職能。第三種層次，是國庫利用現(xiàn)代化信息系統(tǒng)和信息資源優(yōu)勢，配合一定的國庫手段對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行作出宏觀警示和適度調(diào)節(jié)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、改革現(xiàn)行的國庫管理體制。現(xiàn)行的國庫管理體制改革應(yīng)該有以下幾種選擇，第一種模式是組建一個全新的獨(dú)立的國家金庫，并進(jìn)行相應(yīng)的內(nèi)部制度設(shè)計(jì)。第二種模式是對現(xiàn)作為人民銀行內(nèi)設(shè)部門的國庫進(jìn)行升級改造，可以比照國家外匯管理局的模式進(jìn)行設(shè)計(jì)。第三種模式，是將國庫的基礎(chǔ)服務(wù)職能和行政監(jiān)督管理職能進(jìn)行分離，將基礎(chǔ)服務(wù)職能并入人民銀行金融服務(wù)體系，同時(shí)成立國家國庫總局，專門履行國庫的監(jiān)督職能。第四種模式是維持現(xiàn)有的管理體制，同時(shí)賦予人民銀行管理財(cái)政行為的職權(quán)。無論選擇哪種模式，都能夠起到對國庫體制改革的創(chuàng)建作用，因?yàn)殛P(guān)鍵所在，并不是哪種模式的優(yōu)劣，而是要真正賦予國庫相應(yīng)的職責(zé)，增強(qiáng)國庫運(yùn)作能力，保證國庫能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。比較而言，從當(dāng)前我國的實(shí)際情況分析，選擇第二種模式比較符合成本管理原則，也適合國情。

3、國庫職能的有效管理和調(diào)控問題

如何實(shí)施有效的監(jiān)督管理和調(diào)控，確保國庫運(yùn)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這是國庫改革的一個重大課題，實(shí)質(zhì)上是國庫管理職能和調(diào)控方式的改革問題。我們認(rèn)為改革的清單應(yīng)包括以下內(nèi)容：尊重國庫主體地位的前提，賦予國庫獨(dú)立行使行政監(jiān)管職能的權(quán)力；明確國庫在增強(qiáng)宏觀調(diào)控中的政策手段，國庫對政策傳遞出現(xiàn)的新情況、新問題，以及地區(qū)差異性問題具有建議權(quán)和適當(dāng)?shù)奈⒄{(diào)能力；建立國庫完善的管理和運(yùn)行機(jī)制，以及國庫自我保護(hù)的有效制度保障，維護(hù)國庫資金安全和運(yùn)行穩(wěn)定；明確劃分國庫在行政監(jiān)管方面的權(quán)責(zé)，對財(cái)政資金管理和使用行政權(quán)力作出權(quán)力分割；建立國庫運(yùn)行監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，并賦予一定的信息披露權(quán)，進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)警示，將政府對財(cái)政資金收入分配的權(quán)力規(guī)則的制定權(quán)改由人大制定，上述權(quán)責(zé)，在國家金庫大法未做出規(guī)定前，建議由人大以地方立法的形式予以確認(rèn)，確保國庫權(quán)責(zé)對等。

4、國庫的監(jiān)管方式，從國庫的定位和職能分析，考慮到國庫是一個特殊的行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)改變目前由人民銀行一家監(jiān)管的狀態(tài)。在目前，建議日常監(jiān)管由人民銀行承擔(dān)，同時(shí)，國務(wù)院和各級人民政府成立由財(cái)政部門、稅務(wù)部門、中國人民銀行、審計(jì)部門等單位負(fù)責(zé)人參加的聯(lián)席會議制度，國庫運(yùn)行狀況要定期向聯(lián)席會議進(jìn)行了通報(bào)。不斷進(jìn)行體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，同時(shí)要充分發(fā)揮國庫職能，推進(jìn)和保證財(cái)政、稅收等管理制度改革落到實(shí)處。